TOT模式在我国铁路项目融资中的应用

TOT模式在我国铁路项目融资中的应用摘要：铁路建设作为资金密集型领域，传统融资模式面临政府财政压力大、社会资本参与度不足、存量资产盘活不畅等痛点。转让-运营-移交（TOT）模式凭借“盘活存量、滚动发展”的核心优势，成为我国铁路项目融资体制改革的重要方向。本文结合国家政策导向，深入剖析TOT模式的运作逻辑与应用价值，依托典型实践案例总结实施经验，分析当前应用中的核心问题，并提出针对性优化路径，为推动TOT模式在铁路领域的规范化、规模化应用提供参考。一、TOT模式的核心内涵与铁路项目适配性（一）TOT模式的运作逻辑TOT（Transfer-Operate-Transfer）模式即转让-运营-移交，其核心逻辑是政府或铁路运营主体将已建成并具备稳定运营基础的存量铁路项目资产所有权，通过特许经营协议有偿转让给社会资本或项目公司；社会资本在约定的特许经营期内，负责项目的运营维护、效能提升及配套开发，通过票务收入、非票务增值服务等获得投资回报；特许经营期满后，将资产及所有权无偿移交给原产权主体。相较于BOT（建设-运营-移交）模式需社会资本承担建设阶段的高风险，TOT模式聚焦存量资产的运营盘活，投资回报周期更清晰、风险更可控，对社会资本的吸引力更强。其本质是通过资产产权的暂时让渡，实现政府资源与社会资本的优势互补——政府缓解财政压力、盘活沉淀资产，社会资本则依托成熟项目的稳定现金流获得合理回报，同时发挥专业化运营优势提升项目效益。（二）与铁路项目的适配性分析我国铁路行业经过多年高速发展，已积累大量优质存量资产，截至2025年相关数据显示，全国铁路营业里程已突破16万公里，其中高速铁路营业里程超4.5万公里，庞大的存量资产为TOT模式应用提供了坚实基础。铁路项目的公益属性与商业属性并存，具备稳定的客流或货流支撑，能够形成持续现金流，这与TOT模式对“成熟运营项目”的核心要求高度契合。从融资需求来看，当前我国铁路建设仍处于高质量发展阶段，《中长期铁路网规划》明确“八纵八横”高铁网加密成型的目标，资金需求缺口巨大。而传统融资模式下，中国国家铁路集团有限公司负债总额已超数万亿元，资产负债率处于较高水平，亟需通过TOT等模式盘活存量资产，形成“存量盘活-资金回笼-新建项目投入”的良性循环，为新增铁路建设提供资金支撑。二、TOT模式应用的政策导向与实践价值（一）政策驱动：从试点探索到规范推进国家层面的政策支持为TOT模式在铁路领域的应用提供了清晰导向。2014年财政部印发的《政府和社会资本合作模式操作指南(试行)》，首次将TOT模式明确为基础设施项目的重要运作方式，为其规范化实施搭建制度框架。2022年底财政部发布的《关于进一步推动政府和社会资本合作（PPP）规范发展、阳光运行的通知》，进一步聚焦使用者付费项目，将TOT模式列为盘活存量资产的重点方式，明确鼓励其在铁路等交通基础设施领域的应用。后续相关政策持续强化对TOT模式的支持力度，明确要求拓宽社会资本参与渠道，允许民营企业独资或控股参与铁路存量项目的TOT运作，并通过规范特许经营方案审核、完善权责利划分机制等，降低社会资本的参与顾虑，为模式落地提供政策保障。（二）应用价值：多维度破解铁路融资困境缓解政府财政压力：通过存量铁路资产的产权转让，政府可快速回笼巨额资金，将其投入到新的铁路建设项目或民生领域，减少对财政直接投入和银行贷款的依赖，降低债务风险。提升项目运营效率：社会资本凭借专业化的运营管理经验、市场化的资源配置能力，能够优化铁路项目的运营流程、提升服务质量、挖掘增值收益，改变传统铁路运营中效率偏低的问题。激活社会资本活力：TOT模式为社会资本提供了低风险、稳回报的投资渠道，打破了铁路领域长期以来的准入壁垒，有助于形成多元化的投资格局，为铁路行业发展注入新动力。实现存量资产增值：社会资本在运营期内有动力通过技术改造、服务升级、配套开发等方式提升项目效能，推动存量铁路资产从“重建设、轻运营”向“建管并重、效能优先”转型，实现资产价值的保值增值。三、TOT模式在我国铁路项目中的实践案例与经验（一）典型案例：天津地铁（铁路关联）TOT项目作为国内轨道交通行业首单TOT项目，天津地铁2号线、3号线TOT项目的成功落地为铁路领域的应用提供了重要借鉴。2021年1月，神州高铁作为社会资本方第一大股东，正式接手天津地铁2号线运营权，并参股参与3号线工作，标志着轨道交通领域存量资产盘活的突破性进展。该项目的核心经验的在于：一是精准选择存量资产，选取运营成熟、客流稳定的线路作为盘活标的，降低社会资本的投资风险；二是明确权责划分，通过特许经营协议清晰界定政府与社会资本在运营标准、安全保障、收益分配等方面的权责；三是依托专业化运营能力，神州高铁通过前期布局轨道交通运营管理业务，积累了成熟的运维经验，确保项目接手后运营效能稳步提升。项目的成功实施，不仅为天津市政府回笼了巨额建设资金，也验证了社会资本参与轨道交通存量项目运营的可行性，为铁路项目TOT模式的推广提供了实践样本。（二）跨区域借鉴：高铁TOD+TOT融合模式探索在印尼雅万高铁项目中，中方企业联合体创新采用B2B合作模式，并融入TOD（以公共交通为导向的土地综合开发）理念，为铁路项目TOT模式的价值提升提供了新思路。该项目通过将高铁运营与沿线土地综合开发相结合，拓展了项目的收益来源，有效提升了投资收益率。这一思路可迁移应用于我国铁路TOT项目：社会资本在获得存量铁路运营权的同时，可参与沿线站点周边的商业、住宅、物流等配套开发，通过非票务增值收益弥补票务收入的不足，进一步增强项目对社会资本的吸引力。二、TOT模式在铁路项目应用中的核心问题（一）资产估值体系不完善存量铁路资产的合理估值是TOT模式落地的核心前提。但铁路项目兼具公益属性与商业属性，资产构成复杂（包括线路、车站、设备、土地等），且部分线路存在公益性运输任务，导致现金流测算难度大。目前我国尚未形成统一的铁路资产估值标准，估值方法不规范、参数选取不一致，容易出现估值过高或过低的问题，引发政府与社会资本的利益分歧，阻碍项目推进。（二）特许经营机制不健全部分地区的铁路TOT项目存在特许经营协议条款不完善的问题：一是运营标准与绩效考核指标不明确，导致社会资本在运营期内可能出现“重收益、轻服务”的倾向；二是收益调整机制缺失，当客流波动、政策变化等因素影响项目收益时，缺乏合理的风险分担与收益补偿机制；三是特许经营期限设定不合理，过长或过短的期限均可能影响社会资本的投资积极性或政府的长远利益。（三）社会资本参与能力与意愿不足铁路运营需要专业的技术团队、丰富的管理经验及雄厚的资金实力，多数民营企业难以单独具备全链条运营能力。同时，部分铁路项目的非票务增值空间未得到充分挖掘，单一的票务收入难以满足社会资本的投资回报预期，导致其参与意愿不足。此外，部分地区存在的地方保护主义、审批流程繁琐等问题，也进一步抬高了社会资本的参与门槛。（四）风险分担与监管机制不完善铁路项目运营期长，面临客流波动、政策调整、安全运营等多重风险。目前部分TOT项目的风险分担机制不合理，将过多风险转移给社会资本；同时，政府对项目运营的监管体系不健全，缺乏常态化的监管手段与科学的评价标准，难以有效保障公共利益与项目运营质量。三、优化TOT模式在铁路项目融资中应用的路径（一）建立标准化资产估值体系由行业主管部门牵头，联合财政、审计、金融等部门，制定统一的铁路存量资产估值标准。明确估值范围、核心参数与测算方法，充分考虑项目的公益属性与商业属性，将客流预测、运营成本、增值收益等因素纳入估值模型。引入第三方专业估值机构进行独立评估，确保估值结果的公允性与合理性，为政府与社会资本的谈判提供客观依据。（二）完善特许经营协议管理一是细化特许经营协议条款，明确运营服务标准、安全保障要求、绩效考核指标等核心内容，将服务质量、乘客满意度等纳入考核体系，并与收益分配直接挂钩；二是建立动态收益调整机制，当出现不可抗力、政策变化等因素影响项目收益时，通过票价浮动、财政补贴等方式实现风险共担；三是科学设定特许经营期限，结合项目投资规模、回报周期、资产寿命等因素，合理确定期限，一般建议为20-30年，并预留期限调整的弹性空间。（三）提升社会资本参与能力与意愿一方面，鼓励社会资本通过联合体模式参与，整合资金、技术、运营等方面的优势资源，降低单一主体的参与门槛；另一方面，拓展项目增值收益空间，借鉴雅万高铁TOD开发经验，推动铁路站点与周边商业、物流、文旅等产业的一体化开发，赋予社会资本相应的配套开发权，提升项目整体投资回报预期。同时，简化项目审批流程，打破地方保护主义，营造公平竞争的市场环境。（四）构建科学的风险分担与监管体系建立“政府主导、多方共担”的风险分担机制：政府承担政策调整、公益性运输任务增加等系统性风险，社会资本承担运营管理、成本控制等经营性风险。完善全生命周期监管体系，运用大数据、物联网等技术手段实现对项目运营的实时监控；建立常态化的绩效评价机制，定期对项目运营质量、安全保障、服务水平等进行评估，评估结果作为收益调整、协议续签或终止的重要依据。（五）强化政策支持与引导进一步出台针对性政策，明确TOT模式在铁路项目中的应用范围、操作流程与支持措施；加大财政、金融政策支持力度，对参与铁路TOT项目的社会资本给予税收优惠、融资贴息等支持；鼓励地方开展试点示范，总结可复制、可推广的经验，逐步推动TOT模式在全国铁路存量项目中的规模化应用。四、结论TO