公共数据开放合同

公共数据开放合同一、公共数据开放合同的定义与法律定位公共数据开放合同是指公共数据提供方（通常为各级政府部门、事业单位或法律法规授权的公共机构）与数据使用方（企业、科研机构、社会组织等）之间，就公共数据的开放范围、使用权限、安全责任、收益分配等核心事项达成的具有法律约束力的协议。作为公共数据要素市场化配置的重要载体，此类合同既需体现公共数据的公共属性和社会价值，又要通过明确权责边界激发数据利用主体的创新活力。根据2024年中共中央办公厅、国务院办公厅印发的《关于加快公共数据资源开发利用的意见》，公共数据开放合同的订立需以“维护国家数据安全、保护个人信息和商业秘密”为前提，遵循“依法依规、分类分级、安全可控”的基本原则，在数据产权结构性分置制度框架下，实现公共数据资源的合规高效流通。从法律性质看，公共数据开放合同兼具行政协议与民事合同的双重特征。一方面，合同订立需符合公共数据开放的政策导向，提供方对数据开放范围、使用场景的审批具有一定行政裁量权；另一方面，合同双方在数据质量保障、违约责任承担等方面享有平等的民事权利义务。2025年国家数据局与市场监管总局联合发布的《数据提供合同（示范文本）》（GF-2025-2615）明确将其定义为“数据提供方通过转让、许可使用等方式向数据接收方供给数据的行为”，并首次引入“数据持有权、使用权、经营权”三分法的产权划分模式，为合同中的权利义务配置提供了基础性框架。二、公共数据开放合同的法律框架与政策依据当前我国公共数据开放合同的法律体系已形成“国家立法+部门规章+地方细则”的多层级架构。在国家层面，《数据安全法》《个人信息保护法》确立了数据开放的安全底线，要求数据处理活动必须“遵循合法、正当、必要原则”；《民法典》合同编则为数据开放合同的订立、履行及争议解决提供了民事基本法依据。2024年《关于加快公共数据资源开发利用的意见》进一步提出“健全公共数据开放政策体系，明确公共数据开放的权责和范围”，并特别强调“探索建立公共数据分类分级授权机制”，为合同中的数据分类分级管理提供了政策指引。部门规章层面，国家数据局2025年发布的《数据提供合同（示范文本）》具有里程碑意义。该范本不仅规范了合同的基本结构与核心条款，更创新性地引入“衍生数据产权归属”“动态调整机制”等条款，明确“甲方从乙方获取的标的数据进行处理后形成的不包含标的数据的衍生数据，其产权归属于甲方”，解决了长期以来公共数据二次开发的权益分配难题。此外，《网络数据安全管理条例》对数据脱敏、安全评估、跨境流动等环节的强制性规定，均构成公共数据开放合同的法定约束条款。地方层面，各省市结合实际出台了细化规则。以上海市2025年《公共数据开放工作方案》为例，其要求“修订公共数据开放实施细则，规范开放管理工作流程”，并建立“场景需求-数据供给-应用反馈”双向互动机制，这一机制在合同履行中体现为数据使用效果的动态评估与开放范围的适应性调整。浙江省金华市则在《2025年公共数据开放工作要点》中明确“重点推进交通运输、生态环保、防灾减灾等场景应用数据集的开放”，并要求合同中必须包含“数据安全防护措施”与“质量检测指标”，为地方公共数据开放合同的订立提供了操作指引。三、公共数据开放合同的核心条款解析（一）数据标的与分类分级条款数据标的条款是公共数据开放合同的基础，需明确数据的名称、内容、规模、来源及时间范围。根据分类分级管理要求，合同应首先界定数据的开放类型——2025年上海市《公共数据开放工作方案》将开放类型划分为“无条件开放”“有条件开放”和“不予开放”三类，其中无条件开放数据可直接获取，有条件开放数据需在合同中明确使用限制。例如，某省交通厅开放的“高速公路实时路况数据”可能被归类为“有条件开放数据”，合同中需注明“仅限用于导航软件开发，不得用于商业广告推送”。数据分级则需参照国家数据分类分级保护制度，对涉及国家安全、公共利益的数据设置更高层级的保护措施。《数据提供合同（示范文本）》要求在合同中列明“数据产权的类型”，包括数据持有权、使用权、经营权等，并明确提供方与使用方的权利边界。例如，气象部门开放的“台风路径预测数据”，其持有权归气象部门所有，使用方仅获得“非独占使用权”，且不得向第三方转让。（二）数据使用权限与场景限制条款使用权限条款需明确数据使用的范围、方式及期限。实践中，公共数据开放合同通常采用“负面清单”模式，即明确禁止的使用行为。根据《数据开放与共享协议》范本，常见的限制包括：不得将数据转让、出租、出借或以其他方式提供给第三方；不得用于危害国家安全、公共利益的活动；不得侵犯个人隐私或商业秘密。例如，某市政府开放的“企业注册信息”，合同中可能约定“仅限用于市场调研，不得用于精准营销或信用歧视”。场景化授权是当前的发展趋势。2025年上海市《公共数据开放工作方案》提出“围绕交通、卫生健康、气象等领域打造典型应用场景”，这一要求在合同中体现为“场景绑定条款”。例如，卫生健康部门向某医疗AI企业开放“匿名化病历数据”时，合同需明确限定“仅用于糖尿病辅助诊断算法训练”，并通过技术手段对数据使用过程进行场景锁定。（三）数据质量与交付条款数据质量是合同履行的核心保障。《数据提供合同（示范文本）》要求提供方承诺数据符合“规范性、完整性、准确性、一致性、时效性”等标准，具体指标可在合同附件中细化。例如，金华市在公共数据开放中明确“数据更新及时率需达100%”，某环保部门开放的“空气质量监测数据”合同中，需约定“每日凌晨5点前完成前24小时数据更新，数据误差率不超过5%”。交付方式分为电子交付与物理交付两类。电子交付通常通过API接口、云端存储等方式实现，合同中需注明接口调用的频率限制、数据格式（如JSON、CSV）及访问密钥的有效期；物理交付则涉及硬盘、光盘等存储介质，合同中需约定介质的加密方式、交接流程及签收手续。例如，某科研机构向地震局申请“地震监测历史数据”时，合同可能约定“通过加密U盘交付，使用方需在收到后3个工作日内完成数据核验并签署回执”。（四）数据安全与保密条款安全条款是公共数据开放合同的重中之重，需从技术、管理、责任三个维度构建防护体系。技术层面，使用方需承诺采取加密存储、访问控制、安全审计等措施，如“对开放数据采用AES-256加密算法存储，服务器部署在符合《网络安全等级保护基本要求》三级标准的机房”；管理层面，需建立数据安全责任制，明确“数据安全负责人”及“安全事件响应流程”；责任层面，需约定安全事件的通知义务与补救措施，如“发生数据泄露后，使用方需在2小时内书面通知提供方，并在24小时内提交事故调查报告”。保密条款则要求双方对合同内容及数据信息严格保密。《数据开放与共享协议》范本规定，“未经对方同意，不得向任何第三方披露协议内容”，保密义务期限通常持续至合同终止后3-5年。对于涉及国家秘密、商业秘密的特殊数据，合同中还需约定“永久保密条款”。（五）违约责任与争议解决条款违约责任条款需明确违约行为的认定及承担方式。常见的违约情形包括：提供方数据质量不达标、使用方超范围使用数据、安全措施不到位导致数据泄露等。根据《数据提供合同（示范文本）》，违约金通常按“数据使用费的5%-20%”计算，如某企业超范围使用公共数据获利100万元，合同中可能约定“按获利金额的15%支付违约金”。此外，合同还可约定“解除权条款”，即严重违约时守约方有权单方面解除合同并要求赔偿损失。争议解决方式一般包括协商、仲裁与诉讼。合同中需明确管辖机构，如“因本合同引起的争议，双方应先协商解决；协商不成的，提交合同签订地有管辖权的人民法院诉讼解决”。2025年《数据提供合同（示范文本）》特别指出，涉及数据安全的争议“可请求国家数据局进行调解”，体现了行政救济与司法救济的衔接。四、实践案例与创新模式（一）上海“智慧停车”数据开放合同2025年，上海市交通委与某互联网企业签订的“公共停车场数据开放合同”是场景化授权的典型案例。合同核心条款包括：数据范围：全市2000个公共停车场的实时车位数据、收费标准、开放时间；使用限制：仅限用于“上海停车”APP开发，不得向其他平台提供接口；质量承诺：数据更新延迟不超过5分钟，准确率不低于98%；收益分配：APP产生的停车服务费的5%作为数据使用费返还政府，用于数据维护；安全要求：采用“数据可用不可见”技术，用户仅能获取车位状态，无法接触原始数据。该合同通过“数据收益反哺机制”实现了公共利益与企业效益的平衡，上线半年后使中心城区车位利用率提升18%，用户找车位时间缩短40%。（二）广东“数据要素×农业”授权运营合同广东省在公共数据授权运营试点中，某农业农村厅与农业科技企业签订的“农产品溯源数据开放合同”具有创新性：产权划分：原始数据持有权归农业农村厅，企业通过加工形成的“农产品供应链分析报告”归企业所有；动态调整：合同每季度评估数据使用效果，根据需求扩大或缩小开放范围；安全审计：引入第三方机构对数据使用过程进行全程审计，审计报告作为合同履行的依据；普惠条款：企业需将30%的分析报告免费向中小农户开放，体现公共数据的普惠价值。该模式推动农业生产效率提升12%，并孵化出10余款面向小农户的免费数据工具。（三）金华“特色数据集”开放合同金华市在公共数据开放中突出地方特色，其与某社会组织签订的“AED急救设备位置数据开放合同”包含：数据特色：全市1500台AED设备的实时位置、维护状态、使用记录；使用场景：仅限用于急救APP开发及公益培训，不得用于商业推广；反馈机制：用户通过APP使用AED后，需向提供方反馈使用效果，作为数据质量优化依据；无障碍条款：APP需支持视障用户语音交互功能，体现数据开放的包容性。合同履行一年后，该市AED设备使用率提升230%，急救响应时间缩短至8分钟以内。五、公共数据开放合同的发展趋势（一）智能化合同管理随着AI技术的发展，公共数据开放合同将逐步实现全生命周期智能化管理。未来合同订立可通过智能合约自动匹配供需双方需求，例如企业提交“交通数据使用申请”后，系统自动检索匹配的开放目录并生成合同草案；履行过程中，通过区块链技术实现数据使用全程存证，确保“使用行为可追溯、权利归属可确认”；争议解决阶段，AI法律咨询系统可提供违约风险评估及调解建议，提升纠纷解决效率。（二）动态化权利配置传统“一签多年”的静态合同模式将向动态调整机制转变。参考广东省“数据要素×”战略，未来合同可引入“弹性条款”：根据数据使用效果动态调整使用费比例，如某企业利用公共数据开发的产品社会价值显著，可降低其使用费率；根据技术发展更新安全标准，如量子计算普及后，合同中的加密要求需自动升级；根据政策变化调整开放范围，如《个人信息保护法》修订后，合同中的脱敏标准需同步更新。（三）生态化协同治理公共数据开放合同将从“双边协议”向“多边协同协议”演进。一方面，合同主体将纳入第三方审计机构、数据安全服务商、行业协会等，形成“提供方-使用方-监管方-服务方”的四方治理架构；另一方面，跨区域合同联网将成为趋势，例如长三角地区签订的“公共数据开放互认协议”，实现三省一市数据开放合同的标准统一与互操作性，企业凭借一份合同即可使用区域内多省市公共数据。（四）普惠化价值共享公共数据的普惠属性将在合同中进一步强化。未来合同可能引入“阶梯式收费条款”，对小微企业、科研机构、社会组织实行低费率或零