全域土地指标交易流程、收入及风险

(一)土地指标交易背景节余等市场化、灵活化的土地资源配置机制(二)土地指标交易类型华人民共和国土地管理法》,耕地占补平衡是指在建设项目占用耕地时，需要通过开垦荒地、整治废弃地等方式补充同等数量和质量的耕地，以保证耕地面积不减少。耕地占补平衡制度核心是保证耕地数量平衡、质量对等和生态优先。我国最早是在1997年《中共中央国务院关于进一步加强土地管理切实保护耕地的通知》(中发〔1997〕11号)中首次提出“耕地总量动态平衡”概念。并且随着经济和社会的发展，耕地占补平衡的内涵也在不断更新与完善，从早期注重耕地数量平衡，到坚持耕地数量和质量并重，再到目前推进数量、质量和生态“三位一体”保护。与此相对应，耕地占补平衡工作开展的难度也日益增加。2017年1月，《中共中央国务院关于加强耕地保护和改进占补平衡的意见》(中办发〔2017〕4号)进一步指出，严格落实耕地占补平衡责任，大力实施土地整治，落实补充耕地任务，规范省域内补充耕地指标调剂管理，探索补充耕地国家统筹，严格补充耕地检查验收。表1-1耕地占补平衡制度政策梳理发展阶段发布时间(1997-2003年)补后占”原则，建设占用耕地必须先完成补充耕地任务。国土资源部《关于切实做好耕地占补平衡工作的通知》(国土资发〔1999〕39号)(2004-2015年)2004年之后我国开始强调补充耕地质量，并将质量因素加入到耕地占补平衡的考核(国发〔2004〕28号)国土资源部《关于开展补充耕地数量质量实行按等级折算基础工作的通知》(国土资发〔2005〕128号)国务院办公厅《省级政府耕地保护责任目标考核办法》(国办发〔2005〕52号)国土资源部《关于提升耕地保护水平全面加强耕地质量建设与管理的通知》(国土资发〔2012〕108号)国土资源部《关于强化管控落实最严格耕地保护制度的通知》(国土资发〔2014〕18号)国务院办公厅《关于印发粮食安全省长责任制考核办法的通知》(国办发〔2015〕80号)(2016年-至今)更加注重绿色发展，耕地保护更强调注重数量、质量和生态的中共中央国务院《关于落实发展新理念加快(中发〔2016〕1号)中共中央国务院《关于加强耕地保护和改进占补平衡的意见》(中办发〔2017)4号〕国土资源部《关于改进管理方式切实落实耕地占补平衡的通知》(国土资规〔2017〕13中共中央办公厅国务院办公厅《关于加强耕城乡建设用地增加挂钩是指通过将城镇建设用地增加与农村建剩余的部分依据国家政策，在自愿有偿的基础上，可以跨区域调剂使用的指标。建新区建新区城镇建设占地耕地减少拆旧区农村建设用地整理耕地增加城乡用地增减挂钩耕地保护图1-1城乡建设用地增减挂钩机制示意政策发展上，2004年《国务院关于深化改革严格土地管理的决定》(国发〔2004〕28号)首次提出“城镇建设用地增加要与农村建设用地减少相挂钩”。此后，国土资源部从2006年开始，先后4次共下达增减挂钩周转指标73.9万亩，涉及27个省(区、市)。2009138号)正式颁布，增减挂钩试点进入全面规范推进阶段。表1-2城乡建设用地增减挂钩节余指标政策梳理发展阶段发布时间(2000-2007年)以节约的宅基地可用于小城镇建设用地为起点，对城乡建设用地增减挂钩运作流程和管理措施进行明确规定，并启动相关试中共中央国务院《关于促进小城镇健康发展的若干意见》(中发〔2000〕11号)国土资源部《关于加强土地管理促进小城镇健康发展的通知》(国土资发〔2000〕337号)(国发〔2004〕28号)国土资源部《关于规范城镇建设用地增加与(国土资发〔2005〕207号)国土资源部《关于进一步规范城乡建设用地〔2007〕169号)(2008-2015年)全面推广城乡建设用地增减挂钩。针对增减挂钩试点出现的问题进行了全面阐述，并详细提出未来进一步的改进措施。国土资源部《城乡建设用地增减挂钩试点管理办法》(国土资发〔2008〕138号)国务院《关于严格规范城乡建设用地增减挂(国发〔2010〕47号)国土资源办公厅《关于加强城乡建设用地增函〔2011〕975号〕(2016年-至今)作为扶贫攻坚和乡村现省域范围内和跨省国土资源部《关于用好用活增减挂钩政策积知》(国土资规〔2016〕2号)国土资源部《关于进一步运用增减挂钩政策支持脱贫攻坚的通知》(国土资发〔2017〕41号)国务院办公厅《关于印发跨省域补充耕地国家统筹管理办法和城乡建设用地增减挂钩节〔2018〕16号)中共中央办公厅国务院办公厅《建设高标准自然资源部财政部国家乡村振兴局《巩固拓展脱贫攻坚成果同乡村振兴有效衔接过渡期内城乡建设用地增减挂钩节余指标跨省域调剂管理办法》(自然资发〔2021〕178号)竞价方式进行，也可以通过协议转让方式进行。以省内补充耕地指标公开挂牌交易为例，通常按照出让指标交易申请→资料审查→发布交易公告→竞买申请→竞买报价→成交确定→结果公示→签订指标交易合同→支付价款→指标分配→信息备案的流程开展。申请材料：·补充耕地指标交易申请书·出让方拟出让补充耕地指标土地整治项目立项、验收文件·拟出让补充耕地类型(数量指标、粮食产能指标、水田指标)、面积等公告信息：·交易标的基本情况·交易方式与时间·交易起始价·竞买中请及竞买申请人资格确认·竞买保证金的缴纳和处置·其他需要公告的事项等公示竞买报价竞买申请及资格审查《补充耕地指标交易合同书》载明；交易时间、交易方式、交易价格、指标类型及数量等内容等图2-1土地指标交易流程示意(一)出让指标申请及审查指标出让方(通常为能够提供可供出让的补充耕地指标的县(市、区)人民政府)向省自然资源厅提出出让申请，提交相应申请材料。省自然资源厅和交易机构对补充耕地指标合规性、有效性和出让资格进行审查，由交易机构办理交易具体事宜。对于没有通过审查的，由交易机构将资料退回原单位，并说明原因。(二)公告发布经审查符合出让条件的，由省交易机构在省自然资源厅门户网站发布出让公告信息。交易公告发布后，除因不可抗力或司法裁判等特殊原因外，不得对公告内容作出修改、中止或终止交易程序。(三)竞买申请公告期内，符合竞买条件的竞买意向单位(为落实建设项目耕地占补平衡通过有偿方式取得补充耕地指标的县(市、区)人民政府或单独选址项目建设单位)结合自身需求，在交易公告约定时间内，向交易机构提交竞买申请，自主参与竞价交易。竞买申请方应按照公开交易公告要求，明确竞买补充耕地相关信息，并足额缴纳竞买保证金。交易机构对竞买申请人进行资格审查。在确认后，向符合条件且已缴纳竞买保证金的竞买申请方核发竞买资格确认书，作为参与补充耕地指标竞买的入场凭证。(四)挂牌及竞买报价交易机构按照有关法律法规，在网上交易平台上组织补充耕地指标公开竞价交易。取得竞买资格的申请人应当在网上挂牌期间进入系统报价。(五)交易合同签订、结果公示及备案补充耕地指标成交后，由交易机构公布竞得结果，召集出让方和受让方签订三方《补充耕地指标交易合同书》。指标交易合同签订后，竞得人应根据合同约定将交易价款足额汇缴至出让方指定账户，补充耕地指标出让方收到全部价款后，根据相关规定向竞得人出具票据。交易双方共同向上一级自然资源主管部门申请办理指标划转。同一公告批次补充耕地指标交易全部完成后，交易机构将在规定日期内，通过省自然资源门户网站公示交易结果，并将交易合同、交易票据及交易台帐通过厅电子政务内网向省自然资源厅备案。三、土地指标交易收入及风险=指标交易单价×交易指标数量。根据交易内容不同，可分为补充耕(一)补充耕地指标交易进占补平衡的意见》(中办发〔2017〕4号)明确指出“各省(自治区、直辖市)要规范补充耕地指标调剂管理，完善价格形成机制，综表2-1不同省份关于占补平衡指标价格的相关规定发布时间《江苏省补充耕地指标交易管理暂行江苏则>》(豫国土资发〔2018〕108号)万元/亩，粮食产能指标每亩每百公斤不超过1万元，水田指标原则上按照数量指标价格执行，数量和产能指标加在一起原则上不超过15万元/亩。《关于调整我省补充耕地指标交易限办发〔2021〕128号〕元/亩调整为10万元/亩；最高价保持15万元/亩不变。水田规模指标交易最低价由原来的3.5万元/亩调整为6万元/亩；最高价保持10万元/亩不变。粮食产能指标交易价格保持30元/公斤不变。广东《广东省补充耕地指标交易管理办法》〔2022〕3号)省耕地开垦费最低缴纳标准，不得高于转让前1年内全省补充耕地指标公开交易最高成交价。广西《关于调整广西补充耕地指标交易指导价格和调剂价格的通知》(桂自然资发〔2023〕13号)山西《山西省土地指标交易调剂办法》(晋政办发〔2023〕54万元/亩。用于补充新增粮食产能的提质改造项目，交易价格原则上每亩每百公斤不超过1万元。《关于省统筹补充耕地指标使用和跨市补充耕地指标调(征求意见稿)交易数量方面，补充耕地指标交易数量受耕地后备资源潜力限制。补充耕地指标通常包含新增耕地数量、新增水田规模和新增粮食产能建设项目新增耕地的通知》(国土资发〔2018〕31号)中《土地整治和高标准农田建设项目新增耕地核定技术要求(试行)》,三类指标(数量)计算公式如下：其中，新增耕地增加的产能=(D-新增耕地平均质量等别)×15×100。耕地提标改造增加的产能=(提质改造前耕地平均质量等别-提质改造后耕地平均质量等别)×提质改造耕地面积×15×100。D地质量分为1-15个等别，1等耕地质量最好，15等最差。全国耕地按照1-4等、5-8等、9-12等、13-15等划分为优等地、高等地、中气候等因素)和土地整治实施难度，过度扩大耕地新增潜力，导致实际新增耕地数量低于预期，这直接影响指标交易收入，并进一步影响土地整治项目的整体收益和可持续性。耕地质量下降风险。部分地方政府和市场主体为追求短期收益，通过“重垦荒轻管护”的方式快速生成补充耕地指标，忽视了对耕地的长期维护。虽新增了耕地面积(数量),但新垦耕地质量不高、粮食产能不足，部分新增耕地或无法达到指标交易标准。政策合规风险。补充耕地指标交易收入为财政收入，不允许挂钩或分成。但部分项目投资回报中未明确区分“土地整治收益”和“指标交易收益”,存在将指标收益直接作为贷款的还款来源或与企业收入挂钩等不当使用行为，一定程度上异化了指标交易，并进一步滋生了政府隐性债务风险。为规避上述风险，应考虑从以下几方面入手，防范补充耕地指标交易可能引发的各类风险：(1)加强土地整治项目前期规划和风险评估，确保新增耕地数量的科学性和可行性。建立严格的项目验收和指标入库机制，确保交易指标的真实性和有效性。完善指标交易的监管体系，防止虚增耕地数量等行为。(2)建立耕地质量追溯机制，确保新增耕地均经过严格的质量评估和验收。推动建立耕地质量等级动态监测系统，定期对耕地的土壤肥力、灌溉条件、种植效益等进行评估，确保整治后的耕地具备长期稳定的生产能力。(3)完善补充耕地指标交易的准入条件，避免地方政府过度追求指标数量而忽视耕地质量要求。探索建立指标交易的“质量-价格”挂钩机制，根据耕地质量等级设定不同交易价格，引导市场向优质耕地倾斜。(4)科学测算土地整治项目中的指标交易收益，做好项目资金平衡分析，必要时引入第三方专业机构对指标交易收益进行核定，确保资金平衡不增加财政负担。加强项目实施过程的监管和评估，产生的指标收益严格按规定纳入预算管理，使项目满足合规性要求。(二)增减挂钩节余指标交易1.指标交易收入城乡建设用地增减挂钩节余指标经由交易平台进行有偿转让所获得的财政性收入即为城乡建设用地增减挂钩节余指标交易收入。结合《关于用好用活增减挂钩政策积极支持扶贫开发及异地扶贫搬迁工作的通知》《跨省域补充耕地国家统筹管理办法和城乡建设用地增减挂钩节余指标跨省域调剂管理办法的通知》等文件要求，当前我国增减挂钩节余指标已突破原有县域范围，开始逐步实现省域范围内和跨省域流转。考虑到指标调剂所涉及区域范围不同，目前形成了节余指表2-2不同省份关于节余指标价格的相关规定发布时间用地增减挂钩节余指标省域内调剂使(冀政办字〔2018)148号)用地规模的，每亩再增加50万元。广西《广西壮族自治区城乡建设用地增减挂钩节余指标交易办法》(桂自然资规〔2020〕7号)县域节余指标流转基准指导价，原则上不低于自治区基准指导价。江西用地增减挂钩节余指标调剂交易管理办法》(赣府厅发〔2023〕15号)高限价为最低限价的1.5倍。水田指标最低限价25万元/亩、旱地指标最低限价15万元/亩、其他农用地指标最低限价10万元/亩。节余指标跨省域调剂价格遵照国家制定的统一标准执行。2018剂管理办法》(国办发〔2018〕16号),针对跨省域调剂节余指标复垦为一般耕地或其他农用地的每亩30万元，复垦为高标准农田的每亩40万元。节余指标调入价格根据地区差异相应确定，北京、上海每亩70万元，天津、江苏、浙江、广东每亩50万元，福建、山东等其他省份每亩30万元；附加规划建设用地规模的，每亩再增加50万元”。由于城乡建设用地增减挂钩节余指标是通过将农村闲置的集体动风险。将非建设用地(耕地、林地、草地等)纳入拆旧复垦范围，或将实际已耕种、无建(构)筑物、无实际拆旧工作量的地块“包装”为拆旧不补”的情况发生，或者拆旧复垦的耕地数量虽超过了新增建设用地占用的耕地面积，但在质量方面缺乏明确的对等要求，难以确保占补数量和质量之间