油气管网设施公平开放的内涵、现状、问题及路径探析

0引言油气管网设施公平开放的内涵、现状、问题及路径探析自2014年以来，在国家层面有序推动下，我国油气体制改革逐步往深层次迈进。特别是2019年国家石油天然气管网集团有限公司 (以下简称国家管网)成立后，上游油气资源多主体多渠道供应、中间统一管网高效集输、下游销售市场充分竞争的“X+1+X”油气市场体系正在逐步成型1。为了提高设施利用效率，促进我国油气安全供条件的用户签订服务合同2。油气管网设施公平开放是一个复杂的体1.1时机条件2015年的5.5×10⁸t、1931×10⁸m³提升到2020年的7.3×10⁸t、3280×10⁸m³,预计分别将在2030年、2040年达到峰值7.8×10⁸t、6000×10⁸m³13。在管网设施规模方面，原油成品油管道里程从2015年的4.8×10⁴km增加到2020年的6.2×10⁴km;天然气干线管道里程、LNG接卸能力、储气库工作气量分别从2015年的6.4×10⁴km、4380×10⁴t/a、55×10⁸m³提升到2020年的8.6×10⁴km、9285×管道设施外，经统计我国LNG接收站和地下储气库(群)设施相关数据如表1和表2所示。在油气交易市场方面，随着油气市场准入放开营能源企业、区域性能源企业纷纷涉足上游资源开发或引进。2015年上海石油天然气交易中心的成立、2017年重庆石油天然气交易中表1中国LNG接收站情况表(截至2020年)运营方在役LNG接收站在(扩)建及规划LNG接收站数量/个中石油23中石化24中海油54国家管网76其他企业5合计表2中国地下储气库(群)情况表(截至2020年)运营方在役地下储气库(群)在(扩)建及规划地下储气库(群)数量工作气量/10⁸m³数量工作气量/10⁸m³中石油629国家管网58其他企业12合计期，天然气消费量除去煤改气等政策因素外年均增速已由15%降至约5%,在此基础上未来一段时间内的油气消费量能够有效预测。西南、有效把控。油气产业上游多元化格局初步显现，下游行上游资源开发商、进口商和终端销售贸易商市场意识不断增强，对于公平开放的诉求日益迫切，油气管网设施业务分离和公平开放已成为“管住中间、放开两头”的关键因素。2017年《关于深化石油天然气体制改革的若干意见》正式印发4,国家层面油气体制改革顶层设计落地实施。以上条件均表明，在当前阶段推进我国油气管网设施公平开放的时机是成熟的。2019年，国家发改委等四部门正式印发《油气管网设施公平开放监管办法》5。1.2制度技术制度技术是油气管网设施公平开放体系中最复杂的一个方面，包括业务分离、公平接入、第三方准入、运价体系、能力分配交易、管网平衡和信息公开等要素。1.2.1业务分离油气管网设施运营企业应当对输送、储存、气化等运营业务实行独立核算，并按规定推进设施独立运营，实现和其他油气业务的分离[6。业务独立包括财务独立、法律独立和产权独立三个逐步深入的层次。财务独立是指上述运营业务与其他油气业务特别是销售业务的财务分离，设立独立的财务账户，建立独立的财务报表。法律独立是在财务独立的基础上，垂直一体化的油气企业设立独立的销售、运营及其他业务分子公司。产权独立是在法律独立的基础上，对具备条件的运营业务分子公司进一步整合或独立，不再处于原油气企业母公司的实际控制之下，成为拥有自主运营决策权的独立法人实体。1.2.2公平接入公平接入是指油气设施运营企业利用在役管道站场已有分输支路、通过对在役管道站场(阀室)改扩建等方式公平无歧视地新增用1.2.3第三方准入1.2.4运价体系运价体系是指油气设施运营企业在国家成本监审结论核定的管1.2.5能力分配交易1.2.6管网平衡1.2.7信息公开信息公开是指油气管网设施运营企业应当通过相关部门指定的提交的书面材料目录、保密要求等7。1.3政府监管政府监管是指国家行政机关依据行政法规、运用行政力量对油气设施运营企业公平开放开展监管，并作出许可、处罚等具体行政行为级发改委、国家能源局及其派出机构对油气设施运营企业公平开放执行、管输费价格等情况开展监管监审；二是国家反垄断局对油气设施运营企业市场支配地位、经营者集中等情况开展调查审查。2油气管网设施公平开放的政策演进从油气管网设施公平开放的内涵要素可以看出，油气管网设施公平开放的政策演进主要涉及公平开放政策、管输费政策和反垄断政策2.1公平开放政策2014年以来，相关部门陆续制定发布了系列政策文件，有序推动油气管网设施公平开放向纵深发展(表3)。表3中国油气管网设施公平开放政策文件统计表目的效果(征求意见稿)(征求意见稿)》提出组建国有资本控股、投资主体多元化的2.2管输费政策2016年10月，国家发改委印发《天然气管道运输价格管理办法 (试行)》和《天然气管道运输定价成本监审办法(试行)》,规定收益”原则制订8,管输费定价机制由油气生产企业周边管道按统一运价率计算管输费、新建长输管道实行“一线一价”,调整为“一企2021年6月，国家发改委印发《天然气管道运输价格管理办法 (暂行)》和《天然气管道运输定价成本监审办法(暂行)》,管道点为主要界限，分为西北、西南、东北及中东部4个定价区，分区核定运价率、按路径形成管输费价格，管输费定价机制由“一企一价”2.3反垄断政策2007年8月，全国人大常务委员会审议通过《反垄断法》,标表4中国反垄断政策文件统计表目的效果对经营者集中情形、申报、审查、调查处罚等全面落实公平竞争审查制度，对审查机制和程序、审查标准等3油气管网设施公平开放的执行现状3.1理念制度建设3.2公平接入方面始，到取得下载点批复预计需2～4个月，若需站场阀室改造或新建分输支路则至建成投运预计需要1年左右。2021年国家管网批复上载点11个、下载点86个，在第一个完整运营年有效保证了不同市场3.3第三方准入方面合同，将油气产品输送至下游消费用户9。2020年10月，正式接管运营伊始，国家管网启动了首批托运商准入，试运行客户管理系统。据相关统计，截至2021年4月，共注册1797家托运商，信息有效997家，审核准入即获得托运商资质的共有690家10。当前阶段，在3.4能力分配交易方面次为2021年1月开展的2021年2月—2022年2月LNG接收站窗口期集中受理，共有82家托运商提交申请，54家入围；第二次为2021年8月开展的2022年4月开始的5～20年LNG接收站中长期窗口期集中受理，共有47家托运商提交申请，17家入围；第三次为2021年9月开展的2022年4月—2023年3月LNG接收站窗口期集中受理，共有35家托运商提交申请，14家入围。上述三次集中受理整体分配照上述分配原则，第三次集中受理对14家入围托运商从履约能力、服务需求、失信情况等维度进行综合评分，最终共有6家托运商获得合评分工作。第四次为2022年1月开展的2022年4月—2023年3月天然气管输服务集中受理，共有31家托运商除了上述国家管网自行组织的四次集中受理以外，2021年4月国家管网联合上海石油天然气交易中心先后开展了文23储气库容量线上招标和竞价交易，招标容量1×10⁸m³,竞价容量4×10⁸m³,首次通量预订费和注采服务费的“两部制”收费模式，中海油、上海燃气(集团)有限公司、中国燃气控股有限公司等参与交易，最终实际完成容量交易3.6×10⁸m³。2022年4月，国家管网集客户、营销、交易、结算为一体的开放服务及交易平台上线运行，能力分配交易的体验感、公平开放的嵌入程度、政府监管的可视可控将成为政府行业关注的重点。接管运营以来，国家管网在维护“先到先得”的历史既往下，开展了能力分配集中受理，开发验证了招标和竞价等产品服务，在能力分配交易模式上开展了有益的探索和实践。4油气管网设施公平开放存在的问题4.1法律制度配套建设尚不到位在公平开放、管输费和反垄断三个方面的相关政策中，除去反垄断方面是法律法规外，公平开放和管输费两个方面均为政策性文件和部门规章。《油气管网设施公平开放监管办法》等部门规章仅规定了责令限期改正、向社会公布通报、行业信用惩戒等警示性处罚措施，处罚手段单一，监管作用较弱。4.2业务分离尚不彻底国家层面，国家管网作为天然气市场“X+1+X”改革的产物，标志着油气管网设施运营业务与中石油、中石化、中海油其他油气业务的成功分离。分离之后中石油、中石化、中海油、国家管网、省级管网及其他投资主体都在结合自身实际开展油气气库等设施的规划建设工作。从充分保障国家能源供应安全、LNG接收站和储气库选址历史权属、油气管网设施建设投资强度需求等方面考虑，当前阶段鼓励和支持各类资本参与投资建设纳入统一规划的油“全国一张网”的建设运营标准和资产使用效率特别是LNG接收站未来的使用效率等方面考虑11,建议对分离之后新建油气管网设施的未来产权归属和运营方式统筹考虑，可以考虑在适当时机条件下按照市场化交易方式将其分离划归国家管网统一运营。企业层面，除去中石油、中石化、中海油、国家管网运营业务与其他油气业务分离较为彻底外，省级管网和其他投资主体运营的天然气公司业务分离进度参差不一，个别企业仍然执行运营销售一体化管理模式。除去广东、浙江等以市场化方式融入国家管网的省级管网，其他省网是否公平开放目前实际上由各省自主决定，省网融入工作任4.3托运商准入管理仍需加强按照现行规则，托运商按要求提交企业注册信息、营业执照、安全生产资质证明以及相关资信证明材料等准入申请材料，并审查通过后即可获取托运商资质。整体来看，托运商准入门槛仍然较低，获取较为容易、持有成本较低。从激发市场活力、增加上游供应商数量的角度，当前阶段设置较低的门槛是可取的。但从长期的公平效率角度而言，建议在适当时机条件下，在当前“宽进”的基础上，针对托运商资信能力、履约水平、管理水平等建立分类评估、分类考核和动态考核机制，形成“有进有出”的模式。避免过低的资质持有成本，形4.4运价体系适用性仍需提升收益考核等客观情况之间的平衡。现行的运价体系与不同客户类别、在2021年6月之前建立能量计量计价体系12,目前该项工作的完成4.5信息公开执行稍显混乱国家发改委自2014年开始部署公平开放信息公开工作，中间多跨区域运营企业向沿线监管机构抄送信息规定尚无法通过系统实现；系统界面友好性有待提高，不同主体、不同类型信息查阅的体验感、全面性尚有不足。三是信息公开鼓励性政策缺少响应。《油气管网设施公平开放监管办法》鼓励油气管网设施运营企业对剩余能力精细化管理，进一步细化公开周、日前、日间等剩余能力数据，但目前尚无企业能够做到。这实际意味着公平开放运营尚处于粗放管理阶段，交易服务产品类型尚需进一步丰富。5油气管网设施公平开放的路径建议在充分分析油气管网设施公平开放内涵、现状和问题的基础上，对于下一步路径规划提出如下建议。5.1加快天然气领域制度完善国家油气体制市场化改革需要顶层设计，《关于深化石油天然气体制改革的若干意见》是天然气产业政策法规建设的总纲领，为天然气领域立法指明了方向。借鉴欧美国家天然气产业发展进程，立法是稳定和促进行业发展的基石。立法先行、依法监管、规范经营是行业健康稳定发展的最重要保障。针对《油气管网设施公平开放监管办法》监管作用不足的问题，建议以天然气产业中游为主，对现有部门规章和政策性文件进行整合，制定《天然气管理条例》[13,与上游《中华人民共和国矿产资源法》、中游《中华人民共和国石油天然气管道保护法》、下游《城镇燃气管理条例》等法规、条例相互配合，丰富监管手段，提高法律效力层次，增强权威性。《天然气管理条例》应当以《油气管网设施公平开放监管办法》为基础，围绕天然气交易和管5.2国家监管机构统一开展托运商准入管理入审查和信息披露实施细则，避免标准不统一、细节不透明等弊端；5.3进一步丰富能力分配交易方式针对天然气管道，在长周期、1年期天然气管输服务集中受理的基础上，根据管容剩余能力情况，采用定期站，在长周期、1年期服务集中受理的基础上，根据窗口期剩余能力上海石油天然气交易中心、重庆石油天然气交易中心开展二级市场交易机制。同时建议参照供气企业销售量10%、城燃企业用气量5%、地方政府3天需求量的储气能力规定，在业务分离要求之外，单独豁免国家管网采购储备一定数量的天然气，以便紧急情况下开展管网平衡、罐容平衡等服务。5.4建立适度集中统一的能力分配交易平台平台化是当前产业发展的主流趋势，能力分配交易平台可以将产业链上中下游各方有效地连接在一起，提供端到端的交易体验，保持交易的效率和灵活性，降低产业链各方的交易成本与摩擦成本，同时为政府监管提供有效支撑。适度集中统一是指应当避免油气管网设施运营企业各自为战，碎片化分别建设自己的交易平台，导致能力分配交易的无序和混乱。5.5加大公平开放监管力度监管是现代市场经济国家的政府