素质教育政策实施中的形式主义问题及其制度根源探析

素质教育政策实施中的形式主义问题及其制度根源探析摘要：素质教育作为中国教育改革的核心理念，其政策实践长期面临形式主义的困扰，导致政策目标与实施效果之间出现显著偏离。本文旨在系统探析素质教育政策实施过程中形式主义问题的表现形态、深层动因及其制度性根源。研究采用制度分析与多案例研究相结合的质性研究方法，通过对政策文本的深度解读、对多地中小学管理者与一线教师的半结构化访谈，以及对典型迎检事件的观察分析，探究形式主义产生的内在逻辑。研究发现，素质教育中的形式主义并非孤立的执行偏差，而是植根于一套相互关联的制度体系。其核心制度根源主要包括三个方面：第一，以量化指标和行政问责为核心的压力型评估体系，该体系迫使执行主体将精力聚焦于可量化、可展示的表面工作，而非教育内涵的实质提升；第二，政策文本自身的模糊性与理想化特征，为基层执行者提供了进行选择性执行和象征性应对的巨大空间；第三，教育资源配置不均与基层创新能力不足的结构性矛盾，使得学校在现实约束下倾向于采取低成本、高可见度的形式主义策略以规避风险、满足上级要求。本研究认为，破解素质教育形式主义困局，必须超越对执行者个体行为的道德批判，转向对现有教育治理体系的系统性反思与制度性重构，推动评估体系、政策设计与资源保障三方面的协同改革。关键词：素质教育；政策执行；形式主义；制度根源；教育治理一、引言自上世纪末以来，推行素质教育已成为中国基础教育领域一项长期而核心的国家战略。其宗旨在超越传统的应试教育模式，致力于培养学生的创新精神、实践能力、社会责任感和健全人格，促进人的全面发展。国家为此出台了一系列宏观政策与指导意见，旨在引导基础教育从知识灌输走向能力培养，从分数至上走向综合发展。然而，在政策自上而下推行的过程中，一个普遍且顽固的现象是形式主义的泛滥。大量的教育资源和行政精力被消耗在制作精美的档案材料、组织场面化的展演活动、应对程序化的检查评估上，而真正触及课堂教学变革和学生评价方式改革的核心环节却进展缓慢。这种轰轰烈烈搞形式，扎扎实实走过场的现象，不仅严重消解了素质教育政策的严肃性与有效性，造成了公共资源的巨大浪费，更对一线教师和学生造成了不必要的负担，甚至在一定程度上固化了应试教育的内在逻辑，形成了所谓的素质教育应试化怪圈。素质教育政策实施中的形式主义问题，已引起学界和社会的广泛关注。然而，既有讨论多集中于现象描述、道德批判或将原因归结于执行者的观念落后与能力不足。这些视角虽然具有一定的解释力，但往往未能触及问题产生的深层结构性动因。形式主义作为一种组织行为，是行动者在特定制度环境下做出的理性选择，而非简单的态度问题。因此，本研究的核心问题是：导致素质教育政策在实施层面普遍异化为形式主义的深层次制度性根源究竟是什么？这些制度因素是如何相互作用，共同塑造并维系着形式主义行为模式的？具体而言，本研究试图回答，现行的教育评估与问责机制、素质教育政策文本自身的设计特征，以及基层教育系统的资源与能力约束，是如何共同构成一个催生形式主义的制度环境的。为深入解答上述问题，本研究旨在通过制度分析的理论视角，结合对中国基础教育实践的经验考察，系统地揭示素质教育政策实施中形式主义的生成逻辑与维系机制。研究将首先梳理关于政策执行、形式主义以及素质教育的相关理论与研究文献，识别现有研究的不足，确立本文的研究切入点。随后，本文将详细阐明所采用的质性研究方法，包括案例选择、数据收集与分析策略。核心部分将围绕压力型评估体系、政策文本模糊性与资源能力约束这三个维度，深入剖析它们如何作为关键的制度变量，共同引致并强化了基层学校和教师的形式主义应对策略。最后，本文将在总结研究发现的基础上，讨论其理论贡献与实践启示，并指出研究的局限性与未来值得进一步探索的方向。本文的结构安排如下：第一部分为引言，阐述研究背景、问题与目标；第二部分为文献综述，评述已有研究并确立本文的研究定位；第三部分介绍研究方法；第四部分为研究结果与讨论，是本文的核心，系统分析形式主义的制度根源；第五部分为结论与展望，总结全文，并提出政策建议与未来研究方向。二、文献综述围绕素质教育政策实施中的形式主义问题，学术界已积累了相当的研究成果，主要可以从政策执行理论、组织行为理论以及教育社会学等多个视角进行梳理和归纳。系统审视这些文献，有助于我们更清晰地定位本研究的理论贡献与创新之处。首先，政策执行理论为理解素质教育政策从文本到实践的转化困境提供了基础框架。早期的政策执行研究倾向于自上而下的视角，将执行偏差归因于政策目标不明确、资源不足、沟通渠道不畅或执行机构的抵制。这一视角在一定程度上解释了素质教育政策在基层遇到的普遍性难题。例如，有研究指出，素质教育的宏大目标在层层分解下容易失真，而配套的财政与人力资源投入又往往不足以支撑其全面推行。随后兴起的自下而上视角则强调基层执行者，即所谓的街头官僚，在政策执行中的能动性与裁量权。这一理论认为，一线教师和学校管理者会根据自身的工作情境、个人认知和利益诉求来解读和重塑政策，形式主义便是他们应对模糊、冲突或不切实际的政策要求时的一种策略性适应。然而，无论是侧重于高层设计的缺陷还是基层执行的能动性，既有政策执行研究在应用于解释素质教育形式主义时，往往对二者之间互动的制度性环境分析不足，未能充分揭示是何种稳定的制度结构系统性地引导基层执行者采取形式主义而非实质性行动。其次，组织社会学特别是新制度主义理论，为深入探析形式主义的根源提供了重要的理论工具。新制度主义认为，组织的行为不仅受制于技术效率的追求，更受到外部制度环境所施加的合法性压力的深刻影响。为了获得关键资源和政治支持，组织常常会采纳那些被制度环境认可的结构、程序和话语，即所谓的制度同构。在素质教育领域，学校作为一种组织，其生存和发展高度依赖于上级教育行政部门的评价与认可。当评价体系更看重那些易于观察和测量的形式化指标时，学校便有强烈的动机通过采纳相应的形式，如建立完备的档案体系、举办标准化的活动，来展示其对素质教育政策的遵循，从而获取合法性，哪怕这些形式与其内在的教育教学活动相脱节。这一理论深刻揭示了形式主义作为一种理性化的神话或合法性工具的本质。然而，现有研究在运用制度理论时，有时过于宏观，未能细致地区分不同制度要素，如规制性、规范性和认知性要素，是如何具体地、差异化地作用于学校的形式主义行为选择，也较少探讨这些制度要素之间可能存在的矛盾与冲突。最后，具体到教育领域的研究，学者们对素质教育形式主义的成因进行了多维度的探讨。一些研究从文化层面分析，认为长期以来的应试文化、官僚主义文化是形式主义滋生的土壤。另一些研究聚焦于行动者层面，分析了校长、教师在应试压力、职业倦怠以及专业能力不足等因素影响下，缺乏进行实质性改革的动力与能力。还有研究从评价制度的视角切入，尖锐地批评了以升学率为核心的单一评价体系对素质教育的根本性制约，指出只要高考指挥棒不变，任何素质教育的举措都可能被扭曲为服务于应试的工具。这些研究极具洞察力，为我们理解问题提供了丰富的视角。但其不足之处在于，一是研究视角相对分散，未能将压力型评估、政策设计、资源约束等多个关键因素整合进一个统一的分析框架中，系统地揭示它们之间的内在关联和耦合效应。二是在实证层面，多以思辨性评论和现象归纳为主，缺乏基于深入田野调查的、对形式主义生成过程进行细致刻画和机制解释的经验研究。综上所述，现有文献为本研究奠定了坚实的基础，但也留下了明确的研究空间。本文的研究切入点在于，试图超越单一维度的归因和现象层面的描述，构建一个多维度的制度分析框架。本研究认为，素质教育的形式主义并非由单一因素决定，而是一个由压力型评估体系、政策文本自身特征以及资源与能力结构共同构成的制度陷阱的产物。本文的理论价值在于，通过整合政策执行理论与新制度主义组织理论，将宏观制度环境与微观组织行为联系起来，旨在揭示形式主义作为一种系统性、结构性问题的复杂生成机制，从而为政策执行理论在教育领域的应用提供一个新的解释模型。本文的创新之处在于，从制度的整体性与关联性出发，系统考察不同制度要素的耦合作用，并通过扎实的质性研究，提供关于形式主义生成逻辑的经验证据，以期深化对这一顽疾的理解，并为后续的政策干预提供更具针对性的理论依据。三、研究方法本研究旨在深入探究素质教育政策实施中形式主义问题的制度性根源，鉴于所研究问题的复杂性、情境性以及对深层机制的探求，本研究确定采用质性研究的设计框架。质性研究强调对社会现象在自然情境下的整体性理解，注重挖掘行动者的主观经验与意义建构，尤其适合于解释为什么和怎么样这类探究因果机制的社会科学问题。具体而言，本研究综合运用了制度分析和多案例研究两种方法，以期通过理论与经验的对话，实现对研究问题的深度洞悉。在整体研究设计上，本研究首先以制度分析为理论指导。制度分析关注正式的规则、非正式的规范以及共享的认知框架如何共同塑造行动者的行为选择。据此，本研究构建了一个包含三个核心制度维度的初步分析框架：一是作为规制性要素的教育评估与问责体系；二是作为政策文本基础的素质教育政策自身的设计与话语体系；三是作为结构性约束的资源配置与基层能力体系。这一框架并非预设的僵化模型，而是在研究过程中不断与经验数据进行迭代修正的理论工具，用以指导数据的收集和分析，并最终提炼出关于形式主义制度根源的核心解释。在数据收集方面，本研究采取了多种方法以确保信息的丰富性与多源印证。首先是政策文本分析。我们系统收集了自上世纪九十年代末以来国家层面及部分省市层面发布的关于素质教育的纲领性文件、实施意见及评估标准，运用内容分析法，重点考察政策目标的界定方式、执行要求的具体程度、以及评估指标的构成与导向，旨在从源头上理解政策传递给执行者的信号与压力。其次，核心数据来源于对多案例点的深度访谈。为了捕捉不同区域和办学水平下的共性与差异，我们有意选择了东部、中部地区共四个城市的三类学校（重点学校、普通学校、薄弱学校）作为案例点，共计访谈了十二位学校管理者（校长、副校长、教务主任）和二十位一线教师（覆盖不同学科和年级）。访谈采用半结构化形式，围绕素质教育的理解与实践、应对上级检查评估的经历与策略、感受到的主要压力与困境等主题展开。所有访谈均在征得同意后进行录音，并转写为文字稿，以保证资料的准确性。最后，我们还辅以非参与式观察和内部资料收集，观察了两个学校的迎检准备过程，并收集了部分学校用于展示素质教育成果的档案材料，这些直观的资料为理解形式主义的具体表现形态提供了生动的佐证。在数据分析方面，本研究采用了扎根理论的编码程序与主题分析相结合的方法。在初步阅读所有访谈稿、观察笔记和文本资料后，我们首先进行开放式编码，将原始资料打散，提炼出反映形式主义表现、成因及行动者感受的初始概念。随后，通过不断的比较和归类，将相似的概念范畴化，形成主轴编码，逐步建立起不同概念之间的逻辑联系，例如将材料越做越厚、活动专门为检查准备等归纳为迎检式形式主义，并探寻其与评估排名压力、评价标准量化等概念的关联。最后，在选择性编码阶段，我们围绕制度根源这一核心范畴，将前两步编码的结果与我们预设的制度分析框架进行整合与提炼，最终形成了以压力型评估体系、政策文本模糊性和资源能力约束为核心的解释模型。整个分析过程注重在数据、编码和理论框架之间反复对话，确保最终的研究结论既有扎实的经验基础，又具有较高的理论抽象水平。通过这一系列严谨的研究设计与执行过程，本研究力求确保研究结论的信度和效度，为深刻理解素质教育中的形式主义问题提供可靠的学理支撑。四、研究结果与讨论通过对收集到的政策文本、访谈资料及观察数据的系统分析，本研究发现，素质教育政策实施中的形式主义并非执行者个体偶然的、孤立的失范行为，而是在特定制度环境下，基层学校和教师作为理性行动者所采取的一种系统性、策略性的适应行为。这种适应行为的背后，是一套由压力型评估体系、政策文本模糊性及资源能力约束共同编织而成的制度网络。以下将分别对这三大制度根源及其相互作用机制进行呈现与讨论。首先，以量化指标和行政问责为核心的压力型评估体系是催生形式主义最直接、最强有力的规制性力量。研究发现，尽管素质教育的理念强调过程、综合与长远发展，但在实践中，上级教育行政部门对下级和学校的管理与评估，很大程度上依然延续了工业化时代的科层制管理逻辑。这种逻辑具体表现为一种自上而下的、以结果为导向的压力传导机制。在访谈中，几乎所有校长和教师都反复提及排名、评比、考核和一票否决等词汇，这些构成了他们工作环境中的核心压力源。为了实现管理的便捷性和所谓的客观性，评估体系倾向于将复杂的素质教育内涵简化为一系列可量化、可核查的外部指标，例如学生社团数量、特色课程门类、档案材料的完备程度、大型活动的举办次数与媒体报道数量等。这种评估方式直接导致了基层学校的行为异化。学校管理者清晰地认识到，投入大量精力去进行深度的课程改革和教学模式创新，其成果难以在短期内显现，也难以通过量化指标来衡量，反而在评估中不具备优势。相比之下，通过精心制作档案、组织展演活动、营造校园文化氛围等方式，能够以较低的成本、在较短的时间内生产出符合上级检查标准的成果。一位中学校长在访谈中坦言：我们不是不想搞真正的素质教育，但检查组来一天，他们看什么？就是看你的材料，看你的墙报，看你组织的活动照片。课堂教学的改变，学生内在的成长，这些东西他们看不到，也不算分。我们只能把精力花在刀刃上，这个刀刃就是评估指标。这种现象印证了组织理论中的古德哈特定律，即当一个指标被用作评估目标时，它就不再是一个好的指标。基层学校为了在评估中胜出，会策略性地将工作重心从提升教育实质转向迎合评估指标，形式主义由此成为一种理性的生存策略。这种压力通过行政层级逐级传递，最终转化为一线教师的沉重负担，他们不得不花费大量时间填写表格、整理材料，从而挤占了用于备课、教研和与学生交流的宝贵时间。这与既有文献中关于绩效主义政府改革带来负面效应的讨论相一致，揭示了将管理主义工具不加批判地应用于教育这一复杂领域的内在风险。其次，素质教育政策文本自身的模糊性与理想化，为形式主义的滋生提供了广阔的制度空间。通过对国家及地方层面相关政策文件的分析，我们发现，素质教育的政策目标往往以高度概括、充满理想色彩的语言进行表述，如促进学生德智体美劳全面发展、培养创新精神和实践能力等。这些目标在价值导向上是无可指摘的，但它们缺乏清晰的操作性定义和具体的实施路径指引。政策文本很少明确指出，在当前的教育资源和师资条件下，一所普通学校应该如何具体地将这些宏大目标转化为日常的教学活动。这种政策设计的模糊性，使得基层执行者在实践中面临巨大的阐释和裁量空间。一方面，模糊的政策为基层创新提供了可能性；但另一方面，当与前述的压力型评估体系相结合时，它更大概率地导致了象征性执行。由于缺乏明确的行动指南和统一的成功标准，基层学校和教师对于何为真正的素质教育感到困惑。在这种不确定性下，最安全、最经济的策略便是模仿那些得到上级认可的、看得见摸得着的先进典型的做法。于是，各种形式化的模式和亮点工程被迅速复制和传播，例如，一个学校的一生一体艺项目成功后，其他学校便纷纷效仿其名目，而忽略了项目背后的课程支撑与师资配备。政策的模糊性还使得上下级之间形成了一种合谋的误解：上级满足于看到下级提交的各种材料和举办的各类活动，将其作为政策已经得到落实的证据；下级则通过提供这些形式上的证据，向上级表明自己的积极姿态和执行力，从而规避了因执行不力而被问责的风险。这种象征性的互动，使得政策执行过程变成了一场彼此心照不宣的表演，形式取代了内容，政策的初衷在这一过程中被完全悬置。这一发现深化了对政策工具理论的理解，指出政策文本本身作为一种制度安排，其清晰度、一致性和可行性是决定执行效果的关键变量，过于理想化和原则化的政策设计，在缺乏配套实施细则和支持体系的情况下，极易诱发形式主义。最后，教育资源配置不均与基层创新能力不足的结构性矛盾，是形式主义得以长期维系的基础性制度根源。素质教育的实质性推进，要求学校具备相应的课程资源、专业的师资队伍、灵活的教学空间以及充足的办学经费。然而，研究发现，我国基础教育领域长期存在着区域间、校际间的资源鸿沟。许多普通学校和薄弱学校，在完成国家规定的基本教学任务之外，几乎没有额外的资源去开发特色课程、组织丰富的实践活动或为教师提供高质量的专业发展机会。一位农村中学的教师无奈地表示：文件上说的素质教育很好，让我们开设各种选修课，带学生去社会实践。可我们学校连专职的音乐、美术老师都缺，实验室设备十几年没更新，拿什么去搞这些？在这种心有余而力不足的困境下，形式主义成为一种无奈的替代性选择。当学校缺乏进行实质性改革的资源和能力时，它们只能转而寻求成本更低、操作更易的形式化手段来应对上级的政策要求。例如，没有条件组织学生进行真正的科学探究，就用制作精美的科技节展板来代替；没有能力系统性地开展心理健康教育，就用举办一场签售仪式般的励志演讲来充数。这种以形式弥补内容的做法，是基层学校在资源硬约束下为维持自身合法性而做出的适应性反应。更深层次地看，这种资源约束不仅是物质性的，也包括制度性的能力缺失。长期的应试教育体制塑造了教师的教学惯习和专业能力结构，许多教师擅长知识讲授和习题训练，但对于如何设计和实施探究式、项目式的学习活动感到力不从心。而现有的教师培训体系又往往流于形式，难以有效提升教师实施素质教育的核心素养。因此，资源与能力的双重匮乏，构成了一个坚固的制度性壁垒，使得素质教育的理想蓝图难以在基层落地生根，形式主义则乘虚而入，成为填补理想与现实鸿何的填充物。综上所述，本研究的结果揭示了一个关于素质教育形式主义的制度三角困境。压力型评估体系构成了强大的外部驱动力，迫使学校将注意力转向形式；政策文本的模糊性提供了可供操纵的制度空间，使得形式主义成为可能；而资源与能力的结构性短缺则构成了基础性约束，使得形式主义成为一种看似理性乃至唯一的选择。这三者相互关联、相互强化，形成了一个自我维系的闭环，将基层学校和教师锁定在形式主义的轨道上。这一发现的理论贡献在于，它超越了将形式主义简单归因于评价体系或执行者态度的单一视角，构建了一个多因素、多层次的整合性解释框架。它强调了制度要素之间的耦合效应，为理解公共政策执行中的普遍性偏差问题提供了一个更为系统和深刻的分析视角。在实践启示上，本研究明确指出，要根治素质教育中的形式主义，零敲碎打的局部改革难以奏效，必须进行系统性的制度重构。这不仅要求改革教育评价这一指挥棒，更需要优化政策设计过程，使其更具操作性和情境适应性，同时，还必须致力于推动教育资源的均衡配置和教师专业发展体系的实质性建设。三者协同推进，方能打破形式主义的制度循环，为素质教育的健康发展开辟真实而宽广的道路。五、结论与展望本研究通过对素质教育政策实施中形式主义问题的制度根源进行系统探析，得出了以下核心结论。素质教育中的形式主义并非简单的执行偏差或个体道德失范，而是一种深植于当前教育治理体系的结构性现象。它是由压力型评估体系、政策文本模糊性以及资源能力约束这三大制度性因素相互交织、共同作用的结果。具体而言，以量化考核和行政问责为特征的压力型评估体系，作为一种强大的规制性力量，直接激励并迫使基层执行主体采取唯上和唯形的应对策略；素质教育政策文本自身存在的宏大、模糊甚至相互冲突的表述，为形式主义的创造性