PPP特许经营运营补贴机制解析与典型案例

随着基础设施建设与公共服务供给模式的持续创新，政府和社会资本合作(PPP)模式已成为推动我国基础设施高质量发展的重要路径。PPP特许经营在其运营阶段的财政补贴机制，不仅关系到社会资本的合理收益与项目可持续性，更直接影响政府财政支出的规范性和隐性债务防控成效。根据《关于规范实施政府和社会资本合作新机制的指导意见》(国办函〔2023〕115号)《基础设施和公用事业特许经营管理办法》(17号令)等文件规定，我们对PPP特许经营补贴政策机制及案例进行分析研究，为相关实践及创新探索提供思考。1、PPP特许经营“运营补贴”政策机制运营补贴是指，有关政府对符合政策条件的PPP特许经营项目按照行业统一规定给予的运营期资金补贴。当前我国PPP特许经营运营补贴“政策层级有要求，衔接财政能力”、“绩效挂钩，拒绝兜底”。(一)补贴阶段：只能补运营，不能补建设PPP新机制要求，PPP项目补贴“只能补运营，不能补建设”。这一原则的核心目的是避免政府变相承担项目建设投资责任，形成隐性债务。运营补贴的发生必须在项目进入运营期后，即便是项目建设完毕但尚未开始运营，那么运营补贴也不能启动。同时要求，确定补贴数额时，不得把建设成本分摊到运营期内的各年中进行计算。计算内容 (2018〕13号)市轨道交通财政扶持力度，统筹考虑城市轨道交通可持续安全运营需求，建立与运营安全和补贴额度。《城镇排水与污水处理条例》(国务院令第641号)理设施正常运营的成本。因特殊原因，收取的污水处理费不足以支付城镇污水处理设施正《关于印发《污水处理费征收使用管理办法>的通知》(财税(2014)151号)征收的污水处理费不能保障城镇排水与污水处理设施正常运营的，地方财政应当给予补贴。设区的市、县级人民政府应当结合本地实际，安排供热政策性补贴资金，专项用于补贴供热企业因政策性原因导致成本与价格倒挂亏损、旧小区供热设备设施改造、既有建筑加装室温采集装置、清洁和可再生能源供热等。项目补贴标准(试行)》(京技管发 (2025)2号)补贴范围：亦庄新城范围内，适用于运营期内项目的运行补贴。补贴对象：由北京经济技术开发区组织实施的城镇污水处理项目(不含为立的污水处理项目)运行主体。补贴条件：补贴支付以污水处理项目质量和产出(服务)效果达到合同或政策要求为前提。补贴范围包括通州区城市管理委员会行政管辖范围内的生活垃圾处理项目，如餐厨垃圾、厨余垃圾、粪便垃圾、其他垃圾等，但不包括建筑垃圾、工业固废、危险固废、废弃油脂和项目运营主体，且补贴支付以生活垃圾处理项目质量和产出(服务)效果达到合同或政策要(四)补贴支付：绩效挂钩，拒绝兜底准为前提，即“绩效达标是补贴支付的核心条件”。115号文和17性付费等任何方式，使用财政资金弥补项目建设和运营成本”。《政府和社会资本合作项目特许经营方案编写大纲(2024年试行版)》要求，所有涉及财政资金的运营补贴，必须同步制定绩效评价指标体系，明确补贴支付与绩效结果的联动规则。绩效评价指标通常聚焦服务质量、产出效率等，例如污水处理项目的出水水质达标率、污泥处置合规率，生活垃圾处理项目的垃圾无若项目公司因成本控制不利、销售收入不足等因素出现了亏损，还是基于自身原因、不可抗力等，政府也不会给予额外补贴。将补贴支付与绩效评价结果强力挂钩，意味着项目公司的收入直接取决于其运营管理水平和服务产出质量。这能最大限度地激励社会资本方：采用先进技术和高效管理以降低运营成本；始终致力于维护和提升公共服务质量，以通过考核并获得全额补贴；从“重建设、轻运营”转向“全生命周期精细化管理和服务”。2、PPP特许经营运营补贴项目现状根据全国政府和社会资本合作项目信息系统查询，目前在库项目260余个，存在运营补贴的项目约20个左右，主要涉及污水处理、垃圾处理、供暖、环卫四大领域，以污水处理、垃圾处理项目最为突出。这一分布特征与行业属性直接相关，污水处理、生活垃圾处理项目具有“运营成本高、使用者付费(污水处理费、垃圾处理费)不足以覆盖成本”的共性，且直接关系生态环境质量，需财政补贴保障运从项目填报信息来看，运营补贴的政策依据主要分为以下四类，反映出地方政策完善程度的差异：依据国家行业政策：部分项目直接引用国家级政策文件，如介休市义安镇区域生活污水治理项目，以《污水处理费征收使用管理办法》 (财税〔2014〕151号)、《关于制定和调整污水处理收费标准等有关问题的通知》(发改价格〔2015〕119号)为补贴依据，适用于地方尚未出台专项补贴政策的情形。依据地方专项办法：政策完善地区已制定区域行业补贴文件，如通州区有机垃圾资源化综合处理中心项目，依据《通州区生活垃圾处理行业运营补贴控制标准》(通城市管理委发〔2025〕8号)执行，补贴标准更贴合本地实际。政策制定中(过渡情形):部分项目策划时，地方正推进补贴政策编制，如六盘水市钟山区垃圾分类及环卫运行能力提升项目，“目前对接市住建局正在编制依据，近期出台”,此类项目需在特许经营协议中明确“政策出台后按新标准执行”,避免后续争议。直接引用PPP新机制文件：少数项目以115号文作为补贴依据(如什邡市水环境综合整治项目),此类情形需注意，115号文为原则性指导文件，不能替代具体行业补贴标准，项目需在后续补充地方专项政策，确保补贴核算有明确依据。在填报的补贴方式中，涉及到绩效考核、两级财政分担、分规模档次补贴等内容。比如西藏自治区阿里地区措勤县城区清洁能源集中供暖特许经营项目提到了市县两级合理分担，微型污水处理设施提标改造项目提出按照“水量、水质”及绩效评价结果核拨污水处理服务费，广州市南沙区鱼窝头污水处理厂项目提出按照实际处理规模档次采取不同补贴价格。另外，运营补贴期限通常与项目特许经营期保持一致，且多集中在20-40年之间。补贴期限与特许经营期同步，可确保项目公司在整个运营周期内获得稳定的成本补偿，避免因补贴中断导致项目停运，保障公共服务的连续性。表2-1PPP特许经营运营补贴典型案例(在库项目)88m8Bh88n上.e8来r,Er848案例1昆明市滇池东岸、南岸(晋城段)水质净化厂存量资产盘活及提质增效项目特许经营(二次)项目(1)案例意义(2)案例解析式。本项目特许经营实施方案的项目总投资约149950.82万元项目特许经营期设定为40年，其中，建设期2年，运营期38年。表3-1项目实施内容个存量水质净化厂资产进行价值评估，资产评估价值以评估报告结果为准。存量资产转让价款应不低于49448.95万元提升改造项目污水调度1、在洛龙河水质净化厂旁新建20万m³/d污水泵2、在捞鱼河水质净化厂内新建15万m³/d污水泵3、新建DN1600污水压力管约25公里及DN1500水质净化厂1、对澳池东岸、南岸片区环湖截污干渠水质净化厂的污水管网连通；河水质净化厂污水处理能力达到5万m³/d,淤泥河、白鱼河水质净化厂污水处理能力均达到10万民用水污水处理费单价为1元/m³,非居民用水和特种行业污水处理费单价为1.4元/m³,并随昆明市发布执行的最新收费标准同步调整。再生水销售单价按1.2元/m³计算，实际再生水销售价格低于或高于排水与污水处理条例》(国务院令第641号)、《国家发改委关于完善长江经济带污水处理收费机制有关政策的指导意见》(发改价格〔2020〕561号)。641号文明确“污水处理费的收费标准不应低于不足以支付城镇污水处理设施正常运营的成本的，地方人民政府给予昆明市层面已有具体补贴政策，为《昆明市发展和改革委员会关于调整主城区政府采购部分污水处理费标准的通知》(昆发改价格〔2021〕278号)、《昆明市滇池保护治理指挥部关于印发昆明市滇池流域城镇污水处理厂尾水提标运行考评办法(试行)的通知》(昆滇指办〔2021〕2号)、《关于昆明市滇池流域污水处理行业运营价格分析及补贴标准测算报告作为参考标准用于开展相关工作的参考标准通知》。运营补贴根据项目公司年度污水处理规模与经测算确定的补贴标准计算运营补贴。计算公式如下：当年运营补贴=当年污水处理量*补贴标准。当年污水处理量以水质净化厂出水口处设置的计量仪表进行污水处理量的计量，由相关行业主管部门确认达标水量运营期前五年污水处理负荷率分别按照70%、75%、80%、85%、90%计算，以后年度均按90%计算。补贴标准最终以投标报价为准。2025年7月，武汉天源集团股份有限公司与天津市政工程设计研究总院有限公司组成的联合体，中标昆明市滇池东岸、南岸(晋城段)水质净化厂存量资产盘活及提质增效项目特许经营(二次)项目。联合体投标报价运营补贴标准0.8元/m³。(3)案例简评本项目的优势在于“存量盘活与提标增效结合紧密，补贴机制透明可控”。但仍面临一些挑战，若管网建设滞后导致实际水量不足，案例2(1)案例意义发区污水处理项目补贴标准(试行)》精准核算。将综合水价拆分为“使用者付费+运营补贴”,清晰界定使用者与政府的支付责任，避(2)案例解析为BOOT。项目总投资380396.38万元。特许经营期为40年，其中建设期2.2年，运营期37.8年。项目建设内容：红线范围内的地下空间构筑物(粗格栅间及进水加药间及储罐、臭氧接触池(臭氧催化氧化池)及消毒渠、清水池、再生水泵房、贮泥池、脱水机房及污泥转运间、臭气处理)及地上部分建、构筑物(综合楼、变配电间及液氧储罐)。项目一期工程新建土建规模50万立方米/日(经开-路东片区40万立方米/日、台湖片区10万立方米/日),设备安装规模35万立方米/日(经开-路东片区30万立方米/日、台湖片区5万立方米/日)。出水标准执行北京补贴期限为454个月(37.83年)。项目最高投标限价为：综合水价4.611元/立方米，其中使用者付费2.502元/立方米，运营补贴2.109合体中标该项目，中标价为：综合水价4.607元/立方米，其中使用者付费2.498元/立方米，运营补贴2.109元/立方米。导意见》(国办函〔2023〕115号)等相关规定，结合区域污水处理开发区污水处理项目补贴标准(试行)》(京技管发〔2025〕2号)。补贴对象：由北京经济技术开发区组织实施的城镇污水处理项目(不运行主体。补贴条件：补贴支付以污水处理项目质量和产出(服务)表3-2北京经济技术开发区污水处理项目补贴标准设计规模式-污泥含水率立方米)式-污泥含水率立方米)全地下式一污泥立方米)全地下式-污泥含水率40%(元/立方米)出水标准备注I处理厂水污染物排(DB11/89等)处置环保税ⅡⅢ(3)案例简评案例3(1)案例意义评价结果系数”,实现正向激励，符合PPP新机制的绩效导向要求。(2)案例解析本项目建设内容主要为生活垃圾焚烧发电厂主厂房等建(构)筑力为700t/d的生活垃圾焚烧发电厂，配置1台700t/d机械炉排焚烧炉、1台15MW汽轮机和1台15MW发电机；配套22.8万m3总库容的飞灰填埋场。同时预留远期项目建设用地。项目总投资4235.04万元，具体实施方式为BOT,特许经营期为30年(含2年建设期和28年运营期)。表3-3项目主要建设规模及内容本项目主要建(构)筑物有：主厂房、主厂房附屋、坡道、烟囱、合车问等部分组成。总占地面积11,691.49m²,总建筑面积主要系统本项目主要系统有垃圾接收、储存及输送系统、焚烧系统、热力附属工程本项目附属工程主要包含珠合楼等附属生产工程，大门、厂区道路及硬地、围墙、绿化、边坡等厂区性建筑，照明、防雷排水项目运营期内，生活垃圾平均日处理700吨，年运行365天，满负荷下，年处理25.55万吨；每条生产线年运行时间不小于8000小时；炉渣热灼减率≤3%;炉膛内烟气在高于850°C的条件下滞留时间不小于2秒；焚烧发电扣除厂用电量后，达到设计的年上网电量为8311.11万度，吨垃圾上网电量为325.29度(8311.11万度÷700t/d÷365天×10000=325.29kWh)。本项目合作期间涉及使用者付费收入的内容主要为垃圾焚烧发电上网售电收入、炉渣销售收入、垃圾处理费(城管部门代向用户收取)收入。其中垃圾处理费由城管部门代向用户收取，再按照“收支两条线”相关规定支付给项目公司。本项目属于生活垃圾焚烧发电项目，符合《百色市生活垃圾焚烧发电补贴价格管理规定》(百城管发〔2024〕4号)生活垃圾焚烧补贴范围，项目按照该规定享受运营补贴。项目公司根据规定，按照项目年度实际上网售电量向市城管部门申报项目生活垃圾焚烧发电补贴，市财政部门按照经批复的项目度电补贴、项目实际上网售电量、项目运营评价结果计算后向项目公司拨付生活垃圾焚烧发电补贴，即“年度补贴额度(元)=项目年垃圾上网电量(千瓦时)x度电补贴(元/千瓦时)x当年财政资金绩效评价结果系数”。生活垃圾焚烧发电厂生产负荷超过100%对应售电量不予补贴。项目运营期内，项目公司应积极申请国家、自治区电价补贴，若申请到国家、自治区电价补贴，等额冲抵按《百色市生活垃圾焚烧发电补贴价格管理规定》(百城管发〔2024〕4号)给予的补贴。本项目生活垃圾处理费单价投报上限不得超过56.6元/吨。2024年9月，本项目最终由粤丰科维环保投资(广东)有限公司中标该项目，中标价为56元/吨。(3)案例简评本项目的按电量补贴、绩效系数模式，有效激励了项目公司提升能源回收效率，但存在度电补贴标准固定、未考虑成本波动的问题。若未来垃圾运输等成本上升，固定的度电补贴可能无法覆盖成本增量，建议在补贴管理办法中增设成本联动条款，进一步完善风险共担机制。案例4(1)案例意义(2)案例解析留用地内，占地约175亩。处理总规模为2100吨/天，其中餐厨垃圾处理规模为400吨/天，厨余垃圾处理规模700吨/天，粪便处理规模为700吨/天；废弃食用油脂处理规模300吨/天，建设内容包括废弃系统、资源化系统，其它设施等，项目总投资估算为167118万元。营期为40年(建设期2年，运营期38年)。本项目的投资回报方式脂肪酸甲酯售价7400元/t,重质脂肪酸甲酯