机关单位内部控制制度手册

机关单位内部控制制度手册一、引言机关单位作为履行公共管理与服务职能的核心主体，其权力运行、资金使用、资产配置等经济活动直接关乎公共利益与行政效能。面对复杂的内外部治理环境，构建“权责清晰、流程规范、监督有效”的内部控制体系，既是贯彻《行政事业单位内部控制规范》等法规的刚性要求，也是防范廉政风险、提升治理能力的核心路径。本手册立足单位职能定位，围绕“权力规范运行、风险有效防控、资源高效利用”目标，系统梳理关键业务流程与控制要点，为单位规范管理提供实操指引。二、制度框架（一）总体目标以“规范流程、防范风险、提升效能”为导向，通过建立全流程内部控制机制，实现“三个确保”：确保经济活动合法合规，确保资产安全完整、使用高效，确保财务信息真实可靠，为单位履职提供坚实保障。（二）基本原则1.合法性原则：严格遵循《预算法》《政府采购法》《行政单位国有资产管理办法》等法律法规，确保制度设计与执行符合法定要求。2.全面性原则：覆盖单位所有经济活动、业务环节及内部权力运行流程，横向到边、纵向到底，无管理盲区。3.重要性原则：聚焦“三重一大”事项（重大决策、重要项目、大额资金、重要人事）及高风险领域（如工程建设、大额采购），强化重点环节管控。4.制衡性原则：通过岗位分离（如“申请-审批-执行-监督”岗位分设）、权责对等，形成相互制约、相互监督的工作机制。5.适应性原则：结合单位职能调整、业务变化及外部政策更新，动态优化制度内容，确保管控措施贴合实际。（三）组织架构1.内部控制领导小组：由单位主要负责人任组长，分管领导任副组长，各部门负责人为成员，负责统筹制度建设、重大风险研判及资源调配。2.牵头部门：财务部门为内控牵头部门，牵头制定制度、组织流程梳理、协调跨部门协作；审计（或纪检）部门为监督部门，负责内控执行的检查与评价。3.部门职责：各业务部门（如办公室、业务科室、后勤部门）作为内控责任主体，需在职责范围内落实流程管控、风险排查及问题整改。三、核心业务控制模块（一）预算管理控制1.管理目标规范预算编制、执行、调整全流程，强化预算刚性约束，提升资金使用绩效。2.流程与控制措施预算编制：以“收支平衡、保障重点、绩效导向”为原则，业务部门结合年度工作计划申报需求，财务部门统筹审核并对接财政要求，形成“二上二下”（或单位内部“一上一下”）预算草案。控制要点：①编制依据需包含政策文件、历史数据、项目可行性报告；②大额项目（如信息化建设、修缮工程）需附专家论证或第三方评估意见。预算执行：建立“指标-计划-支付”三级管控：财务部门按月分解预算指标，业务部门按计划申请资金，支付环节严格审核“支出事由、审批权限、原始凭证”。控制要点：①严禁无预算、超预算支出；②专项经费专款专用，不得挤占挪用；③执行进度滞后时，业务部门需分析原因并报领导小组审议。预算调整：因政策变化、突发任务需调整预算的，业务部门提交书面申请（附调整依据），经财务部门初审、领导小组审议后，按规定报财政或主管部门审批。控制要点：调整幅度超过原预算10%的，需补充绩效评估报告。决算管理：年度终了，财务部门牵头编制决算报表，业务部门配合提供业务数据，确保“账实、账账、账表”一致；审计部门对决算进行内部审计，结果作为下年度预算编制参考。（二）收支管理控制1.收入管理收入范围：涵盖财政拨款收入、行政事业性收费、国有资产（资源）有偿使用收入、捐赠收入等。控制措施：①收费业务：严格执行“收支两条线”，使用财政监制票据，由专人负责开票、收款、对账，定期与财政系统核对收入数据；②资产（资源）出租、处置收入：需经资产评估（或集体审议），收入全额上缴国库或财政专户；③捐赠收入：签订捐赠协议明确用途，专款专用并公开使用情况。2.支出管理支出分类：分为基本支出（人员、公用经费）、项目支出（专项任务、工程建设等）。控制措施：①审批流程：建立“经办人-部门负责人-财务审核-分管领导”分级审批机制（如单笔支出5000元以下由部门负责人审批，5000元以上报分管领导）；②支付控制：公务卡强制结算目录内支出优先使用公务卡，大额资金（如单笔超5万元）采用银行转账，禁止现金支付；③报销审核：财务部门严格审核发票真实性（通过“全国增值税发票查验平台”验证）、支出合规性（是否符合经费标准、有无审批手续），杜绝“白条入账”“虚假列支”。（三）资产管理控制1.管理范围包括固定资产（如设备、房产）、流动资产（如库存物资、货币资金）、无形资产（如软件、专利）及对外投资（仅限法律法规允许的范围）。2.控制措施资产配置：遵循“按需配置、标准管控”原则，业务部门提交配置申请（附需求说明、现有资产台账），财务部门会同资产管理部门审核（对照配置标准），超标准配置需报主管部门审批。资产使用：建立“一物一卡”台账，明确使用人、存放地点；定期（每年至少一次）开展资产盘点，盘盈盘亏需查明原因、报领导小组审批后调整账务；严禁公物私用、擅自出租出借资产。资产处置：报废、调拨、转让资产时，需经技术鉴定（如设备报废需专业部门出具鉴定报告）、集体审议，按规定报财政或主管部门审批；处置收入全额上缴国库，不得坐支。（四）政府采购控制1.管理目标规范采购流程，提高采购效率，防范围标串标、利益输送等风险。2.流程与控制措施需求申报：业务部门提交采购需求（含技术参数、预算金额、实施时间），需明确“是否属于集中采购目录内项目”“是否达到公开招标限额”。采购审批：财务部门审核预算额度，采购部门（或办公室）审核需求合规性，大额或复杂项目需经领导小组审议（如预算超50万元的服务采购）。采购实施：①集中采购目录内项目，委托集中采购机构代理；分散采购项目，按“公开招标、竞争性谈判、单一来源”等方式选择（单一来源采购需提供“唯一供应商”证明并公示）；②成立3人以上采购小组（含技术、财务人员），全程留痕（如招标公告、评标记录、中标通知书）；③严禁化整为零规避公开招标（如将60万元项目拆分为3个20万元项目）。验收与付款：成立验收小组（与采购小组分离），对照合同与技术标准验收，出具验收报告；财务部门凭验收报告、发票、合同支付款项，预留5%-10%质保金（服务类项目可约定服务期满支付）。（五）合同管理控制1.管理范围涵盖政府采购合同、工程建设合同、服务外包合同、资产出租（处置）合同等。2.控制措施合同起草：使用国家或行业标准范本，特殊合同由法律顾问（或法务人员）审核条款合法性；严禁签订“阴阳合同”“口头协议”。合同审核：业务部门初审（技术条款）、财务部门复审（资金条款）、法律顾问终审（法律风险），审核意见书面记录。合同签订：经授权的法定代表人或委托人签字，加盖单位公章；重大合同（如金额超100万元、履约周期超1年）需报领导小组审议。合同履行：业务部门跟踪履约进度，财务部门按合同约定付款；履约纠纷需及时报领导小组，通过协商、仲裁或诉讼解决，严禁擅自变更合同核心条款。合同归档：合同文本及附件（如招投标文件、验收报告）由专人归档，电子台账与纸质档案同步更新。（六）建设项目控制1.管理范围包括新建、改建、扩建及修缮工程，信息化建设、设备购置等大型项目。2.控制措施立项管理：业务部门编制项目建议书（含可行性研究、投资估算），经专家评审、领导小组审议后，报主管部门或发改部门审批；严禁“未批先建”“超规模立项”。招标管理：①达到招标限额的项目，委托招标代理机构公开招标，严禁内定供应商；②评标委员会由技术、经济专家及单位代表组成（专家占比≥2/3），全程录音录像；③中标结果公示3日，无异议后签订合同。施工管理：①监理单位独立履职，定期报送监理报告；②工程变更需经设计单位、监理单位、建设单位三方确认，重大变更（如造价增加超10%）需重新审批；③业务部门每月核查工程进度与资金使用，严禁挪用建设资金。验收与决算：完工后组织设计、施工、监理等单位联合验收，出具验收报告；财务部门编制竣工决算，委托第三方审计后，按规定办理资产移交与尾款支付。四、实施保障机制（一）宣传培训定期组织内控专题培训（每年至少1次），覆盖全体干部职工，内容包括制度解读、流程操作、风险案例分析；新入职人员需接受内控岗前培训，考核合格后方可上岗。（二）监督检查1.内部审计：审计部门每半年开展内控专项审计，重点检查高风险领域（如工程、采购），形成审计报告并督促整改。2.日常检查：各部门每月自查内控执行情况，填报《内控执行检查表》；财务部门不定期抽查支出凭证、合同档案等，发现问题立即整改。3.专项检查：针对上级巡视、审计发现的问题，或单位业务调整（如新增重大项目），开展专项排查，堵塞管理漏洞。（三）考核评价建立“部门自评+领导小组考评”机制，考核指标包括“流程合规率、风险整改率、绩效目标完成率”等；考核结果与部门评优、个人绩效挂钩，连续两年考核不合格的部门，对负责人进行约谈。（四）责任追究对违