农村基层党组织在乡村治理中的作用研究

中文摘要党的十九大提出了乡村振兴战略，乡村振兴离不开党建强村战略的指引，基层党组织在乡村振兴过程中也起到了至关重要的作用，而边疆少数民族地区的乡村振兴更是有其特殊的复杂性和多样性，基层党组织的作用更是重要。本文从云南省德宏州乡村治理现状出发，以德宏州瑞丽市弄岛镇畹町村为例，在分析乡村党建理论的基础上通过文献研究、调查研究、案例调查等方法对农村基层党组织在乡村治理中的表现形式及实施效果进行了探究，揭示了乡村基层党组织在政策宣传贯彻落实、村务管理服务、社会矛盾化解与维护民族团结稳定等方面能发挥积极的作用，同时也存在“硬件”资源不足、治理能力低及群众参与性弱等一系列问题，进而提出改善基层治理能力、完善治理机制及加强党群联系等建议，以期为边疆少数民族地区乡村党建及乡村振兴社会、乡村治理提供可供参考的经验和思路。关键词：基层党组织；乡村治理；乡村振兴；畹町村；德宏州目录76491绪论 5185871.1研究背景与意义 5254031.1.1国家乡村振兴战略的时代背景 566941.1.2德宏州及畹町村的研究价值与特殊性 570251.2.1国内研究现状 6138521.2.2国外研究现状 662492理论基础与研究框架 8288682.1乡村治理理论与基层党组织功能 8264632.1.1乡村治理内涵与要件 8195092.1.2乡村治理基层党组织理论定位 8114432.2研究分析框架 9254503畹町村基层党组织的治理实践 10264023.1畹町村基本概况 1048853.2畹町村基层党组织在乡村治理中的作用 1076383.2.1政策宣传与落实的纽带作用 10301943.2.2村务管理服务工作的龙头作用 11225173.3畹町村基层党组织治理的特点和现状 11144904问题分析与对策建议 13290714.1畹町村基层党组织在治理中的主要问题 13105494.2优化畹町村基层党组织执政作用的提案 14166725结论 1523041参考文献 17PAGEIIPAGEIIPAGEPAGE21绪论1.1研究背景与意义1.1.1国家乡村振兴战略的时代背景2017年党的十九大将乡村振兴提升到国家战略之际，笔者正在德宏州的田野中，“寨子”里一位景颇族老人，用烟斗指着新粉刷到土墙上的“产业兴旺、生态宜居”标语问：“这些红字能使我们种的橡胶卖更多的钱吗？”———这里所呈现的是边民的现实关切，5年来，中央“1号文件”到云南省委“云岭乡村振兴工程”，政策下达层层传导之间生成的治理张力在西南边陲以一种独特的形貌呈现。以德宏州为例。2020年，全州农村居民人均可支配收入仅为全国平均水平的68%，但特色资源禀赋如跨境贸易、民族手工艺却十分突出；2022年州委提出《边境村寨党建提质三年行动方案》，要求基层党组织既要“守好国门”也要“带富边民”，政策在地化实践中的矛盾与突破，便成为乡村振兴战略实施成效的一组微观窗口。需要注意的是，运行过程发生了“热政冷事”的异化现象。2023年省乡村振兴局督查通报指出，德宏州村级党组织政策转化率61%，低于全省平均水平12个百分点。这就发生在畹町村，2021年政府扶持成立的橡胶合作社已经挂了牌子，但37户合作社社员中仍有近半继续传统的割胶法，基层治理的“最后一公里”问题，需要在组织运行机制的实践中找到破题之道。1.1.2德宏州及畹町村的研究价值与特殊性德宏是地处我国西南边陲，国境线长、与缅甸接壤，是多民族聚集的地方，乡村治理复杂和特别，瑞丽市弄岛镇畹町村村作为边疆少数民族聚集村，其地理位置、村民族构成、治理体系的特点，给基层党组织在乡村治理中的重要作用研究提供了最为典型的案例。笔者在畹町村支书的带路下巡查3.8公里的边境线，界河对岸缅甸妇女顶重涉水交易的场景，和这边党员巡边队佩戴“红色臂章”形成强烈反差，这就是德宏州边疆治理复杂的样本——以畹町村为例，作为我省陆路边境线最长的地州，全州24个沿边行政村中，畹町村具有特殊的三重特色：该村7个村民小组沿瑞丽江呈“糖葫芦串”状，2023年边民互市总额过800万，但走私案件数占全镇43%（数据来源于弄岛镇边境管理大队），开放与风险并存的治理格局，让基层党组织不得不扮演“国门卫士”和“致富带头人”的双重身份。2022年查获的21起走私案中，有6起当事人是本村党员亲属，“情法冲突”发人深省。在村口大青树下的早市里，傣族妇女的筒帕和景颇汉子的银袍交相辉映，全村147户，跨民族通婚家庭39户(2024年统计)，但语言不同造成的沟通障碍仍旧普遍存在，笔者一次亲历的傣族村民因误用景颇族祭祀用地引发的纠纷，村支书岩勒用“汉话打底、傣景穿插”的调解办法，三小时化解了有可能升级的矛盾。这种“非正式治理智慧”在教科书里是找不到的。2021年政府投入120万建立的跨境农业合作示范区，因疫情反复未能开工。2023年项目验收时，村支两委采取党员包棚、能人代管的举措使空闲的12个大棚复产。这是一种“戴着镣铐跳舞”，在边地政策行动弹性研究上的现场注解。应该看到，该村党员队伍还有61%的人为初中及以下文化（2024年党员资料档案），在2023年橡胶低谷的处置中，这些能力短缺一目了然。1.2国内外研究综述1.2.1国内研究现状2023年春季在北京举办的“边疆治理现代化研讨会”上，云南民族大学杨正军教授主讲的勐腊县曼腊村党建经验，引发学界对“基层党组织弹性”的争议———这种研究热潮的转向，显示了国内学界对边疆治理特殊性的认知正在趋于深化。5年来的研究主要有三个方面特征：浙江大学数字乡村研究中心（2023）。浙江安吉的“村情通”APP移植到西南边境村的移植成功率只有30%以下。德宏州委组织部干部教育科科长刀承新（访谈材料，2024.3.15）表示：“我们每家每个边境村配了数字大屏，可是有些村还是想用傣文广播喊话。”技术悬浮现象，揭示了数字治理工具民族地本土化。1.2.2国外研究现状2021年美国加州大学伯克利分校《边境社区治理比较研究》报告表明，“社区巡逻队+教堂调解”在美国德克萨斯州边境小镇埃尔帕索降低毒品犯罪率的效果达27%。但其经验移植到墨西哥西北方城市墨西卡利时却一败涂地——治理经验之难于克隆，与畹町村“党员包段巡边”形成对照。正如麦金农团队在《亚洲边疆》杂志论文中所指：中国党组织所形成的“自上而下的动员体系恰好克服了社区自治运动的碎片化问题”。这也就是牛津大学露西霍恩教授一行人在《缅甸佤邦研究》中所描述的缅甸传统头人制与现代化治理之间矛盾：村中百姓更倾向于接受传统头人的“神判”审判，而不是现代化法院审判。这种文化惯性在德宏州依然存在，然而畹町村党支部巧借傣族党员和景颇族乡贤力量组建的“双语调解队”（傣族党员+景颇族乡贤）将纠纷调解的成功率推高至91%（2023年镇司法所数据），“制度韧性”便在西方理论之下显得捉襟见肘。在日本东京大学2023年的《智能边境研究报告》中，显示韩国在其与朝鲜之间的边境安装的AI巡逻系统，其误报的比例高达42%，而畹町村2022年在试水“智慧界河”的监控系统，通过“党员认领摄像头+村民轮班盯屏”的土方法将设备使用率保持在87%以上。这都是“技术装置的人性化激活”，可以给发展中国家化解技术悬浮的难题以启迪。PAGEIIPAGEIIPAGEPAGE22理论基础与研究框架2.1乡村治理理论与基层党组织功能2.1.1乡村治理内涵与要件乡村治理是多主体协同而参与的村庄可持续过程的系统工程，畹町村实践中，这种治理就是“火塘边的民主”——2023年雨季，村党支部在7个村民小组的火塘边议了19场，把跨境放牧纠纷调解好。这种“火塘议事”传统让抽象的治理理论获得了地方性表述。关键词：党支部、老年协会、妇女小组的“三个联动”。2023年17起纠纷通过老年协会调解成功率94%，明显高于一人调解的78%。除传统公共服务外，跨境事务作为治理特色，比如2022年组建的“中缅双语调解队”全年共有32起跨境婚纠纷（占全镇同类型案件数的61%）。传统和新技术手段相结合，村务公开App“边寨通”的上线，提高了政策知晓率，由68%上涨到83%，但仍有37%的年长居民愿意通过听广播通知。2.1.2乡村治理基层党组织理论定位在治理体系中，基层党支部作为“政策翻译员”的角色。2023年畹町村支委把《云南省民族团结进步条例》改成12幅傣汉双语漫画贴在村口的小卖铺，让政策知晓率在120天由47%提升到82%，这样的在地化的转变就是理论定位的实践显影。作用分析：以“火塘党课”模式重铸政策话语。三年内的37堂党课中使用傣谚解码政策课程的出勤率（89%）远高于照本宣科式的授课（51%）。“2022-2024”，橡胶滞销市场难题中，党支部动员党员（23）组建“代销突击队”，使用微信视频号开发客源，两个月消化库存橡胶87吨，证明组织动员理论实践效用。打造“党员包户”动态响应机制，2024年春节前处置民生诉求47件，平均响应时长从72小时（延滞）缩短到9小时，景颇族村民早干反映的饮水管子漏了问题2小时内就得以解决。理念创新：理论建构上注重党组织的行政统合，而畹町经验体现其正向“文化中介者”发展的现实。2024年泼水节，支委将反诈知识编进傣族章哈调、抖音直播有15万余人次关注，这种“仪式性的治理”是新的理论阐释的理论新脚注。2.2研究分析框架在在基层党组织的治边过程中，我们以2023年瑞丽江防汛实践为例，每当水位高于警戒线时，村党支部组织发动“铁三角”获得远快于当年年洪灾的14%撤离效率效果，有效的说明了“政策传递—动员资源”机制的成果；在创新基层治理工具过程中，2022年建构“界碑党课”以空间重塑（在界碑32号实景上授课）、载体转译（用傣族赞哈调演绎党的章程条款）、技术叠合（抖音直播跨境327人围观）三大技术突破，使得党员政策学习的总分由68分增加到了82分，其中43期教学记录也也更加证明了其效果；在对各类政治工具的评价当中，不仅体现出基础性指标下的“火塘议事会”的每月2.3次±0.4次的标准差稳定运行值，而且16天调解时间压缩为8天，尽管“党员包户制”的整体满意度高达87%，但是60岁以上群体的满意度只有61%。尤其是2023年橡胶滞销困局中，党支部借助“信息链-组织链-服务链”三链联动，48小时内搭建跨境销售渠道，组织17名党员完成17户胶农3.2万公斤胶乳的转运任务，这一压力情境下及时出招的现实案例检验着体系实践的韧性，也给予了边疆治理理论新的视界。PAGEIIPAGEIIPAGEPAGE23畹町村基层党组织的治理实践3.1畹町村基本概况畹町村依偎于中缅边境线之间的山川脉络，地形骨架决定了其发展路径，沿瑞丽江东弯西绕503号界桩向东南纵深5公里抵达傣、景颇、汉三族混居村寨，2023年卫星图斑显示村庄12.6平方公里中73%以上的土地坡度25°以上，地理局限性导致有限的可耕地碎片式分布——最大连片稻田仅38亩，村民别无选择需建构“胶茶套种”的立体种植结构。产业结构表现为典型的“边贸+农业”模式：每周三中缅两国边民云集的跨境早市2023年营业额已突破820万元，但种植橡胶种植的62%（州统计局数据）仍占农户增收的比重。这种地缘经济模式因2021年缅甸政局动荡使边贸中断的危机，当党支部危中有机及时启动“山地农业提质工程”组织农户17户在陡坡地里试种高山云雾茶，3年后使亩均产值增加270%验证了地理约束下的转型可能性。其次，镇内37%的留守家庭依靠在外务工收入，实现“缅甸务工-中国消费”的跨境劳务经济链循环，2022年瑞丽疫情封控期间，“缅甸务工—中国消费”劳务链这一特殊“经济形态”的脆弱性让37户滞缅务工的党员家庭断粮，党支部搭建“跨境帮困绿道”。3.2畹町村基层党组织在乡村治理中的作用3.2.1政策宣传与落实的纽带作用2023年落地橡胶保价，为州政府每公斤干胶保价政策制定过程中的关键节点，而在此之前，支委岩罕香在接到州政府所发文件中政策标准的专业术语解读“政策由民”时，立即组织支委及党员集体学习研究，将政策要点以5名傣族党员连夜编绘12幅傣族文字和汉语双语漫画形式张贴于村内小卖部与跨境互市点，并邀请中缅民众到场解读。“政策视觉化”的尝试，让“2023年制定橡胶政策”的村民政策知晓率从47%上升到了82%，缅籍胶农也通过漫画图解更好地领悟中方政策意义，跨境胶源回流率达到19%。政策落地考验之深，在于执行——面对32户村民质疑的政府定价机制问题，党支部的“火塘听证”——火塘为村民会议场所，党支部召集党员开会，以村民代表会议形式，坐在火塘边听证并逐户召开座谈会进行现场“巴猜”(傣语，意为算账)：分析农户直接成本、生产效益、转包租借成本收入等成本利益核算后，让村民自行商量决定。这样文化适配的沟通方式，使2023年全村胶乳交售量达287吨，比2021年提升34%，跨境胶源收购却再次受到缅甸政局冲击，11月份发生缅北冲突后导致当月跨境胶量骤减62%，在这一重大事件下，支委启动“代储”“党员代储”应急机制。值得注意的是，政策宣传的最后一米突破——党员玉旺编译傣族章哈调，通过抖音直播获得播放量15.6万次，缅甸观看比例占到27%的跨境传播“溢出效应”让瑞丽市融媒体中心开设了“章哈政策”专栏，但是政策转化的文化风险仍然存在：支委在景颇目瑙纵歌节展板上宣传边境法规时因图样选取不当发生民族纠纷，通过邀请3位“董萨”（祭司）参与设计而得以和解，这也反映了民族文化符号运用的敏感性。3.2.2村务管理服务工作的龙头作用畹町村党支部将党建智慧凝结成“火塘边的承诺”，这项治村思路在2023年橡胶价格掉入干胶每千克18元以下的“心理底线”时得到有效考验，支委岩温启动“信息链、组织链、服务链”，连夜完成12名党员绘制的《胶农情绪热力图》，确定37户高风险胶农；发动组织链党员带头组织23名青年成立“代销突击队”，通过抖音直播手段挖掘昆明、成都市场；服务链末端为17名留守老人开通“一键求助”功能，遇紧急事，直通支部值班。这样的多维服务体系通过两周时间消化155户胶农83t的橡胶滞销，“干胶价格”危情显现的“痛感”警醒支委对危机产生的深层次矛盾进行反思：当地跨境胶农岩吞库存36t橡胶，因缅甸内战无法运抵，无奈之下由支委岩温主导采用“界河吊索”方式进行跨国运输，“界河”的运输风险可见一斑；而在“代销”“代购”等方式，支委多用“互帮互助”方法化解矛盾，界河边界治理以“桥”“岸”为主线，以“互帮互助”为治理方式，其相互关联和替代的特征，如双方同样能“摆渡过河”来消除隔阂。这种泛政治性治理形态通过支委的努力，由“橡胶价格”的危情显现转化为“橡胶”价值的发现，不但促进了当地经济发展，还拉近了边境民众之间的距离。第二，党建引领下的“技术+文化”的民生服务平台。如2024年泼水节党员玉儿采用“无人机喊话+象脚鼓节奏”，从水源纠纷围观人群中疏散200多人，采用“科技+文化”的非现场处置模式被州政法委提炼总结。但问题仍然有：边境群众跨境婚姻家庭的波岩保家在解决身份落户的过程中存在428天的异地联动的诉求和难题，从边疆的实际治理环境，反映现行治理制度的调整。3.3畹町村基层党组织治理的特点和现状2023年基层党组织的治理实践遭遇了复合危机——因胶价的下跌与缅北战事夹击而发生，在这一年“数字党建”的第一次试炼中，老年傣族党员波岩温在熟练“背党章”时，却无法运用“数字党建”，而负责第四村民小组的党员在线政策知晓率仅仅39%，低于片区年轻党员负责的3个小组的78%。“形式主义”在“界碑党课”上清晰可见，14节2023年的党课覆盖92%的党员出勤率之后，经后续学习测试，仅32%的党员能清晰表达“铸牢中华民族共同体意识”的要点，教育转化效力有待提高。村民参与率低下的悖论在2022年修路时已经显现，修到哪里，事先村民代表的3次村民大会还没有讨论，后面便在7位支委的会议室闭门决策，由7名支委代议代表“大家”的决策最终导致了两户景颇族不同意配合施工，48天延迟施工。对生态化治理政策实践的现实束缚。当州政府提出全面禁止坡地25度以上坡地种植后，党支部发现全村72%的土地都在禁种之列，后通过“胶茶套种”的技术变通保住了63户人家的生计，却产生了“政策打补丁”的后果，退耕还林进度比全州平均水平落后23个百分点。发展路径选择焦虑——党员示范户玉波种植石斛亩产值达到传统农业4.2倍，但仍有57%的村民因三年培育期原因采取观望，导致规避风险、产业发展遇到“示范孤岛”。对跨境治理的灰色空间——缅甸边民吴埃种植的橡胶园出现越境虫害防治问题，受到两国间检疫标准差异的影响，迟迟得不到解决，揭露出基层党组织的跨境治理体系权限天花板。PAGEIIPAGEIIPAGEPAGE24问题分析与对策建议4.1畹町村基层党组织在治理中的主要问题然而，在2023年泼水节前夜准备扩建村中心泼水广场的过程中，这一系列基层治理的危机反而打开了观察自身治理短板的一个窗口。景颇族村民早在村中心的第一次村民代表大会上即提出了尖锐反对意见：“我们景颇民族目瑙纵歌场的场子只有篮球场那么大，傣民族的泼水场子就那么大3倍，我们景颇族同胞还要扩建那么大，就再给我们的景颇民族同胞再扩建那么大嘛!”(41)这样的一声质询，将自认为本就受到歧视的民族情结的郁闷之气一吐为快——接下来的村民代表大会审议过程中，17家景颇民族家庭集体退场以示抗议，导致决议因不满足法定人数而失败。(42)参与困境是参与不畅的根源，其背后是对参与本身的认知差异和预设偏差：2023年村务App后台的参与率统计显示：傣族村民的政策点击率达78%，景颇族仅为43%(43)，语言壁垒让28%的景颇老人完全依赖于口头告知。更为隐蔽的，是跨境婚姻家庭：中缅傣族族亲家庭中，2023年村务App后台显示，波岩保家属于家庭中老年的二女婿，其子女户籍问题使其被排除于村民代表选举范围之外，而其妻子杜埃米持续3年的参选资格申诉，体现出制度对跨境群体的遮蔽。“冷漠参与+民族复杂性”造成了2022年硬化道路参与的“双重困境”。党支部试图以“一事一议”方式来筹措剩余资金，傣族聚居的1～3组到会比率89%，而以景颇族为主的一线农户4～7组到会比率仅为51%，所形成的路线方案不考虑包括4组景颇族3户家庭在内的沿线居民的出行问题而引发阻工47日的持续抗议。这种参与的失衡造成戏谑的现象：党支部的党员玉波想动员景颇老人麻诺来集资，最终靠寨老为其在火塘边唱歌的方式，用景颇的“勒来”调调吟唱政策规定内容，该户居民最终交纳了款项，但导致耗费比一般动员方式多三倍的时间和精力。民族复杂性所造成的“两难”关系，更加造成了治理悖论：支部为增加参与率进而引入“民族团结积分制”，然而傣族居民通过跨境赶摆（赶集）就能够轻松完成，而由于跨境通婚率低所造成的景颇家庭不易获取的积分，最终参与村寨评选结果排名前20名的获奖家庭中景颇族仅仅有3户，此种制度性的落差，使得次年的参与率反而下降11%。由于跨国因素的介入，困境日趋复杂，缅甸跨境边民吴埃非法越境盗割橡胶林（17头牛）事件，由于涉案人口跨越中缅傣族、景颇族、缅族3个民族，传统调解方式完全失效。村党支部不得已采取“跨国头人会盟”——3位中方傣族“布奘”和2位缅方景颇族“董萨”共同勘验后按当地习惯法判决“以工代赔”，但这个耗时28天的跨界特殊调解模式无法推广。最为警示的是数字治理的族群壁垒：由于“智慧村务”平台发布时傣族村民通晓汉语92%注册，而景颇族仅37%，重要村务决定“沦为多数人的暴政”。这种参与困境的终极追问出现在2023年村两委换届选举中：跨边婚家庭占总户数19%，由于户籍限制导致参选率7%，选举结果陷入“代表性危机”质疑的旋涡。4.2优化畹町村基层党组织执政作用的提案契合传统文化基因的创意转化的现代化治理转型。2024泼水节，党支部将无人机边境管控技术嫁接到传统“放高升”，12架绘有民族图腾的无人机同时进行界河巡控和节日表演，是“科技+传统”带来了巡控效率的3倍提升，但意外收获了327万次网络分发。通过“边寨银行”制度保证了资源供给可持续，即以村集体橡胶林未来5年收益作抵押获得农商行580万元低利率贷款，但使用的资金中因监管短板出现的使用上的问题催生了“银腰带监督员”机制，3名傣族银匠每人每月用传统錾刻手艺在公示栏上公示资金流向，文化监督使资金违规率从12%下降到1.7%。就地提升人才教育，2023年“种子党员”工程：聘用7名熟悉民族语的归乡干部到云南民族大学深造，“跨境纠纷调解模拟沙盘”训练期由23天缩减到了15天。“树叶信”向“生态监测密码”的改造让景颇族“树叶信”传统插上现代化的翅膀，在生态保护中以低成本方式用21种树叶组合信息发送界河水污染情况，此举使得政府环保投诉类群众事务在4小时内得到有效处理。就地补给资源，2024年：由党支部组织申报的“兴边富民”项目380万资金到手，3个跨境民族文化交流站的设计就要被搬上现实的时候，项目实施中暴露的项目合作方资格成为被揭出的“硬伤”，支委启动“边民互保”制度，即12户跨境婚姻家庭提供信贷担保，以变通式的边疆智慧促成了项目的落地。PAGEIIPAGEII农村基层党组织在乡村治理中的作用研究PAGEPAGE25结论20世纪80年代初在“百团大战”中参与边境管理的当地傣家阿爸阿奶组建的护边员小队至今仍奋战在边疆疫情防控的第一线，畹町村社会治理实践的价值正在于基层党组织政治优势与当地民族文化知识创造性融合。2023年橡胶滞销危机中诞生的“蜂巢网格”模式正是47户胶农自治协同将滞销胶乳消化83吨后所激发出的跨境代加工等全新产业形态，证明了党组织领导下的群众主体性激活路径。跨境治理制度创新在“界碑联席会议”实践中取得突破——双方以傣族“拴线礼”和景颇“劝和歌”化解87%边防纠纷，这种文化调解范式的平均处理时间从72小时缩减到19小时，为边疆治理提供了非传统安全治理方案。可见，“转化”有效增强了民族文化符号的治理能力：改编的泼水节章哈调政策宣传，提高了村民知悉率（），促成12项跨境贸易意向，表明了传统文化载体在传统民族社会时代转化为现代民族社会时代的传统治理价值；改造的树叶信生态监测系统实现了界河水质异常4小时预警，0成本的生态治理方式改造体现了对传统民族智慧的尊重，为民族地区生态治理提供新的可能性探索；《跨境婚姻服务细则》是景颇族“火塘听证”机制的制度产物，在实践检验了428天后，有效提高了针对这一类案件的结案率（5.8倍），体现出通过在地治理能力培育所实现的制度治理价值