2026年财政政策展望：“稳增长”与“结构转型”并重

正文目录一、2026财总3二、2026财结整：化生力障增加方主4三、政投重向央财转移 6四、政消有些策工7五、政策行果9图表目录图1：2026年义政字结预计 4图2：历广财赤中央地分情况 5图3：宏税负 5图4：土相税占税收比例 5图5：土出收连下降 6图6：中与方政入分比重 6图7：2025年1-10般公预分支预完成6图8：2024年长特国债新专的向域比较 7图9：2025年投净资规大下降 7图10：2025央信债净资显7图11：民均费分项9图12：全政采规模 9图13：济速行政府购模显9表1：“四”“五五规建财政相关述 3表2：2024年省审报告关超期别债资支“旧新存在具问表述 8一、2026年财政总量安排 十五五规划建议稿增加发挥积极财政政策作用、增强财政可持续性表述。我们理解前者强调财政政策将继续维持当前的扩张趋势，后者则对应了以增强持续性为目标的一系列结构性调整。2025年财政政策定调由积极转为更加积极，一般公共预算赤字率上升至4%，广义财政赤字率首次超过2020年，可视为财政政策转向扩张的关键节点。从十五五规划建议的相关表述来看，十五五期间的财政力度整体应当显著强于十四五，预计一般公共预算赤字率继续维持在4%以上（十四五平均为3.2%），广义财政预算赤字率维持在8%以上（十四五平均为6.6%）。表1：十四五与十五五规划建议财政政策相关表述十四五规划和2035年远景目标建议十五五规划建议建立现代财税金融体制。加强财政发挥积极财政政策作用，增强财政可持续性。加强财政科学管理，加强财政资源和预算统筹，强化国家重大战略任务和基本民生财力保障。深化零基预算改革，统一预算分配权，优化财政支出结构，加强预算绩效管理。完善地方税、直接税体系，健全经营所得、资本所得、财产所得税收政策，规范税收优惠政策，保持合理的宏观税负水平。适当加强中央事权、提高中央财政支出比重。增加地方自主财力。加强财会监督。加快构建同高质量发展相适应的政府债务管理长效机制。资源统筹，加强中期财政规划管理，增强国家重大战略任务财力保障。深化预算管理制度改革，强化对预算编制的宏观指导。推进财政财政政策相关表述支出标准化，强化预算约束和绩效管理。明确中央和地方政府事权与支出责任，健全省以下财政体制，增强基层公共服务保障能力。完善现代税收制度，健全地方税、直接税体系，优化税制结构，适当提高直接税比重，深化税收征管制度改革。健全政府债务管理制度。中国政府网结合2025年财政政策的执行情况与十五五规划建议，我们认为2026年财政预算制定有几个关键性的影响因素。第一，考虑到今年完成率偏低，继续大幅增加广义财政赤字率的可能性较小。2025年财政预算执行效率偏低、完成进度偏慢，一方面表明当前财政支出效率还有待改善、尚不具备继续大幅增加预2026年财力，可节约部分赤字空间。第二，考虑到十五五开局的稳增长和经济结构转型压力，12月中央政治局会议延续更加积极的财政政策基调，广义财政赤字率和财政总支出占GDP比例有必要维持在当前水平。2026年作为十五五开局之年，在面临内外复杂环境之下稳增长压力不低，同时经济结构调整GDP第三，地方扩投资动力不足，促消费还需要加大财政投入，超长期特别国债有必要扩容。超长期特别国债近年来发挥了独特的作用，在专项债资源更多用于化债和土地收储、财政促消费所需资金规模较大的背景下，超长期特别国债有必要继续扩容，在两重两新方面发挥更大的作用。具体财政赤字安排：1）预计20264%5.150.85.954.62.06.62）不考虑债务余额下达和化债额度下的广义财政预算赤字率预计为8.5%，略高于今年的8.4%。14.9202514.43）广义财政支出增速或降至6%~7%2025年的9.3%。图1：2026年广义财政赤字结构预计元中央赤字：一般国债 地方赤字：新增一般债地方赤字：新增专项债超长期特别国债18000元中央赤字：一般国债 地方赤字：新增一般债地方赤字：新增专项债超长期特别国债1800020000100004400046000390008000800072004860051500334001400001200001000008000060000400002000002024年 2025年 2026年（预计）二、二、2026年财政结构调整：强化民生财力保障与增加地方自主财力十五五规划提出了强化民生财力保障与增加地方自主财力两项重要的财政结构调整要求，我们认为这也是增强财政可持续性的核心内容。二者本质上是两个密切关联的问题。近年来中央在转移支付方面的力度不断加大，民生财力保障不足的核心原因不在于中央的支持不足而在于地方的财力不足。若能实现进一步增加地方自主财力，则民生财力保障也能得到加强。总量安排上，中央承担的新增赤字比例继续上升，同时进一步放宽新增专项债用于土储、商品房收储、处理存量项目的限制，为地方资产负债表修复提供空间。2015年首次开启新增专项债发行之后，广义财政预算中地方政府承担的新2021-202260%以20232026年进一步降至43%。同时，在地方投资项目储备有限的情况下，新增专项债用于土储、商品房收储、处理存量项目的部分或继续维持较高比例。上述安排均有图2：历年广义财政赤字中央与地方分担情况元中央承担的赤字额度地方政府赤字占比（右）地方承担的赤字额度亿 元中央承担的赤字额度地方政府赤字占比（右）地方承担的赤字额度80000 6570000 6060000 55500005040000453000020000 4010000 350 30201520162017201820192020202120222023202420252026收入结构调整方面，总体朝稳定宏观税负、强化税收征管和提高地方收入分成比例的方向进行调整。以税收收入占2014年以来持续下降，直至2025年才有所企稳。在GDP增速长期下降的趋势下，有必要稳定宏观税负以增强财政收入的可持续性。2）快速城镇化时期结束后，包括土地相关税收、土地出让收入在内的一系列政府收入的下降趋势难以逆转，必然需要通过强化税收征管来稳定税收增速。3）财政收入资源进一步向地方进行倾斜，地方财政分成比例可能创下分税制以来的新高。图3：宏观税负 图4：土地相关税收占税收的比例税收收入/GDP（现价）%13.1%13.114.013.0232119171513119195319621971198019891998200720162025

土地相关税收/税收收入%11.9%11.911.310.611.410.89.49.710.09.410.29.69.89.08.57.78.01211109876 ；2025年为前三季度合计数；2025年为1-10月合计数图5：土地出让收入连下降 图6：中央与地方财政入分成比重1041021009896949290

中国:国房景气指数::%800

%中国%中国:中央财政收入:比重中国:地方财政收入:比重195419581954195819621966197019741978198219861990199419982002200620102014201820222013-122015-122017-122019-122021-122023-12支出方面，财政预算安排可进一步向民生相关支出进行倾斜。2025年1-10月民生领域相关支出的预算完成度普遍较高，平均预算完成度为80%。而农林水、城乡社区两项基建相关支出的预算完成度明显偏低，分别为65%和68%，四项基建相关支出完成度平均为71%。将预算完成度低的基建相关支出额度向民生支出进行转移既有助于提升财政执行效率，也有助于实现强化民生财力保障的政策目标。图7：2025年1-10月一般公共预算分项支出预算完成情况% 1-10月支出完成进度2025年全国一般公共预算支出规模（右）4464744091446474409127095213722225312370138731246455828580757065605550

亿元50000450004000035000300002500020000150001000050000 三、财政扩投资重心向中央财政转移 2025年财政扩投资大概率以超长期特别国债和新型政策性金融工具为主导。1）我们在此前的报告《四问超长期特别国债》中提到，超长期特别国债和新增专项债的投向领域既有重叠又有所互补，在地方财政扩投资动力不足、专项债资金大量用于储备和化债的背景下，超长期特别国债在拉动投资方面有望发挥更2）5000202510但集中开工建设期大概率在2026年年初。参考2022年政策性开发性金融工具的经验，后续投放额度还有进一步增加的可能性。图8：2024年超长期特别国债与新增专项的投向领域比较%超长期特别国债 新增专项债%6050403020100，各省/市/治区2024年预算执行情况告 ；其中安徽数据使用省本级数据计算；新增专项债分类可能存在一定误差。更重要的变化在于预算外融资模式的转变，城投净融资持续收缩的背景下，央企和地方国企在扩投资的重要性上升，其中央企占据主导地位。2024年城投债净融资规模大幅下降，2025年城投债净融资转入负增长，而同期央国企产业债202450020255992024企及地方国企信用债净融资规模均创下历史新高，其中以央企信用债净融资为主导。亿元城投债净融资规模图9：2025年城投债净资规模大幅下降 图10：2025年央企信用债净融资明显上升亿元城投债净融资规模0

亿元央企及子公司信用债净融资亿元央企及子公司信用债净融资地方国企信用债净融资0 ；2025年为月数据；2025年为月数据四、财政促消费有哪些政策工具？ 为实现居民消费率提升的政策目标，除了增加民生领域投入、提高转移性收入外，财政政策有必要在促消费的直接渠道上发挥更大的作用，尤其是从需求侧进行发力。展望2026年，国补仍然是最核心的消费促进工具，但或出现两方面调整。1）政策执行效率有望进一步提升，包括加快下达流程、强化资金审核等。20252024以旧换新方面存在的问题，主要集中于资金下达偏慢、商家骗补和地方审核不20262）用消费品和服务消费。从2025年下半年数据来看，随着居民需求的逐步释放，国补对家电、汽车消费的拉动效应已经逐步减弱，有必要进一步扩大补贴范围。从更长期的维度上来看，近年来居民的消费支出结构明显向交通通信、教育文娱方面转变，将国补进一步扩大到服务消费领域能更有效发挥对消费的整体提振效应。表2：2024年各省份审计报告中关于超长期特别国债资金支持以旧换新存在的具体问题表述省份2024年各省份审计报告中关于超长期特别国债资金支持以旧换新存在的具体问题表述北京一是部分商品涨价增加财政补贴。51.35277.11万元。二是部分人员涉嫌骗取财政补贴。非实名买家通过借用或盗用个人购买资质、编造虚假地址等方式，批量购买3万余件。三是补贴资金审核不严。50140035220.07517.05万元。河北1529电承办企业临时提价，某市3家家电企业活动期间销售价格、备案价格均高于近3-5个月的销售价格。内蒙古一是审核周期长，93，6个2939.241.4取补贴资金，3个盟市9名消费者通过利用他人信息、篡改发票、同一新车享受更新和置换补贴等手段骗取补贴12.8万元。黑龙江家电和汽车补贴资金兑付缓慢。13224739932540辆补贴金额863万元。部分市县家电企业骗取家电消费补贴资金。5个市、5个县的14家企业采取虚构家电销售数据、伪造交易记录等方式骗取补贴资金。上海消费品以旧换新补贴部分市级配套资金未优先安排，截至2025年3月底有7296.94万元资金尚未拨付至商户。山东一是部分以旧换新政策未落实。3市未按省级时限要求制定家装厨卫焕新政策实施细则，政策红利未及时惠及消费者。4市未落实商品价格备案公示制度。14市商务部门履职不到位，家电信息录入不充分或有误，不利于相关部门进行监督管理。缺少银行卡类别核验提示等，抽查发现，10三是违规向不符合条件的人员发放补贴。抽查发现，因主管部门审核把关不严，向报废不符合补贴政策要求货车、中型载客汽车、新能源车的67名消费者，违规发放汽车置换更新补贴68.62万元。湖南是资金被骗取或被违规使用。汽车置换、农机报废更新等领域补贴资金被骗取或违规使用，涉及金额9,372.85万元。各省份财政厅官方网站图11：居民人均消费支出分项占比%2025 2024 2023 2022%2025 2024 2023 2022302520151050。政府采购可能作为促消费的短期备选政策。2025年11月发布的《关于增强消费品供需适配性进一步促进消费的实施方案》中提到将发挥集中采购作用，扩大政府机关、事业单位、国有企业等对职业装、工装鞋等消费品的采购。2021年以来政府采购力度已经连续三年下降，若居民部门始终面临需求不足的困境，适度增加政府采购可能作为提振消费的短期政策选项之一。从历史经验来看，政府采购也常常作为逆周期调节的政策工具。图12：全国政府采购规模 图13：经济增速下行时政府采购规模明显加全国政府采购规模

0亿元3020100

全国政府采购规模:同比 GDP:同比%%16%%141210864202004 2007 2010 2013 2016 2019 2022五、财政政策执行效果展望 总结而言，2026年财政政策目标将是稳增长与经济结构转型并重，若财政空间能够充分释放，宏观上有望产生一系列积极变化：力不大。2025内经济凭借自身韧性相当程度上应对了海外关税冲击和国内投资下行压力，顺利完成全年经济增长目标。考虑到2026年经济增