第4章 初创：公共行政学的产生

公共行政学史（第二版）何艳玲

著第4章

初创：公共行政学的产生关键词01传统公共行政理论02行政效率03行政原则本章重点02传统公共行政理论的核心思路掌握传统公共行政理论的核心思路：效率至上、行政独立、部门扩大。01传统公共行政理论的时代背景与学科化标志理解传统公共行政理论产生的时代背景与学科化标志。03福莱特与巴纳德的拓展性贡献认识福莱特与巴纳德对组织与人际关系的拓展性贡献。04传统公共行政理论的影响与局限性了解传统公共行政理论的影响及其局限性。本章导言

为了满足学科专门化的需求，公共行政学开始致力于提高行政效率的研究，并在此过程中广泛汲取了管理学的研究方法和思想精髓。行政部门被视为一种涵盖人力、财力和物力的组织形态，因此那些适用于组织研究的方法和路径也被认为同样适用于提升政府行政的效率和效能。在这一背景下，怀特、威洛比、古利克、福莱特、巴纳德等学者的公共行政理论共同构筑了公共行政学发展的正统时期，并推动其走向鼎盛。可以说，在这一阶段，传统公共行政学成功地确立了学科的研究范畴、体系、目标和方法。从公共行政的实践层面来看，在社会经济环境不断变迁中，公共行政学也展现出了其强大的应用价值和影响力。4.1公共行政理论的产生学科形成的标志

教材与专著在学科形成阶段，涌现出多本具有标志性的教材与专著，如1926年怀特的《公共行政研究导论》、1927年威洛比的《公共行政学原理》以及1937年古利克与厄威克的《行政科学论文集》，这些为学科发展奠定基础。

学会成立学会的成立是重要标志，美国公共行政学会（ASPA）于1939年成立，次年《公共行政评论》（PAR）创刊，它们推动了公共行政学的学术交流和研究发展。

教育机构发展教育机构的发展助力学科成长，全美公共行政与公共事务学院联合会（NASPAA）于1970年成立并开展专业认证，为学科培养专业人才，促进学科教育规范化。

政府机构调整政府机构调整体现学科应用价值，1967年美国国家行政学院成为政府智囊，表明公共行政学在政府决策和管理中开始发挥重要作用。4.2传统公共行政理论的整体思路4.2.1行政对政治不确定性的规避

警惕杰弗逊式分权民主导致的行政低效

威洛比：选举官员与行政人员角色分离

古利克：反对民众持续参与复杂规划，主张整体协调的政府系统4.2.2效率至上的价值观

怀特：公共行政的目标是最高效地利用资源强调以资源的高效利用来提升行政效率，这一观点体现了传统公共行政理论对效率的高度重视，成为公共行政实践的重要导向。

古利克：效率是行政科学中基本的“善”将效率置于行政科学的核心地位，凸显了效率在传统公共行政理论中的重要价值，为行政活动的开展提供了价值标准。

POSDCoRB管理七职能论包括计划、组织、人事、指挥、协调、报告、预算。这一理论为公共行政实践提供了具体的操作框架，有助于实现资源的合理配置和行政效率的提升。4.2.3扩大政府部门

01古利克：政府需强化协调、计划、人事管理、财务控制和调研等部门通过扩大和完善政府部门职能，使政府能够更好地应对各种行政事务，提高行政效率和管理水平。

02威洛比：立法者如企业董事会，政府应借鉴企业管理这意味着政府可以引入企业的管理理念和方法，扩大政府部门的管理效能，以适应社会发展对行政的需求。

03怀特：公共行政应基于管理而非法律强调管理在公共行政中的核心地位。这种观点促使政府扩大管理职能部门，以管理手段提升行政效率，推动公共行政的有效运行。4.3传统公共行政理论的其他面向4.3.1政府行政过程中的人及其对环境的动态适应

组织四项基本原则

协调须统摄情境中所有因素的交互关联

必须通过面对面直接接触达成

协调要在萌芽阶段即行介入

协调是一个持续不断的过程4.3.2行政组织理论切斯特·巴纳德简介切斯特·巴纳德是系统组织理论奠基人，著有《经理人员的职能》。他的理论为理解行政组织的运作提供了系统的视角，影响深远。组织三要素切斯特·巴纳德认为组织包含共同目标、协作意愿、信息联系三要素。这三要素是行政组织有效运行的基础，共同目标为组织指明方向，协作意愿促进合作，信息联系保障沟通。管理人员三职能巴纳德提出管理人员具有建立和维持信息交流体系、为促进组织成员更好的写作提供必要服务和设定组织目标三职能。有效履行这些职能，可提升行政组织的管理水平和运行效率。重视非正式组织巴纳德重视非正式组织，认为它能增强沟通、凝聚力，维护组织成员的个体道德。在行政组织中，非正式组织可弥补正式组织的不足，提高成员的满意度和归属感。4.4传统公共行政理论的影响4.4.1理解传统公共行政理论

为后续管理主义、新公共管理提供“古典参照系”政治-行政二分逻辑在后继改革中被反复激活（如“掌舵”与“划桨”）不同学派对传统理论进行多样化解读与重塑4.4.2“不科学的”传统公共行政学01林恩对传统理论的评价林恩认为传统理论“如日中天，下午就死了”02泰勒理论的局限性泰勒的“科学”实为经验总结，缺乏严谨性与普适性04传统理论的体系缺陷传统理论虽具启发性，但难以形成可重复、可预测的科学体系05公共行政的规范属性怀特、威洛比、古利克等人也承认公共行政包含规范层面，非纯技术03传统理论的内在缺陷传统理论充满内在矛盾，缺乏统一方法论本章小结在20世纪20至40年代，公共行政学经历了其逐步完善并获得广泛认同的重要时期。在这一阶段，正统的公共行政理论体系——其基础建立于政治行政二分、科学管理以及科层制度之上——不仅变得日益清晰和明确，而且随着对行政实践研究的不断深入与细化，其理论关注点也越发全面，理论内涵得到了极大丰富。同时，伴随着一系列具有代表性的教科书和著作的出版、美国公共行政学会的成立，以及《公共行政评论》的创刊，公共行政学作为一门学科的构成要件逐渐完备，学科体系也日趋成熟。值得一提的是，随着美国政府行政实践越来越多地从公共行政学中汲取专业知识并寻求专业指导——一个标志性的事件便是总统行政管理委员会的设立及报告的发布——公共行政学的实用倾向和实践导向也愈发凸显。从传统公共行政理论的产生到其原则化的演变过程来看，这一时期的公共行政理论不再仅仅强调宏观层面的理论构建，而是将更多精力投入到具体事务的处理上。公共行政作为一种管理思想，是伴随着现代工业的扩张而兴起的。以效率为导向的社会运作方式必然要求对原有的运作模式进行重新设计。在这一背景下，泰勒、巴纳德、古利克和厄威克等人的管理思想应运而生，它们是对公共行政地位提升和独立性的回应。这些思想家们致力于寻找处理具体行政事务的最佳方法，以实现组织目标。尽管传统公共