金融监管系列研究：近年来我国金融监管的演进历程与脉络梳理

目录TOC\o"1-1"\h\z\u缘起（2008年：四万亿计划激活地产与城投 5第一阶段（209年-203年：严厉打击通道业务 63. 第二阶段（204年-208年：防风险去杠杆 134. 第三阶段（209年-202年：局部风险精准“爆破” 18第四阶段（203年-至今：优化顶层设计，监管平稳推进 20总结与展望 22图表目录图表1：2008年至今金融监管历程梳理 4图表2：国务院推出四万亿计划以稳定内需 5图表3：宏观杠杆率明显上行 5图表4：房价快速上涨 6图表5：央行收紧银根 6图表6：银信通道业务模式 7图表7：银证信通道业务模式 7图表8：2011-2013年期间，融资类信托余额快速扩张 8图表9：针对银信合作等的相关监管文件与主要内容 9图表0《关于规范商业银行理财业务投资运作有关问题的通知》的重要内容 10图表11：理财非标投资规模下降 10图表12：2013年下半年资金利率明显走高 图表13：信托资产余额增速边际放缓 图表14：信托业份额被其余资管类机构蚕食 12图表15：随着利率市场化推进，银行息差快速下行 13图表16：股份行、城商行发行较多同业存单 13图表17：2014年-2016年期间银行委外业务链条 14图表18：同业理财规模明显扩容 14图表19：债券市场杠杆率持续攀升 15图表20：2017年-2018年，监管出台多项文件以防风险去杠杆 15图表21：2017年后，我国形成一委一行两会的金融监管框架 16图表22：银行同业业务规模下行 16图表23：委托贷款与信托贷款规模收缩 17图表24：2018年后，中小银行增加债券直投占比 17图表25：包商银行风险处置过程 18图表26：河南村镇银行暴雷事件主要时间线 19图表27：近年来中小银行解散、注销速度明显加快 19图表28：2023年后我国形成了一委一行一局一会的监管格局 20图表29：2023年以来，监管更注重对行业生态的重塑 21市场格局、投资者权益、投资行为的潜在影响，同时挖掘其中蕴含的结构性机遇。20082008年-2013年对通道业务的严厉打击、2014年-2018年的防风险去杠杆、2019年-2022年的局部2023年至今的平稳推进。我们将在后文具体分析每阶段的演绎情况。图表1：2008年至今金融监管历程梳理缘起（2008年：四万亿计划激活地产与城投2008年四万亿计划推行后，地产市场迅速升温，城投平台规模亦快速扩张，撬动了庞大的实体融资需求。2008年金融危机后，国务院推出四万亿投资计划，通过大规模政府投资来带动社会投资，实现撬动内需、稳定经济增速的目标。从结果来看，四万亿计划对经济增长的拉动效果立竿见影，确实有效对冲了经济下行的压力。但在宽货币+宽信用政策刺激下，地产行业被迅速激活，城投平台亦大量成立，两大主体作为信用放大器，撬动了上下游庞大的融资需求，全社会杠杆率快速攀升。2023年至今，随着新旧动能的更替，图表2：国务院推出四万亿计划以稳定内需重点投向资金测算廉租住房、棚户区改造等保障性住房约4000亿元农村水电路气房等民生工程和基础设施约3700亿元铁路、公路、机场、水利等重大基础设施建设和城市电网改造约15000亿元医疗卫生、教育、文化等社会事业发展约1500亿元节能减排和生态工程约2100亿元自主创新和结构调整约3700亿元灾后恢复重建约10000亿元总计约40000亿元图表3：2008年后宏观杠杆率明显上行 宏观杠杆率，%，环比变动非金融企业部门实体经济部门非金融企业部门实体经济部2-4-607/0607/0907/1208/0308/0608/0908/1209/0309/0609/0909/12第一阶段（209年-203年：严厉打击通道业务主要背景：为抑制过热的地产市场，宏观调控向紧缩型切换，但实体融资需求仍较强劲。随着经济企稳回升，四万亿计划的副作用逐步显露，房价快速上涨、地方政府债务问题凸显。于是宏观调控政策向紧缩型转换，具体表现为加强对地产行业的调控，并限制城投平台类贷款的发放，全市场信贷流动性骤然收紧。但问题在于，地产、基建等领域的项目周期普遍较长，已开工的项目若直接停工损失较大，惯性影响下实体融资需求仍较强劲。而作为资金融出方的银行，亦有做大利润规模的冲动。所以，融资方与出资方均有动力寻找能够突破监管的渠道。图表4：房价快速上涨 住宅平均销售价格，元/平方米25,000

全国 北京 上海20,00015,00010,0005,0000图表5：央行收紧银根 存款准备金率，%大型存款类金融机构 中小型存款类金融机构2422201816141208/0108/0408/0108/0408/0708/1009/0109/0409/0709/1010/0110/0410/0710/1011/0111/0411/0711/1012/0112/0412/0712/1013/0113/0413/0713/10虽然银行放贷的路道业务的快速扩张，系统性金融风险持续累积。图表6：银信通道业务模式 图表7：银证信通道业务模式注：箭头代表资金流动方向 Banana2图表8：2011-2013年期间，融资类信托余额快速扩张 60,000

环比变动，亿元，右 融资类信托余额，亿元

800050,000 600040,000 400030,000 200020,000 010,000 -200010/0310/0610/0310/0610/0910/1211/0311/0611/0911/1212/0312/0612/0912/1213/0313/0613/0913/1214/0314/0614/0914/1215/0315/0615/0915/12合作方面，因涉及跨部门监管，重心更多地放在了对非标打击和同业杠杆去化上。2010-2011项的通知（银监发[2010]72号（银监发[2011]7号提风险资本要求；银行端要求表外资产转入表内，并按照150%要求计提拨备。图表9：针对银信合作等的相关监管文件与主要内容时间文件主要内容2010年8月《关于规范银信理财合作业务有关事项的通知》对信托公司融资类银信理财合作业务实行余额比例管理，即融30商业银行应严格按照要求将表外资产在今、明两年转入表内，150的拨备覆盖率要求计提拨备，同时大型银行应按、中小银行按照10的资本充足率要求计提资本。2010年10月《信托公司净资本管理办法》应当按照各项业务规模的一定比例计算风险资本并与净资本建立对应关系，确保各项业务的风险资本有相应的净资本来支撑。2011年1月《关于进一步规范银信理财合作业务通知》对商业银行未转入表内的银信合作信托贷款，各信托公司应当按照10.5的比例计提风险资本。2012年1月《关于信托公司票据信托业务等有关事项的通知》信托公司不得与商业银行开展各种形式的票据资产转／受让业务。严格遵守融资类业务余额占银信合作业务余额的比例不得超过30％等有关规定。2013年3月《关于规范商业银行理财业务投资运作有关问题的通知》35间孰低者为上限。银监会20133（银监发[2013年]8号35%4%之间孰低者为上限。20136月-12月期间，央行两次通过收紧银行间流动性方式，倒逼机构去化杠杆，控制全社会融资规模。图表0《关于规范商业银行理财业务投资运作有关问题的通知》的重要内容 要点具体内容非标的具体定义非标准化债权资产是指未在银行间市场及证券交易所市场交易的债权性资产，包括但不限于信贷资产、信托贷款、委托债权、承兑汇票、信用证、应收账款、各类受（收）益权、带回购条款的股权性融资等。非标的投资上限商业银行应当合理控制理财资金投资非标准化债权资产的总额，理财资金投资非标准化债权资产的余额在任何时点均以理财产品余额的35％与商业银行上一年度审计报告披露总资产的4％之间孰低者为上限。图表11：理财非标投资规模下降 理财产品投资资产占比，%非标 债券，右30 7025 60502040153010205 1013/1214/0613/1214/0614/1215/0615/1216/0616/1217/0617/1218/0618/1219/0619/1220/0620/1221/0621/1222/0622/1223/0623/1224/0624/1225/06图表12：2013年下半年资金利率明显走高 R007，%，20DMA2013 2012 2011 20108765432101月 2月 3月 4月 5月 6月 7月 8月 9月10月11月12月空转与脱实向虚并未止步于此。图表13：信托资产余额增速边际放缓 信托资产余额，万亿元 增速,右25

70%60%2050%15 40%10 30%20%510%02011年

2012年

2013年

2014年

2015年

0%2016年信托业协会图表14：信托业份额被其余资管类机构蚕食 100%0%

信托资产余额 券商资管规模 基金子公司资管规模2011年 2012年 2013年 2014年 2015年 2016年信托业协会，基金业协会，证券业协会第二阶段（204年-208年：防风险去杠杆2013可通过发行同业存单快速做大资产规模，以实现弯道超车。图表15：随着利率市场化推进，银行息差快速下行 3.002.802.602.402.202.001.801.601.401.201.00

商业银行净息差，% 商业银行资本利润率，%，右25232119171513119710/1211/0710/1211/0712/0212/0913/0413/1114/0615/0115/0816/0316/1017/0517/1218/0719/0219/0920/0420/1121/0622/0122/0823/0323/1024/0524/12图表16：股份行、城商行发行较多同业存单 同业存单分机构发行情况，亿元大行 城商行 股份行 农商行14/0114/0214/0114/0214/0314/0414/0514/0614/0714/0814/0914/1014/1114/1215/0115/0215/0315/0415/0515/0615/0715/0815/0915/1015/1115/12金融乱象：银行利用同业存单与同业理财委外投资套利，市场杠杆堆积，资金空转加剧。当时典型的套利链条之一就是银行发行同业存单-购买同业理财-委外非银机构-加杠杆投资债券。同业存单、同业理财兴起后，银行资产负债规模快速扩张，但许多中小银行因欠缺专业的资产管理能力，不得不将资金委外给非银机构管理，以期通过加杠杆提升收益。（也正是在此期间，公募债基的规模开始快速增长。）但这一模式也带来诸多隐患：资金链条不断拉长，期限错配/流动性风险逐步累积，债券市场杠杆水平持续攀升，资金空转明显加剧。图表17：2014年-2016年期间银行委外业务链条 图表18：同业理财规模明显扩容 同业理财余额，亿元，右 同业理财余额占比25

7000060000205000015 4000010 300002000051000002014

2015

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02020图表19：债券市场杠杆率持续攀升 107%106%105%104%103%102%101%100%

债券市场杠杆率2016 2015 2014 2013 20121月 2月 3月 4月 5月 6月 7月 8月 9月 10月11月12完善顶层设计，从制度根基上提升了金融监管的专业性、统一性与协调性。2017年-2018年，监管部门出台多份文件，以限制同业扩张、打击资金空转。主要措施包括：（1）2017年3-4月，银监会下发三三四十等系列文件，约束同业扩张；（2）2017年底-2018年初，资管新规征求意见稿、《商业银行大额风险暴露管理办法》等一系列文件相继出台，从打破刚兑与多层嵌套、杜绝资金池、限制期限错配等角度管控资管行业乱象；（3）央行将同业存单正式纳入MPA负债口径进行考核，压降同业负债规模等。图表20：2017年-2018年，监管出台多项文件以防风险去杠杆2017胀以外，亦开始着眼于金融周期的信贷增长与资产价格。成立国务院金融委，构建统一协调的职能监管，挤压利用监管真空套利的空间。2017年11月，国务院金融委正式成立，建立了更高层级的统筹协调金融监管环节，解决了分业监管时代九龙治水的困局。通过构建跨部门、跨市场的治理框架，从顶层设计的层面，尽可能压缩监管空白、减少套利空间，全面提升对系统性金融风险的监管能力。图表21：2017年后，我国形成一委一行两会的金融监管框架 托贷款和信托贷款规模持续下降。金融监管体系重塑后，监管套利空间明显压缩，影子银行行为明显规范，再加上非标规模持续压降，债市反而迎来新的增量资金。图表22：银行同业业务规模下行 对其他金融机构债权，同比，% 金融机构资金运用:股权及其他投资，同比，%14012010080604020013/0113/0413/0113/0413/0713/1014/0114/0414/0714/1015/0115/0415/0715/1016/0116/0416/0716/1017/0117/0417/0717/1018/0118/0418/0718/1019/0119/0419/0719/10图表23：委托贷款与信托贷款规模收缩 当年新增委托贷款，亿元 当年新增信托贷款，亿元50,00040,00030,00020,00010,0000-10,000-20,000-30,000

2012

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2019图表24：2018年后，中小银行增加债券直投占比 银行资金运用结构：债券投资大行 中小型银行26%24%22%20%18%16%14%12%201120122013201420152016201720182019202020212022第三阶段（2019年-2022年）：局部风险精准爆破2019年至2022年间，金融风险呈现局部点状爆发的特征，监管以精准拆弹的方式逐个应对。经过前期的强力整治，金融体系内违规同业扩张、违规表外业务与过度加杠杆等乱象已基本被遏制，体系趋于稳定。进入第三阶段后，虽仍偶有金融风险事件发生，但多集中于局部地区与中小机构，并因金融监管顶层设计的完善而未引发外溢。包商银行事件、河南村镇银行事件可能是这一时期较有代表性的案例。案例一：2019年，央行、银保监会开始接管包商银行，通过接管+收购承接+破产清算的方式，实现商业银行的市场化退出，平稳化解金融风险。2019年5月24日，因包商银行出现严重信用风险，央行、银保监会发布公告宣布接管包商银行，用一年半的时间完成对包商银行金融风险的精准拆弹。具体来看，在风险处置思路上，央行会同银保监会提出新设一家银行收购承接业务+包商银行破产清算的处置方案。在资金偿付方案上，通过动用存款保险基金，并由央行提供再贷款，对个人业务以及5000万元以下的债权全额保障；通过与债权人协商沟通，对5000万元以上大额债权实现部分保障，平均兑付率不低于90%。助于引导金融机构健康发展，促进金融市场良性运转。图表25：包商银行风险处置过程 王伟瑶.问题银行的处置方式研究——以包商银行为例[J].社会科学前沿,2025,14(1):698-710案例二：2022年，河南村镇银行取款难亦是类似的信用风险事件，但因监管处置及时，影响范围被有效控制，并出现针对银行的系统性挤兑风险。2022年4月，河南、安徽等5家村镇银行关闭线上取款和转账渠道，引发储户恐慌。随即公安机关对其背后股东新财富集团立案侦查，将河南村镇银行事件定性为违法犯罪活动。而后，由河南银保监局、金监局发布公告，开展分批垫付工作。整体来看，监管对此事处置较及时，风险于内部化解，并未蔓延至整个银行系统内以引发挤兑事件。图表26：河南村镇银行暴雷事件主要时间线 中小银行金融风险持续暴露后，监管部门在精准化解风险的同时，推动中小金融机构资本补充与合并重组，稳妥处置地方性中小金融机构风险。2020年，银保监发布《关于进一步推动村镇银行化解风险改革重组有关事项的通知》，开始中小银行合并的探索。2022年末，银保监会农村银行部党支部发文强调推进村镇银行重组，减少机构数量的工作方向。2023年末，中央金融工作会议将中小金融机构的风险处置同地产、地方债务等重大风险并列，凸显其系统重要性。监管部门持续强化政策引导叠加银行自身经营风险压力下，近年来地方中小银行合并进程明显提速。图表27：近年来中小银行解散、注销速度明显加快 近年来中小银行被批复解散或注销工商信息情况，个工商已注销批复解散工商已注销批复解散706050403020100企业预警通第四阶段（203年-至今：优化顶层设计，监管平稳推进2023在监管体系顶层设计上，通过设立中央金融委员会、组建国家金融监督管理总局、并将证监会升格为国务院直属机构等一系列举措，正式确立了一委一行一局一会的监管格局，标志我国金融监管体系迈进新阶段。3与监管职能分离，压实地方监管责任，更好地防范和化解区域性金融风险。融监督管理总局。将证监会调整为国务院直属机构，强化资本市场监管职责。图表28：2023年后我国形成了一委一行一局一会的监管格局 中国政府网在对各行业的监管方面，各监管部门陆续发布多项政策文件，优化行业监管措施，引导银行、保险、证券基金等行业转向高质量发展之路。20232（征求意见稿升银行服务实体经济的质效。20239月金监局出台潜在空间，为股市增加中长久期资金的供给。证券基金领域，核心可能是重塑资本市场生态，以增强其稳定性和活跃度。2024年4月，国务院发布《关于加强监管防范风险推动资本市场高质量发展的若干意见》（又简称新国九条），明确资本市场未来三阶段发展目标，将资本市场的工作重心由发展与建设转向监管与规范。图表29：2023年以来，监管更注重对行业生态的重塑领域时间文件主要内容银行业2023年2月《商业银行资本管理办法（征求意见稿）》围绕构建差异化资本监管体系，修订重构第一支柱下风险加权资产计量规则、完善调整第二支柱监督检查规定，全面提升第三支柱信息披露标准和内容。保险业2023年9月《关于优化保险公司偿付能力监管标准的通知》4技创新。2023年10月《系统重要性保险公司评估办法》主要内容：一是明确参评保险公司范围。二是明确评估指标和权重。三是明确具体评估流程。证券基金业2024年4月《关于加强监管防范风险推动资本市场高质量发展的若干意见》主要内容如下：①严把发行上市准入关；②严格上市公司持续监管；③加大退市监管力度；④加强证券基金机构监管，推动行业回归本源、做优做强；⑤加强交易监管，增强资本市场内在稳定性；⑥大力推动中长期资金入市，持续壮大长期投资力量；⑦进一步全面深化改革开放，更好服务高质量发展；⑧推动形成促进资本市场高质量发展的合力。中国政府网总结与展望回眸近十七年的我国金融监管演进，其核心脉络清晰地呈现为从防范系统性风险向推动行业高质量发展的转变。具体来看：2008年-2019进入2019年后，随着监管政策的逐步完善，虽然局部性风险事件偶发，但是不发生系统性金融风险的底线得以坚守。面临包商银行、河南村镇银行等风险事件，监管部门及时应对、精准拆弹，监管手段与