我国公办大学章程建设：现状、问题与突破路径探究

我国公办大学章程建设：现状、问题与突破路径探究一、引言1.1研究背景与动因在高等教育领域，大学章程作为大学依法自主办学、实施管理和履行公共职能的基本准则，占据着举足轻重的地位，对公办大学而言更是如此。随着我国高等教育事业的蓬勃发展，高等教育改革不断深化，建立现代大学制度已成为必然趋势，而大学章程建设正是构建现代大学制度的关键环节。从现实层面来看，公办大学作为高等教育的主力军，承担着培养高素质人才、开展科学研究、服务社会以及传承与创新文化的重要使命。然而，在实际发展过程中，公办大学面临着诸多挑战。例如，在处理与政府、社会的关系时，权力与责任的边界不够清晰，导致办学自主权在一定程度上受到限制。在大学内部，行政权力与学术权力的协调、教师与学生权利的保障等方面也存在一些问题。通过加强章程建设，能够明确公办大学与外部主体的关系，规范大学内部治理结构，保障各方的合法权益，提高大学的治理效能，从而推动公办大学更好地实现自身使命。从理论层面分析，大学章程建设研究有助于丰富高等教育管理理论。大学章程涉及到法学、教育学、管理学等多学科领域的知识，对其进行深入研究，可以进一步拓展和完善高等教育管理理论体系。同时，通过对不同公办大学章程建设的案例分析和比较研究，能够为高等教育管理实践提供理论指导，促进理论与实践的有机结合，推动高等教育管理学科的发展。1.2研究价值与现实意义本研究对我国公办大学章程建设展开深入探讨，具有多方面的研究价值与现实意义，对完善大学治理、推动高等教育改革以及解决现实问题都发挥着关键作用。在完善大学治理层面，大学章程明确了大学内外部的各种关系，为大学治理提供了基本框架。它清晰界定了大学与政府之间的权力界限，使大学能够在合理的范围内充分行使办学自主权，避免政府过度干预大学的具体事务，保障大学办学的自主性和灵活性。例如，通过章程规定政府对大学的宏观管理职责以及大学自主管理的领域，促进政府从直接管理向宏观调控转变，让大学在学科专业设置、教师聘任、科研项目开展等方面拥有更多的自主决策权力。同时，大学章程对校内的行政权力和学术权力进行了合理配置，明确各权力主体的职责和权限，防止权力的过度集中和滥用，形成有效的权力制衡机制。比如，在学术事务上赋予学术委员会等学术组织更多的决策权和监督权，保障学术权力在学术事务中的主导地位，提高学术决策的科学性和民主性，进而优化大学内部治理结构，提高治理效率。从推动高等教育改革的角度来看，大学章程建设是高等教育改革的重要内容和支撑。它为高等教育改革提供了明确的方向和依据，使改革举措能够在章程的框架内有序推进。随着时代的发展，高等教育需要不断适应社会的需求进行改革创新，而大学章程能够将改革的目标、理念和措施以制度的形式固定下来，确保改革的持续性和稳定性。例如，在推进创新创业教育改革、产教融合改革等过程中，章程可以明确学校在这些方面的发展目标、实施路径以及各方的责任和义务，为改革提供坚实的制度保障。同时，大学章程建设能够促进不同公办大学之间的交流与合作，推动高等教育资源的优化配置。各大学通过参照先进的章程范例，学习借鉴其他高校的成功经验和做法，结合自身实际进行改革创新，形成各具特色的办学模式，从而推动整个高等教育系统的协同发展。在解决现实问题方面，本研究具有重要的指导意义。针对当前公办大学中存在的诸如教师和学生权利保障不足、内部管理效率低下等问题，大学章程可以通过明确规定师生的权利和义务、完善内部管理制度等方式提供有效的解决方案。例如，在章程中明确教师的学术自由权、教学科研自主权以及学生的受教育权、参与学校管理的权利等，并建立相应的权利救济机制，切实保障师生的合法权益。同时，通过优化内部管理流程、明确各部门的职责分工、建立健全监督考核机制等措施，提高大学内部管理的效率和质量，解决机构臃肿、办事拖沓等问题。此外，大学章程还能够帮助公办大学更好地应对社会对高等教育的期望和要求，加强与社会的联系与合作，提升大学的社会服务能力，为社会经济发展做出更大的贡献。1.3研究方法与创新之处在研究过程中，本论文综合运用多种研究方法，力求全面、深入地剖析我国公办大学章程建设的相关问题。文献研究法是基础。通过广泛查阅国内外关于大学章程建设的学术著作、期刊论文、研究报告、政策文件等资料，梳理大学章程的发展历程、理论基础和实践经验，全面了解已有研究成果，把握研究动态和趋势，为后续研究提供坚实的理论支撑和研究思路启发。例如，通过研读《关于加强依法治校工作的若干意见》《全面推进依法治校实施纲要》等政策文件，明确国家对大学章程建设的要求和指导方向；参考国内外学者关于大学章程性质、功能、制定与实施等方面的学术研究成果，深入理解大学章程在高等教育治理中的重要地位和作用机制。案例分析法是重要手段。选取具有代表性的公办大学作为案例，如北京大学、清华大学、上海交通大学等，深入分析这些大学章程的制定过程、内容特点、实施效果以及在实践中遇到的问题和解决措施。通过对具体案例的详细剖析，总结成功经验和不足之处，为其他公办大学章程建设提供实际参考和借鉴。以北京大学章程为例，分析其在明确学校与政府关系、完善内部治理结构、保障师生权益等方面的具体规定和实践做法，探讨其对我国公办大学章程建设的示范意义和可推广性。比较研究法是关键补充。一方面，对国内不同地区、不同类型公办大学的章程进行横向比较，分析它们在内容、结构、特色等方面的异同，找出共性问题和个性差异，从而更好地把握我国公办大学章程建设的整体状况和多样性特点。例如，比较综合性大学与专业性大学章程在学科建设、人才培养目标等方面的差异，以及东部地区与中西部地区大学章程在服务地方经济社会发展方面的不同侧重点。另一方面，将我国公办大学章程与国外知名大学章程进行纵向比较，借鉴国外先进的大学治理理念和章程建设经验，结合我国国情和高等教育实际，提出适合我国公办大学章程建设的改进建议。如对比美国哈佛大学、英国牛津大学等世界名校章程中关于学术自由保障、教授治学机制等方面的规定，思考如何在我国公办大学章程建设中合理引入相关理念和机制，提升我国大学治理水平。本研究在视角、方法等方面具有一定的创新之处。在研究视角上，本研究从多学科交叉的角度出发，综合运用法学、教育学、管理学等学科的理论和方法，对公办大学章程建设进行全面分析。突破了以往单一学科研究的局限性，更加全面、深入地揭示大学章程建设的本质和规律。例如，从法学角度分析大学章程的法律性质和法律效力，为章程的制定和实施提供法律依据；从教育学角度探讨大学章程与人才培养、学科建设的关系，保障章程对教育教学活动的指导作用；从管理学角度研究大学章程对内部治理结构优化、管理效率提升的影响，促进大学管理的科学化和规范化。在研究方法上，本研究将大数据分析技术引入大学章程研究中。通过收集和分析大量的大学章程文本数据，挖掘其中隐藏的信息和规律，为研究提供更加客观、准确的数据支持。与传统的文献研究和案例分析方法相结合，提高研究的科学性和可靠性。例如，利用大数据分析工具对我国公办大学章程中的关键词进行词频统计和共现分析，了解章程关注的重点领域和核心问题，以及不同概念之间的关联程度，为深入分析章程内容和特点提供新的视角和方法。二、我国公办大学章程建设的理论基石2.1大学章程的基本内涵大学章程作为大学治理的重要文件，具有丰富而深刻的内涵，它承载着大学的办学理念、目标追求，规范着大学内外部的各种关系，在大学发展进程中占据着极为重要的地位。从定义上看，大学章程是大学依据国家相关法律法规，结合自身发展实际与特色，制定的全面规范学校办学宗旨、内部管理体制、权力运行机制、师生权利义务等重大基本问题的纲领性文件。例如，《高等学校章程制定暂行办法》中明确指出，章程是高等学校依法自主办学、实施管理和履行公共职能的基本准则，这从政策层面界定了大学章程的关键属性和重要作用。大学章程具有多方面的性质。它具有权威性，作为大学治理的根本性规范，其内容涵盖大学运行的各个关键领域，对大学的所有成员，包括教师、学生、管理人员等都具有普遍的约束力，是大学各项活动开展的基本依据，任何组织和个人都不得随意违反。以清华大学章程为例，其中关于学校的办学定位、人才培养目标、学科建设方向等规定，为全校师生和各部门的工作提供了明确的指引，具有不容置疑的权威性。大学章程还具有契约性，它体现了大学与政府、社会、师生之间的一种契约关系。大学通过章程明确自身的权利和义务，同时也保障各方的合法权益。从政府角度，政府依据章程对大学进行宏观管理和监督，并为大学提供相应的支持；从社会角度，社会各界根据章程了解大学的办学理念和服务方向，从而建立与大学的合作关系；从师生角度，师生在认可章程的基础上，与大学建立起教育、管理与服务的关系，章程保障了他们在大学中的学习、工作和生活权益。在大学治理体系中，大学章程处于核心地位，发挥着不可替代的作用。它是大学依法自主办学的重要保障，通过明确大学与政府的权力边界，使大学能够在法律框架内充分行使办学自主权。在学科专业设置方面，大学可以依据章程，结合自身的学科优势、社会需求以及发展规划，自主决定新增或调整学科专业，无需受到过多的行政干预，从而提高办学的灵活性和适应性。大学章程能够规范大学内部治理结构，合理配置行政权力和学术权力，明确各部门、各组织的职责权限，避免权力的过度集中和滥用，形成科学有效的权力制衡机制。例如，在一些大学章程中，对学术委员会的组成、职责和权力范围进行了明确规定，确保学术权力在学术事务决策中发挥主导作用，促进学术自由和创新发展。大学章程还是大学与社会沟通的桥梁，它向社会展示大学的办学理念、人才培养目标、社会服务方向等信息，增强社会对大学的了解和信任，吸引社会资源支持大学发展，同时也使大学更好地回应社会需求，履行社会责任。2.2公办大学章程建设的理论依据公办大学章程建设并非孤立的实践活动，而是有着深厚的理论基础作为支撑。依法治校、大学自治、学术自由等理论从不同维度为公办大学章程建设提供了指导方向和理论指引，它们相互关联、相辅相成，共同构建起公办大学章程建设的理论体系。依法治校理论是公办大学章程建设的法治基石。在依法治国的大背景下，依法治校成为高等教育发展的必然要求。依法治校要求公办大学在办学过程中严格遵守国家法律法规，依法行使权力、履行义务。大学章程作为学校的“宪法”，是依法治校的重要载体，它将国家的法律法规细化为学校内部的规章制度，使学校的各项工作有章可循、有法可依。例如，在《中华人民共和国教育法》《中华人民共和国高等教育法》等法律法规的框架下，大学章程明确规定学校的办学宗旨、管理体制、师生权利义务等内容，确保学校的办学活动符合法律规范。同时，依法治校理论强调权力的规范运行和监督制约，这促使大学章程对学校内部的权力结构进行合理设计，明确各权力主体的职责权限，建立健全权力监督机制，防止权力滥用，保障学校的正常秩序和师生的合法权益。大学自治理论赋予公办大学自主发展的空间。大学自治是指大学在法律允许的范围内，自主管理学校内部事务，不受外部过多干预。它是大学发展的内在需求，也是保障大学学术自由和创新活力的重要条件。大学章程是实现大学自治的制度保障，通过章程明确大学与政府、社会之间的关系，划定大学自主管理的边界，使大学能够在合理的范围内充分行使办学自主权。在学科建设方面，大学可以根据自身的学科优势和发展规划，自主设置学科专业、调整学科布局，而无需受到过多的行政指令限制；在教师聘任方面，大学可以依据章程制定符合自身需求的教师招聘和评价标准，吸引和留住优秀人才。大学自治并非绝对的自由，而是在法律法规和社会公共利益的约束下进行的，大学章程正是在这种平衡中，为大学自治提供了具体的制度框架。学术自由理论是公办大学发展的核心动力。学术自由是指学者在学术研究、教学活动中享有不受不合理限制的自由权利，包括研究课题的选择、学术观点的表达、教学内容的安排等方面。它是大学学术发展的基石，能够激发学者的创新精神和创造力，推动知识的传承与创新。大学章程在保障学术自由方面发挥着关键作用，通过明确规定学术组织的地位和权力、保障教师和学生的学术权利，为学术自由营造良好的制度环境。在章程中规定学术委员会在学术事务决策中的主导地位，使其能够独立行使学术评价、学术发展规划等权力，避免行政权力对学术事务的不当干预；同时，保障教师在教学和科研中的自由探索权利，鼓励学生积极参与学术讨论和创新活动，促进学术氛围的活跃和学术水平的提升。依法治校、大学自治、学术自由等理论从法治、自主发展、学术核心等不同角度为公办大学章程建设提供了坚实的理论依据。在章程建设过程中，充分融合这些理论，能够使大学章程更加科学合理、符合高等教育发展规律，为公办大学的高质量发展奠定坚实的制度基础。2.3我国公办大学章程建设的重要意义我国公办大学章程建设意义深远，它是推动依法治校的关键力量，是提升办学自主权的有效保障，也是约束内部权力的重要手段，对公办大学的高质量发展起着至关重要的作用。大学章程建设是推动依法治校的重要举措。在全面依法治国的时代背景下，教育领域的法治化进程也在不断推进，依法治校已成为公办大学发展的必然要求。大学章程作为学校的“根本大法”，是国家法律法规在学校层面的具体体现，它将抽象的法律规定转化为学校内部可操作的规章制度，为学校的各项工作提供了明确的法律依据和行为准则。例如，依据《教育法》《高等教育法》等法律法规，大学章程对学校的办学宗旨、管理体制、师生权利义务等方面进行详细规定，使学校的办学活动严格遵循法律规范，避免出现违法违规行为。同时，大学章程还明确了学校与政府、社会之间的法律关系，保障学校在法律框架内依法自主办学，维护学校的合法权益。如在处理学校与政府的关系时，章程明确规定政府对学校的宏观管理职责和权限，以及学校享有的办学自主权范围，防止政府对学校事务的过度干预，确保学校能够依法独立行使办学权力。大学章程建设有助于提高大学办学自主权。在我国高等教育管理体制中，公办大学虽然在法律上拥有一定的办学自主权，但在实际运行过程中，由于政府与学校之间的权力边界不够清晰，以及相关法律法规的不完善，大学的办学自主权受到一定程度的限制。大学章程作为规范学校与政府关系的重要文件，能够明确双方的权力与义务，为大学争取和落实办学自主权提供法律保障。通过章程的制定，学校可以详细规定自身在学科专业设置、教师聘任、招生就业、科研管理等方面的自主权力，使大学能够根据自身的发展需求和社会实际情况，灵活调整办学策略，优化资源配置，提高办学效益。以学科专业设置为例，大学可以依据章程，结合市场需求和自身学科优势，自主决定新增或调整学科专业，培养适应社会发展需要的各类人才，而无需受到过多的行政指令限制，从而充分发挥大学的办学主动性和创造性。大学章程建设能够有效约束高校内部权力。在公办大学内部，存在着行政权力、学术权力等多种权力形式，这些权力的合理运行对于学校的发展至关重要。然而，当前一些公办大学内部存在权力结构不合理、权力运行不规范等问题，如行政权力过于集中，学术权力相对薄弱，导致学术事务决策缺乏科学性和民主性；权力监督机制不完善，容易出现权力滥用和腐败现象。大学章程作为学校内部的“宪法”，能够明确各权力主体的职责和权限，规范权力运行的程序和方式，建立健全权力监督机制，形成有效的权力制衡体系。例如，章程可以明确规定学术委员会在学术事务决策中的主导地位和职责权限，保障学术权力在学术评价、学科建设、科研项目评审等方面的充分行使，防止行政权力对学术事务的不当干预；同时，通过建立教职工代表大会、学生代表大会等民主监督机制，加强对学校管理决策的监督，确保权力在阳光下运行，维护学校的正常秩序和师生的合法权益。我国公办大学章程建设在推动依法治校、提高办学自主权、约束内部权力等方面具有不可替代的重要意义。通过加强大学章程建设，能够进一步完善公办大学的治理体系，提高治理能力，促进公办大学在新时代背景下实现高质量、可持续发展，更好地履行人才培养、科学研究、社会服务和文化传承创新的使命。三、我国公办大学章程建设的现实图景3.1发展历程回溯我国公办大学章程建设的历史源远流长，其发展历程可追溯至近代高等教育的发端，历经多个重要阶段，每个阶段都展现出独特的时代特征和建设成就，为现代大学制度的构建奠定了坚实基础。近代探索阶段，我国现代意义上的大学章程起源于19世纪末。1898年创立的京师大学堂，其颁布的《京师大学堂章程》堪称我国首个大学章程。彼时，甲午战败，民族危机深重，清政府推行维新变法，教育改革成为重要内容。《京师大学堂章程》由张百熙起草，涵盖从小学到大学的各级学堂章程，是我国首次以政府名义规定的完整学制。其中，京师大学堂章程部分对办学纲领、科目设置、课程安排、招生办法、毕业要求等方面做出了详细规定。例如，在科目设置上，设有经学科、政法科、文学科、医科、格致科、农科、工科、商科等八科，体现了对多学科人才培养的重视；在招生办法上，规定了招生范围、考试内容和录取标准，为选拔优秀人才提供了依据。该章程的制定，标志着我国近代高等教育开始有了规范化的办学准则，开启了大学章程建设的先河。此后，随着近代高等教育的逐步发展，一些公立大学纷纷制定章程。1912年，中华民国成立后，教育部颁布了一系列教育法规，推动了大学章程的进一步完善。许多公立大学在章程中明确了学校的办学宗旨、组织架构、学科设置等内容，如国立北京大学在1917年制定的章程中，强调了学术自由、思想自由的办学理念，对学科设置进行了优化，设立了文、理、法三科，为学校的发展奠定了基础。这一时期的大学章程建设，受到西方现代大学理念的影响，开始注重学术研究和人才培养的专业性，为我国高等教育的现代化转型提供了制度支持。现代奠基阶段，新中国成立后，我国高等教育事业迎来了新的发展时期，大学章程建设也进入了现代奠基阶段。在计划经济体制下，高等学校主要由国家统一管理，大学章程的建设相对缓慢。1950年，教育部颁布了《高等学校暂行规程》，对高等学校的宗旨、任务、组织、教学等方面做出了统一规定，虽然这并非严格意义上的大学章程，但为后来大学章程的制定提供了重要的参考框架。在这一时期，各公办大学根据国家的教育方针和政策，结合自身实际情况，制定了一些内部规章制度，这些制度在一定程度上规范了学校的办学行为，为大学章程的建设积累了经验。例如，清华大学在这一时期制定了一系列教学管理、师资队伍建设等方面的规章制度，保障了学校教学科研工作的顺利开展。改革开放后，我国高等教育改革逐步推进，大学章程建设重新受到重视。1985年，中共中央颁布了《关于教育体制改革的决定》，提出要扩大高等学校的办学自主权，这为大学章程建设创造了有利条件。一些高校开始着手制定或修订章程，明确学校的办学定位、发展目标和内部管理体制。1995年，《中华人民共和国教育法》正式颁布，明确规定学校及其他教育机构应当按照国家有关规定，通过以教师为主体的教职工代表大会等组织形式，保障教职工参与民主管理和监督，并应当依法接受监督，同时规定学校的设立、变更和终止，应当按照国家有关规定办理审核、批准、注册或者备案手续，这些规定为大学章程的制定提供了法律依据，推动了大学章程建设的规范化进程。快速发展阶段，进入21世纪，我国高等教育进入快速发展时期，大学章程建设也取得了显著进展。2010年，《国家中长期教育改革和发展规划纲要（2010-2020年）》明确提出“加强章程建设。各类高校应依法制定章程，依照章程规定管理学校”，将大学章程建设提升到国家战略层面，为大学章程建设指明了方向。2011年，教育部审议通过了《高等学校章程制定暂行办法》，自2012年1月1日起施行。该办法从实体和程序两个方面，对高校章程制定的原则、内容、程序以及核准和监督中所涉及的主要问题、主要环节进行了全面规范，为高等学校制定章程提供了内容指导与程序规范，推动高等学校以章程建设为核心实施整体改革，制定符合法律规定、体现学校需求与特色的高质量章程。此后，各公办大学积极响应，加快章程制定和修订工作。2013年，教育部首批核准了中国人民大学、东南大学、华中师范大学、武汉理工大学、上海外国语大学、东华大学等6所高校的大学章程，标志着我国大学章程建设取得实质性进展。截至2015年底，全国所有公办高校基本完成章程制定工作。这一时期的大学章程建设，更加注重体现学校的办学特色和个性，在明确学校与政府、社会的关系，完善内部治理结构，保障师生权益等方面进行了积极探索和创新。例如，东华大学在章程中明确了以工为主，建设国内一流、国际有影响，有特色的高水平大学的发展目标定位，以及立足上海，面向全国的服务定位，同时强调了以学生为中心的办学理念，推进教授治学，完善民主管理和监督机制等。我国公办大学章程建设历经近代探索、现代奠基和快速发展等多个阶段，在不同时期都取得了重要成就，逐步从无到有、从简单到完善，为我国公办大学的规范化、法治化办学提供了有力的制度保障，推动了我国高等教育事业的不断发展。三、我国公办大学章程建设的现实图景3.2建设现状剖析3.2.1整体推进情况自2010年《国家中长期教育改革和发展规划纲要（2010-2020年）》明确提出加强章程建设以来，我国公办大学章程建设工作取得了显著的整体推进成效。教育部于2011年颁布的《高等学校章程制定暂行办法》，为高校章程制定提供了明确的内容指导与程序规范，有力推动了公办大学章程建设的进程。截至2015年底，全国所有公办高校基本完成章程制定工作，这标志着我国公办大学在依法治校、构建现代大学制度的道路上迈出了坚实的一步。在章程制定过程中，各公办大学积极响应国家政策要求，广泛动员校内各方力量参与。许多高校成立了专门的章程起草小组，成员涵盖学校领导、教师代表、学生代表、管理人员以及校外专家等，以确保章程能够充分反映学校各方面的利益诉求和发展需求。例如，清华大学在章程制定过程中，通过校内座谈会、问卷调查、意见征集邮箱等多种方式，广泛征求师生员工的意见和建议，共收集到各类意见和建议数千条，经过反复研究和修改，最终形成了符合学校实际情况和发展目标的章程。同时，不同地区、不同类型的公办大学在章程建设进度上也呈现出一定的特点。从地区分布来看，东部地区经济发达、教育资源丰富，公办大学在章程建设方面往往起步较早，推进速度较快，在章程的内容完善和实施机制探索方面也走在前列。以江苏省为例，该省的许多公办高校在章程制定过程中，注重借鉴国内外先进经验，结合自身办学特色，制定出了具有较高质量的章程，并积极探索章程的有效实施路径，取得了良好的效果。而中西部地区的公办大学虽然在建设进度上相对滞后，但在国家政策的支持和引导下，也在加快步伐，积极学习借鉴东部地区高校的成功经验，不断完善自身的章程建设工作。从大学类型来看，“双一流”建设高校作为我国高等教育的领军力量，在章程建设方面发挥了示范引领作用。这些高校通常具有较强的师资力量、丰富的办学资源和较高的学术水平，在章程制定过程中，更加注重体现学校的国际化发展战略、学科建设特色以及人才培养目标。例如，北京大学章程明确提出要建设世界一流大学，培养具有国际视野、创新精神和社会责任感的高素质人才，在章程中对学校的学科布局、科研创新、国际交流等方面做出了详细规划。而普通公办本科院校和高职高专院校则更加注重结合自身的办学定位和人才培养特点，制定符合实际需求的章程。高职高专院校在章程中会突出职业教育特色，强调产教融合、校企合作，以及对学生实践技能和职业素养的培养。尽管我国公办大学章程建设在整体推进方面取得了重大进展，但在实际工作中仍面临一些挑战和问题。部分高校在章程制定过程中，存在形式主义倾向，只是简单地将现有规章制度进行汇编，缺乏对学校发展战略和内部治理结构的深入思考和创新设计；一些高校在章程实施过程中，由于缺乏有效的监督和评估机制，导致章程的权威性和执行力不足，未能真正发挥其在学校治理中的核心作用。3.2.2内容框架分析我国公办大学章程在内容框架上呈现出一定的共性与个性，在学校性质、办学宗旨、治理结构等关键方面既有统一的规范，又充分体现了各高校的特色与定位。在学校性质与办学宗旨方面，公办大学普遍明确自身为公办性质的高等教育机构，以培养德智体美劳全面发展的社会主义建设者和接班人为根本任务。北京大学章程开篇即指出学校为公办全日制普通高等学校，秉持爱国进步、民主科学的传统和勤奋、严谨、求实、创新的学风，致力于培养具有历史使命感和社会责任心，富有创新精神和实践能力的高素质人才。这一表述体现了北京大学作为我国顶尖学府对人才培养的高要求和对社会发展的责任感，同时也彰显了其传承百年的文化底蕴和办学理念。而一些专业性较强的公办大学，如北京邮电大学，在办学宗旨中则突出了其在信息通信领域的专业特色，强调培养信息科技领域的高素质创新人才，为国家信息产业发展提供智力支持和人才保障。治理结构是大学章程的核心内容之一，公办大学在这方面的规定体现了对权力制衡与民主管理的重视。多数高校实行党委领导下的校长负责制，明确党委的领导核心地位和校长的行政负责职责。在党委领导职责方面，包括把握学校发展方向、决定学校重大问题、监督重大决议执行等；校长则负责组织实施学校的教学、科研、行政管理等具体工作。例如，复旦大学章程规定，学校党委统一领导学校工作，支持校长依法独立负责地行使职权，保证以人才培养为中心的各项任务完成。同时，为保障学术权力的充分行使，各高校普遍在章程中明确了学术组织的地位和职责，如设立学术委员会，负责学术事务的决策、审议和咨询。学术委员会的组成人员通常包括各学科领域的专家学者，他们在学科建设、专业设置、学术评价等方面发挥着关键作用。此外，教职工代表大会和学生代表大会等民主管理机制也在章程中得到明确规定，教职工代表大会是教职工依法参与学校民主管理和监督的基本形式，学生代表大会则为学生参与学校管理、表达自身诉求提供了渠道。在学科建设与人才培养方面，公办大学根据自身的学科优势和发展定位，制定了各具特色的规划。综合性大学通常注重学科的全面发展和交叉融合，力求在多个学科领域取得卓越成就。例如，浙江大学章程中提出要构建多学科协调发展的学科体系，加强基础学科与应用学科、传统学科与新兴学科的交叉融合，培养具有跨学科知识和创新能力的复合型人才。而专业性大学则聚焦于优势学科的建设和发展，努力打造在特定领域具有领先水平的学科品牌。以中国传媒大学为例，其章程明确以新闻传播学、戏剧与影视学等学科为优势，加强学科内涵建设，培养适应传媒行业发展需求的专业人才，为我国传媒事业的发展贡献力量。在人才培养模式上，各高校也在不断创新，注重实践教学、创新创业教育和国际交流合作，以提高学生的综合素质和竞争力。许多高校与企业、科研机构建立了紧密的合作关系，共同开展实践教学和人才培养项目，为学生提供更多的实践机会和就业渠道。我国公办大学章程在内容框架上既有遵循国家政策法规和高等教育发展规律的共性，又充分展现了各高校的个性与特色，在学校性质、办学宗旨、治理结构、学科建设与人才培养等方面的规定，为学校的发展提供了明确的方向和制度保障，同时也反映了我国高等教育多元化发展的格局。3.2.3实施成效概览我国公办大学章程建设在实施过程中取得了多方面的显著成效，在推动依法治校、完善治理结构、促进学术发展以及保障师生权益等方面发挥了积极作用，有力地推动了我国高等教育事业的发展。在推动依法治校方面，大学章程成为学校办学的基本准则和法律依据，使学校的各项工作有章可循、有法可依。各公办大学依据章程制定和完善内部管理制度，规范办学行为，确保学校的发展符合国家法律法规和政策要求。例如，一些高校在章程的指导下，制定了详细的教学管理、科研管理、人事管理等规章制度，明确了各项工作的流程和标准，避免了管理的随意性和主观性。同时，章程的实施也增强了学校的法律意识和法治观念，促进了学校与政府、社会之间的法律关系的明确和规范。学校在与外部主体进行合作和交流时，能够依据章程维护自身的合法权益，保障学校的正常运行。在完善治理结构方面，大学章程对学校内部的权力结构进行了优化和调整，明确了各权力主体的职责和权限，形成了科学合理的权力制衡机制。党委领导下的校长负责制在章程中得到具体落实，党委把握学校发展方向，校长负责行政管理，两者相互配合、相互制约。学术权力在章程的保障下得到充分发挥，学术委员会等学术组织在学科建设、学术评价等方面拥有了更多的决策权和话语权，促进了学术事务的专业化管理。教职工代表大会和学生代表大会等民主管理机制的完善，使师生能够更加广泛地参与学校的管理和决策，增强了师生的主人翁意识和责任感。例如，某高校通过章程的实施，建立了校院两级学术委员会制度，明确了学术委员会在学术资源分配、学术成果评价等方面的职责，有效提高了学术决策的科学性和公正性；同时，完善了教职工代表大会的议事规则和决策程序，使教职工能够更好地参与学校的重大事项决策，推动了学校民主管理的进程。在促进学术发展方面，章程为学术自由和创新营造了良好的制度环境。通过保障学术组织的独立性和权威性，鼓励教师和学生开展学术研究和创新活动，激发了学术活力和创造力。许多高校在章程中明确规定了对学术研究的支持和保障措施，加大了对科研项目的投入，提供了良好的科研条件和平台。同时，章程也注重学术道德和学风建设，规范学术行为，营造了风清气正的学术氛围。例如，一些高校设立了科研奖励基金，对在学术研究中取得突出成果的教师和学生进行表彰和奖励；建立了学术不端行为举报和处理机制，对学术造假等行为进行严肃查处，维护了学术的严肃性和纯洁性。在保障师生权益方面，大学章程明确了师生的权利和义务，为师生的合法权益提供了制度保障。在教师权益保障方面，章程规定了教师的聘任、考核、晋升、培训等制度，保障了教师的职业发展权利；同时，关注教师的工作和生活条件，维护教师的合法待遇。在学生权益保障方面，章程明确了学生的受教育权、参与学校管理的权利、获得奖助学金的权利等，并建立了相应的权利救济机制。例如，某高校在章程中规定了学生申诉处理委员会的组成和工作程序，当学生认为自身权益受到侵害时，可以向申诉处理委员会提出申诉，维护自己的合法权益。我国公办大学章程建设的实施成效显著，在推动依法治校、完善治理结构、促进学术发展和保障师生权益等方面发挥了重要作用，为我国公办大学的高质量发展奠定了坚实的制度基础，有力地推动了我国高等教育事业向现代化、法治化、国际化方向迈进。3.3成功案例解析——以东华大学为例3.3.1东华大学章程建设的特色举措东华大学在章程建设过程中，采取了一系列特色举措，为学校的发展奠定了坚实的制度基础，在目标定位、办学理念、治理结构等多方面展现出独特之处，对其他高校具有重要的借鉴意义。在目标定位与办学理念方面，东华大学有着清晰且明确的规划。学校将自身定位为以工为主，致力于建设国内一流、国际有影响，有特色的高水平大学，立足上海，面向全国，积极服务于国家从纺织大国走向纺织强国的战略，同时充分发挥自身特色和优势，为上海的经济社会发展贡献力量。在人才培养上，坚持以学生为中心的办学理念，将培养高层次应用型创新人才作为主要目标，注重培养学生基础宽厚、实践能力强、具有创新精神和社会责任感的综合素质。例如，学校在专业设置和课程安排上，紧密结合社会需求和行业发展趋势，开设了众多与纺织、材料、服装等优势学科相关的特色专业，并注重实践教学环节，为学生提供丰富的实习和实践机会，使学生能够在学习过程中积累实际操作经验，提高解决实际问题的能力。在治理结构优化方面，东华大学依据相关法律法规，进一步完善了党委领导下的校长负责制的具体实施规则。明确了学校党委集体领导的议事规则、决策程序以及校长独立负责地行使职权的制度规范，确保学校决策的科学性和民主性。同时，规范了学校内部治理结构和组织框架，清晰界定了各管理层级、系统之间的职责权限、管理程序和决策规则，构建了完善的民主管理和监督机制。学校建立了教职工代表大会、学生代表大会等民主管理平台，使师生能够广泛参与学校的管理和决策，充分表达自己的意见和建议。在学校重大事项决策过程中，会充分征求教职工代表大会和学生代表大会的意见，保障师生的知情权、参与权和监督权。在推进教授治学方面，东华大学积极探索创新，成效显著。学校明确了学术委员会等学术组织的组成及运行规则，保障学术组织在学科建设、专业设置、学术评价、学术发展、教学科研计划方案制定、教师队伍建设等关键学术事务中充分发挥咨询、审议、决策作用，有效维护了学术活动的独立性。在学科建设规划的制定过程中，学术委员会组织各学科领域的专家学者进行深入研讨和论证，确保学科建设方向符合学校发展战略和学术发展规律；在教师职称评审工作中，学术委员会发挥主导作用，对教师的学术成果进行客观、公正的评价，避免了行政权力对学术评价的不当干预，激发了教师从事学术研究的积极性和创造性。在传承与创新校园文化方面，东华大学也做出了积极努力。学校注重传承和创新崇德博学、砺志尚实、崇尚学术、追求卓越、敬业奉献等校园价值取向和文化建设，将这些文化元素融入到学校的教育教学、科研创新和日常管理等各个环节中。通过开展丰富多彩的校园文化活动，如学术讲座、文化节、志愿服务等，营造了浓厚的学术氛围和积极向上的校园文化环境，培养学生的文化素养和社会责任感，促进学生的全面发展。3.3.2实施效果与经验借鉴东华大学章程的实施取得了显著的效果，在办学自主权保障、内部治理优化、学术发展促进以及校园文化建设等方面都取得了长足的进步，为其他高校提供了宝贵的经验借鉴。在办学自主权保障方面，东华大学通过章程明确界定举办者与学校的关系以及举办者的权利义务，为学校争取和落实办学自主权提供了有力保障。学校在学科专业设置、师资队伍建设、科研项目开展等方面拥有了更多的自主决策权，能够根据自身发展需求和社会实际情况，灵活调整办学策略，优化资源配置。学校依据市场需求和自身学科优势，自主增设了一些新兴学科专业，如人工智能与纺织工程交叉学科专业，培养适应时代发展需求的复合型人才；在师资队伍建设方面，学校可以自主制定教师招聘和评价标准，吸引和留住优秀人才，提升师资队伍的整体水平。在内部治理优化方面，章程的实施使学校内部治理结构更加科学合理，各权力主体之间的职责权限更加清晰，权力运行更加规范。党委领导下的校长负责制得到有效落实，党委把握学校发展方向，校长负责行政管理，两者相互配合、相互制约，形成了高效的决策和执行机制。学术权力在章程的保障下得到充分发挥，学术委员会等学术组织在学术事务决策中发挥主导作用，提高了学术决策的科学性和专业性。教职工代表大会和学生代表大会等民主管理机制的完善，增强了师生的主人翁意识和责任感，促进了学校管理的民主化和科学化。例如，在学校的一项重大科研项目决策中，学术委员会组织专家进行充分论证，提出专业意见，为决策提供了重要依据；教职工代表大会对学校的薪酬制度改革方案进行审议和讨论，保障了教职工的合法权益，使改革方案更加科学合理。在学术发展促进方面，章程的实施为学术自由和创新营造了良好的制度环境，激发了教师和学生的学术活力和创造力。学校加大了对科研项目的投入，提供了良好的科研条件和平台，鼓励教师开展学术研究和创新活动。同时，注重学术道德和学风建设，规范学术行为，营造了风清气正的学术氛围。近年来，学校教师在国内外高水平学术期刊上发表的论文数量和质量显著提升，承担的国家级科研项目数量不断增加，科研成果转化率也得到了提高。在纺织材料领域，学校的科研团队取得了一系列创新性成果，研发出多种高性能纺织材料，并成功应用于航空航天、医疗等领域，为国家相关产业的发展做出了重要贡献。在校园文化建设方面，东华大学通过章程传承和创新校园价值取向和文化建设，使校园文化内涵更加丰富，凝聚力和影响力不断增强。校园文化活动丰富多彩，学术氛围浓厚，师生的文化素养和社会责任感得到提升。学校的文化品牌活动，如“东华之春”文化艺术节、“崇实论坛”学术讲座等，吸引了广大师生积极参与，成为校园文化建设的重要载体。这些活动不仅丰富了师生的课余生活，还培养了学生的综合素质和创新能力，促进了学生的全面发展。东华大学章程建设的成功经验为其他高校提供了多方面的借鉴。高校在章程建设过程中，应明确学校的目标定位和办学理念，结合自身特色和社会需求，制定符合学校发展的规划；要注重完善内部治理结构，合理配置权力，建立健全民主管理和监督机制，保障师生的合法权益；积极推进教授治学，充分发挥学术组织在学术事务中的作用，营造良好的学术环境；重视校园文化建设，传承和创新校园文化，为学校的发展提供精神动力和文化支撑。四、我国公办大学章程建设的现存问题4.1建设进程滞缓尽管国家大力推动公办大学章程建设，截至2015年底全国所有公办高校基本完成章程制定工作，但在实际推进过程中，部分高校的章程制定和修订工作进展缓慢，存在明显的滞后现象。从时间进度来看，一些高校未能按照规定的时间节点完成章程制定任务。在2011年教育部颁布《高等学校章程制定暂行办法》后，明确要求各高校加快章程建设步伐，但仍有部分高校拖延许久才启动章程制定工作，甚至在规定的截止日期之后才勉强完成。曾经被湖南省教育厅列为建设大学章程试点院校的11所高校中，10所高校到期并未完成章程制定工作，“大学宪章”计划整体搁浅。这不仅影响了学校自身的规范化发展，也阻碍了整个高等教育领域章程建设的全面推进。从后续修订情况分析，许多高校在章程制定后，未能根据学校发展的实际需求和外部环境的变化及时进行修订。随着高等教育改革的不断深入，学校的办学理念、发展目标、管理体制等方面都可能发生重大变化，需要通过章程的修订来及时调整和规范。然而，部分高校对章程修订工作不够重视，导致章程内容与学校实际情况脱节，无法发挥应有的指导作用。一些高校在学科专业结构进行重大调整、管理机构进行改革重组后，章程中关于学科建设、机构设置等方面的规定却未及时更新，使得章程在这些关键领域失去了权威性和有效性。导致建设进程滞缓的原因是多方面的。从思想认识层面看，部分高校领导和管理人员对大学章程的重要性认识不足，没有将章程建设视为学校发展的关键任务，缺乏推进章程建设的积极性和主动性。他们认为章程只是一种形式上的文件，对学校的实际管理和发展影响不大，从而在工作中敷衍了事，拖延章程制定和修订的进度。从制度和机制角度分析，高校内部缺乏有效的章程建设推动机制和激励约束机制。在章程制定过程中，没有明确各部门和人员的职责分工，导致工作推诿扯皮，效率低下；在章程实施和修订过程中，缺乏相应的监督和考核机制，对不执行章程或不及时修订章程的行为没有进行有效的约束和问责。高校章程建设与治理结构改革同步推进，也给章程建设带来了一定的困难。治理结构改革涉及到学校内部权力的重新分配和调整，利益关系复杂，改革难度大，容易导致章程建设受到牵连，进展缓慢。建设进程滞缓给公办大学带来了诸多不利影响。在依法治校方面，由于章程制定和修订滞后，学校的办学行为缺乏明确的法律依据和规范，容易出现违法违规行为，损害学校的声誉和师生的合法权益。在学校发展规划方面，章程作为学校发展的纲领性文件，其滞后会导致学校发展目标不明确，发展战略缺乏连贯性和稳定性，影响学校的长远发展。在与外部合作交流方面，章程是学校与政府、社会沟通的重要桥梁，章程建设滞后会使学校在与外部主体合作时缺乏明确的规则和依据，降低学校的吸引力和竞争力。4.2利益相关者参与不足在我国公办大学章程制定过程中，利益相关者参与不足是一个较为突出的问题，这严重影响了章程的科学性、民主性和可行性，制约了大学章程在学校治理中发挥应有的作用。普通教师作为大学教学和科研的核心力量，在章程制定中的参与度普遍较低。许多高校在章程制定时，虽然会成立专门的起草小组，但小组成员多以学校党政领导和中层干部为主，普通教师代表所占比例较小。这使得普通教师的意见和建议难以充分融入章程之中。在一些高校的章程制定过程中，虽然组织了教师座谈会，但参与座谈会的教师往往是经过挑选的，不能代表全体教师的利益和诉求。而且，座谈会的形式往往流于表面，教师们提出的意见和建议没有得到足够的重视和回应。普通教师在学科教学、科研实践等方面积累了丰富的经验，他们对学校的教学质量提升、学术氛围营造、教师职业发展等方面有着独特的见解。然而，由于参与度低，这些宝贵的经验和见解无法在章程中得到体现，导致章程在指导教学科研工作时缺乏针对性和实效性。学生作为大学教育的直接受益者和参与者，在章程制定中的声音也较为微弱。大部分高校在章程制定过程中，没有充分考虑学生的权益和需求，学生参与章程制定的渠道有限。一些高校虽然设立了学生代表参与章程制定的环节，但学生代表的选拔机制不够透明和公正，导致学生代表不能真正代表广大学生的意愿。学生代表在章程制定过程中的话语权也相对较弱，他们提出的关于学生权益保障、学习生活环境改善、参与学校管理等方面的建议，往往得不到足够的关注和采纳。在涉及学生学业评价、奖助学金评定、校园文化建设等与学生密切相关的内容时，由于学生参与不足，章程中的规定可能无法充分满足学生的实际需求，影响学生的学习积极性和对学校的认同感。校友作为大学的重要资源和社会联系的纽带，在章程制定中也未能充分发挥作用。许多高校在章程制定过程中，忽视了校友的参与，没有建立有效的校友参与机制。校友们在毕业后，在各自的领域积累了丰富的社会经验和资源，他们对学校的发展有着深厚的感情和独特的见解。然而，由于缺乏参与渠道，校友们无法将自己对学校发展的期望和建议反馈到章程制定中。在学校的发展战略规划、学科建设、人才培养等方面，校友们的经验和资源可以为学校提供有益的参考。例如，一些校友可以根据自己在行业中的经验，为学校的专业设置和课程改革提出建议，帮助学校培养更符合社会需求的人才。但由于参与不足，这些潜在的资源和建议无法得到充分利用，不利于学校与校友之间的紧密联系和共同发展。利益相关者参与不足的原因是多方面的。从学校层面来看，部分高校领导对利益相关者参与章程制定的重要性认识不足，缺乏民主意识，认为章程制定是学校管理层的事情，忽视了普通教师、学生和校友等群体的作用。高校在章程制定过程中，缺乏完善的利益相关者参与机制，没有明确规定参与的程序、方式和保障措施，导致利益相关者即使有参与的意愿，也不知道如何参与。从利益相关者自身角度分析，普通教师由于教学科研任务繁重，对章程制定的关注度不够，缺乏主动参与的积极性；学生由于在学校中的地位相对弱势，对自身权益的关注度虽然高，但缺乏有效的表达渠道和参与能力；校友由于毕业后与学校的联系相对松散，对学校章程制定的信息了解不及时，参与的热情和动力也受到影响。利益相关者参与不足给公办大学章程建设带来了诸多负面影响。在章程的科学性方面，由于缺乏各利益相关者的广泛参与，章程内容可能无法全面反映学校的实际情况和发展需求，导致章程在实施过程中出现与实际脱节的现象。在章程的民主性方面，利益相关者参与不足使得章程制定缺乏广泛的民意基础，难以得到广大师生和校友的认同和支持，影响章程的权威性和执行力。在学校的发展方面，利益相关者参与不足不利于凝聚各方力量，共同推动学校的发展，限制了学校与社会的联系和合作，阻碍了学校的可持续发展。4.3制定程序缺乏规范我国公办大学章程在制定程序方面存在诸多不规范之处，这严重影响了章程的权威性、科学性和民主性，阻碍了大学章程在学校治理中发挥应有的作用。在制定过程中，程序不公开、不透明的问题较为普遍。许多高校在章程制定时，没有建立有效的信息公开机制，师生、校友以及社会公众难以了解章程制定的进展情况、参与方式和意见反馈途径。一些高校只是在章程制定完成后才进行简单的公告，在整个制定过程中缺乏与利益相关者的有效沟通和互动。在某高校章程制定过程中，从起草小组的组建、草案的拟定到内部审议等环节，都没有向师生公开相关信息，导致师生对章程制定工作一无所知，直到章程发布时才知晓相关内容。这种不公开、不透明的程序，使得利益相关者无法充分参与到章程制定中来，降低了章程的民意基础和认可度。在审议环节，缺乏科学合理的审议机制。部分高校的章程审议过程流于形式，审议机构未能充分发挥作用。一些高校的教职工代表大会在审议章程时，由于时间仓促、资料准备不充分等原因，代表们无法对章程内容进行深入讨论和审议，只能简单地举手通过，无法真正反映教职工的意见和建议。在某高校的教职工代表大会审议章程时，会议仅安排了半天时间，而章程文本内容繁杂，代表们根本没有足够的时间仔细研读和讨论，最终只能草草通过审议，使得审议过程失去了应有的意义。此外，一些高校在章程审议过程中，没有充分听取不同意见和建议，对于一些有争议的条款，没有进行深入的研究和论证，导致章程在实施过程中容易引发矛盾和问题。在批准与备案环节，也存在一些不规范的情况。部分高校对章程的批准和备案工作不够重视，存在程序违规、材料不全等问题。一些高校没有按照规定的程序将章程报教育行政主管部门批准或核准，而是自行发布实施，导致章程的合法性受到质疑。在备案环节，一些高校未能及时将章程备案材料报送相关部门，或者备案材料不符合要求，影响了章程备案工作的顺利进行。某高校在章程制定完成后，没有按照规定报教育行政主管部门核准，而是直接在学校内部发布实施，后来被教育行政主管部门责令整改，这不仅浪费了时间和精力，也影响了学校的正常管理秩序。制定程序缺乏规范的原因是多方面的。从高校自身来看，部分高校领导对章程制定程序的重要性认识不足，缺乏民主意识和法治观念，认为章程制定只是一种形式，没有必要严格按照程序进行。高校在章程制定过程中，缺乏专业的指导和规范的操作流程，导致制定程序混乱。从外部环境来看，教育行政主管部门对高校章程制定程序的监督和指导不够有力，没有建立健全有效的监督机制和问责制度，对程序不规范的行为未能及时进行纠正和处理。制定程序缺乏规范给公办大学章程建设带来了严重的负面影响。在权威性方面，不规范的制定程序使得章程的合法性和公正性受到质疑，降低了章程在学校治理中的权威性和执行力。在科学性方面，缺乏公开透明的程序和科学合理的审议机制，导致章程内容难以充分反映学校的实际情况和发展需求，影响了章程的科学性和可行性。在民主性方面，程序不规范使得利益相关者无法充分参与章程制定，降低了章程的民意基础和民主性，不利于凝聚各方力量共同推动学校的发展。4.4内容缺乏特色与科学性我国公办大学章程在内容方面存在诸多问题，突出表现为缺乏特色，科学性不足，这严重影响了章程的实用性和权威性，难以充分发挥其在学校治理中的关键作用。部分公办大学章程存在内容照搬法律法规的现象，缺乏对本校实际情况的深入分析和独特思考。许多高校在制定章程时，只是简单地将《高等教育法》《教育法》等相关法律法规的条文进行罗列，没有结合学校的办学历史、学科特色、发展定位等实际情况进行针对性的细化和拓展。在关于学校的管理体制和运行机制方面，一些高校直接套用法律法规中的通用条款，没有根据自身的管理架构和工作流程进行具体规定，导致章程内容空洞，缺乏可操作性。这种照搬照抄的做法，使得不同高校的章程在内容上大同小异，无法体现各高校的独特办学理念和特色，难以满足学校个性化发展的需求。在反映本校特色方面，多数公办大学章程存在明显不足。每所公办大学都有其独特的历史文化底蕴、学科优势和办学定位，但在章程中这些特色未能得到充分体现。一些具有深厚历史文化底蕴的高校，在章程中对学校的历史传承、文化传统等方面的内容提及甚少，没有将这些宝贵的精神财富融入到章程之中，无法彰显学校的独特魅力和文化内涵。在学科特色方面，许多高校没有在章程中突出自身优势学科的地位和发展规划，没有体现出学科建设的差异化发展思路。对于一些以工科为主的高校，在章程中没有明确阐述工科专业的建设目标、人才培养模式以及与行业企业的合作机制等内容，无法体现工科院校的办学特色和优势。在人才培养目标方面，部分高校的章程表述过于笼统，缺乏针对性和个性化，没有根据学校的类型和定位，制定符合本校学生特点和社会需求的人才培养目标。在科学性方面，部分公办大学章程也存在一些问题。在结构设置上，一些章程存在逻辑混乱、层次不清的情况。章程的章节划分不合理，内容安排缺乏系统性和连贯性，导致读者难以快速准确地把握章程的核心内容和重点条款。在语言表达上，一些章程存在表述模糊、用词不准确的问题。对于一些关键概念和术语，没有进行明确的界定和解释，容易引起歧义；条文表述过于冗长、复杂，缺乏简洁明了的表达方式，影响了章程的可读性和可理解性。在内容完整性方面，一些章程存在重要内容缺失的情况。对学校与政府、社会的关系，以及学校内部各权力主体之间的权力分配和制衡机制等关键问题，没有进行全面、深入的规定，导致章程在实际应用中存在漏洞和不足。内容缺乏特色与科学性的原因是多方面的。从思想认识层面看，部分高校对章程建设的重要性认识不足，没有将章程建设视为学校发展的核心任务，缺乏对章程内容精心打磨的动力和意愿。他们认为章程只是一种形式上的文件，对学校的实际管理和发展影响不大，从而在制定章程时敷衍了事，照搬照抄，缺乏对本校特色和实际需求的深入思考。从专业能力角度分析，一些高校在章程制定过程中，缺乏专业的法律和管理人才，导致章程在内容设计、语言表达等方面存在不规范、不科学的问题。这些人员对法律法规的理解和运用不够准确，对学校管理的实际情况把握不够深入，无法制定出具有特色和科学性的章程。高校在章程制定过程中，缺乏充分的调研和论证，没有广泛征求校内外各方的意见和建议，导致章程内容与学校实际情况脱节，无法体现学校的特色和需求。一些高校在制定章程时，只是由少数学校领导和管理人员参与，没有充分听取教师、学生、校友以及社会各界的意见，使得章程缺乏广泛的民意基础和实践依据。内容缺乏特色与科学性给公办大学带来了诸多不利影响。在学校形象塑造方面，缺乏特色的章程无法展示学校的独特魅力和办学优势，难以吸引优秀的教师和学生，降低了学校的社会影响力和竞争力。在学校管理方面，科学性不足的章程无法为学校的管理工作提供有效的指导和规范，容易导致管理混乱、决策失误，影响学校的正常运行和发展。在依法治校方面，照搬法律法规、内容空洞的章程无法真正落实依法治校的理念，无法保障师生的合法权益，损害了学校的法治形象。4.5执行与监督机制缺失在我国公办大学章程建设中，执行与监督机制的缺失是一个亟待解决的关键问题，这严重制约了章程的有效实施，使其难以充分发挥在学校治理中的核心作用。从执行层面来看，许多公办大学在章程制定完成后，未能将章程内容切实贯彻到学校的日常管理和运行中。一些高校虽然制定了章程，但在实际工作中，仍然按照以往的经验和习惯进行管理，章程被束之高阁，成为一纸空文。在决策过程中，部分高校未能严格遵循章程规定的决策程序，存在“一把手”说了算的情况，导致决策缺乏科学性和民主性。在学校的重大项目审批、人事任免等关键事务中，没有充分征求相关部门和人员的意见，也没有经过必要的审议和决策程序，违背了章程中关于民主决策的规定。一些高校在管理工作中，对教师和学生的权利保障不够重视，未能按照章程规定落实教师的学术自由权、教学科研自主权以及学生的受教育权、参与学校管理的权利等，导致师生对学校管理的满意度下降。在监督机制方面，公办大学普遍存在监督体系不完善、监督力度不足的问题。从内部监督来看，虽然多数高校设立了教职工代表大会、监事会等监督机构，但这些机构在实际运行中往往未能充分发挥监督作用。教职工代表大会在监督学校管理工作时，由于信息不对称、监督手段有限等原因，难以对学校的重大决策和管理行为进行有效监督。一些教职工代表大会只是在形式上听取学校工作报告，对于报告中存在的问题和不足，缺乏深入的调查和审议，无法提出实质性的监督意见和建议。监事会在监督学校财务、资产管理等方面也存在薄弱环节，未能及时发现和纠正学校管理中的违规行为。从外部监督来看，政府部门对公办大学章程执行情况的监督不够严格，缺乏有效的监督措施和问责机制。教育行政主管部门在对高校进行评估和检查时，往往更关注学校的教学质量、科研成果等方面，对章程执行情况的监督检查不够重视，导致一些高校对章程执行的随意性较大。社会监督力量在公办大学章程执行监督中也未能充分发挥作用，由于社会公众获取高校信息的渠道有限，对高校章程执行情况的了解不够深入，难以对高校进行有效的监督。执行与监督机制缺失的原因是多方面的。从思想认识层面看，部分高校领导和管理人员对章程执行与监督的重要性认识不足，缺乏法治观念和制度意识，没有将章程视为学校治理的根本依据，导致在实际工作中对章程执行和监督不够重视。从制度设计角度分析，高校内部缺乏完善的章程执行与监督制度体系，没有明确规定执行与监督的主体、职责、程序和方式，导致执行与监督工作缺乏可操作性。高校在章程执行与监督过程中，缺乏必要的资源和保障措施，如人员配备不足、经费支持不够等，影响了执行与监督工作的有效开展。执行与监督机制缺失给公办大学带来了诸多不利影响。在学校治理方面，由于章程执行不力，学校的管理工作缺乏有效的制度约束，容易出现管理混乱、决策失误等问题，影响学校的正常运行和发展。在师生权益保障方面，监督机制缺失使得师生的合法权益无法得到有效保障，容易引发师生与学校之间的矛盾和冲突，影响学校的和谐稳定。在学校形象塑造方面，执行与监督机制缺失导致学校的法治形象受损，降低了学校的社会公信力和影响力。五、我国公办大学章程建设问题的根源探寻5.1意识层面：观念滞后与认知偏差意识层面的观念滞后与认知偏差是我国公办大学章程建设中存在诸多问题的重要根源之一，它深刻影响着高校师生对章程建设重要性的认识，进而阻碍了章程建设的顺利推进和有效实施。在一些高校中，部分领导和管理人员受传统管理观念的束缚，对大学章程的重要性和作用缺乏深刻的认识。他们仍然习惯于传统的行政管理模式，认为大学章程只是一种形式上的文件，对学校的实际管理和发展影响不大，从而在工作中对章程建设重视程度不够，缺乏推进章程建设的积极性和主动性。在章程制定过程中，这些领导和管理人员可能只是将章程制定视为一项任务，为了完成而完成，没有真正从学校发展的战略高度去思考和规划章程内容，导致章程制定工作流于形式，缺乏实质性的内容和创新。在章程实施过程中，他们也没有将章程作为学校管理的根本依据，仍然按照以往的经验和习惯进行管理，使得章程无法发挥应有的规范和指导作用。高校师生对章程的认知也存在明显的偏差。许多师生对大学章程的内容和意义了解甚少，不知道章程与自己的学习、工作和生活有何关联，缺乏参与章程建设和实施的意识。在一些高校中，开展关于大学章程的问卷调查时，发现大部分学生对章程的基本内容和作用一无所知，甚至有些教师也只是略知一二。这种认知偏差使得师生在章程制定过程中缺乏参与的积极性和主动性，无法充分表达自己的意见和建议，导致章程内容难以充分反映师生的利益诉求和学校的实际情况。在章程实施过程中，由于师生对章程缺乏认同感和归属感，也难以自觉遵守章程规定，影响了章程的权威性和执行力。这种观念滞后与认知偏差的产生，与长期以来我国高等教育管理体制的特点密切相关。在传统的高等教育管理体制下，政府对高校的管理较为直接和具体，高校的办学自主权相对有限，导致高校领导和管理人员习惯于依赖政府的指令和文件进行管理，缺乏自主办学和依法治校的意识。在高校内部，行政权力相对强势，学术权力和民主管理的作用未能得到充分发挥，师生参与学校管理的渠道相对狭窄，也使得师生对学校管理事务的关注度和参与度较低，对大学章程的重要性认识不足。为了改变这种状况，需要加强对大学章程的宣传和教育，提高高校领导、管理人员和师生对章程建设重要性的认识。通过举办专题讲座、培训课程、研讨会等形式，深入解读大学章程的内涵、作用和意义，使师生充分了解章程与自己的切身利益息息相关，增强他们参与章程建设和实施的意识和责任感。高校领导和管理人员要转变管理观念，树立依法治校、依章程办学的理念，将章程建设作为学校发展的重要任务，积极推动章程的制定、实施和监督工作，充分发挥章程在学校治理中的核心作用。5.2法律层面：法规体系不完善与冲突在我国公办大学章程建设中，法律层面存在的法规体系不完善与冲突问题，严重制约了章程建设的规范化和法治化进程，影响了大学章程在学校治理中作用的有效发挥。我国高等教育法规体系尚不完善，存在一些空白和漏洞。尽管《教育法》《高等教育法》等法律法规对高等教育的基本问题做出了规定，但在一些具体领域，如大学章程的制定、实施和监督等方面，缺乏详细、具体的规定，导致在实际操作中缺乏明确的法律依据。在大学章程的法律效力方面，虽然明确了章程是学校依法自主办学的基本准则，但对于章程与其他法律法规之间的效力层级关系，以及在具体实施过程中如何协调等问题，缺乏明确的界定。这使得在实际工作中，当章程规定与其他法律法规发生冲突时，难以确定适用的法律规范，影响了章程的权威性和执行力。在大学内部治理结构方面，虽然相关法律法规对党委领导下的校长负责制、学术组织的地位和职责等做出了原则性规定，但对于如何具体落实这些规定，如何保障学术权力与行政权力的合理运行和有效制衡，缺乏具体的操作细则。这导致在实际运行中，部分高校出现了权力结构不合理、权力运行不规范等问题，影响了学校治理的效率和质量。大学章程与相关法律法规之间存在冲突现象。一些公办大学在制定章程时，由于对法律法规的理解和把握不准确，或者为了规避某些法律法规的限制，导致章程内容与上位法相抵触。在学校的招生、学籍管理、学位授予等方面，章程的规定与《教育法》《高等教育法》以及教育部的相关规章存在不一致的情况。在招生政策方面，一些高校章程中规定的招生范围、招生标准等内容，与国家招生政策和相关法律法规的要求不符，可能导致招生工作的违规操作，损害学生的合法权益。在学籍管理方面，章程中关于学生转学、休学、退学等规定，与教育部的相关规定存在差异，容易引发学生与学校之间的纠纷。此外，不同地区、不同部门出台的法律法规和政策文件之间也可能存在冲突，这给公办大学章程建设带来了困难。一些地方政府出台的教育政策与国家法律法规在某些方面存在不一致，公办大学在制定章程时难以协调这些矛盾，导致章程在实施过程中面临困境。法规体系不完善与冲突的原因是多方面的。从立法层面来看，我国高等教育立法工作相对滞后，难以适应高等教育快速发展的需求。随着高等教育改革的不断深入，新的教育理念、教育模式和教育问题不断涌现，但相关法律法规的修订和完善速度较慢，导致法规体系存在滞后性和不适应性。从高校自身来看，部分高校在制定章程时，缺乏对法律法规的深入研究和准确理解，缺乏法律专业人才的支持，导致章程内容与法律法规相冲突。一些高校在制定章程时，没有充分考虑学校的实际情况和发展需求，盲目照搬其他高校的章程模板，而没有对其中的法律条款进行仔细审查和调整，从而导致章程与法律法规的不一致。法规体系不完善与冲突给公办大学章程建设带来了诸多不利影响。在法治建设方面，这阻碍了高等教育领域的法治化进程，影响了依法治校理念的贯彻落实，损害了法律的权威性和严肃性。在学校治理方面，导致学校管理工作缺乏明确的法律依据和规范，容易出现管理混乱、决策失误等问题，影响学校的正常运行和发展。在师生权益保障方面，由于章程与法律法规的冲突，使得师生的合法权益难以得到有效保障，容易引发师生与学校之间的矛盾和纠纷，影响学校的和谐稳定。5.3管理层面：内部治理结构不合理公办大学内部治理结构不合理是制约章程建设的重要管理层面因素，主要体现在权力划分不明确和运行机制不顺畅两个关键方面，严重影响了大学的管理效率和发展活力。在权力划分方面，公办大学中行政权力与学术权力界限模糊。虽然从理论上讲，行政权力主要负责学校的行政管理事务，保障学校的正常运转；学术权力则侧重于学术事务的决策与管理，推动学术的发展与创新。但在实际运行中，两者之间的界限常常被混淆。行政权力往往过度干预学术事务，导致学术权力的行使受到限制。在学科建设方面，一些高校在学科专业设置、科研项目审批等关键学术事务上，行政部门拥有过多的决策权，而学术组织和专家学者的意见未能得到充分重视。某高校在新增一个学科专业时，行政部门未经过充分的学术论证，仅根据自身的判断就做出了决策，导致该学科专业在师资配备、教学资源配置等方面存在诸多问题，影响了学科的发展质量。这种行政权力对学术权力的不当干预，违背了学术发展的规律，抑制了学术创新的活力，也使得大学章程中关于学术权力的规定难以得到有效落实。从运行机制角度来看，公办大学内部治理结构的运行机制存在不顺畅的问题。一方面，决策机制缺乏科学性和民主性。在一些高校中，重大决策往往由少数领导或行政部门做出，缺乏广泛的调研和充分的论证，没有充分听取师生的意见和建议。在制定学校的发展规划时，部分高校没有组织教师、学生和相关专家进行深入讨论，只是由学校领导和少数行政人员闭门造车，导致发展规划脱离学校实际情况，无法得到师生的认同和支持。另一方面，执行机制缺乏有效性和执行力。一些高校在决策执行过程中，存在推诿扯皮、效率低下的问题，导致决策无法及时有效地落实。在推进一项教学改革措施时，涉及多个部门的协调配合，但由于各部门之间职责不清，相互推诿责任，使得改革措施迟迟无法落地实施，影响了学校的教学质量提升。监督机制也存在薄弱环节，对权力运行的监督不到位，容易出现权力滥用的情况。一些高校的内部监督机构，如纪检监察部门、审计部门等，在实际工作中受到行政权力的制约，无法独立行使监督职责，对学校的重大决策和权力运行情况监督不力，难以发现和纠正存在的问题。内部治理结构不合理的原因是多方面的。从历史发展角度看，我国公办大学长期处于计划经济体制下，形成了以行政权力为主导的管理模式，这种传统的管理模式根深蒂固，难以在短时间内得到彻底改变。从制度设计层面分析，我国高等教育管理体制在权力分配和运行机制方面的制度设计还不够完善，缺乏明确的权力划分和制衡机制，导致行政权力和学术权力在运行过程中容易出现失衡的情况。从文化观念角度来看，“官本位”思想在我国高校中仍然存在一定的市场，一些领导和管理人员过于注重行政权力，忽视了学术权力和师生的主体地位，影响了内部治理结构的优化和完善。内部治理结构不合理给公办大学章程建设带来了诸多负面影响。在章程实施方面，由于权力划分不明确和运行机制不顺畅，导致章程中的规定难以得到有效执行，章程的权威性和执行力受到严重削弱。在学校发展方面，不合理的治理结构阻碍了学校的科学决策和有效管理，影响了学校的办学质量和发展水平，难以满足社会对高等教育的需求。在师生权益保障方面，这种不合理的结构使得师生的参与权、表达权和监督权难以得到充分保障，容易引发师生与学校之间的矛盾和冲突，影响学校的和谐稳定。5.4监督层面：外部监督机制不健全在我国公办大学章程建设中，外部监督机制的不健全是影响章程有效实施和发挥作用的重要因素，主要体现在政府监督和社会监督两个关键方面。政府作为公办大学的举办者和管理者，在章程建设监督中本应发挥主导作用，但目前其监督力度和效果不尽如人意。在监督方式上，政府主要通过评估、检查等手段对公办大学章程执行情况进行监督，但这些方式往往存在形式化的问题。在对高校进行教学评估时，虽然将章程执行情况纳入评估指标体系，但在实际评估过程中，对章程执行情况的评估往往只是走走过场，没有深入了解章程在学校管理中的实际应用情况，无法准确发现章程执行中存在的问题。在监督内容上，政府对公办大学章程的监督主要集中在合法性审查方面，即检查章程内容是否符合国家法律法规和政策要求，而对章程的实施效果、特色体现以及与学校实际情况的契合度等方面关注不够。这导致一些高校虽然在章程文本上符合法律规定，但在实际执行过程中却存在诸多问题，无法真正发挥章程对学校发展的引领和规范作用。社会监督在公办大学章程建设中未能充分发挥作用，主要原因在于监督渠道有限和监督主体参与度低。从监督渠道来看，社会公众获取公办大学章程及相关信息的渠道较为狭窄，缺乏有效的信息公开平台和沟通机制。许多高校虽然制定了章程，但没有将章程内容在学校官网显著位置进行公开，社会公众难以查阅和了解章程的具体内容。一些高校在章程实施过程中，也没有及时向社会公布相关信息，导致社会公众对章程的执行情况一无所知，无法进行有效的监督。从监督主体来看，企业、社会组织、家长等社会主体对公办大学章程建设的参与度较低。企业作为人才需求方，与公办大学有着密切的联系，但在章程建设过程中，企业的意见和建议往往得不到充分重视，缺乏参与章程制定和监督的有效途径。社会组织在推动教育公平、促进教育质量提升等方面具有重要作用，但在公办大学章程建设中，社会组织的监督作用尚未得到充分发挥，缺乏相应的组织和机制来引导社会组织参与监督。家长作为学生的监护人，对学校的教育教学质量和学生权益保障十分关注，但在章程建设中，家长的声音也较为微弱，无法对学校章程建设和执行情况进行有效的监督和反馈。外部监督机制不健全的原因是多方面的。从政府角度来看，教育行政部门在对公办大学的管理中，存在职能定位不清晰的问题，过于注重对学校的直接管理，而忽视了对章程建设的监督和指导。教育行政部门在监督过程中，缺乏专业的监督队伍和科学的监督评价体系，难以对公办大学章程建设进行全面、深入、