我国农村集体经营性建设用地“入市”的法律透视与路径优化

我国农村集体经营性建设用地“入市”的法律透视与路径优化一、引言1.1研究背景与意义随着我国经济的快速发展和城市化进程的加速，城乡土地资源配置不均衡的问题日益凸显。农村集体经营性建设用地作为农村土地资源的重要组成部分，长期以来受到诸多限制，导致大量土地闲置，利用效率低下。为了打破这一局面，实现城乡土地要素的平等交换和合理流动，农村集体经营性建设用地入市改革应运而生。2013年，党的十八届三中全会提出建立城乡统一的建设用地市场，农村集体经营性建设用地入市改革正式拉开帷幕。随后，一系列政策法规相继出台，为入市改革提供了制度保障。2019年新修订的《中华人民共和国土地管理法》和2021年新《土地管理法实施条例》明确了集体经营性建设用地在符合规划和用途管制的前提下，可以通过出让、出租等方式交由单位或个人使用，与国有建设用地享有同等权利，标志着集体经营性建设用地入市取得了重大法律突破。农村集体经营性建设用地入市对乡村振兴和城乡融合发展具有重要意义。从乡村振兴角度来看，入市能够有效盘活农村闲置土地资源，为乡村产业发展提供空间支持，促进农村产业结构优化升级，实现产业兴旺。通过土地增值收益分配，增加农民收入，提高农民生活水平，助力生活富裕。同时，吸引外部资金、技术和人才流入农村，激发农村发展活力，推动乡村治理体系和治理能力现代化。在城乡融合发展方面，入市打破了城乡二元土地制度壁垒，促进城乡土地要素平等交换和自由流动，实现土地资源的优化配置。缩小城乡土地收益差距，提高农村土地价值，增强农村发展的内生动力，推动城乡经济社会一体化发展，促进社会公平正义。然而，在农村集体经营性建设用地入市改革实践中，仍面临诸多现实问题。如入市主体界定不清晰，存在所有权主体虚置、所有权主体与实施主体未明确区分等情况；入市客体范围不明确，增量地、宅基地与集体公益性建设用地可否纳入入市客体范围存在争议；土地增值收益分配机制不完善，政府、集体经济组织和农民之间的利益分配不均；相关法律法规不健全，缺乏具体的实施细则和操作流程，导致入市过程中出现法律风险和纠纷。因此，深入研究我国农村集体经营性建设用地入市的法律问题，具有重要的现实意义和理论价值。通过完善相关法律制度，明确入市的条件、程序、主体、客体、收益分配等关键问题，为入市改革提供坚实的法律保障，解决现实中面临的困境和挑战，推动农村集体经营性建设用地入市改革的顺利进行，实现乡村振兴和城乡融合发展的战略目标。同时，丰富和完善我国土地法律制度理论体系，为土地制度改革的进一步深化提供理论支持。1.2研究方法与创新点本文在研究我国农村集体经营性建设用地入市的法律问题时，综合运用了多种研究方法，力求全面、深入地剖析这一复杂的课题，同时在研究视角和建议体系方面展现出一定的创新之处。在研究方法上，首先采用文献研究法。广泛搜集国内外关于农村集体经营性建设用地入市的相关文献资料，包括学术论文、政策法规、研究报告等。通过对这些文献的梳理和分析，了解该领域的研究现状、前沿动态以及已有研究成果，把握不同学者的观点和研究思路，为本文的研究奠定坚实的理论基础。例如，深入研读新《土地管理法》《土地管理法实施条例》等法律法规以及相关政策文件，准确理解政策法规的内涵和要求，明确当前法律制度框架下集体经营性建设用地入市的规定和限制。其次是案例分析法。选取具有代表性的农村集体经营性建设用地入市试点案例，如广东南海、四川泸县、内蒙古和林格尔、贵州湄潭、浙江德清等地的成功经验和典型做法。对这些案例进行详细分析，研究其入市模式、操作流程、遇到的问题及解决措施，总结出可供借鉴的经验和启示。通过实际案例，直观地了解集体经营性建设用地入市在实践中的运行情况，发现其中存在的问题和挑战，从而使研究更具针对性和现实意义。比较研究法也是重要的研究手段之一。对不同地区农村集体经营性建设用地入市的政策法规、实践模式、收益分配机制等进行比较分析，找出各地的差异和特色。同时，对国内外相关土地制度进行对比，借鉴国外先进的土地管理经验和立法理念，为完善我国农村集体经营性建设用地入市法律制度提供参考。例如，对比国内不同地区在入市主体界定、客体范围确定、收益分配比例等方面的差异，分析其背后的原因和影响因素，探索适合我国国情的最佳模式。本文的创新点主要体现在研究视角和建议体系两个方面。在研究视角上，采用多维度分析视角，综合考虑法律、经济、社会等多个维度。不仅从法律制度层面探讨集体经营性建设用地入市的合法性、合规性问题，还从经济角度分析入市对土地资源配置效率、农村经济发展、产业结构调整的影响。从社会层面研究入市对农民权益保障、乡村治理、城乡融合发展的作用，打破了以往单一视角研究的局限性，更全面、系统地认识集体经营性建设用地入市的本质和意义。在建议体系方面，提出了系统性建议。针对当前农村集体经营性建设用地入市存在的问题，从完善法律法规、明确入市条件和程序、健全收益分配机制、加强监管等多个方面提出了全面、系统的建议。构建了一个完整的法律制度体系框架，注重各项建议之间的关联性和协同性，力求为解决集体经营性建设用地入市的现实困境提供切实可行的方案，推动农村集体经营性建设用地入市改革的顺利进行。二、我国农村集体经营性建设用地“入市”的法律基础2.1相关法律政策梳理我国农村集体经营性建设用地入市相关法律政策的发展，是一个逐步探索、完善的过程。其核心在于打破城乡二元土地制度壁垒，建立城乡统一的建设用地市场，实现农村集体经营性建设用地与国有建设用地同等入市、同权同价，这对于促进土地资源的优化配置、推动乡村振兴和城乡融合发展具有深远意义。在早期，我国土地法律制度对农村集体经营性建设用地入市存在诸多限制。传统的《土地管理法》规定，建设项目需要使用土地的，必须依法申请使用国有土地，这就将农村集体经营性建设用地排除在正常的市场流转之外。随着经济社会的发展，这种制度安排逐渐暴露出弊端，限制了农村土地资源的合理利用和农村经济的发展。2013年，党的十八届三中全会提出建立城乡统一的建设用地市场，农村集体经营性建设用地入市改革正式拉开帷幕。这一政策导向为后续的法律制度变革奠定了基础。2014年12月，中办、国办联合印发《关于农村土地征收、集体经营性建设用地入市、宅基地制度改革试点工作的意见》，决定在全国选取33个试点，允许存量农村集体经营性建设用地使用权出让、租赁、入股，实行与国有建设用地使用权同等入市、同权同价的政策。这是我国农村集体经营性建设用地入市的里程碑式决定，开启了改革的实践探索阶段。2019年8月，第十三届全国人大常委会第十二次会议表决通过关于修改《中华人民共和国土地管理法》的决定，将允许集体经营性建设用地入市政策上升至法律层面。新修订的《土地管理法》删除了原法建设项目必须使用国有土地的规定，为集体建设用地入市流转破除了法律障碍。明确规定土地利用总体规划、城乡规划确定为工业、商业等经营性用途，并经依法登记的集体经营性建设用地，土地所有权人可以通过出让、出租等方式交由单位或者个人使用。这一修改扩大了集体建设用地使用范围和方式，明确了集体经营性建设用地使用和入市管理措施，为建立城乡统一的建设用地市场，实现集体经营性建设用地与国有建设用地同权同价奠定了法律基础。2021年新修订的《土地管理法实施条例》在集体经营性建设用地制度方面单设一节，对《土地管理法》修正案的规定作了进一步细化和明确，增强了制度的配套性和操作性。在适用的总体要求上，明确国土空间规划确定为工业、商业等经营性用途，且已依法办理土地所有权登记的集体经营性建设用地，土地所有权人可以通过出让、出租等方式交由单位或者个人在一定年限内有偿使用，同时要求国土空间规划统筹并合理安排集体经营性建设用地的布局和用途，依法控制集体经营性建设用地规模，促进集体经营性建设用地的节约集约利用。在入市程序方面，规定土地所有权人拟出让、出租集体经营性建设用地的，市县人民政府自然资源主管部门应当提出规划条件，明确土地界址、面积、用途和开发强度以及产业准入和生态环境保护等要求。土地所有权人依据确定的相关要求拟订入市（出让、出租等）方案，并依照规定由本集体经济组织形成书面意见，在出让、出租前不少于十个工作日报市、县人民政府。市、县人民政府认为入市方案不符合规划条件或者产业准入和生态环境保护要求等的，应当在收到方案后五个工作日内提出修改意见。土地所有权人按照确定的入市方案，即可按照法定程序确定土地使用者并签订合同，之后缴纳相关税费，办理不动产登记。在入市方案和合同内容方面，明确集体经营性建设用地出让、出租等方案应当包括宗地的土地界址、面积、用途、规划条件、产业准入和生态环境保护要求、使用期限、交易方式、入市价格、集体收益分配安排等内容。土地所有权人按照入市方案确定的方式确定土地使用者后，双方应当签订书面合同，合同应当载明土地界址、面积、用途、规划条件、使用期限、交易价款支付、交地时间和开工、竣工期限、产业准入和生态环境保护要求，约定提前收回的条件、补偿方式、土地使用权届满续期和地上建筑物、构筑物等附着物处理方式，以及违约责任和解决争议的办法等。规定未依法将规划条件、产业准入和生态环境保护要求纳入合同的，合同无效；造成损失的，依法承担民事责任。合同应当报市、县人民政府自然资源主管部门备案，并要求自然资源部制定合同示范文本。在相关权利义务方面，规定集体经营性建设用地使用者应当按照约定及时支付集体经营性建设用地价款，并依法缴纳相关税费，同时明确对集体经营性建设用地使用权以及依法利用集体经营性建设用地建造的建筑物、构筑物及其附属设施的所有权，可以依法申请办理不动产登记。对集体经营性建设用地的二级市场也作出相关规定，通过出让等方式取得的集体经营性建设用地使用权依法转让、互换、出资、赠予或者抵押的，双方应当签订书面合同，并书面通知土地所有权人。2022年1月26日，自然资源部印发《关于加快完成集体土地所有权确权登记成果更新汇交的通知》，强调集体经营性建设用地入市前，应依法完成集体土地所有权确权登记，只有经过依法登记的集体经营性建设用地，才可入市使用。2023年3月1日，自然资源部开展深化农村集体经营性建设用地入市试点工作视频培训，提出入市工作要做到“二三二”，即抓住“两项前置条件”，加快完成国土空间规划编制特别是实用性村庄规划，完成集体土地所有权和使用权确权登记；紧盯“三项负面清单”，不能通过农用地转为新增建设用地入市，不能把农民的宅基地纳入入市范围，符合入市条件的土地不能搞商品房开发；探索“两项重点机制”，兼顾国家、集体和农民个人的入市土地增值收益调节机制，保护农民集体和个人权益，保障市场主体愿用、会用入市土地的权益保护机制。2023年3月8日，自然资源部发布《关于印发〈集体经营性建设用地使用权出让合同〉（集体经营性建设用地使用权出让监管协议）示范文本（试点试行）的通知》，标志着基本解决了农村集体经营性建设用地入市的实操问题。这些法律政策的不断完善，为农村集体经营性建设用地入市提供了明确的法律依据和操作指南，推动了入市改革的有序进行。然而，在实践中，仍存在一些问题需要进一步解决，如入市主体的界定还需更加清晰，收益分配机制有待进一步优化等，这也为后续的法律制度完善指明了方向。2.2法律基础的核心要点农村集体经营性建设用地入市的法律基础涵盖了多个核心要点，这些要点是确保入市活动合法、规范、有序进行的关键，对于实现土地资源的优化配置、保障相关主体的合法权益以及推动城乡融合发展具有重要意义。入市条件是首要的核心要点。依据相关法律法规及政策规定，农村集体经营性建设用地入市必须满足一系列严格条件。首先，必须符合规划要求，即土地利用总体规划、城乡规划确定为工业、商业等经营性用途。这一条件确保了入市土地的使用方向与国家和地方的整体发展规划相契合，避免盲目开发和无序建设，有利于土地资源的合理布局和高效利用。例如，某农村地区在进行集体经营性建设用地入市时，需确保该地块在国土空间规划中被明确划定为工业或商业用途区域，方可进行后续的入市操作。完成确权登记也是至关重要的条件。入市前，集体经营性建设用地应依法完成集体土地所有权确权登记。只有经过依法登记的土地，其权属才具有明确性和合法性，能够有效避免因权属不清而引发的纠纷和矛盾。如2022年1月26日，自然资源部印发《关于加快完成集体土地所有权确权登记成果更新汇交的通知》，强调集体经营性建设用地入市前，应依法完成集体土地所有权确权登记，只有经过依法登记的集体经营性建设用地，才可入市使用。入市土地还需符合国家产业政策、土地供应政策、生态管控要求和土壤污染防治要求等规定。这是从宏观政策和环境保护角度出发，保障入市土地在开发利用过程中与国家产业导向一致，同时注重生态环境保护，实现可持续发展。例如，对于一些高污染、高能耗的产业项目，不得在集体经营性建设用地上落地，以确保土地开发符合生态管控要求。此外，入市土地应未被司法机关查封或者行政机关限制土地权利，产权明晰、权属无争议，土地补偿到位，相关费用缴清，原地上建筑物、附着物已处理完毕，具备开发建设所需的水、电、路、土地平整等基本条件。这些条件从土地的法律状态、经济关系和开发基础等方面，为入市活动提供了全面的保障，确保土地能够顺利进入市场进行交易和开发。入市程序同样是法律基础的核心要点。根据《中华人民共和国土地管理法》《中华人民共和国土地管理法实施条例》等法律法规，农村集体经营性建设用地入市需遵循严格的程序。在准备阶段，入市主体或得到土地所有权人授权的实施主体需向所在地乡镇人民政府递交入市申请书，申请书应包含土地的基本信息、入市目的、用途规划等内容。乡镇人民政府在收到申请后，会对拟入市地块的使用现状、权属状况、地上附着物状况等进行初审，并出具是否同意入市的初审意见。例如，某村集体经济组织计划将一块集体经营性建设用地入市，首先需向乡镇政府提交详细的入市申请，乡镇政府工作人员会实地考察地块情况，审核相关资料，对地块是否符合入市条件进行初步判断。初审通过后，市县自然资源和规划部门将会同有关部门对拟入市宗地是否符合入市条件进行审查。这一环节主要是从专业角度，确保入市土地符合规划要求、用途管制以及生态环境保护等方面的规定。审查通过后，相关部门将出具入市批准文件，标志着集体经营性建设用地正式获得入市资格。如自然资源部门会依据国土空间规划，对拟入市宗地的规划条件、土地用途等进行严格审查，确保土地开发符合规划要求。对审查同意入市的宗地，由入市主体委托有资质的单位进行地价评估，并拟定入市方案。入市方案应明确土地的区位、面积、用途、使用期限、交易方式、入市价格、集体收益分配安排等内容。同时，村委会或农村集体经济组织需与土地规划部门密切合作，明确土地的相关信息，并进行土地价值评估。例如，通过专业的土地评估机构，对入市宗地的市场价值进行评估，为确定合理的入市价格提供依据。集体土地入市的决策方案应当经村民会议三分之二以上成员或三分之二以上村民代表表决，并形成表决材料。这一程序充分保障了农民的民主权利，确保农民能够参与到土地入市决策过程中，体现了农民在土地事务中的主体地位。在此基础上，相关申请材料将提交给镇政府和县级土地管理部门，由其审核并作出是否批准的决定。如某村在进行集体经营性建设用地入市决策时，召开村民会议，充分征求村民意见，经过三分之二以上村民代表表决同意后，才将相关材料提交上级部门审核。在获得批准后，需要对土地进行整理，包括土地勘测、界定、平整等工作，以确保土地达到出让条件。同时，还需要准备好所有必要的文件和资料，如土地使用权证书、土地规划许可证等。这些工作为土地的顺利出让和后续开发奠定了基础。入市方案经批准后，由市县自然资源和规划主管部门在中国土地市场网、省公共资源交易服务中心网站，以及本省主要媒体上发布入市交易公告。集体经营性建设用地入市通常采用招标、拍卖和挂牌等方式进行公开出让。这一过程需要在公开透明的平台上进行，确保公平竞争和合理定价。例如，通过在指定网站和媒体发布公告，吸引众多潜在的土地使用者参与竞争，从而实现土地资源的最优配置。土地成交后，受让人、承租人应当在交易现场签订土地成交确认书。交易结果应当在集体经济组织事务公开栏和中国土地市场网、省公共资源交易服务中心网站等进行公布，接受社会和群众监督。这一环节确保了交易的公开性和透明度，保障了相关主体的知情权和监督权。土地交易结束之日起20个工作日内，交易双方应当按照成交确认书或作价出资(入股)确认书的约定签订土地入市协议。土地入市协议应当包括土地位置、土地用途、土地面积、土地使用年限、土地使用条件、土地使用权出让金(租金)及缴交期限、土地使用权收回、违约责任等内容。通过签订详细的协议，明确双方的权利义务，为后续的土地开发和利用提供法律依据。完成交易后需要进行土地使用权变更登记，将权利人信息更新到当地的土地管理部门。同时，还需要将相关交易信息进行备案，以便日后查询和监管。这一程序确保了土地权属的合法性和交易信息的可追溯性，维护了土地市场的稳定秩序。三、农村集体经营性建设用地“入市”的典型案例剖析3.1陕西案例分析3.1.1西安市灞桥区：用地主体引导有效类西安市灞桥区在农村集体经营性建设用地入市试点工作中，积极探索用地主体引导的有效方式，为保障经营主体权益和增强市场预期提供了宝贵经验。灞桥区充分认识到经营主体在入市过程中的重要性，为了充分保障经营主体合法权益的知情权，采取了邀请有意向的单位参与入市前期准备工作的创新举措。在某宗集体经营性建设用地入市前期，灞桥区相关部门通过多种渠道广泛宣传，吸引了多家企业表达参与意向。随后，组织这些有意向的单位参与土地现状调查、规划设计研讨等前期工作，让他们深入了解土地的基本情况、规划用途以及入市后的发展前景。例如，在土地现状调查环节，邀请企业代表实地查看土地的地形地貌、周边基础设施配套等情况，使其对土地的实际状况有直观认识。在规划设计研讨中，鼓励企业提出自身的发展需求和建议，与规划部门共同探讨如何优化土地规划，以更好地满足企业的经营需求。这种做法充分调动了经营主体参与试点的积极性和主动性。经营主体通过参与前期准备工作，感受到了政府对其权益的重视，对土地入市后的权益保障有了更明确的预期，从而消除了对权益保障问题的后顾之忧。某企业负责人表示：“参与前期准备工作，让我们清楚地知道自己在土地入市后的权益和责任，也了解了政府对项目的支持力度，这让我们更有信心参与到农村集体经营性建设用地入市项目中来。”增强了经营主体对市场的预期和信心。通过深度参与前期准备工作，经营主体能够更准确地把握市场动态和投资机会，对未来的经营效益有更合理的预期。以某物流企业为例，该企业参与了灞桥区一宗集体经营性建设用地的前期准备工作，根据自身的物流业务需求，与相关部门共同优化了土地规划，将其定位为物流仓储用地。企业基于对土地规划和市场需求的了解，对未来的物流业务发展充满信心，积极参与土地竞拍，并成功获得土地使用权。这不仅为企业自身的发展提供了空间，也为灞桥区的物流产业发展注入了新的活力。灞桥区邀请意向单位参与入市前期准备工作的做法，实现了经营主体与政府部门的有效沟通与合作，保障了经营主体的合法权益，增强了市场预期和信心，为农村集体经营性建设用地入市的顺利推进奠定了坚实基础。这种用地主体引导有效类的模式，对于其他地区在推进农村集体经营性建设用地入市工作中，如何更好地引导和服务经营主体，具有重要的借鉴意义。3.1.2汉中市汉台区：收益科学可持续类汉中市汉台区在农村集体经营性建设用地入市工作中，高度重视收益分配问题，通过制定科学合理的收益分配管理办法，在确保农民获得长期可持续收益方面取得了显著成效。自2023年初启动试点工作以来，汉台区积极探索农村土地制度改革新路径，严守“土地公有制性质不改变、耕地红线不突破、农民利益不受损”三条底线，紧盯“三项负面清单”，牢牢抓住“两项前置条件”，稳步推进农村集体经营性建设用地入市工作。为切实加强对入市收益的管理，规范收益分配行为，汉台区根据国家和陕西省相关文件精神，制定了《汉台区农村集体经营性建设用地入市收益分配管理办法（试行）》。该办法按三种类别确保入市农民获得长期性、可持续收益。对于土地增值收益，汉台区制定了差别化土地增值收益调节金征收体系。根据土地用途、区位条件、市场价值等因素，合理确定增值收益调节金的征收比例。对于商业用地，由于其市场价值较高，增值空间较大，适当提高增值收益调节金的征收比例；对于工业用地，考虑到其对产业发展的带动作用，征收比例相对较低。这样的差别化征收体系，既保证了国家能够合理参与土地增值收益分配，又能让村组将集体闲置土地资源盘活，因地制宜发展特色产业项目，完成“资源到资产、资产到资金”的增值转变。在具体的收益分配环节，以徐望镇徐家湾村的入市案例为例，2024年9月，徐家湾村完成了全市首宗农村集体经营性建设用地入市交易，38.19亩土地以248.24万元的价格成功出让。该宗地的入市收益在扣除国家相关税费后，剩余部分按比例分配给村集体和村民。其中，村集体获得较大比例的收益，用于村内基础设施建设、公共服务提升等方面。例如，利用收益修建了村内道路，改善了村民的出行条件；开展环境整治工作，提升了村庄的整体环境质量。村民则通过分红的方式获得直接收益，增加了家庭收入。同时，该宗地用于建设汉台区重大项目百万羽智慧蛋鸡养殖基地，为村民提供了就近就业的机会，进一步增加了村民的收入来源。村民曹凤云表示：“现在土地入市了，村里有了钱，我们也有分红拿，还能就近在项目基地上找个活干，我们的生活有了更多保障。”除了徐家湾村，汉王镇繁荣村1.07亩集体经营性建设用地也成功入市，交易价款23.54万元。截至目前，全区已累计摸排出符合入市条件的地块62宗，总面积276.04亩，为农村土地资源高效利用和乡村发展空间拓展提供了有力支撑。这些成功案例充分证明了汉台区收益分配管理办法的有效性和科学性。汉台区制定的收益分配管理办法，通过合理的增值收益调节金征收体系和科学的收益分配方式，实现了政府、村集体和农民之间的利益平衡，保障了农民的长期可持续收益。这不仅激发了农民参与农村集体经营性建设用地入市的积极性，也为农村集体经济的发展和乡村振兴注入了强大动力。汉台区的这一做法，为其他地区在农村集体经营性建设用地入市收益分配方面提供了可借鉴的模式，有助于推动农村集体经营性建设用地入市工作在全国范围内更加公平、有序地开展。3.2山西案例分析3.2.1清徐县：用地主体引导有效类清徐县在农村集体经营性建设用地入市过程中，积极探索用地主体引导有效模式，为增加村集体收入和创造就业机会，推动乡村振兴提供了有益借鉴。今年6月，清徐县柳杜乡拔奎村QXJT（2024）1号宗地采用农村集体经营性建设用地入市方式，被山西鑫九洲环保科技有限公司以762万元竞得。这一成功交易，为村集体带来了显著的经济效益，村集体从中获得457.2万元收益。这笔可观的收入，极大地改善了农村的公共服务设施建设和生产生活条件。村集体利用这笔资金，对村里的道路进行了修缮和拓宽，改善了村民的出行条件；加强了农村的教育、医疗等公共服务设施建设，提高了村民的生活质量。山西鑫九洲环保科技有限公司入驻后，引入的工业项目为当地创造了新的就业机会。该公司在项目建设和运营过程中，优先招聘当地村民，为他们提供了稳定的工作岗位。据统计，该项目已为当地提供了数十个就业岗位，涵盖了生产、管理、技术等多个领域。这不仅增加了村民的收入，还吸引了部分外出务工人员返乡就业，留住了本地的年轻劳动力。一位返乡就业的村民表示：“以前在外面打工，离家远，照顾不了家人。现在村里有了企业，在家门口就能上班，收入也不错，还能照顾家里，真是太好了。”清徐县通过引导农村集体经营性建设用地入市，实现了土地资源的优化配置，增加了村集体收入，改善了农村的公共服务设施和生产生活条件。工业项目的引入，为当地创造了就业机会，促进了农村劳动力的就地转移，吸引了年轻人留在农村发展，为乡村振兴注入了新的活力。这种用地主体引导有效类的模式，为其他地区在推进农村集体经营性建设用地入市工作中，如何通过合理引导用地主体，实现土地资源的高效利用和乡村经济的可持续发展，提供了宝贵的经验。3.2.2代县：入市程序规范顺畅类代县在农村集体经营性建设用地入市方面，以规范顺畅的入市程序为核心，成功实现了商业用地的交易，为盘活土地资源和增加乡村产业土地供给发挥了重要作用。9月20日，代县成功交易一宗面积7.47亩的商业用地。该宗地地理位置优越，周边交通便利，已建成盛源加油站及附带的旅馆、饭店、超市等。完善的配套设施，为该宗土地的入市交易提供了有利条件。在入市过程中，代县严格遵循相关法律法规和政策要求，确保入市程序的规范顺畅。从土地的前期调查、规划设计，到入市方案的制定、审批，再到土地的公开出让、成交确认以及后续的合同签订和产权登记等环节，都进行了精心组织和严格把控。在土地前期调查阶段，代县相关部门对该宗土地的权属状况、土地利用现状、地上附着物等进行了详细调查，确保土地产权明晰、无争议。在规划设计环节，根据土地的地理位置和周边配套设施，结合当地的产业发展规划，确定了该宗土地的商业用途，并明确了相关的规划条件和建设要求。在入市方案制定过程中，充分考虑了土地的市场价值、潜在收益以及各方利益分配等因素，制定了科学合理的入市方案。该方案经过了村民会议三分之二以上成员或三分之二以上村民代表表决通过，并报上级部门审批。土地公开出让阶段，代县通过中国土地市场网、省公共资源交易服务中心网站以及本省主要媒体等渠道，广泛发布入市交易公告，吸引了众多潜在的土地使用者参与竞争。最终，该宗土地以合理的价格成功出让，实现了土地资源的优化配置。成交确认后，交易双方按照规定及时签订了土地成交确认书和土地入市协议，明确了双方的权利义务。后续，还完成了土地使用权变更登记等手续，确保了土地交易的合法性和稳定性。此次集体经营性建设用地入市，有效盘活了农村闲置和低效利用的土地资源。原本闲置的土地得到了充分利用，发挥了其应有的经济价值。为乡村产业发展提供了新的土地供给，满足了当地商业发展的需求。周边已建成的配套设施，如加油站、旅馆、饭店、超市等，为下沙河村村民提供了就业岗位。村民可以在这些场所从事服务、管理等工作，增加了收入来源。该宗商业用地的成功交易，还带动了周边地区的经济发展，促进了乡村产业的多元化发展。代县规范顺畅的入市程序，为农村集体经营性建设用地入市提供了可参考的范例。通过严格遵循入市程序，保障了土地交易的公平、公正、公开，提高了土地资源的利用效率，增加了乡村产业发展所需的土地供给，为乡村振兴和农村经济发展奠定了坚实基础。其他地区在推进农村集体经营性建设用地入市工作时，可以借鉴代县的经验，加强入市程序的规范管理，确保土地入市工作的顺利进行。四、农村集体经营性建设用地“入市”面临的法律问题4.1权利主体与决策权问题农村集体经营性建设用地入市过程中，权利主体与决策权问题是核心且复杂的难题，直接关系到入市的合法性、公正性以及农民权益的保障。我国《土地管理法》第十一条规定，农民集体所有的土地依法属于村农民集体所有的，由村集体经济组织或者村民委员会经营、管理；已经分别属于村内两个以上农村集体经济组织的农民集体所有的，由村内各该农村集体经济组织或者村民小组经营、管理；已经属于乡（镇）农民集体所有的，由乡（镇）农村集体经济组织经营、管理。从法律条文来看，集体经营性建设用地的所有权主体为农民集体，然而“农民集体”是一个较为抽象的概念，在实际操作中，村集体经济组织、村民委员会、村民小组等都可能作为代表行使权利，这就导致了所有权主体虚置的问题。在某些地区，村集体经济组织有名无实，缺乏健全的组织机构和运营机制，难以有效代表农民集体行使土地权利。而村民委员会在履行土地管理职责时，又容易受到行政事务的干扰，无法完全从农民集体的利益出发进行决策。所有权主体与实施主体未明确区分，也是导致入市主体混乱的重要因素。在农村集体经营性建设用地入市实践中，代表集体行使出让、出租等权利的主体不明确。虽然《民法典》第九十九条赋予了农村集体经济组织特别法人的法律地位，但对于其具体的职责、权限、运作方式等缺乏详细规定，在实际操作中容易引发争议。在一些地方，村民委员会、经济合作社、村民小组、资产管理公司等都可能作为入市主体签订协议。这种主体的多元化和不确定性，容易导致权利义务不清，在遇到纠纷时，难以确定责任主体。主体的不明确也引发了决策权之争。集体经营性建设用地入市涉及重大利益，决策权的归属至关重要。根据相关规定，集体土地入市的决策方案应当经村民会议三分之二以上成员或三分之二以上村民代表表决，并形成表决材料。但在实际操作中，由于缺乏明确的决策程序和监督机制，一些地方的决策权被少数人掌控，农民的民主权利得不到保障。一些村干部在未充分征求村民意见的情况下，擅自决定土地入市事宜，导致村民对入市决策不满，引发纠纷。村民小组的主体资格争议也是权利主体问题的一个重要方面。在一些情况下，村民小组拥有一定范围内的土地所有权和经营权，在集体经营性建设用地入市中扮演着重要角色。然而，目前对于村民小组是否具备独立的主体资格，在法律上尚未有明确统一的规定。在司法实践中，对于村民小组能否作为独立的诉讼主体参与相关法律事务存在不同的观点和判决。这就使得在涉及村民小组的集体经营性建设用地入市纠纷中，其主体地位和权益难以得到有效保障。如果村民小组的主体资格不明确，在土地入市过程中，其与其他主体的权利义务关系就难以界定，容易引发争议和纠纷。在土地收益分配、合同签订等关键环节，可能会因为主体资格的不确定性而导致村民小组的利益受损。4.2收益分配法律困境农村集体经营性建设用地入市的收益分配是一个复杂且关键的问题，涉及政府、集体经济组织和农民等多方利益主体，在实践中面临着诸多法律困境。政府、集体经济组织和农民之间的收益分配矛盾突出。政府参与土地增值收益分配的依据主要是2016年财政部与国土资源部联合印发的《农村集体经营性建设用地土地增值收益调节金征收使用管理暂行办法》。该办法规定农村集体经济组织通过出让、租赁、作价出资（入股）等方式取得农村集体经营性建设用地入市收益，以及入市后的农村集体经营性建设用地土地使用权人，以出售、交换、赠与、出租、作价出资（入股）或其他视同转让等方式取得再转让收益时，向国家缴纳调节金。调节金全额上缴试点县地方国库，纳入地方一般公共预算管理。除调节金外，在契税暂无法覆盖农村集体经营性建设用地入市环节的过渡时期，还需按成交价款的3%-5%征收与契税相当的调节金。然而，对于政府是否应当参与农村集体经营性建设用地入市增值收益分配，学界存在较大争议。一些学者支持政府参与分配，认为这是对政府放弃征地卖地收益的补偿，或是体现政府进行基础设施投入对土地价值增值的贡献。另一些学者则反对，指出政府不是农村集体经营性建设用地的所有权人，作为市场监管者不应参与增值收益分配，入市流转收益应全部归集体土地所有权人，即农民集体经济组织。这种争议导致在实际收益分配中，政府与集体经济组织、农民之间的利益平衡难以把握。在某些地区，政府征收的调节金比例较高，引起农民和集体经济组织的不满，认为自身利益受到损害。集体经济组织与农民之间的收益分配也存在问题。当前实践中，农村集体经营性建设用地土地增值收益在缴纳调节金后在农民集体和集体成员之间进行分配。但对于集体成员如何获取收益，以及成员收益权利受到侵害时应如何救济等问题，目前仍缺乏明确规定。部分集体经济组织在收益分配过程中，存在分配不透明、不公正的情况，一些农民的合法权益得不到保障。一些村干部利用职权，擅自决定收益分配方案，将大部分收益用于自身利益或不合理的村级事务支出，而农民应得的份额被削减。成员资格认定和分配标准的争议也是收益分配法律困境的重要方面。在集体经济组织成员之间进行收益分配时，如何确定成员资格是一个关键问题。对于如嫁出去的妇女、嫁入或者入赘但尚未将户口迁入人员等群体，其是否具有参与收益分配的集体成员资格，在实践中存在很大争议。不同地区、不同集体经济组织对此的认定标准不一，导致这些群体的权益难以得到统一保障。在某些农村地区，嫁出去的妇女即使在新居住地未取得土地权益，原集体经济组织也可能以其已出嫁为由，剥夺其参与收益分配的权利。分配标准的确定同样存在争议。中国政法大学教授席志国主张在集体经济组织成员之间进行收益分配时应按照人头数，而不是贡献值大小。他认为按贡献值分配可能会出现农民集体经济组织给各种各样的人、以各种各样的理由加大分配的权重，导致没有人脉关系的人无法获得应得的分配，严重违背社会主义公有制人人平等的原则。然而，也有观点认为，按人头分配可能无法体现多劳多得的原则，对于在土地开发利用过程中付出较多努力和贡献的成员不够公平。这种分配标准的争议，使得收益分配方案难以达成共识，容易引发集体经济组织内部的矛盾和纠纷。4.3合同效力与法律适用难题在农村集体经营性建设用地入市过程中，合同效力与法律适用问题是重要的法律风险点，涉及入市前的权力负担清零、入市合同本身以及入市后相关合同的效力认定，同时存在法律适用不统一的困境。入市前的权力负担清零问题是合同效力的前置关键。农村集体经营性建设用地入市前，可能存在多种权力负担，如土地被司法机关查封、行政机关限制土地权利，或设有抵押权、地役权等他项权利。这些权力负担的存在会对土地入市后的开发利用和相关合同的履行产生重大影响。如果土地在入市前被司法机关查封，那么后续签订的土地出让、租赁合同可能因无法履行而无效。根据《中华人民共和国民法典》等相关法律法规，合同的履行应当以合同标的具有可履行性为前提，被查封的土地无法正常进行开发建设，导致合同目的无法实现。虽然理论上应当在入市前清除这些权力负担，但在实践中，由于信息不对称、相关部门协调不畅等原因，权力负担难以完全清零。在一些地区，土地管理部门与司法机关、行政机关之间的信息共享机制不完善，导致土地所有权人在申请入市时，无法准确知晓土地是否存在权力负担，从而增加了合同效力的不确定性。入市合同本身的效力争议也较为突出。集体经营性建设用地入市合同是土地交易的核心法律文件，其效力直接关系到交易双方的权益。然而，在实践中，由于入市程序的复杂性和法律规定的不完善，入市合同的效力容易引发争议。未经民主程序决议将集体经营性建设用地出租、出让的合同，其效力认定存在争议。根据相关规定，集体土地入市的决策方案应当经村民会议三分之二以上成员或三分之二以上村民代表表决，并形成表决材料。但在实际操作中，部分入市合同可能未履行这一民主程序，对于此类合同的效力，不同地区、不同法院的判决存在差异。一些法院认为，未经民主程序的合同违反了法律的强制性规定，应属无效；而另一些法院则认为，此类合同并非当然无效，若事后经过民主程序追认，可以认定合同有效。此外，合同内容存在瑕疵，如对土地用途、使用期限、交易价格等关键条款约定不明确，也会影响合同的效力。入市后，集体经营性建设用地使用权人与他人再行签订的合同效力同样存在争议。例如，使用权人将土地转租给第三方时，转租合同的效力认定存在问题。如果原入市合同中对转租事项未作明确约定，根据《中华人民共和国民法典》关于租赁合同的相关规定，承租人未经出租人同意转租的，出租人可以解除合同。这就导致转租合同的效力处于不稳定状态，一旦原出租人行使解除权，转租合同将无法继续履行，给第三方造成损失。在一些案例中，由于原入市合同对土地用途规定较为模糊，使用权人在再行签订合同进行项目开发时，可能因改变土地用途而引发合同效力争议。如果新的开发项目与土地规划用途不符，相关部门可能会责令停止建设，导致合同无法履行。法律适用不统一是农村集体经营性建设用地入市面临的另一个难题。由于我国目前关于农村集体经营性建设用地入市的法律规定较为原则，缺乏具体的实施细则和操作指南，在司法实践中，不同地区、不同法院对同一问题的法律适用存在差异。在集体经营性建设用地租赁期限的认定上，《民法典》第七百零五条规定，租赁合同约定的期限不得超过20年，超过20年的部分无效。而《土地管理法》第六十三条第四款规定，集体经营性建设用地的出租、集体建设用地使用权的出让及其最高年限，参照同类用途的国有建设用地执行，具体办法由国务院制定。目前，上述具体办法尚未出台，这就导致在司法实践中，对于集体经营性建设用地租赁合同期限超过20年的情况，不同法院的判决结果不一致。有些法院依据《民法典》的规定，认定超过部分无效；而有些法院则认为，在国务院具体办法出台前，应参照国有建设用地的相关规定，只要不超过国有建设用地同类用途的最高年限，合同约定的租赁期限应属有效。这种法律适用的不统一，不仅影响了司法的公正性和权威性，也增加了市场主体的交易风险，不利于农村集体经营性建设用地入市的规范化和法治化发展。五、域外相关制度经验借鉴5.1美国土地制度与经验美国的土地制度以私有制为基础，在土地流转和开发方面形成了一套成熟的体系，对我国农村集体经营性建设用地入市具有多方面的启示。美国的土地产权明晰，私人拥有土地的所有权、使用权、收益权和处分权等一系列完整权利。土地所有者对土地享有高度的自主控制权，这种清晰的产权界定为土地流转和开发奠定了坚实基础。在美国，土地交易市场发达，土地可以自由买卖、出租和抵押，市场机制在土地资源配置中发挥着主导作用。当土地所有者有流转土地的需求时，能够通过市场平台迅速找到交易对象，实现土地资源的优化配置。例如，在农业领域，农场主可以根据自身经营状况和市场需求，自由决定是否出售或出租土地，以实现土地资源的高效利用。这种产权明晰和市场机制的有效运用，使得美国的土地流转效率较高，促进了土地资源的合理流动和优化配置。美国的土地利用规划和用途管制制度也较为完善。政府通过制定详细的土地利用规划，明确不同区域土地的用途，对土地开发进行严格的管控。在城市规划中，会划定商业区、住宅区、工业区等不同功能区域，确保土地开发符合规划要求。同时，实行严格的用途管制，限制土地用途的随意变更，保护耕地和生态环境。这种规划和管制制度，能够避免土地的无序开发和滥用，保障土地资源的可持续利用。我国在农村集体经营性建设用地入市过程中，可以借鉴美国的经验，加强土地利用规划和用途管制。在入市前，科学制定土地利用规划，明确入市土地的用途和开发强度，确保土地开发与区域发展规划相协调。严格执行用途管制制度，防止入市土地被擅自改变用途，保障土地资源的合理利用。美国的土地征收制度同样具有一定的借鉴意义。美国的土地征收必须基于公共利益的需要，并且要经过严格的法律程序，给予土地所有者合理补偿。在公共利益的界定上，有明确的法律标准和司法审查机制，确保征收行为的合法性和公正性。在补偿方面，按照市场价值对土地所有者进行足额补偿，包括土地的现有价值和预期收益等。这一制度保障了土地所有者的合法权益，避免了因土地征收引发的社会矛盾。我国在农村集体经营性建设用地入市过程中，也可能涉及土地征收问题，可参考美国的土地征收制度，明确公共利益的范围，规范征收程序，提高补偿标准，保障农民的合法权益。在因公共利益需要征收集体经营性建设用地时，应确保征收程序公开透明，充分征求农民意见，给予合理补偿，维护社会稳定。5.2日本土地制度与经验日本的土地制度在农业用地保护和利用方面形成了一套独特且有效的体系，对我国农村集体经营性建设用地入市在规划管控和用途管制方面具有重要的借鉴意义。日本的土地产权制度明晰，土地所有权分为国家所有、公共所有（地方公共团体所有）以及个人与法人所有。其中，个人和法人所有的土地构成私有制主体，约占国土面积的70.7％。这种多元化的土地所有权结构，为土地的合理利用和流转奠定了基础。在农业用地方面，大部分农地由农户拥有，少数由政府或集体拥有，分散的土地所有权有利于保障农民的土地权益，增强他们的生产积极性。日本高度重视土地利用规划和用途管制，构建了完善的法律体系和规划层级。在法律层面，1952年制定的《农地法》以保护和合理利用农地为出发点，制定了严格的管制措施，包括对农地所有、使用、交易、流转及转用的管制等。该法虽历经六次修改，但加强农地保护和维持“耕作者主义”的目的始终未变。1970年出台的《国土利用计划法》是具有综合性质的土地利用规划法，以国土利用计划、土地利用基本计划、土地交易规划、治理休耕地等为主要内容。在此基础上，陆续出台了《农振法》等法案，进一步细化对土地的规划。《农振法》以推动农业振兴为目的，调整和规范农业部门与非农业部门的土地利用，严格明确农业用地与非农业用地界限，不允许非法侵占农用地行为的发生。从规划层级来看，日本的土地规划分为全国规划、都道府县规划和市镇村规划三层。全国规划从宏观层面确定土地利用的基本方向和战略目标；都道府县规划根据全国规划，结合本地区的实际情况，制定具体的土地利用规划；市镇村规划则更加注重细节，对本地区的土地利用进行详细安排。这种层级分明的规划体系，确保了土地利用规划的科学性和可操作性。在用途管制方面，日本对农地转用实施严格管控。《农地法》规定，农地转用应以不脱离农业生产和利用为原则，确保农地的耕地属性不变。在权利转移方面，设定了三个基本条件：禁止以非耕作目的的农地权利取得；个人须满足经常从事农业生产的条件，法人须满足农业生产法人的条件；须有效利用农地，提高农业生产效率。通过这些措施，有效保护了农地资源，防止农地的无序开发和非农化。日本在土地流转方面也建立了健全的制度。允许农民之间进行土地流转和承包，通过完善的农地流转制度，提高了土地的集约利用率，促进了农村经济的发展。1970年《农地法》第二次修改，突破了土地占有和使用方面的限额，以土地使用权和经营权为中心内容，鼓励土地的租借和流转。1975年修改的《农业振兴区域整备法》，旨在促进农业经营发展和农地的有效利用，用法律确保农民安心贷出土地，促进农地流动。1980年制定的《农用地利用增进法》，在市町村都设有旨在促进本地区农地有效利用和农地流动化的组织体系，通过这种组织体系，对农地的租借得以实行。该法缩短了土地的借用期，解除了土地贷出者“担心租借出的土地到期收不回来”的后顾之忧，也有利于借人者获得成片农地，从而克服了土地流转的障碍。日本还建立了促进农地流转的民间中介组织，如农地保有合理化法人。农地保有合理化法人对农地租借流动的实现起着重要作用，它接收欲租出的农地，再将这部分农地租给欲租入者。通常租借期为10年，10年租金由农地保有合理化法人一次性支付给农地租出者，而租入者则按10年分期向农地保有合理化法人支付租金。作为中介，农地保有合理化法人所需资金来自于国库补助金。这种制度为不愿放弃所有权，但无力保证农地有效利用的农户找到了出路，促进了农地的合理流动和利用。我国在农村集体经营性建设用地入市过程中，可以借鉴日本的经验。在规划管控方面，加强土地利用规划的科学性和权威性，建立健全从国家到地方的多层次规划体系。明确不同层级规划的职责和权限，确保规划的有效实施。在用途管制方面，严格界定集体经营性建设用地的用途，制定明确的转用标准和审批程序，防止土地用途的随意变更。借鉴日本对农地转用的严格管控措施，保障集体经营性建设用地入市后按照规划用途合理开发利用。在土地流转方面，完善集体经营性建设用地流转制度，建立规范的流转市场和中介服务机构。加强对流转过程的监管，保障农民的合法权益，促进土地资源的优化配置。六、完善我国农村集体经营性建设用地“入市”法律制度的建议6.1明确权利主体与决策机制农村集体经营性建设用地入市过程中，明确权利主体与决策机制是确保入市工作合法、公正、有序进行的关键环节。通过立法明确集体经济组织的法律地位至关重要。我国《民法典》虽赋予农村集体经济组织特别法人地位，但在实际操作中，其具体职责、权限、运作方式等缺乏详细规定。因此，应制定专门的法律法规，进一步明确农村集体经济组织的性质、职能、组织架构和运营规则。在组织架构方面，应设立成员大会、理事会、监事会等机构，明确各机构的职责和权限。成员大会作为集体经济组织的最高权力机构，负责重大事项的决策，如土地入市方案的审批、收益分配方案的制定等。理事会作为执行机构，负责日常事务的管理和决策的执行。监事会作为监督机构，对理事会的工作进行监督，确保其依法履行职责。明确农村集体经济组织在集体经营性建设用地入市中的主体地位，使其能够独立行使权利和承担义务。在土地出让、出租等交易活动中，农村集体经济组织应作为合同主体，与土地使用者签订合同，明确双方的权利义务关系。成员资格认定标准的明确也是关键。目前，我国在立法上尚无明确的法律规定来规范农村集体经济组织成员资格的确认标准问题。在实践中，应综合考虑多种因素来确定成员资格。户籍关系是重要因素之一，户籍在农村集体经济组织所在地的人员，一般应具有成员资格。但户籍并非唯一标准，还应考虑农村土地承包关系。与农村集体经济组织存在土地承包关系的人员，也应被认定为成员。对集体积累的贡献同样不可忽视，长期在农村集体经济组织工作，对集体做出贡献的人员，也应享有成员资格。对于因婚姻、收养、政策性移民等原因新增的人员，应根据具体情况进行认定。嫁入农村集体经济组织的妇女，在原居住地未取得土地权益的，应在现居住地享有成员资格。对于一些特殊群体，如外嫁女、入赘婿、在校大学生、现役军人等，应制定特殊的认定规则，保障其合法权益。完善决策程序是保障农民民主权利的重要举措。集体土地入市的决策方案应当经村民会议三分之二以上成员或三分之二以上村民代表表决。为确保这一程序的严格执行，应建立健全决策程序的规范和监督机制。在决策前，应充分征求农民的意见，通过召开村民会议、发放调查问卷等方式，广泛收集农民对土地入市的看法和建议。在决策过程中，应确保表决的公开、公正、透明，采用无记名投票等方式进行表决。决策结果应及时公示，接受农民的监督。建立决策责任追究制度，对于违反决策程序、擅自决定土地入市事宜的相关责任人，应依法追究其责任。监督机制的建立对于规范集体经济组织的运作至关重要。应加强内部监督，充分发挥监事会的作用。监事会应定期对集体经济组织的财务状况、土地交易情况等进行审计和监督，确保其合法合规。同时，应加强外部监督，建立健全政府监管和社会监督机制。政府相关部门应加强对农村集体经营性建设用地入市的监管，对入市程序、收益分配等进行监督检查。社会监督方面，应鼓励农民和社会各界对集体经济组织的运作进行监督，通过设立举报电话、举报邮箱等方式，接受社会公众的监督举报。6.2构建合理的收益分配法律机制构建合理的收益分配法律机制是农村集体经营性建设用地入市的关键环节，对于保障各方合法权益、促进社会公平正义以及推动农村经济可持续发展具有重要意义。建议制定统一的收益分配调节金制度。目前，我国农村集体经营性建设用地入市收益分配中，政府参与分配的依据主要是《农村集体经营性建设用地土地增值收益调节金征收使用管理暂行办法》，但该办法已执行到期，且各地在调节金征收比例、征收基数等方面存在较大差异。应制定统一的收益分配调节金制度，明确调节金的征收比例、征收基数和征收方式。在征收比例方面，可根据土地用途、区位条件、市场价值等因素，确定差别化的征收比例。对于商业用地，由于其增值空间较大，可适当提高征收比例；对于工业用地，为了促进产业发展，征收比例可相对较低。在征收基数上，可统一以土地增值收益为基数，即入市收入扣除取得成本和土地开发支出后的净收益。征收方式可采用由土地出让方或再转让方在土地交易环节缴纳的方式，确保调节金的及时足额征收。明确政府、集体和农民的分配比例也是构建合理收益分配法律机制的重要内容。政府参与收益分配的比例应在合理范围内，以体现政府在土地市场监管、基础设施建设等方面的投入。政府可将调节金主要用于农村基础设施建设、公共服务提升、生态环境保护等领域，促进农村经济社会的全面发展。集体和农民的分配比例应根据土地所有权归属、农民对土地的投入以及集体资产积累等因素确定。应确保农民能够获得合理的收益份额，保障其切身利益。在具体分配比例上，可参考各地实践经验，结合实际情况进行科学合理的设定。例如，在一些地区，将入市收益在扣除调节金和相关税费后，按照一定比例分配给村集体和农民，其中村集体可获得30%-50%的收益，用于发展集体经济、改善农村公共设施等；农民可获得50%-70%的收益，通过分红等方式直接增加收入。规范资金使用和监管同样不可或缺。政府征收的调节金应纳入地方一般公共预算管理，严格按照预算安排使用。应建立健全调节金使用的监督机制，加强对资金使用方向、使用效率的监督检查，确保调节金真正用于农村发展和农民利益保障。对于集体和农民获得的收益，集体经济组织应制定合理的收益分配方案，明确收益的使用方向和方式。收益可用于发展农村产业、增加农民福利、加强农村基础设施建设等方面。同时，要加强对集体收益使用的监督管理，防止收益被挪用、侵占。建立健全收益分配信息公开制度，定期将收益分配情况向村民公开，接受村民监督。在监管方面，应加强政府部门对农村集体经营性建设用地入市收益分配的监管力度，建立联合监管机制，明确各部门的职责和权限。自然资源、财政、审计等部门应密切配合，对收益分配的全过程进行监督检查，及时发现和纠正存在的问题。加强社会监督，鼓励媒体、社会组织和公众对收益分配进行监督，形成全社会共同参与的监督氛围。6.3健全合同法律制度与纠纷解决机制健全合同法律制度与纠纷解决机制是农村集体经营性建设用地入市法律制度完善的重要内容，对于保障入市交易的合法性、稳定性以及解决潜在纠纷具有关键作用。完善入市合同的示范文本和法律规定至关重要。目前，自然资源部已发布《集体经营性建设用地使用权出让合同》（集体经营性建设用地使用权出让监管协议）示范文本（试点试行），但仍需进一步完善。在示范文本中，应明确合同的各项必备条款，如土地界址、面积、用途、使用期限、交易价格、土地增值收益调节金缴纳方式、双方权利义务、违约责任等。对于土地用途，应明确具体的产业类型和发展方向，避免模糊表述，防止土地用途被擅自改变。在使用期限方面，应明确规定最长使用期限，并根据不同的土地用途和产业特点，合理确定具体的使用期限。在交易价格方面，应规定价格的确定方式和调整机制，确保价格的合理性和公平性。明确合同效力认定标准也是关键。对于未经民主程序决议将集体经营性建设用地出租、出让的合同，应根据具体情况进行效力认定。如果事后经过民主程序追认，且不损害国家利益、集体利益和第三人合法权益的，可认定合同有效；如果未经追认，且损害了相关方利益的，应认定合同无效。对于合同内容存在瑕疵，如对土地用途、使用期限、交易价格等关键条款约定不明确的，应允许当事人进行补充协议；如果无法达成补充协议的，应根据合同目的、交易习惯以及相关法律法规进行解释和认定。建立多元化的纠纷解决机制是解决农村集体经营性建设用地入市纠纷的重要保障。诉讼作为传统的纠纷解决方式，具有权威性和终局性。在诉讼过程中，应加强对农村集体经营性建设用地入市纠纷案件的审判力量，提高审判人员的专业素质和业务能力。建立专门的土地法庭或合议庭，负责审理此类案件，确保案件得到公正、高效的审理。加强与相关部门的沟通协调，形成工作合力，共同解决纠纷。仲裁具有专业性、高效性和保密性等优势，应积极推广仲裁在农村集体经营性建设用地入市纠纷解决中的应用。建立健全农村土地仲裁机构，加强仲裁员队伍建设，提高仲裁的专业性和公信力。明确仲裁的受案范围、仲裁程序和仲裁裁决的执行机制，确保仲裁的顺利进行。鼓励当事人在合同中约定仲裁条款，选择仲裁作为纠纷解决方式。调解是一种灵活、便捷的纠纷解决方式，能够充分尊重当事人的意愿，促进当事人之间的和解。建立健全农村集体经营性建设用地入市纠纷调解机制，加强调解组织建设，完善调解程序和方法。发挥基层调解组织的作用，如村民委员会、乡镇司法所等，及时化解纠纷。引入专业的调解机构和调解员，提高调解的质量和效果。加强调解与诉讼、仲裁的衔接，建立调解前置程序，对于能够通过调解解决的纠纷，优先进行调解；调解不成的，再通过诉讼或仲裁解决。七、结论与展望7.1研究结论总结农村集体经营性建设用地入市是我国土地制度改革的重要举措，对于优化土地资源配置、促进乡村振兴和城乡融合发展具有深远意义。通过对我国农村集体经营性建设用地入市的法律基础、典型案例、面临问题以及域外经验借鉴的深入研究，得出以下结论。在法律基础方面，我国已逐步构建起农村集体经营性建设用地入市的法律框架。从2013年党的十八届三中全会提出建立城乡统一的建设用地市场，到2019年新修订的《土地管理法》和2021年新《土地管理法实施条例》，明确了集体经营性建设用地在符合规划和用途管制的前提下，可以通过出让、出租等方式交由单位或个人使用，与国有建设用地享有同等权利。这些法律法规的出台，为入市提供了基本的法律依据和操作指南。入市条件包括符合规划要求、完成确权登记、符合产业政策和生态管控要求等。入市程序涵盖了从申请、审查、方案拟定、民主决策、公开出让到合同签订和产权登记等多个环节。然而，当前法律基础仍存在一些不足，如部分规定较为原则，缺乏具体的实施细则，导致在实践中操作难度较大。典型案例分析表明，各地在农村集体经营性建设用地入市实践中取得了一定成效，同时也暴露出一些问题。陕西西安市灞桥区通过邀请意向单位