《应急管理导论：原理与案例》课件 第4章 应急决策

第4章

应急决策|应急决策|决策环境|决策模式|决策程序|决策模型

《应急管理导论：原理与案例》目录CONTENTS应急决策概述01应急决策的环境02应急决策的阶段、程序与方法03案例教学04应急决策概述01《应急管理导论：原理与案例》新编21世纪公共管理系列教材4.1.1应急决策的定义20世纪中期以来，应急决策一直是应急管理研究所重点关注的一个子领域。在其发展过程中，有学者认为，应急决策是在尽可能获得充分的突发事件信息的前提下，缩短应急决策的时滞，即在尽可能短的时间内迅速有效地做出各种与实际情况相符的正确决策，拟定科学的方案，采取各种有效的应急处置措施，降低突发事件造成或可能造成的资源损失或消耗。薛澜等提出，应急决策是指在突发事件发生后，在有限信息和资源的条件下，控制事态发展、降低损失的举措，其本质是一种非程序化决策。闪淳昌等指出应急决策就是一种非程序化决策，具有紧急性、主观性、有效性、渐进性和时效性等特点。童星认为应急决策是各级政府为了控制和降低突发事件带来的危害，做出的推动社会系统从非常态回归常态的决策，这一决策能够触发各部门的应急状态，保障必要的资源流动和行政协同。彭宗超等认为危机决策是在出现某些预料之外的紧急情况下，为防止错失良机而通常需要打破常规程序和方法，省去决策中的某些“繁文缛节”，以尽快做出的非常规程序的应急性决策。《应急管理导论：原理与案例》新编21世纪公共管理系列教材4.1.1应急决策的定义范维澄提出，应急决策是指事件发生时的决策，在事件发生时第一时间收集整理相关信息，制定应对方案，立即组织实施并随时调整方案的动态决策过程。钟开斌指出，应急决策是指在突发事件情景下对事态进行研判进而采取应急处置措施的过程性活动。综合上述观点，本书认为应急决策是指在突发事件发生时迅速有效地利用决策工具，选择一个最优的决策方案，并且可以随着事件的发展对决策方案进行调整，直至整个突发事件结束。应急决策的研究内容主要包括应急决策模型的构建、决策者做出决策的行为、社会群体行为决策在应急决策中的作用，以及应急决策支持系统的构建等。《应急管理导论：原理与案例》新编21世纪公共管理系列教材4.1.2应急决策的特征复杂性随着气候变化、恐怖主义、跨国犯罪、传染性疾病、严重自然灾害等区域性和全球性重大挑战日益增多，越来越多的突发事件具有跨地区、跨部门、跨时空等“跨界”（transboundary）传播的特点。24决策环境的复杂性决策信息的复杂性31决策系统的复杂性决策体制的复杂性《应急管理导论：原理与案例》新编21世纪公共管理系列教材4.1.2应急决策的特征高风险性风险是指在当事者不能预见或控制某事物的某些因素的情况下，事物的最终结果与当事者的期望产生较大背离，从而使当事者遭受损失。突发事件的不确定性高、危害大、演化过程复杂，在有限的时间内，依据局部、不确定信息而做出的决策，效果是难以预测的，潜藏着很大的风险。2突发事件的暴发源头更加多元化暴发形式的不确定性也愈加明显31突发事件的暴发更加频繁和难以预测《应急管理导论：原理与案例》新编21世纪公共管理系列教材4.1.2应急决策的特征资源有限性资源限制条件是任何决策过程都必须考虑的问题，只是不同的决策问题对各类资源的需求程度不同。24信息资源有限人力资源有限31时间资源有限技术资源有限《应急管理导论：原理与案例》新编21世纪公共管理系列教材4.1.3应急决策的原则生命至上原则生命权是最基本的人权，人民生命安全和身体健康是一切社会活动的首要前提和根本保障。近年来，全球范围内的突发事件频繁发生，对人民生命财产安全和社会生活稳定都造成了极大的危害。突发事件的发生不仅会破坏自然资源和生态环境，也会带来严重的经济损失，甚至严重威胁公众的生命安全。突发事件应急决策应坚持人员救助优先。制定决策方案应当优先考虑受突发事件危害人员的救助，在实施应急决策过程中应当充分保障受突发事件危害人员的生命安全，并注意保障参与应急救援人员的生命安全。“以人民为中心”是以习近平同志为核心的党中央治国理政一以贯之的根本遵循。“以人民为中心”的价值追求反映在应急管理领域，就是明确提出“人民至上、生命至上”的价值导向，在重大决策权衡时始终把人民生命安全和身体健康放在第一位，最大限度减少人员伤亡和财产损失。《应急管理导论：原理与案例》新编21世纪公共管理系列教材4.1.3应急决策的原则快速果断原则应急决策一般是一种特殊类型的决策，具有显而易见的不可逆转性，它要求在相当有限的时间里和在相当有限资源的约束下做出重大决策和快速反应。决策者认定的重大安全利益和核心价值观念受到严重威胁或挑战，危机的突发性、紧急性及其造成的不确定前景，给决策者带来了高度的紧张和压力。为使组织在危机中得以生存，并将危机所造成的损害控制在最低限度内，决策主体必须依据对突发事件当前情景的判断，以及对未来发展趋势的把握，尽快做出正确和相对满意的重要决策和应急反应。《应急管理导论：原理与案例》新编21世纪公共管理系列教材4.1.3应急决策的原则科学决策原则突发事件具有随机性、不确定性、造成惨重后果等特点，为了保障人民群众生命财产安全和社会秩序稳定，及时科学的应急决策和风险研判是不可或缺的，效果显著的应对方案可以降低事件带来的影响，减少人员伤亡和避免经济亏损。科学的风险研判机制是规范的科学调查及分析研判过程，需要流行病专家、病理学专家、临床治疗专家、社会学专家、公共管理专家等多领域专家，运用已有的科学知识针对捕捉到的风险信号进行深入的调查研究，并在综合分析的基础上，正式将研判结果提交相关政府部门，为下一步应当采取的行动提供科学依据。这是使科学在应对突发事件中发挥作用的重要机制。《应急管理导论：原理与案例》新编21世纪公共管理系列教材4.1.3应急决策的原则依法决策原则依法决策是危机决策体制中的重要组成部分。2019年2月，中央全面依法治国委员会第二次会议指出，规范重大行政决策程序，是依法治国的迫切需要。2019年4月，国务院公布《重大行政决策程序暂行条例》，进一步规范政府重大行政决策程序。《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十四个五年规划和二〇三五年远景目标的建议》提出，要健全重大政策事前评估和事后评价制度，畅通参与政策制定的渠道。2021年8月，中共中央、国务院印发《法治政府建设实施纲要（2021—2025年）》指出，坚持运用法治思维和法治方式应对突发事件，着力实现越是工作重要、事情紧急越要坚持依法行政，严格依法实施应急举措，在处置重大突发事件中推进法治政府建设。从广义上讲，依法决策包含了形式合法性和实质合法性两个方面的诉求，要求决策的项目内容和程序方法都必须符合法律规定。但是，作为一项行政决策，“在‘依法行政’的语境下首先需要符合基本的形式合法性要求”。从行政法视角来讲，形式合法性主要涉及主体、程序与内容的合法性问题。《应急管理导论：原理与案例》新编21世纪公共管理系列教材4.1.3应急决策的原则最小后悔值原则在决策中最小后悔值决策法是指把决策所带来的后悔或遗憾降到最低程度的决策方法。后悔值是决策者失策所造成的损失价值。它是在某种自然状态下，方案中的最大收益值与各方案的收益值之差，或各方案的损失值与方案中的最小损失值之差。最小后悔值法的基本原理是比较各行动方案的最大后悔值，然后再在这些最大后悔值中挑选出最小后悔值，最后把这个最小后悔值对应的方案作为最优决策方案。根据最小后悔值原则的决策步骤如下：①设想未来客观环境可能出现的自然状态，这些自然状态的发生概率属于未知。②设计出多个行动方案。③求出每一方案在各自然状态的后悔值，比较这些后悔值，从中选出最大值。④比较每一方案的最大后悔值，后悔值最小的方案作为最佳方案。最小后悔值决策法同其他非确定型决策方法一样，带有相当程度的主观随意性。当决策者比较注重决策失误后果时，一般可以遵从最小后悔值原则。《应急管理导论：原理与案例》新编21世纪公共管理系列教材4.1.3应急决策的原则循证决策原则在突发事件情景中，循证决策显得尤为重要。循证决策强调“利用现有的最佳证据进行科学决策”，证据是循证决策的核心要素。一方面，由于突发事件的发生往往使得传统中心化、层级式的公共管理遭遇挑战，去中心化现象在应急管理过程中日益明显，应急决策所需的证据也趋向去中心化。从这一角度看，应急决策质量的提升不仅要关注证据的生产，还要重视证据生产和利用之间的桥梁搭建，推动证据的交流与传递也同样重要。因此，要想做出科学的应急决策，本质上要求获得大量的信息、情报，特别是高质量的研究证据，并将其作为基础。另一方面，研究证据不仅有助于确定需求和优先事项、指导干预措施和资源分配的决定、监测趋势、评估应对措施的有效性、宣传，还可以总结出在类似情况下可能相关的经验教训。《应急管理导论：原理与案例》新编21世纪公共管理系列教材4.1.3应急决策的原则相似决策原则在突发事件发生后，通常需要在尽可能短的时间内采取有效的应急方案，以减少突发事件造成的损失。但是，在突发事件发生后现场组织领域专家对备选应急方案进行评价并选择最佳应急方案的决策过程比较复杂，其决策指标的确定及决策信息的获取可能花费较多的时间，因此可能难以满足应急响应的时间要求。此外，突发事件具有类型多样、事发突然、不确定性高、发展演变情景复杂等特点，这就可能导致针对某些突发事件缺乏有效的备选应急方案的情形出现。因此，在突发事件发生后，直接利用曾经发生的相似历史事件的应急响应经验，将相似历史事件的应急方案用于当前突发事件的应急响应，能够大大提高突发事件应急响应的效率，并且能够有效应对。缺乏有效备选应急方案的复杂情形。应急决策的环境02《应急管理导论：原理与案例》新编21世纪公共管理系列教材4.2.1应急决策的内部环境12决策由决策主体的价值取向决定。作为价值哲学的重要范畴，价值取向是指一定行为主体以某种价值观为指导和标准，对价值目标进行价值选择和价值决策的行为及其倾向，如自我价值与社会价值、内在价值与外在价值、物质价值与精神价值。决策目标决策主体应对突发事件时，其行为决策表现出较为明显的决策偏好性。作为西方微观经济学中的基础核心概念，偏好是指消费者按其意愿对可选择的商品组合所进行的排列。因此，决策理论中的偏好是指每个决策者在面对几个事件或结果时选择其中一个事件或结果的态度取向。决策偏好作为理性经济人，各决策主体在进行决策时，首先必须考虑到可资利用的决策资源，包括决策主体自身的知识水平及其素质、决策财力或成本、决策物质支持系统、决策内部系统已经掌握的信息资源等。决策资源的丰富程度，也从另一个方面影响着应急决策的效率或效果。决策资源3《应急管理导论：原理与案例》新编21世纪公共管理系列教材4.2.2应急决策的外部环境在突发事件应急决策过程中，没有一个能够包揽全部利益主体、独立做出绝对决策的决策主体，而是不同层次、不同区域、不同社会属性的各类决策主体共同参与应急决策过程。决策主体生态系统任何有关突发事件的应急决策，都必须以现行的政策制度与法律法规为依据。政策制度与法律法规自然环境条件许多突发事件具有地域分布性、季节性等自然属性，因此，自然环境条件往往成为决策主体应对不同的突发事件做出应急决策时必须重点考虑的环境约束条件。经济社会文化环境建立良好的经济社会文化环境适应机制，及时调整决策内容和方向，是规范应急决策的一剂良方，有利于增强公众对决策者的信任。信息资源精准清晰的信息源是有效决策的基石，不同信息源汇集后的信息成为应急风险研判和分类防控的重要依据。技术支撑条件在以数字化转型驱动生产方式、生活方式和治理方式变革的当下，大数据、云计算、人工智能、5G等信息技术与社会发展生态紧密融合，以技术改进治理方式、治理手段和治理机制，为治理能力现代化提供了实现路径，并重塑社会治理体系。应急决策的阶段、程序与方法03《应急管理导论：原理与案例》新编21世纪公共管理系列教材4.3.1应急决策的阶段事前决策事前决策要多方参与。在时间允许、信息充分的情况下，应当通过集体决策、评估以做出最优的决策，这种决策包括以下八个步骤：（1）确认决策面临的问题。因为预期情况与实际情况之间总有差距，决策者在决策之初都会遇到一个显而易见的问题，所以他们必须清醒地认识到问题的存在。（2）确认决策标准和“事实”。对决策的主张及约束的明确分析能够明了决策的内容以及标准，所以决策者不仅要寻求各种可能的标准，还要对其相应的结果进行评估。（3）决定评估标准、方式、权重。为保持系统性和连贯性，每一标准的权重和含义应通用于计划决策方案及其备选方案中；权重值可以是任何数字，关键是某一标准在诸多标准中的相对地位。（4）发展备选方案。完成某一任务总有许多方法，因此决策者可以通过头脑风暴法以及正式、非正式的专业咨询，形成所有可能的备选方案，寻求更多的选择和方法，努力使“预料之外”变为“意料之中”。（5）分析备选方案。一旦大多数完整的替代方案形成，决策者就需要评估它们各自对有效解决问题的贡献。（6）选择一个备选方案。累积决策模式产生的最高分数，便是最好的选择，因此这一步决策者的工作就是从备选方案中挑选出最优备选方案。（7）发布决策。决策者向那些受到影响以及围绕决策采取行动的人们传达决策结果，同时检验并评估决策制定程序以及决策的影响。（8）评估决策程序以及对决策结果的影响。决策者需要评估产生决策结果的过程和对决策结果的影响，以提高决策水平。《应急管理导论：原理与案例》新编21世纪公共管理系列教材4.3.1应急决策的阶段事中决策罗伯特·希斯提出了区别于事前决策的一种决策模式——事中决策模式：在真实的决策环境中，理性非常有限，纷繁复杂的方案，层出不穷的问题和头绪杂乱的决策往往交织在一起，以至于出现盲点；决策更可能是跳跃式理性思维的集合，决策者更倾向于构建简单模式而不是复杂模式；很多情况下决策者会制定“满意”或是“次优”的决策。在有限理性的条件下，事中决策更应采取以查尔斯·林德布洛姆（CharlesLindblom）为代表的渐进决策模式，在信息和各种资源不完备的状况下渐进调整决策方案。首先，渐进模式对信息、资源的完备性要求相对较低，因而更适合应急决策。其次，渐进模式强调对政策做持续的、渐进的修改，决策程序相对简单。最后，渐进模式更有利于控制政策活动中的不确定性，减少决策的风险和成本，这也是应急决策所必需的。《应急管理导论：原理与案例》新编21世纪公共管理系列教材4.3.1应急决策的阶段事后决策事后决策是指突发事件平息后，或者阶段性平息后，应该进行总结和整改。一次突发事件肯定会给各利益主体带来具有震撼力的经验和教训，在突发事件平息后及时总结和整改，可以起到立竿见影、吹糠见米的效果。事后决策一般可分为四个步骤：（1）调查和检查。对这次突发事件发生的直接原因、间接原因和相关预防措施的有效性进行系统的调查和检查，以便发现潜在的事故隐患。（2）评价和建议。在调查和检查得出事实的基础上，对突发事件管理工作进行全面的评价，包括对预警系统、应急预案的有效性进行评价，并参照优秀组织机构应对突发事件的做法，提出改进建议。（3）反思和讨论。让突发事件的责任人进行检讨；让突发事件的见证者、亲历者通过现身说法对其他人员进行教育；让所有人员积极反思，引以为戒。（4）整改和实施。在上述改进建议和员工反思的基础上，对于达成共识的整改方案，积极实施；对于存在分歧的整改方案，请内外部咨询机构做进一步的研究。《应急管理导论：原理与案例》新编21世纪公共管理系列教材4.3.2应急决策的程序应急决策程序是指决策过程中所形成的各环节、步骤及其活动的总和。科学民主的决策程序是保证决策质量和实现决策目标的基本保障。准确分析决策程序对应急处置效率有重要影响，因此必须全面掌握应急决策过程。根据现代决策理论，公共决策程序大体分为发现问题与确定决策目标，拟订决策方案，决策方案的评估与抉择，决策方案的执行及修正。1发现问题与确定目标发现问题就是要准确识别应急处置需求与实际处置能力之间的差距，即精准发现做出应急决策的依据。发现问题的过程也是信息搜集、调查研究的过程，在这个过程中需要弄清楚问题的性质、程度、范围、原因及影响，之后就可以根据突发事件应急处置需求与实际处置能力之间的差距来确定可控且可行的决策目标。《应急管理导论：原理与案例》新编21世纪公共管理系列教材4.3.2应急决策的程序2拟定决策方案决策目标确定后，就需要拟定决策方案，以实现这些目标。其中，包括确定突发事件应急处置具体的行动方案、资源调度、社会力量动员、成本分担方案、善后处置方案等。3决策方案的评估与抉择通过一定的评估技术和手段对备选方案进行评价与比较，选择最优的方案并付诸实施，这是决策过程中非常关键的一步。在这一步骤中，还要进行相应的专家咨询和论证。选择最优的决策方案无疑是决策所追求的目标，但是在实际工作中很难做到最优。因此，用“满意原则”代替“最优原则”，即只要找到符合或超过目标值的方案即可。4决策方案的执行及修正决策方案的执行就是把决策方案由设想变为现实的过程。决策是一个动态的过程，在决策方案实施过程中会遇到各种各样的情况，决策者应及时对原有的决策进行局部修正并追踪决策。《应急管理导论：原理与案例》新编21世纪公共管理系列教材4.3.3应急决策的方法1快速决策分析法决策中首先要对所要解决的问题进行详尽的确认和分析。快速决策分析法最先由卡尔·帕顿（CarlPatton）和大卫·沙维奇（DavidSawicki）在研究地方交通问题时提出。（1）快速决策分析法的提出。应急决策需要在特殊决策环境下解决特殊的决策问题，危机的突发性、破坏性、无序性和不确定的决策环境给决策者带来了紧张和压力。为了将突发事件所造成的损害降到最低程度，决策者必须在有限的时间里迅速做出重大决策；同时，突发事件越重大，决策者就越需要在最短的时间内控制事态的蔓延。在这种情况下，快速、初步的决策分析方法就有了用武之地。（2）快速决策分析法的内容。快速决策分析法的过程分为六个步骤：认定及细化问题、建立评估标准、确认备选决策、评估备选决策、展示和区分备选决策、监督和评估决策实施。每步都能分成更小的部分，决策分析家们可以通过各种不同的路径来完成决策分析的这一过程。《应急管理导论：原理与案例》新编21世纪公共管理系列教材4.3.3应急决策的方法2专家紧急咨询法为保证决策者对决策问题、备选方案的考查，对信息的收集与处理以及对权变性计划的拟订，决策者必须充分利用各种类型的“外脑”，充分发挥智囊机构的作用。（1）智囊机构建设。现代应急决策的智囊机构，属于一种软科学研究机构。一般来说，它是由一些具有专门知识的专家、学者按照一定的目标或方式组成的专门输出智力成果的机构，它包括应急管理的各种信息、参谋咨询组织体系。（2）应用。要发挥智囊机构的危机预警作用，为突发事件决策提供信息。决策者可以组织各领域的专家，运用他们专业方面的知识和经验，根据预测对象的外界环境（社会环境和自然环境），通过直观归纳，对预测对象的过去、现在的状况、变化发展的过程进行综合分析与研究，预测突发事件发生的领域、可能性、频率和强度，帮助政府制订应急计划，使政府的应急决策建立在科学的基础之上。《应急管理导论：原理与案例》新编21世纪公共管理系列教材4.3.3应急决策的方法3数字化应急决策法（1）基于大数据技术的应急决策。大数据为灾害运作管理策略的制定（如应急决策制定）提供良好的数据环境和技术手段，提高了应急决策的精度和可靠性，从而实现“经验驱动”向“数据驱动”决策模式转变的目标。（2）基于数字孪生技术的应急决策。救援活动本身的不确定性、灾后环境的复杂性，对应急组织决策建模提出了较大挑战。数字孪生作为践行智慧城市等先进理念的一种使能技术，得到了实践界和学术界的广泛关注。它的基本原理是通过多维度、多尺度的动态虚拟模型来研究物理实体在真实环境中的属性、行为和规则。（3）基于区块链技术的应急决策。灾害响应决策系统是复杂巨系统，政府、企业、志愿者、灾民等大量人员都参与救援，如何有效管理这些救援组织、队伍、人员是灾害响应的关键，也是当前面临的机遇和挑战。突发事件属于无中心的事件，区块链作为去中心化的技术为应对突发事件提供了有效的技术手段。《应急管理导论：原理与案例》新编21世纪公共管理系列教材4.3.3应急决策的方法4智能决策法智能决策（IDSS）是指综合了人工智能、商务智能、决策支持系统、知识管理系统、专家系统、管理信息系统中的知识、数据、业务流程等内容，通过模型库、方法库、专家库等进行分析、推理，帮助解决复杂决策问题的辅助决策支持系统。智能决策可以更充分地应用人类知识，进行多维的知识和数据挖掘和分析，既能处理定量问题，又能处理定性问题，是信息系统的最高层次，也是信息社会的重要特征。它的应用使信息资源的价值越来越大，数据资源真正成为企业和社会的核心资源。智能决策法是应用人工智能相关理论方法，融合传统的决策数学模型和方法而产生的具有智能化推理和求解的决策方法，其典型特征是能够在不确定、不完备、模糊的信息环境下，通过应用符号推理、定性推理等方法，对复杂决策问题进行建模、推理和求解。人工智能应用于决策科学主要有两种模式：针对可建立精确数学模型的决策问题，由于问题的复杂性（如组合爆炸、参数过多等）而无法获得问题的解析解，需要借助人工智能中的智能搜索算法获得问题的数值解；针对无法建立精确数学模型的不确定性决策问题、半结构化或非结构化决策问题，需要借助人工智能方法建立相应的决策模型并获得问题的近似解。智能决策法的核心是获取支持决策的信息和知识。《应急管理导论：原理与案例》新编21世纪公共管理系列教材4.3.3应急决策的方法5基于数学模型的决策方法（1）贝叶斯网络。贝叶斯网络是一种基于概率推理来解决不确定性和不完全性等问题的方法。在突发事件分析和应急研究方面，贝叶斯网络为有效的突发性自然灾害风险评价和应急保障系统提供了坚实的基础。（2）博弈论。动态博弈模型为研究突发事件应急管理中应急决策者之间的演化关系提供了方法路径。博弈论最早由约翰·纳什（JohnNash）提出，主要研究公式化的激励结构间的相互作用。博弈论考虑游戏中的个体的预测行为和实际行为，并研究它们的优化策略。（3）马尔科夫决策。利用马尔科夫决策，可以预测突发性灾害的动态发展，探讨灾害预测与决策之间的关系，建立多部门、多决策方案的应用模型，从而有效解决突发性灾害应急问题。（4）模糊理论。目前，突发事件应急决策中模糊理论主要包括TOPSIS和模糊优化模型。有学者将模糊数学理论应用于水文、水资源系统和水库模糊优化调度。《应急管理导论：原理与案例》新编21世纪公共管理系列教材4.3.3应急决策的方法6基于冲突消解图模型的群体组合决策分析方法基于冲突消解图模型的群体组合决策分析方法，用于解决涉及多个利益相关方的公共危机管理方案组合决策问题。该方法可以通过对所有决策主体之间可能的策略交互进行广泛深入分析，从而逐步确定所有决策者一致满意的组合方案。基于冲突消解图模型的群体组合决策分析方法流程如图4.1所示。案例教学04《应急管理导论：原理与案例》新编21世纪公共管理系列教材4.4.1要点分析共部门决策者的素质和能力水平是影响应急决策质量的重要因素。在很大程度上，公共部门应急决策的水平就是公共部门决策者素质的体现，而且体现在决策过程中的各个阶段和方面。但由于受到