《公共组织学（第四版）》课件 第2章 公共组织理论

公共组织学(第四版)

2第2章公共组织理论所谓社区，就是区域性的社会，换言之，就是人们凭感官能感觉到的具体化了的社会在政府的指导下，社区职能部门、社区单位、社区居民对社区的各项公共事务和公益事业进行的自我管理沈阳市的社区自治探索前管理学时期的组织管理思想主要包括中国古代、外国古代和近代西方的组织管理思想。组织理论包括古典管理时期、行为科学时期、系统科学时期和当代的组织理论。组织管理思想组织理论沈阳市的社区自治探索行政组织理论行政组织理论包括传统公共行政学组织理论、新公共行政学组织理论、新公共管理组织理论和马克思主义组织理论。3古典管理时期的组织理论系统科学时期的组织理论行为科学时期的组织理论前管理学时期的组织管理思想当代组织理论行政组织理论重点问题42.1.1中国古代的组织管理思想国家管理方面组织管理方面人事管理方面军队管理方面2.1前管理学时期的组织管理思想(1)国家管理方面关于治国策略,古代思想家有三种不同的主张:德治与王道,法治与霸道,礼法相济与王霸相杂。孔子较系统地阐述了“为政以德”的德治说,主张德治的核心是“仁者爱人”,德治优于法治。孟子则从性善论出发提出了仁政王道的思想。韩非是法治思想的集大成者,他把慎到的“势”、商鞅的“法”、申不害的“术”结合起来,创立了一套系统的治国思想。他的法治思想包括:一是有统一的法度;二是法要严峻;三是法要公平合理;四是执法要信。荀子则提出礼法相济、王霸相杂的主张。(2)组织管理方面中国古人已经注意到组织结构对生产力水平的影响,并且总结出一套行之有效的组织办法。儒家经典《周礼》一书,就是为周朝制定的一套官僚制度。这本书将周代官员分为天、地、春、夏、秋、冬六官,以天官职位最高;六官分三百六十职,各有职掌,层次分明、职责清楚。在组织管理实践上,自周朝以后,历代封建王朝为了提高国家管理效率,都很重视组织管理,封官定职,编有详细的官职表,层次分明、职责清楚、权责相称。(3)人事管理方面我国素有“选贤任能”、“任人唯贤”的主张和“禅让制度”。老子在《道德经》讲过“域中有四大,而人居其一焉”。“四大”是指道、天、地、人。可见老子十分重视人的因素。春秋时期,《墨子·尚贤》中提出用人的原则是“察其所能而慎予官”,强调确立“唯贤不用亲”的制度,倡导“不辨贫富、贵贱、远近、亲疏,贤者举而尚之,不肖者抑而废之”。孔子则主张“礼义治国”,希望推行以“礼”为核心的管理目标,以“义”为特征的管理方法。孟子则认为“以佚道使民,虽劳不怨;以生道杀民,虽死不怨杀者”。《管子》提出“凡治国之道,必先富民”,“毋与不可,毋强不能”,因材施用,扬其所长,避其所短,不可求全责备。“德以合人”,“人以德使”,这样众心所归,方能群才荟萃。(4)军队管理方面在周朝初年,姜尚所著的《六韬》、《三略》就包含着许多军队管理思想,提出了管军要爱军的思想,赏罚分明、赏罚结合的思想,进贤士、斥不肖的思想等。春秋战国时期,经常发生投入几十万军队的大战役。战争给人类带来了死亡和灾难,摧毁了人类的文明和良知。但战争也推动了如何治理军队、如何带兵作战的军事思想的发展,产生了许多不朽的军事著作。《孙子兵法》就是其中最著名的代表作。《孙子兵法》所体现出来的管理思想主要包括:第一,国事为重。《孙子兵法》所论述的军事管理、战争策略和指导原则,都是围绕着夺取战争胜利这个目标。第二,将为国辅。《孙子兵法》讲:“夫将者,国之辅也,辅周则国必强,辅隙则国必弱。”(《孙子兵法·谋攻》)第三,视卒如子。这是取得战争胜利的基础。第四,以法治军。这是《孙子兵法》治军理论之基本方略。第五,知者必胜。《孙子兵法》篇篇讲到“知”,如“知之者胜,不知者不胜”、“知彼知己者,百战不殆”(《孙子兵法·谋攻》)等。第六,谋略取胜。孙子认为妙算是军事行动取得胜利的前提。9《圣经》曾记载了西方最早的组织管理思想。古代埃及和古罗马帝国的组织管理思想。欧洲中世纪的教会管理。2.1.2外国古代的组织管理思想2.1前管理学时期的组织管理思想《圣经》中的组织管理思想《圣经》曾记载了西方最早的组织管理思想。希伯来(今以色列)人的领袖摩西在率领希伯来人摆脱埃及人的奴役而出走的过程中,他的岳父对他处理政务事必躬亲、东奔西忙的做法提出了批评,并向他建议:一要制定法令,昭告民众;二要建立等级、授权委任管理;三要责成专人专责管理,问题尽量处理在下面,只有最重要的政务才提交摩西处理。古代埃及和古罗马帝国

的组织管理思想古埃及在行政组织管理方面的主要贡献是设立宰相职务,从而把神权和世俗权力区分开来。古罗马帝国从一个小城市发展成为世界帝国,取得了欧洲、北非的统治权,并且延续了几个世纪的强盛,在很大程度上归功于其统治者卓越的组织才能。他们采取了分权的组织管理形式:按地理区域划分基层组织,在此基础上又采取具有较高效率的职能分工,在各级组织中配备参谋人员,从而使专业人员和下级能够参与决策的制定过程,但又不破坏指挥的统一。欧洲中世纪的教会管理说到古代的组织管理思想,不能不提到欧洲中世纪的教会管理。如以年代计算,罗马天主教会也许是西方文明史上最持久而有效的正式组织了。它之所以能历久而不衰,除了其追求的目标具有诱人的魅力,其组织之严密、管理技术之高超,无疑也是重要原因。它所实行的既分级又分领地而且分部门的一套管理体制,使之能够控制世界各地几亿教徒的几乎全部生活。其中央机构——罗马教廷,几乎就是一个复杂的政府组织。13在管理职能、管理原则的研究方面，较有代表性的有亚当·斯密（AdamSmith）的《国富论》（1776年）；塞缪尔·纽曼（SamuelP.Newman）的《政治经济学原理》（1835年）；约翰·斯图亚特·穆勒（JohnStuartMill）的《政治经济学原理》（1848年）；艾尔弗雷德·马歇尔（AlfredMarshall）的《工业经济学原理》（1892年）。当时的军事理论家、数学家、思想家以及厂长、经理对具体的管理技术和方法作了探讨，也取得了一定的收获。2.1前管理学时期的组织管理思想2.1.3近代西方的组织管理思想14代表人物美国管理学家弗里德里克•温斯洛•泰罗（FrederickWinslowTaylor）主要观点（1）制定标准定额（2）挑选一流的工人（3）设置计划层、实行职能制（4）实行新的奖励制度（5）对组织机构的管理控制实行例外原则2.2.1科学管理理论2.2古典管理时期的组织理论15代表人物法国的亨利•法约尔（HenryFayol）主要观点（1）企业的基本活动与管理的五项职能。六种基本的活动：1）技术活动；2）商业活动；3）财务活动；4）安全活动；5）会计活动；6）管理活动，指组织内行政人员所从事的计划、组织、指挥、协调和控制活动，即管理的五项职能。（2）组织管理的十四条原则。法约尔根据自己的工作经验，归纳出简明的14条组织管理原则：1）劳动分工。2）权力与责任。3）纪律。4）统一指挥。5）统一领导。6）个人利益服从集体利益。7）人员的报酬。8）集中。9）等级系列。10）秩序。11）公平。12）人员的稳定。13）首创精神。14）团结精神。2.2.2一般管理理论2.2古典管理时期的组织理论16代表人物德国著名社会学家、经济学家和政治学家马克斯•韦伯（MaxWeber）主要观点（1）权威的类型。组织赖以建立的权威有三种类型：第一种是卡里斯玛型权威（charismaticauthority）；第二种是传统权威（traditionalauthority）；第三种是法定权威（legalauthority）。（2）官僚制组织的基本特征：1）实现劳动分工。2）各种公职或职位按权力等级严密组织起来，形成指挥体系。3）通过正式考试的成绩或在培训中取得的技术资格来挑选组织的所有成员。4）实行任命制。5）公职人员都必须是专职的，并有固定薪金保证。6）职务活动被认为是私人事务以外的事情，受规则和制度制约。（3）官僚制组织的结构：1）专门化的权限和任务。2）职位按照“层级制”（等级制）的原则加以组织。3）官员的选任以专业技术资格为标准，官员可在不同的专业化分工和层级进行职业升迁。2.2.3科层组织理论2.2古典管理时期的组织理论17代表人物乔治•埃尔顿•梅奥（GeorgeEltonW.Mayo）主要观点（1）“社会人”的观点（2）“非正式组织”的观点（3）管理职能的观点2.3.1人际关系学说2.3行为科学时期的组织理论18提出者美国行为科学家亚伯拉罕•马斯洛（AbrahamH.Maslow）理论要点马斯洛把人的各种需求按其重要程度和产生的先后顺序依次为生理需求、安全需求、感情和归属需求、地位或受人尊重的需求、自我实现的需求。一个人首先产生的是最低层次的需求，当这一需求基本满足后，才依次要求高层次的需求；在同一个人身上，这几种需求可能同时存在，但由于其心理发展程度不同，占主导地位的需求也就不同；人的需求带有发展的、动态的性质；管理人员必须根据不同人的不同需求，研究调动积极性问题，开展具体管理活动。2.3.2需求层次理论2.3行为科学时期的组织理论19提出者美国行为科学家弗雷德里克•赫茨伯格（FrederickHerzberg）理论要点保健因素不能直接起激励职工的作用，但能防止职工产生不满情绪。只有激励因素才能产生使职工满意的积极效果。总的来看，激励因素基本上都是属于工作本身或工作内容的，保健因素基本上都是属于工作环境或工作关系的。2.3.3双因素理论2

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3行为科学时期的组织理论20提出者美国行为科学家维克托•弗鲁姆（VictorH.Vroom）理论要点期望理论是一种通过考查人们的努力行为与其所获得的最终奖酬之间的因果关系，来说明激励过程并选择合适的行为，以达到最终奖酬目标的理论。用公式表示为：M=E×V（式中的M是“激励力量”，E是“期望值”，V是“效价”）。2.3.4期望理论2.3行为科学时期的组织理论21提出者美国行为学家道格拉斯•麦格雷戈（DouglasM.McGregor）理论要点X理论：（1）多数人天生是懒惰的，他们都尽可能逃避工作。（2）多数人都没有雄心大志，不愿负任何责任，而心甘情愿受别人的指导。（3）多数人的个人目标都是与组织的目标相矛盾的，必须用强制、惩罚的办法，才能迫使他们为达到组织的目标而工作。（4）多数人干工作都是为了满足基本的生理需要和安全需要，因此，只有金钱和地位才能鼓励他们努力工作。（5）人大致可以分为两类，多数人都是符合于上述设想的人，另一类是能够自己鼓励自己、能够克制感情冲动的人，这些人应负起管理的责任。Y理论：（1）一般人都是勤奋的。（2）控制和惩罚不是实现组织目标的唯一方法。（3）在正常情况下，一般人不仅会接受责任，而且会主动寻求责任。（4）在人群中广泛存在着高度的想象力、智谋和解决组织中问题的创造性。（5）在现代工业条件下，一般人的潜力只利用了一部分。2.3.5

X理论—Y理论2

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3行为科学时期的组织理论22代表人物美国的切斯特•巴纳德（ChesterI.Barnard）理论要点（1）社会的各种组织都是一个协作系统。（2）非正式组织对于正式组织的积极作用。（3）正式组织有三个基本要素，即成员的协作意愿、组织的共同目标和组织内的信息交流。（4）权威接受理论。（5）组织平衡论。（6）经理人员的职能。2.4.1组织协作理论2

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4系统科学时期的组织理论23代表人物美国的赫伯特•西蒙（HerbertA.Simon）理论要点（1）组织决策论。组织就是作为决策者的个人所组成的系统。（2）组织目标论。组织的目标就是追求决策的合理性，而合理性则取决于为实现某一目标而合理选择的手段。（3）组织设计论。组织的设计要有利于组织决策，有利于决策所需的信息传递和信息处理。2.4.2决策组织理论2.4系统科学时期的组织理论24代表人物最早将一般系统论运用于组织研究的是美国哈佛大学社会学教授塔尔科特•帕森斯(TalcottParsons）理论要点系统组织理论从系统观点出发，认为企业组织是一个由相互联系共同合作的各个要素（子系统）所组成的为达到一定目标（既有组织的目标，又有其成员的个人目标）组成的系统。在组织的系统模式中，五个子系统分别是：（1）目标与价值分系统。（2）技术分系统。（3）社会心理分系统。（4）结构分系统。（5）管理分系统。2.4.3系统组织理论2

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4系统科学时期的组织理论25最早提出借用生态学的方法来研究公共行政问题的学者是美国哈佛大学教授高斯。里格斯运用“物理学光谱分析”和“结构功能分析法”，提出了三种行政组织模式并阐述了它们的功能。2.4.4生态组织理论融合型棱柱型衍射型2.4系统科学时期的组织理论26代表人物理论要点管理者的实际工作取决于所处的环境条件，认为环境变化同管理对策之间存在着一种积极的相互关系。英国的伍德沃德（JoanWoodward）等人管理理论和科学没有，也不可能提供在每一种情况下如何行事的“最好办法”，理论和科学的应用只能根据实际情况来解决。2.4系统科学时期的组织理论2.4.5权变组织理论272.5.1目标管理理论提出者实行目标管理需要遵循的步骤（1）制定目标美国著名企业管理专家德鲁克（PeterDrucker）（2）实施目标（3）评价目标2.5当代组织理论282.5.2全面质量管理理论本书的界定菲根堡姆（A.Feigenbaum）最先提出了全面质量管理的概念全面质量管理的实施大致是由以下步骤构成：（1）对全体员工进行全面质量管理思想的教育。（2）明确顾客需求，搞清楚什么样的产品是让用户满意的产品。（3）建立明确的质量基准和质量测评制度和激励机制。（4）改变质检人员“挑问题者”的角色，消除他们同开发者之间的隔阂和对立。（5）建立一套明确一致的解决问题的方法。（6）把质量管理与企业文化建设结合起来，在全体员工中培育主人翁意识和敬业精神。（7）建立质量小组，加强团队工作中的培训。2.5当代组织理论292.5.3绩效管理理论理论方法体系绩效管理的环节（1）绩效计划（PerformancePlanning）（2）管理绩效（ManagingPerformance）（3）绩效考核（PerformanceAppraisal）（4）奖励绩效（RewardingPerformance）关键业绩指标法（KeyPerformanceIndicator，KPI）平衡计分卡法（BalanceScorecard，BSC）2.5当代组织理论302.5.4学习型组织理论提出者组织学习的方式（1）能够系统地解决问题。（2）注重试验。（3）从自己过去的经验中学习。（4）向他人学习。（5）在组织内部实现充分的知识共享。美国学者彼得•圣吉（PeterM.Senge）2.5当代组织理论31广义的网络组织狭义的网络组织网络组织的特点网络组织构建和运作的重要因素：一是合作关系；二是运作平台的网络。网络组织的定义（1）组织边界模糊（2）高度的流动性和灵活性（3）并行作业，共享各成员的核心能力（4）高协作成本（5）蕴涵高风险2.5.5网络组织理论2.5当代组织理论322.6行政组织理论2.6.1传统公共行政学组织理论威尔逊认为行政学需要研究人事问题、组织问题和一般性的管理问题，特别是应当把注意力集中在组织的有效性和效率问题上。威尔逊的主要贡献在于提出了行政学赖以成立的前提，即政治与行政二分原则。古德诺对威尔逊的思想作了进一步的阐发，从而使“政治与行政不同”的思想得到了广泛的传播。韦伯的科层组织理论把威尔逊的思想变成了可以实施的制度性方案。怀特为行政组织理论的发展提供如下基本框架：（1）行政组织体制。（2）行政责任与权力的分配。（3）优良行政组织的标准。332.6.2新公共行政学组织理论代表人物理论要点新公共行政学认为，传统公共行政学对组织问题的研究存在的不足在于：一是只注重研究行政组织本身，强调公共组织的内部动力；二是理论上太空洞。新公共行政学认为在公共行政组织中，存在着以下四种基本的运作过程：（1）分配过程（2）整合过程（3）边际交换过程（4）社会情感过程。瓦尔多（DwightWaldo）、弗雷德里克森（H.GeorgeFrederickson）等人2.6行政组织理论342.6行政组织理论2.6.3新公共管理组织理论按照新公共管理理论的观点，政府不应该是一个高高在上的、自我服务的官僚机构，而应该是一个为公众服务的机构；公众作为为政府提供税收的“纳税人”，是政府的顾客，理应享受政府提供的良好服务，公共部门有义务提高服务质量。为了提高公共部门的服务效率