《应急管理导论：原理与案例》课件 第6-10章 应急社会动员-我国应急管理的改革与发展

第6章

应急社会动员|应急社会动员|应急救援|社会组织|应急物资保障体系|舆论引导

《应急管理导论：原理与案例》目录CONTENTS应急社会动员概述01应急社会动员的类型02应急社会动员的资源整合03

社会组织参与应对突发事件：

以2020年中国南方洪灾为例04应急社会动员概述01《应急管理导论：原理与案例》新编21世纪公共管理系列教材6.1.1应急社会动员的定义闪淳昌、薛澜：“应急社会动员是指为了应对可能发生或已经发生的突发事件，各级党委、人民政府、社会团体、企事业单位启动动员措施，直接组织动员或通过各类专业部门组织动员，促使突发事件影响区域内的各类机构（各级政府机构、企事业单位、部队等）、社会群体和普通公众进行自救、互救或参与政府应急管理行动；同时，通过预备培养、预警动员、应急动员等不同层次的社会动员手段，充分调动一切社会力量的自主性，在政治、经济、科技、教育等方面统一组织有效的动员准备、实施和恢复等活动。”乔仁毅、龚维斌：“应急社会动员是指政府为了有效应对突发事件，通过有关法律、法规、政策和各种形式的宣传，使志愿服务和商业服务有序参与应急管理的过程。”王宏伟：“应急社会动员是为了有效预防和成功应对突发事件，各级政府充分发挥主导作用，通过宣传教育、组织协调等方式，调动企业和其他社会力量的积极性，整合全社会的人力、物力与财力等资源，形成预防与应对突发事件的合力。”本书认为，应急社会动员是指“各级政府在突发事件应对中调动非政府资源应对突发事件的行为过程。或者说是为预防和应对突发事件，各级政府、社会团体、企事业单位、公民个人在政治、经济、科技、教育等方面统一组织的动员准备、实施和恢复活动。动员的对象必须是已经客观存在的实体或能力，要点是改变用途、对象，建立符合应急需要的临时隶属关系以及工作秩序。”《应急管理导论：原理与案例》新编21世纪公共管理系列教材6.1.2应急社会动员的要素动员的目标应急社会动员的目标是充分发挥群众团体、社会组织、基层自治组织及公民在突发事件预防、应对和处置等方面的作用，增强全民的公共安全和防范风险的意识，提高全社会的避险能力。同时，积累社会资源，动员社会力量参与，有力、有效地应对突发事件。动员的主体目前，在应急管理活动中，各级党委和政府是社会动员准备与实施的统率机构和社会动员组织体系的神经中枢。主要负责以下内容：（1）确定社会动员准备与实施的原则、方针、政策和计划；（2）适时做出社会动员准备与实施的决策；（3）审议、发布有关社会动员的法规；（4）组织相关部门和单位建立、健全社会动员机制，组织协调、检查监督各部门、各行业完成社会动员的任务；（5）组织社会动员的宣传、教育、演练，不断提高社会动员能力；（6）监督动员领导机构执行社会动员法规的情况。各相关行政管理部门是社会动员的执行机构，主要负责社会动员任务的落实与执行。《应急管理导论：原理与案例》新编21世纪公共管理系列教材6.1.2应急社会动员的要素动员的客体（1）武装力量；（2）企事业单位；（3）群众团体、民间组织、基层自治组织；（4）个人。动员的方式（1）组织动员。组织动员是社会动员的重要方法，一般通过行政主导、制度规范、组织控制等手段来实现。（2）网络动员。网络动员是新媒体时代下一种新的社会动员形式，是动员主体借助网络这一特殊工具，为达到一定的目的，在网络空间针对特定事件进行组织和宣传，以引起网民集聚并在线上和线下形成集群行为的过程。《应急管理导论：原理与案例》新编21世纪公共管理系列教材6.1.2应急社会动员的要素动员的环境社会动员的环境是指与动员主体、客体并存，并对其互动关系产生影响的自然因素与社会因素。一定时期的动员行为与这一时期的政治经济体制密切相关。中国特色社会主义市场经济和“一案三制”应急管理体系共同构成了我国应急社会动员的环境。自2003年后我国逐步确立的“一案三制”应急管理体系经过多年来的发展和完善，已经迈向应急管理理念、体系和能力三重现代化。在理念现代化方面，主要是坚持总体国家安全观，坚持统筹发展和安全两件大事，坚持“人民至上、生命至上”，坚持共同构建普遍安全的人类命运共同体；在体系现代化方面，主要是完善集中统一的领导体制、科学顺畅的运行机制、系统完备的法律制度；在能力现代化方面，主要是增强领导干部驾驭风险能力、现代科技支撑保障能力、社会组织动员能力、全球安全治理能力。当下，以高质量发展为主题，坚持总体国家安全观，以新安全格局保障新发展格局，建立大安全大应急体系，构建统一指挥、专常兼备、反应灵敏、上下联动的中国特色应急管理体制，建成统一领导、权责一致、权威高效的国家应急能力体系是我国应急社会动员环境的最主要特征。《应急管理导论：原理与案例》新编21世纪公共管理系列教材6.1.3应急社会动员的原则政府主导，社会协同政府在应急社会动员中发挥主导作用，调动全社会力量共同参与。政府要千方百计提供各种平台与服务，使得企业和其他社会力量能够有序地参与到应急管理活动中来。不仅如此，在社会动员的过程中，政府要与社会力量构建合作伙伴关系，注重发挥其创新精神，调动其主动性和积极性。以人为本，依法动员应急管理的根本目的是保障社会公众的生命、健康与财产免受突发事件的影响。在突发事件应对过程中，应急管理者面临的价值选择是多重的，但必须体现以人为本的原则。作为应急管理工作的有机组成部分，社会动员要做到既服务社会公众又依靠社会公众。应急管理是政府履行社会管理与公共服务职能的重要内容。在大力倡导依法治国、依法行政的今天，应急管理部门更要依法动员。所谓的依法动员，就是在应急社会动员的过程中要以国家现行的法律法规为依据，确保社会动员行为的合法性，在有效处置突发公共事件的同时，使社会公众的权益得到保障。《应急管理导论：原理与案例》新编21世纪公共管理系列教材6.1.3应急社会动员的原则分级管理，有序参与社会动员应遵循科学、理性的要求，依据突发事件的危险程度、波及范围、人员伤亡等情况，确定动员的级别、范围和力度，从而发布相应级别的社会动员令，实施动员，提供保障，组织人员疏散、隐蔽和隔离等，实现动员的有序化。权利克减，合理补偿在紧急状态下，公众权利的克减必须是公开透明、有限度、非歧视的，公众应当理性地接受暂时性的权利受限。当然，在紧急状态下要求公众作出权利克减时，政府也应当遵循比例原则。即行政机关在行使权力时，虽然有法律上的依据，也必须选择使公众利益受到最小限制或损害的方式进行。军地结合，平战结合中国有一支强大的武装力量，并形成了成熟的国防动员模式，但是，战争发生的概率很低，为了使国防资源使用效率最大化，可以在确保国家安全的情况下，本着军民结合、平战结合的原则，将国防动员与应对突发事件的社会动员整合，努力实现应急与应战的一体化，做到武装力量平时应急、战时应战，这也是军队“为人民服务”宗旨在和平时期的最好体现。应急社会动员的类型02《应急管理导论：原理与案例》新编21世纪公共管理系列教材6.2.1按照动员对象划分应急人力动员应急人力动员是指为确保成功地处置突发事件，对社会上满足应急需求的人力资源进行组织、分配、利用的活动。动员对象主要包括：（1）专业救援队；（2）武装力量；（3）社区；（4）企业；（5）志愿者；（6）群众。应急物资调配应急物资调配是指在突发事件来临时对社会上满足应急需求的物资进行集中储藏、征收、调配、使用的活动。应急物资是支撑应急管理工作的基础性资源，而灾害事件处置对于应急物资的需求具有“平时需求量小，急时需求量激增”的特点，保障应急物资超常规需求的方式主要有调用储备、应急采购、应急生产、社会捐赠和国际援助。《应急管理导论：原理与案例》新编21世纪公共管理系列教材6.2.1按照动员对象划分应急物资调配应急物资具体可划分为以下三类：（1）是保障人民生活的物资，主要指粮食、食用油、水、手电筒等；（2）是工作物资，主要指处理突发事件过程中专业人员所使用的专业性物资，工作物资一般对某一专业队伍具有通用性；（3）是特殊物资，主要指针对少数特殊事故处置所需的特定物资，这类物资储备量少，针对性强，如一些特殊药品。应急物资的科学调拨是抗灾救援工作的重要环节。自然灾害特别是巨灾发生后，调拨什么物资、如何调拨、调拨多少、调拨什么品种等工作便会显得尤为重要。应急管理部负责统筹应急力量建设和物资储备并在应急救援时统一调度，各省、市、县也相应地建立了相关机构，在历次应急救援物资的调拨工作中均发挥了重要的作用。应对国家启动应急响应的重大自然灾害时，各省（自治区、直辖市）应先动用本辖区储备物资。确需调用中央储备物资的，由省级防汛抗旱指挥机构、应急管理部门向国家防总办公室或者应急管理部提出书面申请。中央储备物资调用坚持“就近调用”和“先进先出”原则，避免或者减少物资报废。应急物资调拨运输应当选择安全、快捷的运输方式。《应急管理导论：原理与案例》新编21世纪公共管理系列教材6.2.1按照动员对象划分应急财力支撑应急财力支撑是指在突发事件来临时筹集、拨付应急所需资金的活动。目前，我国应对突发事件的资金主要由三部分构成：（1）财政资金。目前，我国应对突发事件所需经费主要来自政府的财政拨款。我国有关突发事件应对的法律、行政法规也都明确规定了县级以上人民政府财政保证突发事件应对的经费需求的职责。财政预算预备费是政府确保应对突发事件所需经费的主要方式。（2）社会捐助资金。历史经验证明，社会的支持和捐赠对有效应对突发事件是非常重要的，尤其是在应对重大、特别重大突发事件时，需要大批的物力、财力的投入，没有强大的社会支持是无法有效应对的。（3）商业及政策保险赔付资金。目前，我国在突发事件的事后恢复与重建阶段，所需的经费主要依靠财政拨款和社会捐助，保险发挥的作用并不明显。发展保险事业，建立国家财政支持的巨灾风险保险体系，将有利于解决突发事件事后恢复与重建阶段的经费问题。《应急管理导论：原理与案例》新编21世纪公共管理系列教材6.2.1按照动员对象划分应急避难场所启用应急避难场所启用是指在突发事件来临时开放既定的应急避难场所，并对可能被开辟为应急避难场所的建筑物如学校、宾馆等进行征用。根据《防灾避难场所设计规范》（GB51143—2015），避难场所按照其配置功能级别、避难规模和开放时间，应急避难场所划分为以下三类：（1）紧急（临时）避难场所。灾害发生后，供社区居民临时或就近避险的场所，也是避难疏散人员集合并转移到固定避难场所的过渡性场所，通常是建筑物附近的小面积空地，如小公园、小花园、小广场、专业绿地、学校操场等。（2）固定避难场所。供避难疏散人员较长时间避难和进行集中救援的场所，通常是面积较大、可容纳人员较多的公园、广场、体育场馆，大型人防工程、停车场、绿化隔离带以及抗灾能力强的公共设施、防灾据点等，应满足就近疏散避难的需要。（3）中心避难场所。规模较大、功能较全、起避难中心作用的固定避难场所，通常可选择城市防灾公园、城市运动公园等。《应急管理导论：原理与案例》新编21世纪公共管理系列教材6.2.1按照动员对象划分应急避难场所启用应急避难场所的作用主要体现在以下五个方面：（1）是突发事件发生后，为居民提供的安全的、防止二次伤害的安置场所；（2）进行医疗救护，突发事件发生后可能会有大量的伤员需要得到及时的抢救和治疗；（3）进行人员、物资的运输和中转，大量的人员、物资、设备、装备可以通过应急避难场所进行调度、中转、转运；（4）进行信息的收集和传递，避难场所内的应急通信系统可以保证避难场所与邻近社区和单位之间、各避难所之间、指挥人员与疏散人员之间的信息联络；（5）可作为突发事件发生后，应急指挥人员进行会商、研判，做出各种应对方案的决策场所。应急交通运输组织应急交通运输组织是指为了应对突发事件，提高交通运输的应变能力，组织和利用国家、社会交通运输力量，以运送应急人员、应急装备、应急物资，主要包括铁路运输动员、公路运输动员、水路运输动员、航空运输动员和管道运输动员等。在紧急情况或突发事件发生之前，动员各种社会力量，预先采取措施，消除或减弱危险要素的影响或风险。

（1）预防与准备阶段动员在灾后恢复阶段，主要涉及灾后的重建与恢复问题，要充分发挥社会动员的力量，立即采取措施，使社会情况恢复到可以接受的水平。（1）相应设施资源的恢复与重建。（2）灾后社会心理恢复。

（4）恢复与重建阶段救援动员各种社会力量，立即采取措施，管理灾害的后果，将灾害所带来的损失最小化。（1）动员社会资源。（2）关注弱势群体。（3）形成自组织能力。（3）处置与救援阶段动员动员各种社会力量，采取措施，做好突发事件响应及后果管理的准备。（2）监测与预警阶段动员6.2.2按照动员时序划分《应急管理导论：原理与案例》新编21世纪公共管理系列教材（2）整体动员整体动员是在某一范围内的整个地区所实施的动员。通常是将社会动员领域内的大部分资源纳入应急管理体制内，集中、统一调动范围内的一切人力、物力、财力为应急服务。整体动员适用于危害性大、不确定性强、波及范围广、具有较强危害性的突发事件。（1）局部动员局部动员是指针对某一范围内的部分地区所实施的动员。具有规模小、时间短、相对独立的特色，在总体上，不会影响到正常的社会秩序。在局部动员中，需要把动员规模限制在一定程度内，既能满足应急管理的需要，又不至于影响正常的社会秩序甚至引发公众不满情绪。AB6.2.3按照动员规模划分《应急管理导论：原理与案例》新编21世纪公共管理系列教材（2）软动员软动员是指常态动员，主要是指应急宣传教育，其主要作用在于向社会公众宣讲、普及公共安全知识，传播公共安全文化，提高其在紧急状态下逃生避险、自救互救的技能，明确自身在应急管理中的权利、义务与角色要求。是正常状态下完成重大社会目标的社会动员。（1）硬动员硬动员是指非常态动员，指政府以强制力为基础，综合利用非政府力量的应急资源，有效地应对突发事件。非常态动员的特征是由突发事件的特征所决定的，因此往往带有异常性、紧迫性、应急性和针对性的特征。AB6.2.3按照动员手段划分《应急管理导论：原理与案例》新编21世纪公共管理系列教材应急社会动员的资源整合03《应急管理导论：原理与案例》新编21世纪公共管理系列教材6.3.1应急社会动员的组织统合党委领导坚持把党的集中统一领导贯穿应急社会动员的全过程，充分发挥党在其中总揽全局、协调各方的指挥中枢作用，实现对各类应急力量和物资的统一指挥、统一协调和统一调度，是有效进行应急社会动员的根本保证。群众路线，就是一切为了群众，一切依靠群众，从群众中来，到群众中去，把党的正确主张变为群众的自觉行动。党的组织体系“横向到边，纵向到底”，在危难时刻可发挥动员、组织群众的作用。政府负责《突发事件应对法》规定：“县级以上人民政府是突发事件应对管理工作的行政领导机关。”参与公共安全危机管理的政府部门主要有：（1）履行应急管理职能的部门，如应急管理部、公安机关（包括公安消防部队）、民政部门、医疗卫生部门、生态环境部门等；（2）公共安全危机涉及的单位主管部门；（3）按照公共安全危机的性质与类型而决定其管辖权的部门；（4）在应急工作中提供技术支持与保障的部门，如交通、气象、通信等部门。《应急管理导论：原理与案例》新编21世纪公共管理系列教材6.3.1应急社会动员的组织统合社会协同（1）社会组织我国的社会组织划分为三类：1）社会团体，如人民团体、登记机关注册的社团等；2）社会服务机构（民办非企业单位），如企事业单位、社团以及个人等组建的非营利性社会组织；3）基金会，包括政府筹办的公办基金会以及民间基金会。社会组织参与应急管理的作用主要表现在以下五个方面：1）社会组织在突发事件发生之后的救援工作中能够发挥重要的作用；2）社会组织在危机之后的灾难重建工作中能够发挥重要的作用；3）社会组织在危机中能发挥反映民意和监督政府的政治功能；4）为政府应急提供资源和能力方面的补充；5）社会组织独立于政府，具有中立性，可发挥连接政府和公众的纽带作用，增进政府与公众之间的

相互理解，促进各方之间的协调、配合，为政府主导的突发事件应对工作提供合法性支持。社会组织参与应急管理的常见方式是物资动员，主要通过志愿者服务和慈善捐赠来筹集资源。志愿者服务是应急社会动员的重要内容。《应急管理导论：原理与案例》新编21世纪公共管理系列教材6.3.1应急社会动员的组织统合社会协同（2）企业企业具有雄厚的经济实力，是突发事件应急管理的重要主体之一。企业应在确保自身安全生产的基础上，积极参与社会应急管理。企业参与应急管理主要包括以下形式：1）参与救援；2）动员生产；3）捐赠；4）提供技术、产品及服务；5）开发保险及金融产品；6）发展应急产业。筑牢防灾减灾救灾的人民防线，主要从以下四个方面进行：（1）做好防灾减灾宣传教育，增强全社会安全意识；（2）依靠人民群众来做好灾害防范应对，夯实群防群治的社会根基；（3）强化灾害应急准备，提高公众应急能力；（4）提升基层减灾能力，打牢防灾减灾基础；6.3.1应急社会动员的组织统合公众参与《应急管理导论：原理与案例》新编21世纪公共管理系列教材《突发事件应对法》第二十三条规定：“公民、法人和其他组织有义务参与突发事件应对工作。”第五十二条第一款规定：“国家鼓励公民、法人和其他组织为突发事件应对工作提供物资、资金、技术支持和捐赠。”2019年11月29日，习近平总书记在主持中央政治局第十九次集体学习时强调，要坚持群众观点和群众路线，坚持社会共治，完善公民安全教育体系，推动安全宣传进企业、进农村、进社区、进学校、进家庭，加强公益宣传，普及安全知识，培育安全文化，开展常态化应急疏散演练，支持引导社区居民开展风险隐患排查和治理，积极推进安全风险网格化管理，筑牢防灾减灾救灾的人民防线。《应急管理导论：原理与案例》新编21世纪公共管理系列教材6.3.2应急社会动员的物资保障应急物资分类与储备（1）应急物资分类2015年，国家发展改革委办公厅印发了《应急保障重点物资分类目录（2015年）》。将应急保障重点物资分为四个层级：1）主要基于应急保障工作重点，分为现场管理与保障、生命救援与生活救助、工程抢险与专业处置3个大类；2）将保障重点按照应急任务进一步分解为16个中类；3）将为完成特定任务涉及的主要作业方式或物资功能细分为65个小类；4）针对每一个小类提出了若干种重点应急物资名称，涵盖了各类作业所需的400余种工具、材料、装备、用品等物资。根据应急物资用途，分为自然灾害类、公共卫生类、事故灾难类、社会安全类；根据应急工作不同环节，分为应急指挥类、应急救援处置类、人员安置类；根据物资来源不同，分为政府物资、社会物资、中央物资、省级物资或市县级物资。《应急管理导论：原理与案例》新编21世纪公共管理系列教材6.3.2应急社会动员的物资保障应急物资分类与储备（2）应急物资储备目前，我国的应急物资储备方式主要有三类：1）政府储备。政府储备是指政府机构将灾害中急需且关键的一些物资集中存放在政府物资储备库中，用于应对重大突发事件。政府储备可以分为中央级储备和地方级储备两大类。2）协议企业实物储备。这是对政府储备的一种补充。县级以上各级人民政府根据当地的实际情况，选择一些适合的应急物资生产企业，与其签订协议，将部分应急物资的储备任务交由企业来负责。3）协议企业生产能力储备。协议企业生产能力储备是指政府与生产企业之间签订协议，让其保留一部分多余的生产能力，以保证突发事件发生时，能在短时间内提高产量，从而填补应急物资不足的缺口。（2）应急物资补偿《突发事件应对法》第十二条规定，财产被征用或者征用后毁损、灭失的，应当给予公平、合理的补偿。补偿包括国家因国防建设、创办学校和其他社会公共事业等进行一般征用而给予的补偿，还包括应急征用补偿，即突发事件发生后紧急情况下被征用之后所给予的补偿。（1）应急物资征用应急物资征用也称应急财产征用或紧急物资征用，是指有关行政机关因抢险、救灾等紧急需要，依照法律规定的权限和程序对单位、个人的物资、交通工具、设施、设备或者其房屋、土地实施的征用。AB6.3.2应急社会动员的物资保障应急物资征用与补偿《应急管理导论：原理与案例》新编21世纪公共管理系列教材汇报：张三编辑标题（1）应急科技产业面对科技信息化发展大势，以信息化推进应急管理现代化，提高监测预警能力、监管执法能力、辅助指挥决策能力、救援实战能力和社会动员能力。（2）保险我国有关突发事件的保险主要包括政府对某些行业和领域的强制性保险和商业保险两大类。1）强制性保险。主要有社会保险、交强险和责任险三类。2）商业保险。一般包括农业保险、自然地质灾害保险，以及旅游保险等新险种。6.3.2应急社会动员的物资保障应急科技产业与保险国家发展改革委于2011年在《产业结构调整指导目录》中新增加了“公共安全与应急产品”类别，首次将应急产业作为单独产业类别鼓励发展，共确定了43项重点发展的突发事件监测、预防、处置和服务产品。应急产业的发展对提高应急管理能力，促进我国经济结构转型具有重要意义。应急产业发展也是应急物资市场采购的基础。《应急管理导论：原理与案例》新编21世纪公共管理系列教材《应急管理导论：原理与案例》新编21世纪公共管理系列教材6.3.2应急社会动员的物资保障应急慈善募捐与捐赠《突发事件应对法》第五十二条第一款规定：“国家鼓励公民、法人和其他组织为突发事件应对工作提供物资、资金、技术支持和捐赠。”根据《中华人民共和国慈善法》，应急慈善募捐与捐赠的形式主包括：（１）慈善募捐慈善募捐是指慈善组织基于慈善宗旨募集财产的活动，包括面向社会公众的公开募捐和面向特定对象的定向募捐。开展公开募捐，可以采取下列方式：①在公共场所设置募捐箱；②举办面向社会公众的义演、义赛、义卖、义展、义拍、慈善晚会等；③通过广播、电视、报刊、互联网等媒体发布募捐信息；④其他公开募捐方式。（２）慈善捐赠慈善捐赠是指自然人、法人和其他组织基于慈善目的，自愿、无偿赠予财产的活动。相对于一般捐赠而言，应急捐赠对时间的要求更高，针对性也更强。《应急管理导论：原理与案例》新编21世纪公共管理系列教材6.3.3应急社会动员的舆论引导信息发布信息发布是应急沟通的重要活动，是指政府向社会公众传播公共信息的行为。突发事件的信息发布就是指由法定的行政机关依照法定程序将其在行使应急管理职能的过程中所获得或拥有的突发事件信息，以便于知晓的形式主动向社会公众公开的活动。（1）信息发布的环节1）进行突发事件的相关信息收集整理、分析与核实，确保信息的客观、准确与全面；2）根据舆情监控，确定信息发布的目的、内容与重点、时机。其中，有关行政机关要对拟发布信息进行保密审查，剔除涉及国家秘密、商业秘密和个人隐私的内容或做一定的技术处理；3）确定信息发布的方式，并以适当的方式适时向社会公众发布；4）根据信息发布后的舆情，进行突发事件信息的后续发布或补充发布。（2）信息发布的方式1）发布政府公报；2）举行新闻发布会；3）媒体发布。《应急管理导论：原理与案例》新编21世纪公共管理系列教材6.3.3应急社会动员的舆论引导信息发布（3）信息发布的原则履行统一领导职责或者组织处置突发事件的人民政府，应当按照有关规定统一、准确、及时发布有关突发事件事态发展和应急处置工作的信息：1）统一性原则；2）真实性原则；3）及时性原则；4）连续性原则；5）公众导向原则。媒体沟通在突发事件处置的过程中，与媒体打交道是舆论引导工作的组成部分和关键环节。法律法规对媒体的应急预警作用、科普宣传作用、权威信息传播作用做了基本规定和要求，也强调行政机关要通过与媒体的沟通联系，提高回应的及时性、针对性和有效性。媒体被看作政府应急宣传的重要渠道、重要资源和重要伙伴。《应急管理导论：原理与案例》新编21世纪公共管理系列教材6.3.3应急社会动员的舆论引导议题设置任何社会动员，首先都必须设置一定的议题，营造一定的社会舆论氛围，在引导人们关注、讨论、探索一定议题所聚焦的社会问题的过程中，实现普遍的社会动员，凝聚广泛的社会共识，并在议题的指引下整合社会资源，推动社会实践的发展，解决议题所反映的重大现实问题。议题设置涉及重大问题、发展方向及根本利益。有效推进社会动员中的议题设置，应当注重以下四个方面：（1）坚持以人民为中心设置议题；（2）坚持以问题为导向凝练议题；（3）坚持以实践为基础深化议题；（4）坚持以引领为重点创新议题。社会组织参与应对突发事件：以2020年中国南方洪灾为例04《应急管理导论：原理与案例》新编21世纪公共管理系列教材6.4.2案例分析要点分析社会组织是社会协同的重要主体，是突发事件应对中的重要补充力量。在本案例中，南方洪水受灾面巨大、损失严重，社会组织在人员救助、物资补给、心理疏导等方面发挥了巨大作用，将社会救援力量的能力提升与救援保障相结合，配合国家专业力量为社会公众提供更全面、及时、有效的帮助和支持。议题设置是舆论引导的主要内容之一。本案例中，传统媒体议题设置能力与公众关注点不相匹配。议题设置一直是传统媒体的核心功能之一，“不能影响受众怎么想，但可以影响受众想什么”一直是其传播能力的体现。但在此次南方洪灾的媒介呈现中，传统媒体的议题设置功能至少在上半场表现尚有欠缺。而与此同时，社交媒体上的内容集中体现了广大用户和公众的关注点和兴趣点，这也是此次事件中最应该被反思的要点。6.4.2案例分析优化建议（1）社会组织应逐步与政府应急力量开展联动，包括数据共享。（2）社会组织通过网络动员与公众建立起沟通渠道很重要，不仅能让公众了解一线灾情，也能让公众理解社会组织的专业性工作。（3）需要更有创新性的一种筹款模式，既能符合目前捐赠人的捐赠偏好，又能直面行业公信力不足造成的人们对公益机构缺乏信心的现状，从而使公益机构既能够在灾难发生前筹备防灾减灾备灾的资金，又能够在灾难发生时快速响应。《应急管理导论：原理与案例》新编21世纪公共管理系列教材6.4.3思考题（1）你认为在本案例中，媒体是否“失声”了？（2）是什么原因导致了筹款困难？（3）与政府力量相比，社会组织参与应对洪涝

灾害的最大价值在哪里？《应急管理导论：原理与案例》新编21世纪公共管理系列教材汇报：张三本章从定义、要素、原则三个方面展开概述了应急社会动员的内涵，并从动员对象时序、规模和手段等四个维度阐述了应急社会动员的不同类型及其内容;分析了如何通过组织统合、物资保障、舆论引导等不同路径整合资源，以实现应急社会动员的有效、有力和有序。本章小结关键术语应急社会动员

应急救援

社会组织

应急物资保障体系

舆论引导复习思考题1.简述应急社会动员的定义、要素与原则。2.简述应急社会动员的不同类型及其内容。3.试论不同组织在应急社会动员当中的角色和作用。4.简述应急社会动员物资保障的主要方式。5.简述应急社会动员舆论引导的主要途径《应急管理导论：原理与案例》新编21世纪公共管理系列教材谢谢！1第7章

应急恢复与重建|应急恢复与重建|《应急管理导论：原理与案例》目录CONTENTS应急恢复与重建概述01应急恢复与重建的步骤02应急恢复与重建的措施03案例教学04应急恢复与重建概述01《应急管理导论：原理与案例》新编21世纪公共管理系列教材7.1.1应急恢复与重建的定义恢复与重建的定义：恢复与重建联系紧密，也存在着差别。一般来说，巨灾之后，恢复是指使灾区民众回归正常生产和生活，重建一般是在较大、较显著或者毁灭性破坏的基础上的长远性应对工作。应急恢复与重建的定义：《突发事件应对法》：“突发事件应急处置工作结束后，履行统一领导职责的人民政府应当立即组织对突发事件造成的影响和损失进行调查评估，制定恢复重建计划，并向上一级人民政府报告。”闪淳昌、薛澜：“应急恢复与重建是指在突发事件发生后，为保障正常的社会和经济活动，恢复各类生命线工程，恢复各类公共基础设施，恢复正常的生活、生产秩序而采取的相关措施，以及当突发事件应急处置工作基本结束，为恢复受影响地区与群众的生活、生产，促进受影响区域经济发展所做的规划和实施工作。”钟开斌：“应急恢复与重建是指在应急处置与救援结束后，管理主体为恢复正常的社会秩序和运行状态所采取的一切措施的总和。”《应急管理导论：原理与案例》新编21世纪公共管理系列教材7.1.1应急恢复与重建的定义应急恢复与重建的定义：滕五晓：“应急恢复与重建是指在危机事件处置结束后，通过恢复与重建工作使遭受灾难的地方和人民回到灾前生活、生产状态的一个过程。”乔仁毅、龚维斌：“应急恢复与重建是在应急处置结束后，应对主体为恢复正常的社会秩序和运行状态所采取的一切措施的总和，是突发事件应对的最后一个阶段，使遭受突发事件影响者恢复到正常状态。”寇丽平：“应急恢复与重建是指突发事件发生后，由政府及社会各方利用各种措施进行复原和重建的过程，既包括经济、社会、环境等内容的恢复，也包括对受到影响的组织和个体的恢复。”黄宏纯：“应急恢复与重建是指突发事件已经得到根本控制，需要采取措施缩减突发事件的破坏程度，尽力把状况恢复到突发事件发生之前。”《应急管理导论：原理与案例》新编21世纪公共管理系列教材7.1.1应急恢复与重建的定义应急恢复与重建的定义：本书认为，应急恢复与重建是指“在突发事件处置结束之后，为恢复正常的社会秩序和运行状态，保障正常的社会经济活动，由政府和社会各方制订恢复与重建计划并采取具体措施，恢复受影响地区与群众的生产生活秩序和重建受损设施的活动和过程。”从阶段上看，应急恢复与重建处于突发事件处置结束之后，或突发事件发生之后。从目的上看，应急恢复与重建是为了恢复正常的社会秩序和运行状态，保障正常的社会和经济活动。主体既包括政府，也包括参与应急恢复与重建的社会各方。客体是受突发事件影响的地区与群众的生产和生活，以及实体的设施工程。工具包括综合的恢复与重建规划和具体的实施措施。从性质上看，应急恢复与重建既是一系列工作，也是一个需要一定时间的阶段性过程。《应急管理导论：原理与案例》新编21世纪公共管理系列教材7.1.2应急恢复与重建的目标目的：首先是将社会的各种活动尽可能地恢复到危机发生之前的状态。基本立场：一方面要开展社会秩序和人员的恢复工作，使基本的社会生产生活秩序恢复正常，这是应急恢复与重建的基本立场之一，也是衡量恢复与重建工作成败的首要指标；另一方面要利用恢复与重建中蕴藏的机会，实现社会各方面的有序发展。《应急管理导论：原理与案例》新编21世纪公共管理系列教材应急恢复与重建的目标：各类突发事件作为重要的应激源，可能引发不同程度的心理危机。检讨和创新的机会部门内部和社会凝聚力增强的机会展示公共部门形象的机会突发事件发生后，可能由于公共管理和服务功能失调，导致一定程度的社会失序，进而可能引发政治、经济和社会的动荡，甚至导致经济和社会发展停顿。突发事件的发生可能会造成交通、通信、供水、供电、供气、供热等公共基础设施工程的破坏。这些公共基础设施以网络的形式发挥其社会功能，某一方面功能的失效都有可能迅速扩大突发事件的消极影响，造成难以估量的损失。促进心理恢复把握蕴藏机会恢复社会秩序重建受损设施01030204《应急管理导论：原理与案例》新编21世纪公共管理系列教材原则内涵以人为本原则必须以保护群众的根本利益为目的，把群众的身体健康和生命安全放在第一位，把抢救人民的生命、保障人们达到基本生存条件、减少人员的伤亡和财产损失作为首要目标和基本任务。兜底保障原则在突发事件发生后，急需政府做好受灾群众基本生活条件的兜底保障工作，动员引导社会力量有序参与恢复与重建工作，以具体行动推动灾区群众恢复生产生活秩序。损失补偿原则各级政府因处置突发事件实施应急征用，或采取突发事件应对措施，对公民、法人和其他组织造成财产毁损，应当依法给予补偿。信息公开原则突发事件对公众的利益造成损害，应急恢复与重建工作不仅需要充分发挥政府的应急管理能力，还必须借助民众、非政府组织、媒体甚至他国政府以及国际组织的力量。公众参与原则突发事件的恢复与重建工作同样需要形成党委领导、政府负责、社会协同、公众参与的工作格局。可持续发展原则在恢复与重建的过程中，不能仅仅是着眼于消除某一次危机的消极影响，在此基础上，还应该总结经验、吸取教训，增强社会的防灾、减灾能力，从整体上提升全社会抵御风险的水平。7.1.3应急恢复与重建的原则应急恢复与重建的步骤02《应急管理导论：原理与案例》新编21世纪公共管理系列教材7.2.1成立恢复与重建领导机构应急管理进入恢复与重建阶段，形势相对比较稳定，为了便于对应急恢复与重建工作的组织协调和综合管理，可以设立专门的恢复与重建领导机构。目前，世界上许多国家都在探索恢复与重建阶段更有效的组织结构，如：美国的联邦政府、州政府在突发事件应对中根据需要决定是否成立灾害恢复中心；英国政府在恢复阶段成立专门的恢复协调小组，下设财政、沟通、业务和经济恢复、环保和基础设施、科学技术顾问组，当地恢复委员会，社会福利和医疗卫生等部门，对推动恢复与重建工作有效开展有着重要作用。《应急管理导论：原理与案例》新编21世纪公共管理系列教材7.2.2恢复与重建计划的制订随着科学技术的发展与人民生活水平要求的提高，应急恢复与重建计划的制订要按照短期恢复和长远发展并重、因地制宜、合理布局、科学规划、分类指导、区别对待、突出重点、分步实施的原则统筹考虑，并且要以损失评估信息为依据。同时，要综合考虑突发事件受损地区的经济、社会、地理环境、文化等方面的特点和实际情况，为实现该地区的可持续发展创造条件。在条件允许的情况下引入听证制度，吸收广大民众参与恢复与重建计划的制订，以增强计划的全面性、针对性和可操作性。确定恢复与重建内容及重要性排序收集信息

ABc确定具体恢复与重建计划《应急管理导论：原理与案例》新编21世纪公共管理系列教材7.2.3恢复与重建计划的执行政府或责任单位应根据评估报告和应急与恢复计划，坚持因地制宜、科学规划、合理布局、分步实施的原则，迅速采取有效措施，落实人力、物力和财力保障，及时开展恢复与重建工作，并向上级政府报告和向社会公开发布。恢复与重建工作要全面实行领导挂包制度，采取分片包干、分类指导、责任到人的办法，明确恢复与重建工作任务、时限和措施要求，形成层层监督、层层落实的工作机制，完善责任事故追究和公示制度，加强计划的管理和财务审计。人员安置心理疏导实体重建资源管理信任修复《应急管理导论：原理与案例》新编21世纪公共管理系列教材7.2.4恢复与重建执行工作的总结在应急恢复与重建计划的指导下，各相关部门在全面开展应急恢复与重建执行工作的同时，也要从突发事件的处置过程中总结经验和教训，特别是主要管理人员要对应急恢复与重建执行工作中的不足进行认真反思，在客观、全面评价的基础上，加强恢复与重建工作的落实和整改，并对相关单位和个人给予相应的奖励和惩罚。综合评价在应急恢复与重建工作进行中和结束后，要对恢复与重建工作的进度、效果等方面进行综合评价。落实整改相关部门和管理人员还应该进一步加强对恢复与重建计划的监督落实，督促恢复与重建工作的深入和积极开展。责任人奖惩习近平总书记强调，要建立健全重大自然灾害和安全事故调查评估制度，对玩忽职守造成损失或重大社会影响的，依纪依法追究当事方的责任。应急恢复与重建的措施03《应急管理导论：原理与案例》新编21世纪公共管理系列教材社会恢复与重建措施经济恢复与重建措施心理恢复与重建措施由于应急恢复与重建的使命主要在于消除突发事件的影响，其措施也可以聚焦到社会、经济、心理和环境四个维度。环境恢复与重建措施《应急管理导论：原理与案例》新编21世纪公共管理系列教材7.3.1社会恢复与重建措施措施内容停止应急处置措施当突发事件的威胁和危害得到控制或消除后，或在应急处置结束后，承担统一领导和协调突发事件应急处置职责的政府应当根据实际情况和需要，停止应急措施。加强社会治安管理公安部门及其他相关部门仍需根据突发事件影响区域的实际情况加强治安管理和安全保卫工作，预防和制止各种破坏与犯罪活动，并及时有效地组织相关力量确保救灾和重建物资。安置受灾人员应急恢复与重建应以原地安置为主、异地安置为辅。对于原住地灾后不再适宜居住的情况，要耐心做好灾民的思想工作，进行异地安置。还要对由此可能引发的群体认同性冲突给予高度的重视，做好协调工作。防止次生事件发生恢复与重建工作依然包含防止发生自然灾害、事故灾难、公共卫生事件或重新引发社会安全事件的内容，需要采取或者继续实施相关的必要措施。恢复公共设施运行应急恢复与重建的首要工作是恢复各类公共设施的运行，特别是各类公共基础设施的运行，包括交通、通信、供水、排水、供电、供气、供热、广播、电视、学校及医院等公共设施，分轻重缓急，有计划、有步骤地开展。《应急管理导论：原理与案例》新编21世纪公共管理系列教材7.3.2经济恢复与重建措施措施内容政府补偿对突发事件中的应急处置与救援工作人员、伤亡人员，要依法给予相应的抚恤、补助和褒奖。行政机关采取紧急措施致使公民、法人或其他组织合法权益受到损害的，应当及时给予补偿。保险赔付作为市场化的风险转移机制、社会互助机制和社会管理机制，保险是经济条件下风险管理的基本手段，在突发事件管理中发挥着日益重要的作用。社会捐赠社会捐赠活动实行归口统一管理，由各级民政部门根据受灾情况和灾民救济需求情况，经同级政府批准后统一组织实施。保障就业个人在恢复与重建中需要得到支持和帮助以维持生计，确保就业是其中的重要一环。扶持小微企业实施精准的中小微企业扶持政策，出台有针对性的措施帮助中小微企业度过因突发事件而遭受的风险。促进地区消费政府应结合地方受灾情况和资源禀赋、消费特点、民俗习惯、特色节庆等因素，统筹制定工作方案，发放消费补贴，搭建活动平台。实施税收优惠政策政府在恢复与重建过程中要发挥对经济的调控作用，对灾区实施税收减免优惠政策。《应急管理导论：原理与案例》新编21世纪公共管理系列教材7.3.3心理恢复与重建措施心理恢复与重建工作措施心理危机干预不仅是一时的应急，还是长期而持续的工作。1.提高全社会对心理危机的正确认识2.建设长期的心理危机干预服务体系3.引导媒体积极报道恢复与重建情况4.积极动员民间组织提供心理危机干预服务5.提供后续心理服务资金保障《应急管理导论：原理与案例》新编21世纪公共管理系列教材7.3.4环境恢复与重建措施环境恢复与重建工作措施根据突发事件对自然环境的破坏程度和恢复的时间长短，可将自然环境恢复方法分为不采取行动、替代、部分恢复和完全恢复四种。对于被突发事件污染的自然环境，还需要通过综合措施做好污染消除工作，避免或减少自然环境污染带来的环境危害。政府及其相关部门应组织专业队伍实施现场清理和污染物清除。卫生防疫等有关部门要做好医疗救治、疫情监控、疫病防治、消毒等工作。生态环境等部门要做好环境污染消除工作，核应急机构负责受核辐射污染地域的后期辐射监测和去污洗消。恢复或重建居民住房，尽快使灾民安居乐业；恢复或重建商业设施或工业生产设施，确保商业和工业生产运转的持续性，保持受灾地区的经济活动和发展的连续性；恢复或重建农村基础设施，保证农业生产；恢复或重建关键性的公共设施，特别是从功能和象征意义两个角度来说特别重要的设施，如灾区的地标性建筑。案例教学04《应急管理导论：原理与案例》新编21世纪公共管理系列教材要点分析实体重建是恢复与重建工作的重要组成部分。在本案例中，由于翁丁村老寨的特殊性，对老寨的实体重建并非简单再建设，除了需要对消防工作进行改进，还涉及多个方面。一是重建工作是对非物质文化遗产的保护工作，二是重建工作既要考虑村民的情感因素，也要考虑重建后村寨的发展问题，三是重建工作中存在不同的利益期盼。恢复与重建工作必须以保护群众利益为目的，无论是规划还是实施，都需要注重受灾群众的感受、参与和最终评价，协同动员多方面主体和资源开展工作。在翁丁村老寨重建的案例中，以人为本原则和公众参与原则是有机统一的。一是在重建工作开始前允许公众对重建工作各抒己见，二是重建工作以原住民为主体，由政府主导、社会参与。恢复与重建是总结教训、吸取经验的契机，是灾区经济社会发展的新起点，也是促进区域可持续发展的新机遇。翁丁村老寨的焚毁给未来的重建工作敲响了警钟，一是老寨的消防隐患引起了大家重视，二是没有了原住民居住的老寨难以实现民俗文化内涵的延续发展。这种情况下，重建工作给老寨的未来发展提供了机会。《应急管理导论：原理与案例》新编21世纪公共管理系列教材优化建议应当尊重村民、政府、旅游公司的合理意见和要求，同时发挥各自的能力优势，凝聚最大合力推动翁丁村老寨的恢复重建工作。要吸收火灾的深刻教训，注意在村寨消防规划和消防技术上提高传统木制建筑的防火能力，明确日后村寨运营维护的消防管理责任。可以把恢复与重建工作和非遗保护工作结合起来，在老寨的恢复与重建中加强对佤族传统技艺的记录、梳理、教育传承和推广宣传，在老寨的非遗保护中加强对老寨恢复与重建的整体把握、技术指导和守正创新，使两者有机统一、相得益彰。重建完成后进行景区开发，还可以在房屋产权认定和保护、景区收入分配等方面下功夫，不但要鼓励部分村民回到老寨生活居住，而且要促进村民参与景区建设管理。发挥村民的主人翁精神，提高他们的参与积极性，才能更好地保护老寨，实现可持续发展。《应急管理导论：原理与案例》新编21世纪公共管理系列教材思考题如果你是翁丁村老寨的村民，你希望恢复与重建后的老寨是怎样的？如果你是有关部门制定恢复与重建方案的工作人员，会如何综合各方主体的不同意见？传统聚落实体毁灭后的恢复与重建应该怎样与现代生活相融合？第8章

应急问责|应急管理

|突发事件

|风险管理

|危机管理|风险

《应急管理导论：原理与案例》目录CONTENTS应急问责概述01应急问责的责任评估02应急问责的方式03案例教学04应急问责概述01《应急管理导论：原理与案例》新编21世纪公共管理系列教材1.1.1应急问责的内涵问责是责任追究，或对否定性结果的追究，起源于西方新公共管理运动的“委托-代理”解释框架。在我国的应急管理中，问责不仅应当作为责任追究的工具，而且应当是政府行政权力、利益和责任平衡的制度安排。应急问责的核心内涵在于问责主体对责任主体履职过程的监督、评价、过问，以及责任主体对监督、评价、过问的回应。范维澄、冯淳昌：“问责是指对政府及其官员的一切行为和后果都必须而且能够追究责任的制度，其实质是通过各种形式的责任约束，限制和规范政府权力和官员行为，最终达到权为民所用的目的。”张海波、童星认为，问责制是透视中国公共危机治理的特异性指标，比其他制度指标有着更好的代表性。杨开峰：“问责并不是出现重大应急事故后的简单化的“责任追究制”，它包含一系列分支问责制度，行政问责便是其中分支之一。”《应急管理导论：原理与案例》新编21世纪公共管理系列教材8.1.2应急问责的原则010203“权责统一原则”：权责统一是应急问责的直接依据，任何权力越界都必须承担后果。任何公共权力都应当处于责任状态，任何公共权力的行使者都应当是责任的承担者。归责原则的确定必须体现有权必有责、权责相一致的政府法治理念。“分级负责原则”：分级负责是指对于检举、控告、申诉的问题，应当根据干部职务和干部管理权限，分级处理，层层负责，做到应当由哪一级处理的问题就由哪一级负责处理，不得推诿拖延。“依法规范原则”：依法规范强调依法办事，也就是把法律视为统治社会的工具。在这种意义上，政府同样要守法，也就是把政府的一切行为纳入法律的框架中，其权力来源、运行以及行为都要受制于法律，在法律范围内活动，否则也应该承担责任。行政责任又称行政法律责任。

１发挥震慑效应

“问责是手段不是目的”，那问责的意义何在

？

“唤醒责任意识，激发担当精神”，无疑是其最重要的目的之一。正如《中国共产党问责条例》第一条提到的，坚持党的领导，加强党的建设，全面从严治党，保证党的路线方针政策和党中央重大决策部署贯彻落实，规范和强化党的问责工作。习近平总书记多次就规范和强化党的问责工作作出重要论述，多次强调担当精神。《应急管理导论：原理与案例》8.1.3应急问责的目标新编21世纪公共管理系列教材

2

避免虚假治理

在重大突发事件发生后，存在地方和基层官员采取推诿拖延、隐瞒事故信息等方式避责和虚假治理的现象。应急管理中的地方政府虚假治理研究，最初由薛澜等提出，他们认为：应急管理过程中存在着一些以转移或免除责任为目标的“潜规则”，将应急管理的责任转变为“击鼓传花”的游戏或某种权力博弈。这些潜规则其实是一种“虚假治理”的行为，也是一种权宜性的治理方式，不仅没有解决或化解风险危机，反而会带来诸多的负面影响，激发了更深层次的社会矛盾。地方政府虚假治理应急管理现象，已成为当前中国公共管理领域的一个突出问题。其表现形式大致可归为以下四种：

应急预案流于形式、地方政府“邀功”与“避责”、各部门各自为战，无法协同、缺乏应急意识和应对机制。《应急管理导论：原理与案例》8.1.3应急问责的目标新编21世纪公共管理系列教材地方政府“邀功”与“避责”缺乏应急意识和应对机制

地方政府在应急防控活动中出现象征性治理、表面治理的现象，表现为重短期效益、轻长期效益，治标不治本、选择性治理、执法不严等。应急预案流于形式各部门各自为战，无法协同01030204

地方政府为了谋求或维护自身的利益，利用其在本地方行政实践中的信息垄断地位，在职能履行时欺上瞒下、不作为、消极作为等，有时候也是一种地方政府对上级政府的软对抗形式。

政府各部门及社会各界力量各自为战，无法协同或在主观上不予合作。

在安全生产的监管中，监管部门之间因为责任边界不清而相互推诿扯皮，导致风险隐患不断积累，最终酿成重大事故，是典型的虚假治理。

政府及公众主观上缺乏应急意识，客观上未建立完善应对机制，致使政府及公众面对突发事件时处于被动。

比如处于地震带地区的建筑物的建造由于主客观的因素达不到防震标准，致使居民在地震过程中来不及逃离就被坍塌建筑物砸死砸伤。《应急管理导论：原理与案例》新编21世纪公共管理系列教材8.1.3应急问责的目标——避免虚假治理

3

防止机会主义

在突发公共事件的应对过程中，各级地方政府要实现政策的联动，严格落实上级政府的各项政策，以有效预防和降低突发事件所带来的重大风险。然而，各级地方政府在政策执行过程中，往往会出现信息传递迟滞、信息披露不及时、决策执行不力、痕迹主义等各种避责行为，导致政策执行阻滞。其中典型的表现有：转移、模糊视线（放大自然因素、主导救灾宣传偏向、泛化责任）“甩锅”及责任上转下移（痕迹管理、请示型避责、工作外包、滥用属地原则）蒙蔽性操控（隐瞒信息、降低事件影响程度）决策执行不力（执行滞后、选择性执行、自保式执行）侥幸心理（搁置问题、做表面文章）《应急管理导论：原理与案例》8.1.3应急问责的目标新编21世纪公共管理系列教材基于避免突发事件带来的个体职业安全、社会秩序不稳定等影响，一些官员往往进行风险损益权衡，采取避重就轻、转移外部视线等自我保护策略，分散、排斥甚至模糊稀释责任，以期直接逃避承担责任。转移、模糊视线部分地方官员对应急管理工作职能尚缺乏足够认知，履行日常职责习惯于“打太极”，把应急管理和突发事件第一时间响应责任，借助体制便利和自身地位优势向下级及其他外部主体转嫁、“甩锅”，或以寻求“领导指示”为名向上级部门转移，从而规避应急工作风险。2.“甩锅”及责任上转下移在公共卫生和环境突发事件中，一些地方官员暴露出机会主义倾向，通过信息操纵有意识地躲避责任，如采取隐瞒、封锁、对外隐晦表达等方式遮掩关键信息，或采取降低事件影响规模及严重程度（如减少死亡、伤残、传染病感染人数，环境事件危害波及范围）等方式控制对外信息公开，乃至为了特定利益发生失职渎职行为.3.蒙蔽性操控部分地方政府出现了应急执行不到位的问题，其行动逻辑、分析预判、具体方案以及资源配置方面的决策执行力较低，具体表现为：一是执行滞后。例如在新冠疫情防控中，面对上级政府的部署，部分地方政府在执行政策时表现出明显的滞后性，影响了新冠疫情防控的效率和效果。二是上级的政策严格，下级选择性或粗放性执行。４.决策执行不力，选择性执行以新冠疫情为例，在疫情暴发初期，由于信息的不对称性以及地方政府对疫情影响程度的认识不足，加上思维惯性和组织惯性的影响，地方政府的应急意识和应急思维没有跟上疫情的变化。甚至在面对复杂而棘手的问题时，在侥幸心理的作用下，将有争议的棘手问题搁置，保证实际决策过程在“安全”范围内，影响了疫情防控的最佳时机选择。5.侥幸心理《应急管理导论：原理与案例》新编21世纪公共管理系列教材8.1.3应急问责的目标——防止机会主义

应急问责的责任评估02《应急管理导论：原理与案例》新编21世纪公共管理系列教材8.2.1责任评估的原则010203“科学严谨原则”：

科学严谨是指事故调查要尊重事故发生的客观规律，采取科学的方法，认真、细致、全面地获取、分析事故调查收集的每份证据、材料。“依法依规原则”：

依法依规是指事故调查工作要严格遵守有关法律法规的规定，经过必要的程序，保证调查程序的公正和调查结果的公正。“实事求是原则”：实事求是是指要根据客观存在的情况和证据，研究与事故发生有关的事实，寻求事故发生的原因。04“注重实效原则”：

注重实效是指事故调查中既要对事实进行充分、准确还原，也要注重调查的效率，还要在调查过程中及时发现问题，总结教训，对今后的类似事故起到警示的作用。及

责任评估的方法主要有定性法和定量法两大类。定性法与定量法是相互统一、相互补充的：定性是定量的基本前提，没有定性的定量是盲目的。因此，在突发事件责任评估的实际工作中，人们很少单独地使用定性法或定量法，而是将二者结合。转移、模糊视线（放大自然因素、主导救灾宣传偏向、泛化责任）“5W1H”评估法民意测验评估法关键事件评估法层次分析法（AHP）《应急管理导论：原理与案例》8.2.2责任评估的方法新编21世纪公共管理系列教材在责任评估的过程中，要求人们回答以下几个有关突发事件的基本问题：

ｗｈａｔ（对象）———

发生的突发事件是什么？

ｗｈｙ（为什么）———

突发事件发生的原因是什么？

ｗｈｅｒｅ（在哪里）———

突发事件影响到哪些区域？

ｗｈｅｎ（什么时候）———

突发事件影响会持续多长时间？

ｗｈｏ（谁）———

突发事件主要负责人是谁？

ｈｏｗ（怎样）———

突发事件影响的程度有多大？《应急管理导论：原理与案例》8.2.2责任评估的方法——“5W1H”评估法新编21世纪公共管理系列教材民意测验评估法通过抽取样本，对公众舆论趋向进行社会调查。在应急管理责任评

估中，民意测验可以表明公众对突发事件的反应，公众对应急管理的态度和观点。民意

测验评估法的特点是提的问题少，内容集中，速度快，能直接获取民意。在运用民意测

验评估法时，要注意抽样调查所选取样本的代表性，要尽可能地为公众创造输出信息的

平台，可采用访谈、座谈、问卷等形式，保证信息反馈的真实性。《应急管理导论：原理与案例》8.2.2责任评估的方法——民意测验评估法新编21世纪公共管理系列教材关键事件评估法，原本是企业人力资源管理绩效评估的一种方法。它通过分析、评

价某人在工作中极成功或极失败的事件来考察其工作绩效。在应急管理中，可以找出应

急管理工作流程中的关键事项，然后考察应急管理主体在这些关键事件中的表现，再经

过综合分析，即可得出评估结论。

从宏观角度看，应急管理流程中主要有预防响应、决策处置、社会动员、恢复学习

等关键环节。在运用关键事件评估法时，需要结合具体事件来选取关键事项。《应急管理导论：原理与案例》8.2.2责任评估的方法——关键事件评估法新编21世纪公共管理系列教材层次分析评估法将与决策相关的元素分解成目标、准则、方案等层次，在此基础之

上进行定性和定量分析。它要求将应急管理的绩效评估对象分为若干个元素，确定各元

素相对指标的影响权重。层次分析法可以通过建立案例库，对多个同类事件的典型案例

进行赋值检验，平均后得出合理的权重指数，以减少权重设置的主观随意性，提高指标

权重的精确度和科学性，进而提高评估的效度和信度。

由于层次分析法的可操作性比较强，在确立指标及不同指标的权重后，可建立模型，

用计算机来处理数据，这样既可以节省评估时间，也能提高应急管理责任评估的规范性、

科学性和真实性。《应急管理导论：原理与案例》8.2.2责任评估的方法——层次分析法（AHP）新编21世纪公共管理系列教材成立评估小组、制定评估方案、明确评估对象与标准。准备阶段总结阶段收集信息、分析数据、形成初步结论。实施阶段撰写评估报告、征求意见、提出处理建议并上报。《应急管理导论：原理与案例》新编21世纪公共管理系列教材8.2.3责任评估的基本流程

在实施评估之前，需要进行周密的组织和准备工作。准备阶段既是责任评估工作的基础和起点，也是责任评估顺利进行的重要保障。充分的准备工作可以保证责任评估工作有计划、有步骤地开展，避免主观随意性和盲目性。在准备阶段，具体的工作主要有：（１）成立责任评估小组。责任评估是一个理论与实际相结合的研究过程。它对责任评估人员的专业素养要求很高。责任评估人员的专业水平将直接影响责任评估的质量。因此，必须选择适当的责任评估人员，构建高水准的责任评估队伍。责任评估小组的成立可依以下程序来开展①：

１）选择组长。

２）挑选组员。8.1.3责任评估的基本流程——准备阶段《应急管理导论：原理与案例》新编21世纪公共管理系列教材

（２）制定责任评估方案。方案是责任评估的依据和内容。作为准备阶段最重要的工作，方案的设计是否科学合理，直接关系到责任评估质量的高低和责任评估活动的成败。责任评估方案应该以书面的形式系统详细地说明以下内容：１）责任评估的对象。２）责任评估的目的、意义和要求。３）责任评估标准。４）责任评估的基本设想。8.2.3责任评估的基本流程——准备阶段《应急管理导论：原理与案例》新编21世纪公共管理系列教材

实施阶段是整个责任评估活动最为重要的阶段，其主要任务如下：

（１）收集信息。利用各种调查手段，全面收集有关应急过程中的各方信息。信息是责任评估的基础，责任评估从本质上看，就是收集信息、处理信息的过程。为了保证信息的全面性、系统性和准确性，应综合采用各种科学方法来收集信息，如观察法、查阅资料法、调查法、个案法、实验法等。（２）分析信息。在收集信息的基础上，评估者对应急管理的原始数据和信息资料进行系统的整理、归类、统计和分析。（３）得出结论。在分析信息的基础上，评估者运用合适的评估方法，得出评估结论。在责任评估的实施过程中，评估者应该坚持评估材料的完整性，客观、公正地反映突发事件的前因后果和应急管理工作的实际效果。8.2.3责任评估的基本流程——实施阶段《应急管理导论：原理与案例》新编21世纪公共管理系列教材应急问责的主要方式03《应急管理导论：原理与案例》新编21世纪公共管理系列教材２０１９年９月１日，修订后的《中国共产党问责条例》（以下简称《条例》）施行。此次修订的《条例》，全面贯彻习近平新时代中国特色社会主义思想和党的十九大精神，把做到“两个维护”作为根本政治要求，聚焦管党治党政治责任，有利于督促各级党组织和党的领导干部牢记初心使命、负责守责尽责，加强新时代党的建设，保证党的路线方针政策和党中央重大决策部署贯彻落实。8.3应急问责的主要方式Œ（一）对党组织的问责方式（二）对党员领导干部的问责方式（三）对非党员领导干部的问责方式１检查责令作出书面检查并切实整改。２通报责令整改，并在一定范围内通报。３改组（对严重失职的党组织）对失职失责，严重违犯党的纪律、本身又不能纠正的，应当予以改组。《中国共产党章程》第四十四条第二款规定：“对于严重违犯党的纪律、本身又不能纠正的党组织，上一级党的委员会在查明核实后，应根据情节严重的程度，作出进行改组或予以解散的决定，并报再上一级党的委员会审查批准，正式宣布执行。”需要说明的是，对党组织的问责方式包括改组而不包括解散。按照《中国共产党纪律处分条例》的规定，对于受到改组处理的党组织领导机构成员，除应当受到撤销党内职务以上（含撤销党内职务）处分的外，均自然免职；对于受到解散处理的党组织中的党员，应当逐个审查。

《应急管理导论：原理与案例》新编21世纪公共管理系列教材8.3.1对党组织的问责方式１检查责令作出书面检查并切实整改。２通报责令整改，并在一定范围内通报。３改组（对严重失职的党组织）对失职失责，严重违犯党的纪律、本身又不能纠正的，应当予以改组。《中国共产党章程》第四十四条第二款规定：“对于严重违犯党的纪律、本身又不能纠正的党组织，上一级党的委员会在查明核实后，应根据情节严重的程度，作出进行改组或予以解散的决定，并报再上一级党的委员会审查批准，正式宣布执行。”需要说明的是，对党组织的问责方式包括改组而不包括解散。按照《中国共产党纪律处分条例》的规定，对于受到改组处理的党组织领导机构成员，除应当受到撤销党内职务以上（含撤销党内职务）处分的外，均自然免职；对于受到解散处理的党组织中的党员，应当逐个审查。

《应急管理导论：原理与案例》新编21世纪公共管理系列教材8.3.2对党员领导干部的问责方式

总结阶段的主要工作是处理责任评估的结论，撰写责任评估报告。责任评估应力求客观，但不能缺少价值判断。责任评估者的价值判断会受到客观条件和非理性因素的影响，可能出现疏漏。因此，责任评估信息收集完成，经过评估得出结论后，要进行必要的处理。首先是自我检验、统计所得出结论的可信度和效度。其次是就责任评估的结论向相关人群征求意见，如突发事件的亲历者、知情者、受害者及应急管理的决策者、执行者、参与者等，发挥他们对责任评估的诊断、监督、反馈、完善作用，提高责任评估的科学性。最后是责任评估小组撰写书面责任评估报告，对责任评估工作进行总结。8.2.3责任评估的基本流程——总结阶段《应急管理导论：原理与案例》新编21世纪公共管理系列教材进行严肃批评，责令作出书面检查，切实整改，并在一定范围内通报。需要说明的是，对党组织来讲，检查和通报是两种问责方式，对党员领导干部来讲，检查不是一种单独的问责方式，对党员领导干部进行通报的同时要责令其作出书面检查，检查和通报是在一起的。01020304通报诫勉组织调整或处理纪律处分以谈话或者书面方式进行诫勉。采用谈话方式进行诫勉的，应当根据诫勉谈话对象的职务层次和具体岗位确定适当的谈话人。《关于对党员领导干部进行诫勉谈话和函询的暂行办法》和《关于组织人事部门对领导干部进行提醒、函询和诫勉的实施细则》对诫勉的适用情形、执行程序和影响期等作了具体规定.对失职失责、危害较重，不适宜担任现职的，应当根据情况采取停职检查、调整职务、责令辞职、免职、降职等措施。需要注意的是，与其他组织处理措施不同，停职检查不是对问责对象的最终处理结果，而是需要待查清其失职失责问题后，根据实际情况做进一步处理。对失职失责、危害严重，应当给予纪律处分的，依照《中国共产党纪律处分条例》追究纪律责任。《中国共产党纪律处分条例》中规定了有关给予领导责任者纪律处分的内容，对党员领导干部采取纪律处分方式问责的，可以依照这些规定确定处分种类和档次。《应急管理导论：原理与案例》新编21世纪公共管理系列教材如《中华人民共和国公务员法》第八十七条第三款规定：“领导成员因工作严重失误、失职造成重大损失或者恶劣社会影响的，或者对重大事故负有领导责任的，应当引咎辞去领导职务。非党员、为民主党派党员或无党派的领导干部，按照国家针对公职人员的法律法规来问责。1.依据《公务员法》《公职人员政务处分法》等追究行政责任此外，《中华人民共和国公职人员政务处分法》第三章专门针对不同违法行为做出了适用的政务处分规定，如应对突发事件时出现“不履行或者不正确履行职责，玩忽职守，贻误工作的”“工作中有形式主义、官僚主义行为的”等情况，该法规定“造成不良后果或者影响的，予以警告、记过或者记大过；情节较重的，予以降级。《应急管理导论：原理与案例》新编21世纪公共管理系列教材8.3.3对非党员领导干部的问责方式《突发事件应对法》第七章规定了在突发事件应对当中各个主体的法律责任。此外，《安全生产法》第六章、《中华人民共和国突发公共卫生事件应对法》的第七章、《防震减灾法》第八章都可作为事后问责的参考依据。2.依据《突发事件应对法》、《安全生产法》等追究法律责任

由政府部门出台的政策文件或应急预案也有一定的权威性、强制性，可以作为问责的参考。如《国家突发事件总体应急预案》对突发事件中政府及公职人员如何具体应对做了详细规范，且指出“突发事件应急处置与救援工作按规定实行地方党政领导负责制和责任追究制，纳入对有关党政领导干部的监督内容。对在突发事件应急处置与救援中作出突出贡献的集体和个人，按照有关规定给予表彰和奖励；对存在违法违规行为的，依照有关国家法律和党内法规追究责任；对未按规定编制修订突发事件应急预案、未定期组织应急预案演练的，依照有关规定追究责任”。《应急管理导论：原理与案例》新编21世纪公共管理系列教材8.3.3对非党员领导干部的问责方式3.民主党派干部依其党内纪律进行问责

各民主党派有自己的党内纪律，民主党派党员应当遵守。如中国国民党革命委员会的《中国国民党革命委员会章程》第八章规定了党的纪律，其第五十条指出“党员危害中国共产党的领导，违反国家法律法规和政