论环境行政处罚决定的法制审核制度

I摘要环境行政处罚决定的法制审核制度作为推进依法治国建设的三项环境行政执法制度之一，旨在通过事前审核确保环境行政处罚决定的合法有效，维护相对人的合法权益。法制审核作为我国环境行政执法的一项创新性制度，近年来历经了萌芽、试点并逐步成熟的发展过程。行政自我规制理论、全面审查原则与行政相对人权益保护原则分别从法制审核制度的理论缘起、适用范围与权益保障等方面阐释了环境行政处罚决定法制审核制度的理论基础。该制度的功能定位在于事前防控、自我评价与内部监督的三个方面。针对环境行政处罚决定的法制审核制度在适用过程中存在的适用范围模糊、审核事项清单的动态调整程序规范残缺和审核意见对行政处罚决定影响有限等实践问题，建议通过明晰适用范围中关键概念的量化标准、健全法制审核事项清单的动态调整程序规范以及增强法制审核意见的实质性参与作用，使法制审核制度在环境行政主体作出环境行政处罚决定的过程中更好地发挥其事前防控及自我监督作用，提高环境行政处罚的公信力。关键词：环境行政处罚；法制审核；功能定位；完善建议

ABSTRACTThelegalreviewsystemforenvironmentaladministrativepenaltydecisions,asoneofthethreeenvironmentaladministrativelawenforcementsystemsthatpromotetheconstructionoftheruleoflaw,aimstoensurethelegalityandeffectivenessofenvironmentaladministrativepenaltydecisionsthroughpriorreviewandsafeguardthelegitimaterightsandinterestsofthecounterparts.AsaninnovativesysteminChina'senvironmentaladministrativelawenforcement,thelegalreviewhasgonethroughadevelopmentprocessofgermination,pilotimplementation,andgradualmaturityinrecentyears.Thetheoryofadministrativeself-regulation,theprincipleofcomprehensivereview,andtheprincipleofprotectingtherightsandinterestsofadministrativecounterpartsrespectivelyexpoundthetheoreticalbasisofthelegalreviewsystemforenvironmentaladministrativepenaltydecisionsfromaspectssuchasthetheoreticalorigin,scopeofapplication,andrightsandinterestsprotectionofthelegalreviewsystem.Thefunctionalpositioningofthissystemliesinthreeaspects:pre-eventpreventionandcontrol,self-evaluation,andinternalsupervision.Inviewofthepracticalproblemsintheapplicationprocessofthelegalreviewsystemforenvironmentaladministrativepenaltydecisions,suchasthevaguescopeofapplication,theincompletedynamicadjustmentprocedurespecificationsofthereviewmatterslist,andthelimitedimpactofthereviewopinionsontheadministrativepenaltydecisions,itisrecommendedtoclarifythequantitativestandardsofthekeyconceptswithinthescopeofapplication,improvethedynamicadjustmentprocedurespecificationsofthelegalreviewmatterslist,andenhancethesubstantialparticipationroleofthelegalreviewopinions,sothatthelegalreviewsystemcanbetterplayitsrolesofpre-eventpreventionandcontrolandself-supervisionintheprocessofenvironmentaladministrativesubjectsmakingenvironmentaladministrativepenaltydecisionsandimprovethecredibilityofenvironmentaladministrativepenalties.Keywords:EnvironmentalAdministrativePenalty;LegalSystemReview;FunctionalPositioning;ImprovementSuggestions

目录TOC\o"1-3"\h\u摘要 IABSTRACT II目录 III1导论 11.1选题背景 11.2文献综述 21.2.1国内研究综述 21.2.2国外研究综述 41.2.3研究现状评析 51.3研究思路 51.4研究方法 51.4.1比较分析法 51.4.2案例研究法 51.5创新之处 62环境行政处罚决定法制审核制度的基本认知 72.1环境行政处罚决定法制审核制度的概念界定 72.1.1环境行政处罚的概念 72.1.2环境行政处罚决定法制审核制度的概念 72.2环境行政处罚决定法制审核制度的理论基础 82.2.1行政自我规制理论 82.2.2全面审查原则 82.2.3行政相对人权益保护原则 103环境行政处罚决定法制审核制度的功能定位 103.1事前防控功能 103.2自我评价功能 113.3内部监督功能 124环境行政处罚决定法制审核制度的现存问题 124.1适用范围的关键概念欠缺量化标准 124.2法制审核事项清单的动态调整程序规范残缺 134.3法制审核意见对行政处罚决定仅有间接影响 135环境行政处罚决定法制审核制度的完善建议 145.1明晰适用范围中关键概念的量化标准 145.2健全法制审核事项清单的动态调整程序规范 155.3增强法制审核意见的实质性参与作用 156结论 16参考文献 18

1导论1.1选题背景党的十八大提出了包含“生态文明建设”的“五位一体”总体布局，处于绿色发展的时代背景之下，环境行政处罚作为环境执法的重要手段，在维护生态环境秩序、保护公众环境权益方面发挥着关键作用。然而，环境行政处罚相关案件的复杂性以及执法种类的多样性，使得确保处罚决定的合法性与合理性成为一项极具挑战性的任务，面临这一挑战，法制审核制度应运而生。国务院办公厅于2019年初印发了《国务院办公厅关于全面推行行政执法公示制度执法全过程记录制度重大执法决定法制审核制度的指导意见》（以下简称《指导意见》）,行政执法三项制度于是在全国范围内推行开来。2021年修订的《中华人民共和国行政处罚法》（以下简称《行政处罚法》）首次以法律形式明确重大执法决定法制审核制度，规定“未经法制审核或审核未通过的，不得作出行政处罚决定”。为建设人与自然和谐共生的现代化，环境行政执法在法治化轨道上的规范运行极为重要，生态环境部紧随《行政处罚法》修订并于2023年施行的《生态环境行政处罚办法》进一步细化法制审核的适用范围、程序与内容，强调了法制审核在防范执法风险、保障处罚合法性中的核心作用。法制审核制度作为保障环境行政处罚质量的核心机制，它的有效运行对于规范环境行政执法行为、提升执法公信力意义重大。然而在法制审核制度的实践中仍存在诸如审核标准模糊、程序衔接不畅、审核尺度不一等问题，因此研究环境行政处罚决定的法制审核制度，既是规范行政裁量权的现实需求，也是推进环境法治建设的理论命题。近年来，随着环境问题的日益凸显，社会各界对环境行政处罚的关注度不断提高，对法制审核制度的适用的准确与有效也提出了更高的要求，在这样的背景下，深入研究环境行政处罚决定的法制审核制度具有重要的现实意义。1.2文献综述1.2.1国内研究综述重大行政执法决定法制审核制度在法治政府建设进程中占据关键地位，它是规范行政执法行为、保障行政相对人权益的重要举措。随着我国对依法行政的重视程度不断提高，该制度的研究也日益受到学界关注。近年来，国内学者围绕环境行政处罚法制审核制度展开了多维度研究，笔者从理论基础、功能定位、实施问题及改进建议四个角度，对相关文献进行综述，旨在梳理已有研究成果，为进一步深入研究提供参考。第一，环境行政执法决定法制审核制度的理论基础。学者们普遍认为行政执法内部规控理论是重大行政执法决定法制审核制度的重要基石。学者刘福元在其著作中指出行政自我规控是指行政机关自发地约束其所实施的行政行为，是使其行政权在合法合理的范围内运行的一种自主行为[1]。学者许若群（2019）指出行政机关通过内部自我控制机制，能有效弥补外部监督的不足并使行政执法权在法律规定范围内行使，这一理论强调行政主体的自我规制，为法制审核制度提供了内在逻辑支撑[2]。部分文献引入风险决策理论来深化对该制度的理解。学者夏浩宇认为该制度的事前内部审查性质符合风险预防原则，能有效避免不当行政处罚决定带来的风险，解释了制度运行的动力机制[3]。有学者指出法经济学理论也是重大行政执法决定法制审核制度的重要理论基础[4]，这一制度的实施本身就意味着法律资源成本的投入，成本-效益分析在该制度实施的全过程都有体现。第二，环境行政执法决定法制审核制度的功能定位。现有研究对该制度的功能定位主要集中在内部监督、法律资源支持和自我评价三个方面。在内部监督功能上，学者普遍认为，通过对重大行政执法决定的合法性与合理性进行审查，能有效监督行政处罚权的行使，保障行政决定的公正性。有学者提出，法制审核可避免执法权力异化，加强行政处罚内部监督[5]。对于法律资源支持功能方面学者指出，随着行政疆域扩大和行政处罚案件复杂性增加，行政执法机关需要专业的法律支持。自我评价功能方面，该制度被认为有助于行政执法机关发现自身行政执法活动中的不足，避免相同问题反复出现，法制审核程序可视为行政执法机关的自我评价程序[6]。第三，环境行政执法决定法制审核制度的实施问题。学者指出法制审核的主体存在中立性不足、人员配备不完善、人员业务水平参差不齐的问题。具体来说，多数法制审核在实践中由行政执法机关内设机构承担审核工作，易受内部因素干扰，影响审核的公正性和客观性，学者指出审核主体缺乏独立性，受行政首长领导，难以摆脱本单位影响；人员配备上基层行政执法机关法制审核人员数量不足，且通过法律职业资格考试的人员占比低，难以满足日益增长的审核需求；业务水平上部分人员缺乏法律背景和相关领域专业知识，影响审核质量[7]。还有学者指出审核范围存在裁量空间过大和动态评估调整机制缺失的问题。现有规定对“重大”的界定较为笼统，行政执法机关在确定审核范围时自由裁量权较大，导致不同地区和部门的审核范围差异较大。此外，由于法律的滞后性，行政处罚行为的“重大”判断标准应随社会发展变化进行调整，但目前缺乏有效的动态评估调整机制。杨雾晨等人（2023）指出法制审核制度的裁量基准不统一，各地生态环境部门制定的裁量规则存在差异，影响执法公平性。法制审核的审核标准存在分歧，行政执法机关与司法机关之间、不同行政执法机关之间对法律概念、技术性和程序性问题的理解不一致，影响了行政处罚决定的准确性和一致性[8]。此外审核程序还存有流程规定不细、意见提出方式不统一和工作协作机制不畅等问题。相关文件对法制审核工作启动时间点、提出审核意见时间点等具体流程规定不明确，导致实践中操作不规范。各地区和行政执法部门对法制审核意见的种类和表现形式要求不同，缺乏统一标准，影响了审核意见的质量和制度功能的发挥。在工作协作方面，法制审核机构内部人员之间、不同法制审核机构之间意见分歧的解决机制不完善，机构改革也导致部分地区法制审核职能划转不明确，影响了工作的顺畅开展。这又引发了审核责任划分不明确、追究机制不完善和尽职尽责容错机制缺失的问题。相关规定未能详细界定执法承办机构、法制审核机构和行政机关主要负责人的责任，导致实践中责任推诿现象时有发生。责任追究机制缺乏明确的操作标准，难以有效落实。同时，由于缺乏容错机制，法制审核人员可能因担心承担责任而过于保守，影响审核工作的积极性和创造性。第四，环境行政执法决定法制审核制度的改进建议。侯孟君（2019）强调需通过立法明确审核范围与主体责任，通过完善审核主体设置，提高法制审核机构法律地位，明确责任划分，建立容错机制[9]；探索人民陪审员参与机制；规范审核内容设计，建立动态评估机制，构建相对统一的标准；提高审核工作效率，统一并细化流程，规范审核意见表达形式；杨雾晨等人（2023）建议通过建立区域统一裁量标准、强化典型案例指导等方式规范裁量权[8]；夏浩宇（2023）提出引入公职律师和动态评估机制，以提升审核专业性，树立新型法制审核思维，提高法治思维和中立性思维能力，培养自我评价和法律资源支持意识，明确法制审核基本原则，包括合法性、合理性、全面审查和及时高效原则[3]。1.2.2国外研究综述环境行政处罚决定法制审核制度是我国为了回应实践中频发的随意性处罚与机械性处罚等行政执法乱象对行政相对人合法权益的侵害与对行政执法机关的执法公信力的负面影响而创造的一项重大制度创新，故而国外学界暂时不存在对该项制度的针对性研究。但国外对行政权规制的研究与我国法制审核制度有相同的理论基础，笔者在知网、SpringerLink以及Taylor&Francis等数据库检索并对相关文献内容进行一定的梳理如下。美国学者Winder,S.(2019)指出美国司法机构对行政部门自由裁量权的约束。美国行政部门拥有广泛的自由裁量权，同时很少受到其他部门的监督，但司法机构可以通过不授权和重大问题原则以及机构内部的力量来制约行政部门的自由裁量权。其中美国的“重大问题”原则，这一原则指某些类型的行政决定风险太高，因为有争议的问题太重要，以至于法院不会直接服从行政部门。行政部门无法决定，此时，重大问题决定需要明确和明确的国会授权，以便法院承认该问题的行政权力，此原则与我国重大行政处罚决定法制审核制度针对属于重大执法决定范围的行政处罚案件适用有相似之处。国外相关研究聚焦于行政程序的正当性控制与公众参与。美国《行政程序法》（APA）以“正式听证”与“非正式听证”为程序划分标准，规定行政机关需在重大决定前进行独立审查，与我国法制审核的“查审分离”有理念相通之处[10]。英国学者Gierow,S.(2024)对欧盟有关行政权力限制的内容进行了阐述，欧盟委员会审查会员国提交的拟议国家援助计划的行政决定，并发布行政指导方针以领导这一过程，根据《欧洲联盟运作条约》第107条第（1）款，国家援助原则上与内部市场不相容，但根据《欧洲联盟运作条约》第107条第（3）款欧盟委员会有权酌情决定可能被认为与内部市场相容的国家援助类型。委员会享有审查和评估援助措施及其与内部市场的兼容性的专属权力[11]。这种评估需要审查复杂和不断变化的社会和经济事实和条件，体现了欧盟委员会对其成员国行政权力的限制。欧盟《奥胡斯公约》则通过公众参与强化环境决策透明度，其“预防性审查”机制可为我国法制审核中公共利益衡量提供借鉴。此外职能分离理论也被提及，该理论源于英美法系自然公正原则，主张将不同职能分配给不同部门或人员，以保证各部门行使职能的中立性，为法制审核制度的设计和运行提供了理论依据[12]。然而，国外研究多基于本土制度语境，对我国环境行政处罚中法制审核的特殊性关注较少。1.2.3研究现状评析现有研究对法制审核制度功能、问题及对策进行了较全面的探讨，但仍存在以下不足。第一，研究视角单一。多数文献聚焦于行政执法的一般性审核，缺乏对环境行政处罚特殊性的针对性分析。环境行政处罚相较于一般的行政处罚在执法对象、执法程序、法律适用等方面有其特殊之处，例如可能涉及复杂的环境监测数据和专业的环境科学知识，环境违法行为的危害后果具有长期性和隐蔽性，这些对审核人员的专业素养提出了更高要求。但现有研究未能充分关注这些特殊性，导致提出的审核标准和方法在环境行政处罚领域的针对性和适用性不足。第二，制度协同性研究不足。对法制审核与生态环境损害赔偿、垂直管理制度改革的衔接机制探讨较少；第三，现有成果以规范性分析为主，缺乏对典型案例的深入剖析。1.3研究思路本文以环境行政处罚决定的法制审核制度为研究对象，首先阐释环境行政处罚决定法制审核的法理基础与功能定位；其次结合《行政处罚法》《生态环境行政处罚办法》及兰州、宁夏等地的地方裁量基准梳理审核程序的法定要件；最后为明晰适用范围中关键概念的量化标准、健全法制审核事项清单的动态调整程序规范、增强该制度的实质性参与作用提供建议。1.4研究方法1.4.1比较分析法本文通过比较分析法横向对比不同地区生态环境部门法制审核的实践模式，例如浙江省宁波市执法部门的“审查分离”机制与内蒙古自治区鄂尔多斯市法制审核事项清单的设立等，分析其共性与差异；纵向结合《行政处罚法》修订前后的司法裁判，探讨法制审核制度的发展状况。1.4.2案例研究法选取典型案例，剖析法制审核在事实认定、法律适用及程序合规中的具体作用，揭示法制审核制度运行的现况与改进空间。1.5创新之处第一，将“具有‌资格限制类‌处罚的情况”、“罚款超过法规设定罚款上限的50%”或“导致当事人无法正常经营或生活严重困难”作为环境行政处罚决定的法制审核制度的适用条件。学者指出现有规定对适用范围的界定较为笼统，行政主体的过度使用自由裁量权导致不同地区和部门的审核范围差异较大，但学界未能在适用条件方面达成共识。明确制度的适用范围适用条件是制度发挥作用的前提，因此亟需统一法制审核的适用条件。笔者认为可以按照处罚造成的影响，将“具有‌资格限制类‌处罚的情况”、“罚款超过法规设定罚款上限的50%”或“导致当事人无法正常经营或生活严重困难”的三类情况作为环境行政处罚决定法制审核的适用范围，此种适用范围在维护法律权威的基础上兼顾到落实行政相对人权益保护原则的内在要求，体现了柔性执法的人文关怀。第二，提出事项清单可进行规范化的动态调整。目前学界对于环境行政处罚决定法制审核事项清单的制定规范并未达成共识，对事项清单的动态的调整规范缺乏研究。笔者认为应建立审核范围动态调整机制，以便在社会经济环境和法律环境不断变化之际，能够及时调整法制审核的范围，各地行政机关也应当根据地方性法规的调整动态增减法制审核事项清单以适应新的情况与需求。第三，将权责划分作为环境行政处罚决定法制审核制度的问责手段。目前学界认为法制审核存在立法缺乏体系化、审核机构法律地位低的问题，如何使法制审核制度发挥其应有的效力学界并未形成共识。我国宪法明确规定行政机关实行的是行政首长负责制，对于行政执法机关来说，行政执法决定的决策权由行政执法机关主要负责人行使，在行政执法中设置法制审核程序和集体审议程序等内部程序，其作用都是为了给行政执法机关主要负责人作出决策提供参谋意见，有些行政主体形式化应付法制审核程序，呈现“有就行”的错误态度、即使认真进行法制审核，行政主体负责人也可以有理由地不予采用，导致审核意见无法发挥效力。这其中的源头是当前审核机构与案件承办机构的权责划分不明确，因此详细的权责划分能够帮助提升法制审核意见的实质性参与作用。2环境行政处罚决定法制审核制度的基本认知2.1环境行政处罚决定法制审核制度的概念界定2.1.1环境行政处罚的概念环境行政处罚是生态环境行政执法主体依法对违反生态环境保护法律法规的公民、法人或其他组织实施的具有制裁性质的具体行政行为。根据《行政处罚法》第二条，行政处罚是“以减损权益或增加义务的方式予以惩戒的行为”，其本质在于通过法律制裁矫正违法行为，维护行政管理秩序。环境行政处罚的特殊性体现在其调整对象为生态环境领域违法行为，例如《生态环境行政处罚办法》第四十九条、第五十二条提到的超标排放、非法排污、破坏生态资源等，处罚类型包括罚款、没收违法所得、吊销许可证、责令停产整治等。相较于一般行政处罚，环境行政处罚更强调对公共生态环境利益的保护，其法律依据除《行政处罚法》外，还需遵循《环境保护法》《大气污染防治法》等专门性法规，具有更强的专业性和社会公益性。2.1.2环境行政处罚决定法制审核制度的概念环境行政处罚决定法制审核制度，是指在作出重大环境行政处罚决定前，由生态环境行政执法主体内部的法制审核机构或人员，依照法定程序对案件事实、法律适用、程序合法性及裁量合理性进行全面审查的内部监督机制。该制度审核范围特定，仅针对涉及重大公共利益、当事人重大权益、案情疑难复杂或法律规定的其他情形；审核内容全面，涵盖执法主体资格、程序合法性、证据充分性、法律适用准确性及裁量基准适当性等；程序强制性，即未经审核或审核未通过的，不得作出处罚决定，确保内部监督的刚性约束。法制审核制度通过“查审分离”原则，将案件承办与法制审核职能分立，旨在防范行政自由裁量权的滥用，增强行政执法内部监督，提升环境执法的合法性与公信力。2.2环境行政处罚决定法制审核制度的理论基础2.2.1行政自我规制理论行政自我规制理论是国家建立重大行政执法决定法制审核制度的理论基础。行政自我规制是指行政机关自发地约束其所实施的行政行为，使其行政权在合法合理的范围内运行的一种自主行为[1]。2008年起，国内行政法学界开始提出并研究行政自我规制理论，强调自我规制更有利于发挥行政机关的积极性和主动性，有利于实现行政权的合法和善治。行政法的核心理念是控制和预防行政权的滥用和不合理扩张。在法治建设实践中，执法的乱象一定程度影响了政府的公信力，外部控制手段的滞后性和规制范围的有限性弊端逐渐凸显，为了建立和提升政府的公信力，法治政府建设亟需政府积极作为，配套相应的制度来予以保障。重大行政执法决定法制审核制度正是在这一理论和政策背景下应运而生，中央在试点实施该项制度已逐渐成熟的基础上开始在全国推行重大行政执法决定法制审核制度，这正是基于法治政府建设自我规制的需要。国务院《指导意见》关于三项行政执法制度指导思想、基本原则和工作目标的规定，均体现我国政府主动提高依法行政水平，降低行政执法行为被纠错率，加强行政执法权自我约束、自我监督、自我制约的理念。行政内部监督理论强调行政机关通过自我规制机制约束权力运行。法制审核是行政自我规制理论的典型实践，通过法制审核机构对案件承办机构的内部监督，形成权力制衡。环境行政处罚的法制审核体现了行政机关主动限制自由裁量权的意愿，例如《生态环境行政处罚办法》第五十条要求审核裁量基准的适当性，避免处罚畸轻畸重。这种自我监督机制弥补了外部司法审查的滞后性，有助于在执法前端预防违法行为。2.2.2全面审查原则这一原则要求对行政执法决定所涉及的所有行政行为及其合法性要素进行深入、全方位的审查，以确保每一项决定都能经得起合理性和合法性的检验。全面审查原则主要体现在审核内容全面与审核视角全面两个角度。审核内容的全面性具体来说，首先是审核实施行政处罚的主体是否具备法定资格，执法人员是否具有执法权限，以确保执法主体合法有效，避免越权执法或无权执法的情况发生；其次是对案件事实进行全面审查，违法行为的要素是否清楚，证据是否确凿、充分；再次是审核法律适用是否存在错误或遗漏的情况，环境法律法规体系较为复杂，法制审核时要确保执法人员准确理解和运用相关法律规定，保证处罚决定于法有据；最后审查行政处罚程序是否合法，例如检查执法人员在调查取证过程中是否遵守法定的程序要求，是否依法保障了当事人的陈述权、申辩权和听证权等。审核视角的全面性是指全面审查原则要求法制审核不仅关注合法性，还需兼顾合理性。根据《生态环境行政处罚办法》第五十条，审核内容既包括执法主体、程序合法性等形式要件，也涉及证据充分性、法律适用准确性及裁量合理性等实质要件。学者认为合法性审查需确保“主体合法、程序合法、内容合法”，而合理性审查则聚焦“同类案件处理公平性”和“裁量权行使合理性”[13]。这一原则通过书面审核与专家论证相结合的方式，保障环境行政处罚的正当性与科学性。在合法性审查方面，重点关注执法主体、事实认定、法律适用和程序等是否符合法律要求；在合理性审查方面，要考虑处罚的幅度是否与违法行为的情节、后果以及当事人的主观过错程度相适应，是否符合比例原则，避免出现过罚不当的情况。通过合法性与合理性的双重审查，使行政处罚决定既符合法律规定，又符合公平正义的要求。在审核环境行政处罚决定时，既要考虑法律的权威性和严肃性，确保处罚决定能够有效维护环境法律秩序，又要考虑其社会影响和效果。对于一些涉及民生或经济发展的企业环境违法行为，在依法作出处罚决定的同时，要考虑如何通过处罚促使企业整改违法行为，实现环境效益与经济效益的平衡，避免因处罚不当给社会经济发展带来负面影响。这种全面的审核视角有助于维护法律尊严与保持社会稳定的有机统一，促进环境执法工作的良性发展。此外，处理结果是否符合比例原则、是否能够有效达到预期目标也是合理性全面审查的重要内容。通过坚持全面审查原则，在实质审核过程中综合考量各种因素，可以有效地识别并防范潜在的行政执法风险，提升行政处罚决定法制审核意见的品质与公信力，不仅有助于保护公民的合法权益免受不当行政处罚影响，也促进了社会资源的合理分配和社会秩序的稳定发展。因此，在推进行政处罚决定法制审核制度优化路径时，坚持并彻底落实全面审查原则至关重要，这一原则的落实能够有效保障环境行政处罚决定的合法性、合理性和公正性，提高环境执法的质量和水平，维护环境法律秩序和当事人的合法权益。2.2.3行政相对人权益保护原则环境行政处罚是一项侵益性行政执法行为，直接关系到行政相对人的财产权、经营权等重大权益，从行政法角度考虑自然应当注重保护行政相对人的合法权益。法制审核制度通过程序前置的合法性把关，降低错误处罚风险，《行政处罚法》第五十八条明确将“直接关系当事人重大权益且经听证程序”的案件纳入强制审核范围，体现出该制度对行政相对人权益保护的初衷。行政机关的行政行为建立在明确的法律依据之上，以防止职权滥用和对民众合法权益的侵害。同时，即使是基于合法授权进行的行政处罚的行政行为，法制审核机构在进行法制审核时也应遵循比例原则，确保事实认定、裁量基准具有适当性、必要性及均衡性，从而避免给个体或组织带来不必要的权益侵害。行政处罚决定法制审核机构在法制审核过程中尊重并促进基本人权实现，考虑其对民众生命、健康和财产等可能产生的影响，并力求最大限度地减少负面效果，可避免因事实不清或法律误用导致的权益侵害。环境行政处罚决定法制审核制度以行政自我规制理论为根基，通过全面审查与权益保护原则，构建起兼顾效率与公正的监督框架，是生态环境法治化治理的重要保障。3环境行政处罚决定法制审核制度的功能定位3.1事前防控功能环境行政处罚决定法制审核制度的事前防控功能，体现为通过合法性审查与风险评估，在执法决定作出前预判并规避潜在风险。根据法经济学理论，法制审核本质上是一种“成本-效益分析”机制，其核心在于对“重大”范围进行限缩，使法律资源能够集中用于审查高风险案件，并且避免因错误处罚导致行政成本增加或社会矛盾的激化。具体而言，事前防控功能包含法律风险预判与执法决策理性化两方面，前者是指审核机构需对案件事实、证据链完整性及法律适用准确性进行全面审查。例如《生态环境行政处罚办法》第五十条提到对“涉及重大公共利益”的环境处罚案件，审核机构需评估处罚决定可能引发的社会影响，避免因程序瑕疵或法律误用而导致的行政复议或行政诉讼；后者通过引入专家论证机制，将法律理性与专业技术结合，确保处罚决定既符合法律规定，又契合环境治理的科学性要求。例如，在涉及多法律关系的排污案件中，专家意见可帮助审核机构厘清责任归属，提升决策的科学性。事前防控功能是环境行政处罚法制审核的首要功能，体现了前端治理的预防性执法思想。该功能的价值在于通过前端风险控制，降低行政主体因违法处罚面临的公信力损失，同时减少相对人权益受损的可能性，实现“防患于未然”的治理目标。3.2自我评价功能环境行政处罚决定法制审核的自我评价功能是其重要的作用之一，自我评价功能强调法制审核不仅是监督工具，更是行政机关自我反思与改进的机制。法制审核通过对环境行政处罚决定的各个方面进行全面、系统的审查，促使执法部门对自身的执法行为进行深入的反思和评价。学者卫云双（2023）提出，法制审核应借鉴普通法的“自我评价特权”，即在内部审查中允许行政机关坦诚分析执法缺陷，而无需担心信息外泄导致的追责风险，从而促进真实、全面的问题暴露[7]。在审核过程中，执法部门需要对案件事实的认定是否准确、证据的收集是否充分、法律依据的适用是否正确、执法程序是否合法以及处罚裁量是否合理等问题进行自我审视。通过这种自我评价，可以及时发现执法过程中存在的问题和不足。例如，发现事实认定不清可以反映出执法人员在调查取证时不够细致全面；法律适用错误说明执法人员对法律法规的理解和把握存在偏差；程序存在法律瑕疵可能体现了执法人员对某项法定程序的重视程度不够。这种自我评价功能还能够促进执法部门不断改进和完善自身的执法工作。一旦发现问题，执法部门可以有针对性地采取措施加以纠正，如补充证据、重新准确适用法律、规范执法程序等。同时，也可以通过加强培训、完善内部管理制度等方式，提高执法人员的业务水平和执法能力，避免类似问题在今后的执法工作中再次出现。这一功能体现在行政执法机关的柔性监督与自我纠错。审核意见虽不具备强制执行力，但能够通过指出程序不当、证据不足等问题，倒逼案件承办机构完善调查流程。通过流程优化与经验积累，法制审核记录可作为行政机关内部培训的案例库，帮助执法人员识别常见错误。例如，通过分析“裁量基准运用不当”的审核意见，执法部门可制定更细化的裁量指南，提升同类案件处理的一致性。自我评价功能的核心在于构建“非惩罚性”的改进思路，通过柔性执法与自我纠正推动执法质量的持续提升。3.3内部监督功能内部监督功能是环境行政处罚决定法制审核制度的基石，其目标是通过权力分立与程序约束，防止行政自由裁量权的滥用。学者指出，法制审核的“查审分离”原则在行政机关内部形成“调查-审核-决策”的三权制衡结构，确保处罚决定的公正性[14]。这一功能表现为权力制衡与责任划分以及程序的刚性约束，法制审核机构通过独立审查，可有效制约案件承办机构的“调查权”与负责人的“决策权”。例如在“责令关闭”类处罚中，审核机构若发现证据链断裂，可直接否决处罚提议，避免因权力集中导致的决策偏差。未经审核或审核未通过的处罚决定不得作出，这一强制性规定将法制审核嵌入行政执法流程，形成程序性门槛。内部监督功能的终极价值在于通过制度化的权力约束，巩固政府执法行为的合法性与公信力[15]。环境行政处罚决定法制审核制度通过事前防控、自我评价与内部监督三重功能的协同作用，构建起“风险预防-自我完善-权力制衡”的复合型监督体系。这一体系不仅契合现代行政法的“善治”理念，也为生态环境领域的法治化治理提供了实践范本。4环境行政处罚决定法制审核制度的现存问题4.1适用范围的关键概念欠缺量化标准目前，环境行政处罚法制审核制度在适用范围的界定上，关键概念缺乏明确、统一的量化标准。《生态环境行政处罚办法》第四十九条规定“生态环境主管部门负责人作出行政处罚决定之前，应当由生态环境主管部门负责重大执法决定法制审核的机构或者法制审核人员进行法制审核”，其中涉及对“重大”环境行政处罚这一概念的的判断，虽然相关规定提出了社会影响程度评估、对行政相对人或第三人的利益影响评估和案情疑难程度评估等标准，但这些标准在实际操作中存在较大的模糊性。例如，对于“社会影响程度”和“利益影响程度”，缺乏量化的衡量指标，导致不同地区、不同执法人员对同一案件是否属于“重大”的判断存在差异。这种差异使得审核范围难以准确界定，容易出现同案不同审的情况，削弱了制度的公平性和严肃性。4.2法制审核事项清单的动态调整程序规范残缺随着环境法律法规的不断修订和环境执法实践的发展变化，环境行政处罚的范围和内容也在持续更新。然而，现有的法制审核事项清单动态调整程序规范却存在明显不足。一方面，部分新出现的环境违法行为未能及时纳入审核范围，导致一些本应进行严格审核的案件被遗漏；另一方面，一些已不适应实际情况的审核事项未能及时调整或删除，使得执法依据出现滞后或冲突的现象。随着新兴环保技术的应用和环境监管要求的提高，一些过去被认为是常规的行为，现在可能需要进行更严格的监管和审核，但由于审核事项清单未能及时更新，导致相关案件的审核工作无法有效开展。在重大行政处罚决定法制审核实践中,虽然《指导意见》和各地区或者行政执法部门所发布的法制审核办法都要求行政执法机关应当根据执法实际对法制审核目录清单进行动态调整,但是笔者通过检索发现,大部分地方行政机关并未就如何建立动态评估调整机制发布相关文件。此外，审核事项清单的调整缺乏明确的责任主体和规范的程序。在一些地方，虽然意识到需要对清单进行调整，但由于不知道该由哪个部门牵头负责，以及具体的调整流程是什么，导致清单的更新工作迟迟无法进行。这使得环境行政处罚的法制审核工作难以跟上实际执法的需求，影响了执法的准确性和有效性。综上所述,可以得出法制审核事项清单动态评估调整机制的缺失是致使环境行政处罚决定法制审核制度难以发挥作用的又一因素。4.3法制审核意见对行政处罚决定仅有间接影响在现行制度下，法制审核意见对行政处罚决定仅具有间接影响，不具备决定性效力。这使得决策机关或负责人在作出决定时，可能会忽视审核意见，导致法制审核制度的实际作用大打折扣。例如，在某些环境行政处罚案件中，法制审核意见明确指出了处罚决定存在的法律风险和不合理之处，但决策机关或负责人可能基于各种原因，未充分考虑这些意见，仍然作出原处罚决定。这种情况不仅降低了法制审核的权威性，也增加了行政争议的风险，使得行政处罚决定难以经得起法律的检验。在一些情况下，决策机关或负责人可能认为法制审核人员过于保守，对风险的评估过高，从而不愿意采纳审核意见。而在另一些情况下，可能由于时间紧迫或其他工作压力，导致决策机关或负责人未能认真对待审核意见，只是简单地走过场。这些都使得法制审核意见的作用无法得到充分发挥，影响了环境行政处罚决定的质量。5环境行政处罚决定法制审核制度的完善建议5.1明晰适用范围中关键概念的量化标准为了明确环境行政处罚法制审核制度的适用范围，需要对关键概念进行量化。对于“重大”环境行政处罚，可以结合具体的环境违法行为、可能造成的生态环境损害程度以及罚款金额等因素来制定量化标准。例如，规定对于涉及特定污染物超标排放且造成严重生态破坏的案件，或者罚款金额达到一定数额的案件，必须进行法制审核。笔者认为按处罚类型应当将‌资格限制类‌处罚如吊销许可证、降低资质等级、责令停产停业等定为制度适用范围，这类处罚对当事人权益侵害重大；按照比例标准罚款金额超过法规设定的罚款上限50%的应当视为重大，例如《中华人民共和国大气污染防治法》第一百零八条第一项“违反本法规定，有下列行为之一的，由县级以上人民政府生态环境主管部门责令改正，处二万元以上二十万元以下的罚款；拒不改正的，责令停产整治”其中将该类罚款上限规定为20万元，则实务中罚款大于等于10万元的情况应当视为“重大”；按影响程度导致当事人无法正常经营或生活严重困难‌的视为重大，如此设定符合行政相对人权益保护原则的内在要求。在制定量化标准时，可以充分考虑不同环境违法行为的特点和危害程度。对于大气污染案件，可以根据污染物的种类、排放浓度和排放量等指标来确定是否属于重大案件；对于水污染案件，可以结合水质污染程度、受影响的水域范围和人群数量等因素进行判断。此外，还可以定期对量化标准进行评估和调整，以适应环境执法的动态变化。在实际执法中，一些地方对“重大”的判断主要依赖执法人员的主观判断。如在某些地区，对于涉及环境污染的案件，有的执法人员认为只要对周边居民生活产生一定影响就属于重大案件，而有的则认为需要造成较大范围的生态破坏才属于重大案件。这种主观性导致了审核范围的不确定性，使得一些本应受到严格审核的案件被忽视，而一些普通案件却被过度审核，浪费了执法资源。笔者通过查阅多地的重大行政执法决定法制审核目录清单中行政处罚的板块了解到，部分行政机关如杭州民政局，制作的法制审核目录清单过于模糊，不包含任何量化的指标，仅用“依法应当通过听证作出的行政处罚决定”这类直接援引《行政处罚法》第五十八条规定的情形笼统的语言表述；有些行政机关如衢州市应急管理局、邵阳市应急管理局等制作的目录清单有“罚款或没收违法所得或者没收非法财物，对公民处以1000元以上（含1000元）的罚款，对法人或者其他组织处以2万元以上（含2万元）的罚款”一类有明确指标的内容；还有的行政机关例如上海市青浦区人民政府发布的法制审核事项清单，详细写明了七十余种特定的行政处罚具体事项，虽然足够详实，但或许不便于后续的动态调整。通过对上述一些事项清单的分析，笔者认为根据地区经济水平按照确切的可能造成的生态环境损害程度以及罚款金额制定量化标准是可行的，能够有效提升法制审核制度的可操作性。5.2健全法制审核事项清单的动态调整程序规范建立健全法制审核事项清单的动态调整程序规范至关重要。首先，应明确调整的触发条件，例如当法律法规发生修订、新的环境政策出台或者出现新的环境问题时，及时启动调整程序。其次，要规范调整的程序，明确责任主体和工作流程，确保调整工作的有序进行。例如，可以由环境行政执法机关的法制部门牵头，相关业务部门参与，共同对审核事项清单进行评估和调整。此外，还应加强对调整过程的监督和评估，确保调整后的事项清单符合实际执法需求，避免出现执法依据不明确或不一致的情况。行政主体应当根据环境执法实践和法律法规的变化，及时对量化标准进行修订和完善。可以借鉴其他地区或相关领域的成功经验，结合本地实际情况，制定出科学合理、具有可操作性的量化指标体系。在调整程序中，要充分征求各方意见，包括执法人员、专家学者和行政相对人的意见。执法人员在一线工作，对实际执法中遇到的问题有更直观的感受；专家学者具有专业的知识和经验，能够从理论层面提供建议；行政相对人则可以从自身权益的角度出发，提出合理的诉求。通过广泛征求意见，可以使调整后的事项清单更加科学合理，符合实际情况。5.3增强法制审核意见的实质性参与作用为了增强法制审核意见的实质性参与作用，需要从责任划分和培养意识两个层面入手。在责任划分方面，明确规定法制审核意见对行政处罚决定具有重要影响力，决策机关或负责人在作出决定时必须充分考虑审核意见。可以建立审核意见反馈机制，要求决策机关或负责人对审核意见的采纳情况进行书面说明，未采纳的要详细阐述理由。可以制定相关的规定，明确如果决策机关或负责人未充分考虑审核意见而作出错误的行政处罚决定，将承担相应的责任。这样可以促使决策机关和负责人更加重视审核意见，认真对待法制审核工作。在意识培养方面，可以通过案例分析、专题讲座等形式，让决策机关和执法人员了解忽视审核意见可能带来的后果，提高他们对法制审核工作的重视程度，使决策机关和执法人员深刻理解法制审核的目的和意义，自觉将审核意见作为决策的重要依据。6结论环境行政处罚决定法制审核制度作为我国全面推进依法治国进程中的一项重大制度创新，其理论基础主要在于行政内部监督理论、全面审查原则与行政相对人权益保护原则。这项制度设立目的在于通过对行政执法机关依法行政进行法律监督、提供法律建议的方式，在行政执法机关内部发现并解决行政处罚决定可能存在的风险，实现自我纠错，提升依法行政的水平。这项制度在法制审核程序中未有行政相对人和其他利害关系人的参加、不具备可诉性，是一项内部行政制度。自2017年的试点推广以来，通过发布《指导意见》、修订《生态环境行政处罚办法》、各地自行制定法制审核目录清单等的系列举措，基本上解决了大致的适用范围、适用程序等实践中的问题，在今年来的实践探索中不断总结经验、优化调整推动了环境行政处罚行为的规范化以及行政执法公信力的提升。环境行政处罚决定的法制审核制度在保障环境行政执法的合法性、合理性方面发挥着不可替代的作用。然而当前该制度在实践中仍面临着诸多挑战，由于各地区或者行政执法部门实施程度和效果存在一定的差异，制度的施行时间也较短，导致其实际效用并未完全发挥，制度的实施环节存在如适用范围关键概念量化标准缺失、审核事项清单动态调整程序不完善以及审核意见影响力不足等问题。通过明晰适用范围中关键概念的量化标准、健全法制审核事项清单的动态调整程序规范以及增强法制审核意见的实质性参与作用等措施的实施，能够有效完善这一制度，提升环境行政执法的规范化水平。这不仅有助于保护行政相对人的合法权益，也有利于提高环境行政执法的公信力，推动环境法治建设的进程。在未来的发展中，随着环境问题的日益复杂和环境法律法规的不断完善，环境行政处罚决定的法制审核制度也需要不断地进行优化和创新，以适应新形势的需求。在实际操作中，还需要加强各部门之间的协作与配合。环境行政执法机关内部的法制部门、执法部门以及其他相关部门应建立良好的沟通协调机制，共同推进法制审核工作的顺利开展。同时，要加强对法制审核人员的培训和管理，提高他们的专业素质和业务能力，确保审核工作的质量和效率。此外，还应积极引入社会监督机制，鼓励公众参与环境行政处罚的监督，增强执法的透明度和公信力。通过多方面的努力，不断完善环境行政处罚决定的法制审核制度，为保护环境、推动可持续发展提供有力的法治保障。

参考文献[1]刘福元.行政自制——探索政府自我控制的理论实践[M].法律出版社,2011:5.[2]许若群.