安全生产执法的程序要求和监督机制

安全生产执法的程序要求和监督机制安全生产执法是保障生产经营单位落实主体责任、预防和减少生产安全事故的关键手段。执法程序的规范性和监督机制的有效性，直接决定了执法行为的合法性、公正性和权威性。根据《安全生产法》《行政处罚法》以及《安全生产违法行为行政处罚办法》等法律法规，安全生产执法已形成一套完整的程序要求和多层次监督体系。一、安全生产执法的程序要求安全生产执法程序是指应急管理部门及其执法人员实施监督检查、行政处罚等行政行为时必须遵循的法定步骤、方式和时限。规范的执法程序既是保障行政相对人合法权益的基本要求，也是确保执法决定合法有效的前提条件。（一）执法准备阶段执法准备是确保执法活动顺利开展的基础环节。执法人员在实施检查前，应当做好充分的准备工作，避免因准备不足导致执法行为瑕疵。①制定检查计划。应急管理部门应当根据年度安全生产监督检查计划，结合行业特点、风险等级、事故隐患等因素，合理确定检查对象、检查内容和检查频次。对重点行业领域、重点生产经营单位，每年至少进行一次全面检查；对存在重大事故隐患的单位，应当增加检查频次，每季度至少跟踪复查一次。②组成执法小组。执法活动应当由两名以上执法人员共同实施，并明确主办人员和协办人员。主办人员负责执法活动的组织协调和主要法律文书的制作，协办人员协助开展检查取证工作。执法人员应当持有有效的行政执法证件，证件应当在有效期内且经过年度审验。③准备执法装备。执法人员应当携带执法记录仪、照相机、采样工具、检测仪器等取证设备，确保设备电量充足、功能正常。同时，应当准备好空白法律文书，包括现场检查记录、询问通知书、抽样取证凭证、先行登记保存证据通知书等。④熟悉检查对象。执法人员应当提前了解被检查单位的基本情况，包括行业类别、生产规模、主要风险点、历史违法记录等。对涉及专业技术的检查事项，可以邀请相关领域专家参与，专家意见应当作为执法参考。（二）现场检查阶段现场检查是执法活动的核心环节，执法人员应当严格按照法定程序实施检查，确保检查过程合法、客观、全面。①出示证件表明身份。执法人员到达被检查单位后，应当首先向单位负责人或安全管理人员出示行政执法证件，表明执法身份和来意。证件出示应当在进入生产作业区域前完成，并告知检查的依据、范围和基本要求。根据《行政处罚法》第42条规定，执法人员不出示执法证件的，当事人有权拒绝接受调查或者检查。②说明检查事项。执法人员应当告知被检查单位本次检查的具体内容，包括检查的法律依据、主要事项和需要配合的工作。对涉及国家秘密、商业秘密和个人隐私的检查事项，应当告知保密义务。检查事项应当具体明确，不得超出监督检查计划范围或者临时增加未经批准的检查项目。③实施现场核查。执法人员应当按照检查方案，对生产经营单位的安全生产责任制落实情况、安全生产规章制度和操作规程建立情况、安全投入保障情况、安全教育培训情况、隐患排查治理情况、应急管理情况等进行逐项核查。核查应当采取查阅资料、现场查看、人员询问、设备检测等多种方式进行，确保检查的全面性和准确性。④制作检查记录。执法人员应当对检查过程进行全程记录，制作《现场检查记录》。记录应当包括检查时间、地点、执法人员姓名、检查事项、发现的问题及现状描述等内容。记录应当客观、真实、准确，使用专业术语和法律规范用语。检查记录应当由执法人员和被检查单位负责人签字确认；负责人拒绝签字的，执法人员应当在记录中注明情况，并可以邀请见证人签字见证。（三）调查取证阶段调查取证是认定违法事实、确定法律责任的关键环节。执法人员应当依法、全面、客观地收集证据，确保证据的合法性、真实性和关联性。①证据收集范围。执法人员应当收集与案件事实相关的各类证据，包括书证、物证、视听资料、电子数据、证人证言、当事人陈述、鉴定意见、勘验笔录等。对存在重大事故隐患或者违法行为可能造成严重后果的，应当立即采取现场拍照、录像、采样检测等方式固定证据。②证据收集方式。收集书证应当调取原件，调取原件确有困难的，可以调取与原件核对无误的复制件，并注明出处和"经核对与原件一致"字样。收集物证应当提取原物，原物不便提取的，可以拍照、录像或者进行抽样取证。抽样取证应当通知当事人到场，并制作《抽样取证凭证》，由执法人员和当事人签字确认。③询问调查程序。对当事人、证人进行询问时，应当个别进行，并制作《询问笔录》。询问前应当告知被询问人的权利义务和如实提供证据的法律责任。询问笔录应当交被询问人核对，对没有阅读能力的，应当向其宣读。笔录有遗漏或者差错的，被询问人可以提出补充或者更正。被询问人确认笔录无误后，应当在笔录上逐页签名或者盖章；拒绝签名的，执法人员应当在笔录中注明情况。④证据保全措施。在证据可能灭失或者以后难以取得的情况下，经应急管理部门负责人批准，可以采取先行登记保存措施。先行登记保存应当在7日内作出处理决定，逾期未作出处理决定的，先行登记保存措施自动解除。对依法应当扣押、查封的物品，应当制作《查封扣押决定书》和清单，由执法人员和当事人签字确认。（四）决定与执行阶段执法决定是执法活动的最终结果，决定作出和执行应当严格遵守法定时限和程序要求。①案件审查与告知。调查终结后，执法人员应当提交案件调查报告，经法制审核机构进行合法性审查。审查通过后，应当制作《行政处罚告知书》，告知当事人拟作出行政处罚的事实、理由、依据以及当事人依法享有的陈述、申辩权利。对符合听证条件的，应当告知当事人有要求举行听证的权利。告知书送达后，当事人要求陈述申辩或者听证的，应当在5日内提出。②听证程序组织。当事人要求听证的，应急管理部门应当在收到听证申请后15日内组织听证。听证应当公开进行，但涉及国家秘密、商业秘密或者个人隐私的除外。听证由非本案调查人员主持，当事人可以亲自参加，也可以委托1至2名代理人参加。听证应当制作笔录，笔录应当交当事人审核无误后签字或者盖章。听证结束后，听证主持人应当根据听证情况，向应急管理部门负责人提出书面意见。③处罚决定作出。应急管理部门负责人应当对调查结果进行审查，根据不同情况作出决定。对确有应受行政处罚的违法行为的，根据情节轻重及具体情况，作出行政处罚决定；对违法行为轻微，依法可以不予行政处罚的，不予行政处罚；对违法事实不能成立的，不予行政处罚；对涉嫌犯罪的，移送司法机关。行政处罚决定书应当在宣告后当场交付当事人；当事人不在场的，应当在7日内依照《民事诉讼法》的有关规定送达。④决定执行要求。行政处罚决定作出后，当事人应当在决定书载明的期限内履行义务。当事人对行政处罚决定不服的，可以依法申请行政复议或者提起行政诉讼，行政复议和行政诉讼期间，行政处罚不停止执行，法律另有规定的除外。当事人逾期不履行行政处罚决定的，应急管理部门可以每日按罚款数额的3%加处罚款，并依法申请人民法院强制执行。（五）结案归档阶段执法案件办理完毕后，应当及时结案并归档，确保执法全过程可追溯。①结案条件确认。行政处罚决定执行完毕、违法行为已整改到位、事故隐患已消除的，执法人员应当填写《结案审批表》，经部门负责人批准后结案。对移送司法机关的案件，在司法机关作出处理决定后，应当及时跟进处理结果并归档。②案卷整理规范。结案后，执法人员应当将案件办理过程中形成的全部材料整理立卷，制作执法案卷。案卷应当包括立案审批表、现场检查记录、证据材料、调查报告、告知书、决定书、送达回证、执行凭证等。案卷材料应当按照时间顺序排列，并编制目录和页码。③归档保存期限。执法案卷应当在结案后30日内归档，并按照档案管理要求确定保存期限。一般程序的行政处罚案卷保存期限为30年，简易程序的案卷保存期限为10年。对涉及重大事故、典型案件或者具有指导意义的案卷，应当永久保存。归档后的案卷应当妥善保管，防止损毁、丢失或者泄密。二、安全生产执法的监督机制监督机制是确保安全生产执法权力正确行使、防止滥用职权和执法腐败的重要保障。我国已建立起内部监督、层级监督、司法监督和社会监督相结合的立体化监督体系。（一）内部监督机制内部监督是应急管理部门对自身执法活动的自我约束和自我纠错，具有直接性、及时性和专业性特点。①法制审核制度。应急管理部门应当建立重大执法决定法制审核制度，对涉及重大公共利益、可能造成重大社会影响或者引发社会风险、案件情况疑难复杂、涉及多个法律关系的执法决定，在作出前应当进行法制审核。法制审核机构应当对执法主体、执法程序、事实认定、法律适用、自由裁量权行使等进行全面审查，并提出书面审核意见。未经法制审核或者审核未通过的，不得作出执法决定。②执法评议考核。上级应急管理部门应当定期对下级部门的执法工作进行评议考核，考核内容包括执法制度建设、执法行为规范、执法案件质量、执法效果评价等。考核结果应当纳入年度工作目标责任制考核体系，并与评先评优、干部任用挂钩。对执法工作成绩突出的单位和个人，应当给予表彰奖励；对执法工作不力的，应当通报批评并责令限期整改。③执法过错责任追究。应急管理部门应当建立执法过错责任追究制度，对执法人员在执法过程中因故意或者重大过失造成执法错误的，应当依法追究责任。执法过错情形包括：不履行法定职责、违反法定程序、认定事实错误、适用法律不当、超越法定权限、滥用职权等。责任追究方式包括批评教育、责令作出书面检查、通报批评、离岗培训、调离执法岗位、取消执法资格等；情节严重的，依法给予行政处分；构成犯罪的，移送司法机关追究刑事责任。（二）层级监督机制层级监督是上级应急管理部门对下级部门执法活动的监督，具有权威性和纠错刚性。①执法检查与督导。上级应急管理部门应当定期组织执法检查和专项督导，通过案卷评查、现场核查、回访当事人等方式，监督下级部门的执法工作。对检查中发现的执法问题，应当及时下达《执法监督意见书》，要求限期整改并报告整改情况。对整改不力的，可以约谈下级部门负责人，并予以通报批评。②案件督办与提办。对重大、复杂或者社会影响较大的案件，上级应急管理部门可以进行挂牌督办，要求下级部门定期报告案件进展。对下级部门办理确有困难或者不宜由下级部门办理的案件，上级部门可以决定提级办理或者指定其他部门办理。案件提办应当书面通知原办案部门，并说明理由和依据。③规范性文件备案审查。下级应急管理部门制定的涉及公民、法人或者其他组织权利义务的规范性文件，应当报送上级部门备案。上级部门应当对文件的合法性、适当性进行审查，发现与法律、法规、规章或者上级文件相抵触的，应当责令制定部门限期纠正；逾期不纠正的，上级部门可以直接予以撤销或者变更。（三）司法监督机制司法监督是人民法院通过行政诉讼对安全生产执法行为进行的合法性审查，是监督体系的重要组成部分。①行政诉讼受案范围。公民、法人或者其他组织对应急管理部门作出的行政处罚、行政强制、行政许可、行政确认等行政行为不服的，可以依法向人民法院提起行政诉讼。人民法院受理案件后，应当对执法主体资格、执法程序合法性、事实认定证据、法律适用准确性等进行全面审查。②司法审查标准。人民法院审理安全生产执法行政案件，以法律、法规为依据，参照规章。对执法程序轻微违法但对原告权利不产生实际影响的，可以判决确认违法但不撤销行政行为；对执法程序严重违法、事实认定主要证据不足、适用法律错误、超越职权或者滥用职权的，应当判决撤销或者部分撤销行政行为，并可以判决被告重新作出行政行为。对不履行法定职责的，应当判决被告在一定期限内履行。③司法建议与执行。人民法院在审理案件过程中，发现应急管理部门在执法中存在普遍性问题的，可以提出司法建议。应急管理部门应当在收到司法建议后60日内将处理情况书面回复人民法院。对人民法院发生法律效力的行政判决、裁定，应急管理部门应当自觉履行。拒不履行的，人民法院可以依法强制执行，并可以对负责人予以罚款、拘留；构成犯罪的，依法追究刑事责任。（四）社会监督机制社会监督是公民、法人和其他组织以及新闻媒体对安全生产执法活动进行的监督，具有广泛性和公开性特点。①信息公开制度。应急管理部门应当主动公开执法依据、执法程序、执法结果等信息，接受社会监督。对作出的行政处罚决定，应当自作出之日起7个工作日内向社会公布，公开内容包括当事人名称、违法事实、处罚依据、处罚结果等。对不予公开的，应当说明理由。公民、法人或者其他组织申请获取执法信息的，应急管理部门应当依法予以答复。②投诉举报处理。应急管理部门应当建立执法投诉举报制度，向社会公布投诉举报电话、信箱和电子邮箱。对投诉举报的执法违法或者不当行为，应当及时受理并调查核实。对查证属实的，应当依法依规处理，并将处理结果反馈投诉举报人。对实名投诉举报的，应当为投诉举报人保密，保护其合法权益。③舆论监督回应。新闻媒体对安全生产执法活动进行舆论监督，报道应当客观、准确。应急管理部门应当建立健全舆情监测和回应机制，对媒体报道的执法问题，应当及时调查核实并作出回应。对报道属实的，应当认真整改并公开处理结果；对报道不实的，应当及时澄清事实，消除不良影响。对恶意炒作、歪曲事实的报道，应急管理部门有权予以驳斥，并追究相关责任。三、程序违法与监督问责程序违法和监督问责是保障执法程序要求和监督机制有效运行的重要手段，对维护执法公信力和权威性具有重要意义。（一）常见程序违法情形执法实践中，程序违法主要表现为以下几种情形：①主体资格违法。执法人员未取得行政执法证件或者证件失效仍从事执法活动；受委托组织超出委托范围实施执法；不具备执法主体资格的单位或者个人实施执法等。这类违法直接导致执法行为无效。②违反法定步骤。应当告知当事人权利而未告知；应当组织听证而未组织；应当进行法制审核而未审核；应当集体讨论决定而个人擅自决定等。这类违法剥夺了当事人的法定权利，可能导致执法决定被撤销。③超过法定期限。超过法定期限作出处罚决定；先行登记保存超过7日未作处理；行政处罚决定书送达超过规定期限等。这类违法影响执法效率，也可能导致证据失效或者权利救济期限届满。④证据收集违法。采用暴力、威胁、引诱、欺骗等非法手段收集证据；应当回避而未回避收集证据；抽样取证未通知当事人到场等。这类违法导致证据不具有合法性，不能作为定案依据。（二）监督问责方式对执法程序违法和监督不力的行为，应当根据不同情形采取相应的问责方式：①责令纠正。对发现的执法程序违法问题，监督机关应当下达《执法监督意见书》或者《责令改正通知书》，要求办案部门限期纠正。办案部门应当在规定期限内纠正完毕，并将纠正情况书面报告监督机关。纠正措施包括撤销违法决定、重新作出决定、补充完善程序等。②通报批评。对执法程序违法问题较为严重或者多次发生同类问题的部门，监督机关可以予以通报批评。通报批评应当在一定范围内公开，指出问题、分析原因、提出要求，发挥警示教育作用。被通报批评的部门应当深刻反思，采取有效措施防止问题再次发生。③考核扣分。将执法程序合法性和监督机制运行情况纳入年度工作目标责任制考核，对发生程序违法问题的部门和个人，在考核中予以扣分。考核结果与评先评优、干部任用、绩效奖励挂钩，增强监督的刚性约束。④责任追究。对因故意或者重大过失造成执法程序违法的执法人员，应当依法追究执法过错责任。责任追究应当坚持实事求是、客观公正、教育与惩处相结合的原则，根据过错事实、情节轻重、危害后果等因素，合理确定责任形式和追究力度。（三）权利救济途径当事人认为