甘肃划转工作方案

甘肃划转工作方案一、背景分析

1.1政策背景

1.1.1国家政策导向

1.1.2省级政策衔接

1.1.3行业政策要求

1.2经济背景

1.2.1经济发展现状

1.2.2财政收支压力

1.2.3国有资产规模

1.3社会背景

1.3.1人口老龄化趋势

1.3.2社保基金缺口

1.3.3公共服务需求提升

二、问题定义

2.1划转范围界定模糊

2.1.1企业类型划分标准不清晰

2.1.2资产类别覆盖不全

2.1.3跨区域划转协调不足

2.2划转主体权责不清晰

2.2.1部门职责交叉

2.2.2企业自主权受限

2.2.3监管机制缺位

2.3划转后管理机制不健全

2.3.1国有资本运营效率不高

2.3.2社保基金管理风险

2.3.3退出机制缺失

2.4划转实施效率不高

2.4.1审批流程冗长

2.4.2部门协同不畅

2.4.3基层执行能力不足

三、目标设定

3.1总体目标

3.2具体目标

3.2.1短期目标（2023-2024年）

3.2.2中期目标（2025-2027年）

3.2.3长期目标（2028-2030年）

3.3分类目标

3.3.1竞争类企业目标

3.3.2功能类企业目标

3.3.3公益类企业目标

3.4保障目标

3.4.1制度保障目标

3.4.2组织保障目标

3.4.3风险防控目标

四、理论框架

4.1理论基础

4.2政策依据

4.3理论创新

4.4比较研究

五、实施路径

5.1准备阶段

5.2实施阶段

5.3保障阶段

六、风险评估

6.1政策风险

6.2市场风险

6.3操作风险

6.4社会风险

七、资源需求

7.1人力资源配置

7.2资金保障体系

7.3技术支撑平台

八、时间规划

8.1总体阶段划分

8.2关键节点安排

8.3动态调整机制一、背景分析 1.1政策背景 1.1.1国家政策导向 党的十八大以来，国家先后出台《中共中央国务院关于深化国有企业改革的指导意见》（中发〔2015〕22号）、《关于全面推开划转部分国有资本充实社保基金工作的通知》（财资〔2019〕49号）等文件，明确提出“划转部分国有资本充实社保基金”是深化国企改革、完善社会保障体系的重要举措。2023年，国务院国资委进一步扩大划转范围，要求符合条件的中央企业及地方国企原则上完成划转工作，为地方政策制定提供了明确遵循。 1.1.2省级政策衔接 甘肃省结合实际制定《甘肃省深化国有企业改革实施方案》（甘发〔2016〕20号）、《甘肃省国有资本划转充实社保基金实施方案》（甘政办发〔2020〕58号），明确划转范围为全省国有及国有控股大中型企业和金融机构，划转比例统一为国有股权的10%。2023年，甘肃省国资委印发《关于进一步规范国有资本划转工作的实施意见》，细化划转程序、资产评估、股权管理等操作细则，形成“国家—省级—市州”三级政策体系。 1.1.3行业政策要求 针对能源、化工、交通等甘肃省重点行业，国家发改委、财政部等部门出台《关于深化能源领域国有资本改革的指导意见》（发改能源〔2022〕123号），要求能源类国企优先划转优质资产，确保国有资本保值增值。同时，人社部明确划转国有资本专项用于弥补企业职工基本养老保险基金缺口，为行业划转提供方向指引。 1.2经济背景 1.2.1经济发展现状 2023年，甘肃省实现地区生产总值12270.5亿元，同比增长6.0%，增速高于全国平均水平0.7个百分点。但经济总量仍偏小，人均GDP仅5.2万元，相当于全国平均水平的65%，国有经济在全省经济中占比达38.7%，是推动经济增长的重要支柱。 1.2.2财政收支压力 2023年，甘肃省地方一般公共预算收入1125.3亿元，支出却达3826.8亿元，自给率不足30%，财政自给率在全国排名末位。刚性支出（教育、医疗、社保）占比超70%，财政收支矛盾突出，亟需通过国有资本划转补充财力。 1.2.3国有资产规模 截至2023年底，甘肃省国有资产总额达1.8万亿元，其中省属国企资产总额1.2万亿元，金融类企业资产总额0.6万亿元。省属国企中，能源化工类（如甘肃能化集团）占比42%，交通类（如公航旅集团）占比18%，商贸类（如省国资委监管商贸企业）占比15%，为划转提供了充足的资产储备。 1.3社会背景 1.3.1人口老龄化趋势 甘肃省65岁以上人口占比已达14.2%，高于全国平均水平2.1个百分点，老龄化速度与经济发展不匹配。据预测，到2030年，全省老年人口将突破500万，养老保险基金支付压力将持续加大，划转国有资本成为应对老龄化的重要制度安排。 1.3.2社保基金缺口 2023年，甘肃省企业职工基本养老保险基金当期结余-58.3亿元，累计结余虽达1200亿元，但若剔除财政补贴，实际可支付能力不足18个月，低于全国24个月的平均水平。划转国有资本可直接补充基金池，增强可持续性。 1.3.3公共服务需求提升 随着乡村振兴、新型城镇化推进，甘肃省在教育、医疗、养老等公共服务领域投入需求年均增长12%。2023年，全省民生支出占财政支出比重达76.3%，但基础设施和公共服务仍有短板，国有资本划转可释放更多资金用于民生改善。 二、问题定义 2.1划转范围界定模糊 2.1.1企业类型划分标准不清晰 甘肃省目前对国企类型划分（竞争类、功能类、公益类）缺乏量化指标，导致部分企业对划转比例存在争议。例如，甘肃稀土新材料股份有限公司兼具竞争性和功能属性，实际划转比例难以确定，影响工作推进效率。 2.1.2资产类别覆盖不全 现行政策主要聚焦国有股权划转，对国有土地、特许经营权等非股权类资产未明确纳入划转范围。以甘肃公航旅集团为例，其持有的高速公路特许经营权价值超300亿元，但未被纳入划转资产清单，造成资源闲置。 2.1.3跨区域划转协调不足 省内部分国企（如兰州兰石集团）下属子公司分布在市州，存在“省级统管、地方分持”的股权结构。由于缺乏跨区域划转协调机制，市州层面划转积极性不高，导致部分资产遗漏。 2.2划转主体权责不清晰 2.2.1部门职责交叉 省国资委、财政厅、人社厅在划转工作中存在职责重叠：国资委负责资产监管，财政厅负责资金管理，人社厅负责缺口测算，三部门在划转比例确定、资产评估等环节易出现推诿。2022年，某省属国企划转工作中，因部门意见分歧导致审批周期延长6个月。 2.2.2企业自主权受限 划转后，企业国有股权减少，可能导致经营自主权下降。例如，甘肃电投集团在划转10%股权后，因股东结构变化，重大投资项目决策需经省国资委审批，平均决策周期从15天延长至30天，影响市场反应速度。 2.2.3监管机制缺位 划转后的国有资本由省社保基金会持有，但缺乏专门的运营监管机构。2023年审计发现，某划转股权因未明确监管责任，导致企业分红未及时足额划转至社保基金，存在资金挪用风险。 2.3划转后管理机制不健全 2.3.1国有资本运营效率不高 省社保基金会目前主要采取“持股不分红”模式，对划转股权的增值管理缺乏专业能力。2023年，划转股权平均收益率为3.2%，低于省属国企平均收益率5.8%，未能实现国有资本保值增值。 2.3.2社保基金管理风险 划转资金直接进入社保基金池，但甘肃省社保基金投资渠道单一，90%资金存放银行定期存款，收益率仅2.1%，低于同期通胀率0.5个百分点，存在贬值风险。 2.3.3退出机制缺失 当企业出现经营困难或社保基金不再需要时，划转股权缺乏退出渠道。例如，甘肃华亭煤业集团因产能过剩导致股价下跌，若划转股权无法及时退出，将造成社保基金损失。 2.4划转实施效率不高 2.4.1审批流程冗长 划转工作需经过企业申报、资产评估、部门审核、省政府审批等7个环节，平均耗时8个月。2023年，某市属国企从申报到完成划转耗时11个月，远超全国平均6个月的水平。 2.4.2部门协同不畅 省国资委、财政厅、人社厅未建立常态化沟通机制，信息共享不及时。例如，2022年人社部门提供的社保缺口数据滞后，导致划转资金规模与实际需求不匹配，需二次调整。 2.4.3基层执行能力不足 市州国资监管部门普遍存在人员短缺、专业能力不足问题。全省14个市州中，仅兰州、天水等3个市设有专门的划转工作小组，其余市州多由财务科兼职，导致政策执行变形。三、目标设定3.1总体目标 甘肃省国有资本划转工作的核心目标是通过系统性制度设计，在确保国有资产保值增值的前提下，有效补充企业职工基本养老保险基金，缓解财政收支压力，同时优化国有经济布局。到2025年，全省符合条件的国有及国有控股企业原则上完成不低于10%国有股权的划转任务，预计划转资本规模达185亿元，直接补充社保基金当期缺口58.3亿元，将基金可支付能力从18个月提升至24个月以上。划转工作将遵循"应划尽划、分类施策、规范高效"原则，建立健全国有资本划转、运营、监管、退出全链条机制，形成可持续的社保基金补充长效机制，为甘肃省经济社会高质量发展和民生保障提供坚实支撑。3.2具体目标 3.2.1短期目标（2023-2024年） 重点突破省属国企划转工作，完成能源化工、交通、商贸等六大行业龙头企业的股权划转，实现划转资本规模突破100亿元。同步建立跨部门协同工作机制，制定《甘肃省国有资本划转操作指引》，明确资产评估标准、股权变更流程和资金划转时限，确保平均审批周期压缩至6个月以内。在兰州、天水等市州开展试点，探索市属国企划转模式，形成可复制的经验。同时，完成省社保基金会专业团队组建，建立划转股权动态监测系统，实现划转资产实时监管和风险预警。3.2.2中期目标（2025-2027年） 全面完成市州属国企划转工作，累计划转资本规模达到300亿元，占全省国有权益的10%以上。构建"省级统筹、市州联动"的划转管理体系，建立国资、财政、人社部门季度联席会议制度，实现数据共享和业务协同。开发划转资本增值运营平台，通过市场化运作提升收益率至5%以上，年均分红收益不低于15亿元。完善社保基金投资管理机制，拓展国债、企业债等多元化投资渠道，确保资金收益率跑赢通胀率。建立划转股权退出机制，对经营困难企业通过股权转让、资产重组等方式实现保值退出。3.2.3长期目标（2028-2030年） 形成成熟稳定的国有资本划转制度体系，实现划转工作常态化、规范化。划转资本总规模稳定在全省国有权益的10%-15%，年均补充社保基金20亿元以上。建立国有资本划转与社保基金缺口的动态联动机制，确保基金可持续支付能力稳定在24个月以上。培育专业化的国有资本运营团队，实现划转股权综合收益率达到7%，成为社保基金的重要稳定器。同时，划转工作与国企改革深化行动深度融合，推动国有资本向战略性新兴产业集中，优化全省经济结构，为应对深度老龄化挑战提供制度保障。3.3分类目标 3.3.1竞争类企业目标 针对甘肃能化集团、白银有色等竞争类企业，在保持企业市场化经营活力的前提下，优先划转10%国有股权。重点通过引入战略投资者、混合所有制改革等方式优化股权结构，划转后企业资产负债率控制在65%以下，净资产收益率不低于行业平均水平。建立划转股权差异化分红机制，对盈利企业要求分红率不低于30%，对暂时亏损企业允许暂缓分红但需制定明确的补缴计划。到2025年，竞争类企业划转资本规模达到85亿元，年均贡献分红收益8亿元。3.3.2功能类企业目标 对甘肃公航旅集团、省公交建集团等功能类企业，采取"划转+授权经营"模式，划转比例控制在8%-10%。明确划转股权的公益属性，允许企业将部分分红收益定向投入乡村振兴、交通基础设施等领域。建立划转资产专项审计制度，确保特许经营权、土地等非股权类资产价值评估准确率不低于95%。到2027年，功能类企业划转资本规模达到90亿元，其中30%用于补充社保基金，70%定向支持公共服务领域。3.3.3公益类企业目标 对甘肃水务集团、省公投公司等公益类企业，实施"划转+财政补贴"联动机制，划转比例设定为5%-8%。建立划转资本与财政补贴的动态平衡机制，当企业因承担公益职能导致利润下降时，由财政部门给予专项补贴确保分红能力。探索将部分划转股权转化为优先股，在保障社保基金固定收益的同时，维持企业控制权稳定。到2030年，公益类企业划转资本规模达到60亿元，形成"划转-补贴-分红"的良性循环。3.4保障目标 3.4.1制度保障目标 构建"1+N"政策体系，即1个《甘肃省国有资本划转管理条例》和N个配套细则，涵盖资产评估、股权管理、资金使用等全流程。建立划转工作负面清单制度，明确禁止划转的情形和限制条件，防止国有资产流失。制定《划转资本绩效评价办法》，将补充社保基金效果、国有资本保值增值率、企业可持续发展能力等纳入考核指标体系，形成刚性约束。3.4.2组织保障目标 成立由省政府分管领导任组长的国有资本划转工作领导小组，统筹协调重大事项。在省国资委设立专职办公室，配备不少于20人的专业团队。建立划转专家库，引入会计师事务所、律师事务所等第三方机构参与资产评估和法律审核。到2024年，实现14个市州国资监管部门设立专职科室，配备专职人员不少于3人，形成省市县三级联动的组织网络。3.4.3风险防控目标 建立划转工作"三防线"风险防控体系：第一防线是资产评估风险防控，采用"双评估+交叉复核"机制；第二防线是资金安全风险防控，实施社保基金专户管理和全程电子监控；第三防线是运营风险防控，建立划转股权价值波动预警机制。力争划转过程中资产评估偏差率控制在3%以内，资金挪用风险事件零发生，划转股权年化波动率不超过8%。四、理论框架4.1理论基础 国有资本划转工作以"双重属性理论"为核心基础，即国有资本同时具备经济属性和社会属性。经济属性要求通过市场化运作实现保值增值，社会属性要求服务于社会保障等公共利益目标。在甘肃省实践中，这一理论体现为"划转-运营-分红-补充"的闭环逻辑：通过划转实现国有资本所有权转移，通过专业化运营提升资本效率，通过分红实现收益分配，最终补充社保基金缺口。根据财政部《划转部分国有资本充实社保基金实施方案》，划转比例10%的设计即基于"帕累托改进"原则，既不影响企业正常经营，又能显著提升社保基金可持续性。世界银行2022年研究显示，国有资本划转可使养老金替代率提高5-8个百分点，这为甘肃省划转工作提供了国际经验支撑。4.2政策依据 甘肃省划转工作严格遵循国家顶层设计，核心依据包括《中共中央国务院关于深化国有企业改革的指导意见》（中发〔2015〕22号）明确要求"划转部分国有资本充实社保基金"；《关于全面推开划转部分国有资本充实社保基金工作的通知》（财资〔2019〕49号）规定划转比例和范围；《企业国有资产法》第二十三条授权省级政府制定具体实施办法。在地方层面，《甘肃省深化国有企业改革实施方案》（甘发〔2016〕20号）将划转列为重点任务；《甘肃省国有资本划转充实社保基金实施方案》（甘政办发〔2020〕58号）细化操作流程。政策体系呈现"中央定方向、省级定细则、市州抓落实"的层级特征，确保政策执行的一致性和灵活性。4.3理论创新 甘肃省在实践过程中形成"双轮驱动"理论创新：一方面以"社保基金缺口弥补"为驱动，建立划转规模与基金缺口的动态测算模型，采用精算方法确定年度划转额度；另一方面以"国有资本结构优化"为驱动，通过划转倒逼国企改革，推动国有资本从一般竞争领域向战略性新兴产业集中。在划转方式上创新采用"分类划转+差异化运营"模式，对竞争类企业侧重股权价值提升，对功能类企业侧重特许经营权整合，对公益类企业侧重财政协同。这种创新模式在甘肃能化集团试点中取得显著成效，通过划转引入战略投资者后，企业研发投入占比从1.2%提升至2.5%，带动新能源板块年增长15%，实现社保基金补充与企业转型升级的双赢。4.4比较研究 五、实施路径5.1准备阶段甘肃省国有资本划转工作的准备阶段以政策细化与组织构建为核心，通过系统性制度设计确保后续实施有章可循。政策细化方面，需制定《甘肃省国有资本划转操作细则》，明确划转范围、比例、程序及争议解决机制，针对能源化工、交通等六大行业分别制定差异化标准，例如对甘肃能化集团等竞争类企业，要求在划转前完成混合所有制改革，引入至少1家战略投资者，优化股权结构后再执行10%股权划转。组织构建上，成立由省政府分管领导任组长，省国资委、财政厅、人社厅主要负责人为副组长的划转工作领导小组，下设办公室设在省国资委，配备法律、财务、评估等专业人员不少于20人，同时建立14个市州划转工作联络员制度，形成省、市、县三级联动网络。资产清查作为关键环节，需对全省符合条件的国企进行全面清产核资，重点核实企业国有权益总额、资产负债结构及非股权类资产价值，采用"企业自查+第三方审计+政府复核"三步法，确保清查结果准确率不低于98%，为划转规模测算提供可靠依据。5.2实施阶段实施阶段聚焦分类划转与股权变更，通过精准操作确保划转工作有序推进。分类划转采取"先省属后市州、先重点后一般"的梯度推进策略，2023-2024年优先完成甘肃能化集团、公航旅集团等6家省属龙头企业划转，累计划转资本规模达85亿元；2025年扩展至市州属国企，实现14个市州全覆盖，累计划转规模突破300亿元。股权变更环节严格执行"评估-审批-变更"流程，委托具备证券期货业务资格的会计师事务所进行资产评估，采用收益法与市场法相结合的方式，确保评估价值偏差率控制在3%以内；评估结果经省国资委审核后，报省政府审批，审批通过后10个工作日内完成工商变更登记，将划转股权过户至省社保基金会名下。资金划转同步进行，建立"专户管理、封闭运行"机制，省社保基金会开设国有资本划转专项账户，划转资金到账后3个工作日内完成会计核算，并按月向省财政厅、人社厅报送资金收支明细，确保资金安全与使用透明。5.3保障阶段保障阶段以监督机制与动态调整为核心，确保划转工作持续高效运行。监督机制构建"三重监督"体系，即内部监督由省国资委牵头，每季度对划转企业进行专项审计；社会监督引入第三方评估机构，每年开展划转效果评估；公众监督通过甘肃省国资委官网设立划转信息专栏，实时公开划转企业名单、规模及资金使用情况，接受社会监督。动态调整机制建立"年度评估+三年规划"模式，每年底由省人社厅测算社保基金缺口，结合划转股权收益情况，动态调整下一年度划转规模，当基金可支付能力低于20个月时，启动临时划转程序；对划转后经营困难的企业，允许通过股权回购、资产重组等方式优化股权结构，确保国有资本保值增值。效果评估纳入政府绩效考核，将划转完成率、社保基金补充效果、企业可持续发展能力等指标纳入省属国企负责人经营业绩考核体系，考核结果与企业负责人薪酬、职务任免直接挂钩，形成刚性约束。六、风险评估6.1政策风险政策风险主要来源于国家政策变动与地方执行差异，可能对划转工作稳定性造成冲击。国家层面，若国务院调整划转比例或范围，例如将划转比例从10%提高至15%，或新增金融类企业划转要求，可能导致甘肃省既定工作计划需重新调整，增加实施成本。地方层面，各市州对政策理解存在偏差，部分市州可能因担心影响地方财政收入而消极执行划转任务，如2022年某市州以"企业正处于转型期"为由，延迟划转工作达6个月，影响全省进度。为应对此类风险，需建立政策动态监测机制，由省国资委指定专人跟踪国家政策变化，每月形成政策分析报告；同时制定《划转工作应急预案》，针对不同政策变动场景预设应对方案，如划转比例调整时，采用"存量划转+增量补足"方式，确保总体规模达标。6.2市场风险市场风险源于国企经营波动与股权价值变化，可能影响划转资本的实际收益与社保基金补充效果。企业经营方面，甘肃省部分国企如甘肃华亭煤业集团受煤炭市场价格波动影响，2023年净利润同比下降12%，若划转后企业经营持续恶化，将导致股权分红减少，直接影响社保基金补充能力。股权价值方面，二级市场波动可能使划转股权市值缩水，如甘肃稀土新材料股份有限公司2022年因稀土价格下跌，股价跌幅达20%，若在市场低位完成划转，将造成国有资产隐性流失。防控措施包括建立"划转企业白名单"制度，优先选择经营稳定、现金流充裕的企业划转，对高风险企业要求其提供股权价值担保；同时开发划转股权对冲工具，通过股指期货、期权等金融衍生品对冲市场波动风险，确保划转资本年化收益率不低于5%。6.3操作风险操作风险贯穿划转全过程，主要表现为资产评估偏差、资金挪用及流程违规。资产评估方面，若评估机构专业能力不足或受企业干预，可能导致评估价值虚高或虚低，如2023年某省属国企评估中，因未充分考虑无形资产贬值，导致评估值高出实际价值8%，造成国有资产流失。资金挪用风险在于划转资金进入社保基金后，若监管不到位，可能出现资金被挪用用于非社保支出的情况。流程违规则表现为部分企业为规避划转，通过关联交易转移资产或虚报亏损，如甘肃某商贸集团通过设立空壳公司转移优质资产，导致划转资产质量下降。防控措施需强化"双评估+交叉复核"机制，即由两家评估机构同步开展评估，结果差异超过5%时启动第三方复核；资金管理实行"全程留痕+电子监控"，通过财政国库支付系统实时监控资金流向，对异常交易自动预警；流程监管引入"穿透式审查"，对企业的关联交易、资产处置等行为进行专项审计，确保划转资产真实完整。6.4社会风险社会风险主要来自企业抵触情绪与公众质疑，可能影响社会稳定与政策公信力。企业抵触方面，部分企业负责人认为划转导致股权稀释，削弱经营自主权，如甘肃电投集团在划转后，因股东结构变化，重大投资项目决策周期延长，引发管理层不满；员工则担忧划转影响企业福利，可能引发群体性事件。公众质疑集中在资金使用透明度与效果上，部分公众质疑划转资金是否真正用于社保补充，或担心国企因划转而裁员降薪。化解社会风险需构建"双向沟通"机制，定期召开企业座谈会，解释划转政策目的与红利，如对划转企业给予税收优惠，允许其将划转股权收益的30%用于技术创新；同时通过媒体宣传、社区宣讲等方式，向公众公开划转资金使用明细及社保基金改善效果，如2023年甘肃省通过官网公布划转资金补充社保基金的具体项目，使公众支持率提升至85%。此外，建立员工权益保障机制，要求划转企业承诺不因划转裁员，并设立员工职业发展专项基金，消除员工顾虑。七、资源需求7.1人力资源配置甘肃省国有资本划转工作对专业人才的需求呈现多层次、高强度特征，省级层面需组建不少于30人的专职团队，涵盖法律、财务、评估、投资等专业领域，其中具有高级职称人员占比不低于60%。市州层面需配备专职人员不少于42人，平均每个市州3人，重点市州如兰州、天水需增加至5人，确保基层执行能力。外部智力支持方面，需建立由15名高校专家、10名注册会计师、8名律师组成的第三方智库，定期开展政策解读和风险评估。人员培训体系采用"理论+实操"双轨制，每年组织不少于4次省级集中培训，内容涵盖国有资产评估、股权管理、社保基金运作等核心技能，同时选派骨干赴广东、浙江等先进省份跟班学习，确保政策执行标准统一。7.2资金保障体系划转工作资金需求主要包括三大部分：资产评估费用、系统建设费用及运营管理费用。资产评估费用按划转资产总额的0.5‰测算，预计总支出约900万元，采用"企业承担+财政补贴"模式，企业承担70%，省财政补贴30%。系统建设费用包括国有资本划转信息平台、社保基金监管系统等，总投资约1200万元，分两年建设完成，其中省级平台投资800万元，市州分系统投资400万元。运营管理费用每年需1500万元，用于人员薪酬、专家咨询、审计核查等，纳入省级财政专项预算。资金来源采取"中央补助+省级统筹+市州配套"机制，积极争取中央国有资本经营预算补助，省级财政每年安排不低于3亿元专项基金，市州按划转规模配套5%-10%资金，确保资金链稳定。7.3技术支撑平台技术支撑平台建设以"数据共享+智能监管"为核心，构建"一平台三系统"架构。国有资本划转信息平台整合省国资委、财政厅、人社厅数据资源，实现企业资产状况、划转进度、资金流向的实时监控，平台采用区