我国巨灾保险法律制度建设：困境与突破

我国巨灾保险法律制度建设：困境与突破一、引言1.1研究背景与意义我国幅员辽阔，自然地理环境复杂多样，是世界上遭受自然灾害最为严重的国家之一。地震、洪水、台风、干旱等巨灾频发，给人民生命财产安全和社会经济发展带来了巨大的冲击。据应急管理部数据显示，2024年，各种自然灾害造成全国9413万人次不同程度受灾，直接经济损失4011.1亿元。例如2021年7月中下旬河南特大暴雨灾害，全省平均过程降雨量223毫米，多地遭受特大暴雨洪涝灾害，造成全省16市150个县(市、区)1478.6万人受灾，因灾死亡失踪398人，直接经济损失1200.6亿元；2022年9月5日四川泸定6.8级地震，造成四川省甘孜、雅安等6市(州)24个县(市、区)54.8万人受灾，因灾死亡失踪117人，直接经济损失154.8亿元。这些触目惊心的数字背后，是无数家庭的破碎和社会财富的巨大损耗。面对如此严峻的巨灾形势，我国现有的巨灾保障体系却存在诸多不足。目前，我国巨灾损失补偿主要依赖政府财政救助和社会捐赠。政府财政救助在巨灾应对中发挥着关键作用，但财政资金的筹集和使用受到诸多限制，在面对大规模巨灾时，往往难以满足巨灾损失补偿的巨大需求，且会对财政预算的稳定性造成冲击。社会捐赠则具有不确定性和临时性，难以形成稳定、持续的资金来源。而作为市场经济条件下风险管理的重要手段，保险在巨灾损失补偿中的作用尚未得到充分发挥。虽然我国保险市场近年来发展迅速，但巨灾保险的覆盖率和保障程度都较低。在大多数财险险种中，地震等巨灾属于除外责任，企业财产保险和家庭财产保险通常不对其造成的损失进行赔付，即使运用通融赔付原则，赔偿金额相对巨额损失仍是十分有限。例如在2008年汶川地震中，我国总保险赔款仅占总损失的0.2%左右，这与发达国家在巨灾损失中保险赔付占比较高的情况形成鲜明对比。在此背景下，加强巨灾保险法律制度建设具有重要的现实意义。从宏观层面来看，健全的巨灾保险法律制度有助于完善国家灾害风险管理体系，提高国家应对巨灾风险的能力，促进社会的稳定与和谐。通过法律规范明确巨灾保险的运作模式、各方权利义务等，能够整合政府、保险机构、企业和个人等各方力量，形成有效的巨灾风险分担机制，提升全社会抵御巨灾的能力。从微观层面而言，巨灾保险法律制度能够为受灾企业和个人提供经济补偿，帮助其尽快恢复生产生活，减少巨灾对微观经济主体的冲击，保障民生。同时，也有利于促进保险行业的健康发展，拓展保险业务领域，发挥保险的风险管理和经济补偿功能，推动保险市场的完善和创新。1.2研究方法与创新点本文综合运用多种研究方法，对我国巨灾保险法律制度建设中的问题进行深入剖析。文献研究法是本研究的基础。通过广泛查阅国内外相关文献，包括学术论文、专著、研究报告、法律法规等，梳理巨灾保险法律制度的理论发展脉络，全面了解国内外巨灾保险法律制度的研究现状和实践经验。例如，对国外发达国家如美国、日本、新西兰等国巨灾保险法律制度相关文献的研究，深入分析其在立法模式、保险运作机制、风险分散途径等方面的成功经验与做法；对国内学者关于巨灾保险法律制度研究成果的梳理，把握国内在该领域的研究动态、主要观点以及存在的争议，为后续研究提供理论支撑和思路启发。案例分析法贯穿研究始终。选取国内外具有代表性的巨灾保险案例，如美国卡特里娜飓风、日本东日本大地震以及我国的汶川地震、河南特大暴雨等巨灾事件中巨灾保险的实践案例。通过对这些案例的详细分析，深入了解巨灾保险在实际运行过程中面临的问题，如保险理赔的及时性与公平性、保险覆盖范围的局限性、政府与市场在巨灾保险中的角色定位与协作等。以河南特大暴雨灾害为例，分析保险赔付在灾害损失补偿中的实际情况，探讨保险机构在应对巨灾理赔时遇到的困难，如定损难度大、赔付资金筹集等问题，从而从实践角度揭示我国巨灾保险法律制度存在的不足。比较研究法用于对比国内外巨灾保险法律制度。对不同国家巨灾保险法律制度的立法模式、保险经营主体、承保范围、费率厘定、风险分担机制等方面进行详细对比。如美国的政府主导与市场参与相结合的模式，在洪水保险方面通过国家洪水保险计划（NFIP）进行强制保险，并利用资本市场发行巨灾债券等分散风险；日本的地震保险制度，以政府与保险公司合作的方式，明确各方责任与义务，实行差别费率制度。通过这种比较，总结各国制度的优势与特色，找出适合我国国情的可借鉴之处，为完善我国巨灾保险法律制度提供参考。在创新点方面，本研究尝试从多个角度为我国巨灾保险法律制度建设提供新思路。在立法模式上，结合我国国情与灾害特点，提出构建综合性与专项性相结合的立法模式。一方面制定统一的巨灾保险基本法，对巨灾保险的基本原则、基本制度、各方主体权利义务等进行原则性规定，为巨灾保险制度提供统一的法律框架；另一方面针对地震、洪水、台风等不同类型的巨灾，制定专项法规，细化各灾种的保险运作机制、风险评估标准、理赔程序等，增强法律制度的针对性与可操作性。在风险分担机制上，提出构建多层次、多元化的风险分担体系。除了传统的保险与再保险机制外，积极探索利用资本市场工具分散巨灾风险，如推动巨灾债券的发行。同时，加强政府、保险机构、企业与个人之间的合作，建立巨灾保险共同体等合作组织，实现风险在不同主体之间的有效分担，提高全社会应对巨灾风险的能力。在保险产品设计方面，强调创新与个性化。根据不同地区的灾害风险特点、经济发展水平和居民保险需求，设计多样化的巨灾保险产品，满足不同层次客户的需求。例如，针对地震高发地区，开发地震巨灾保险附加险，提供额外的保障；针对农业生产受巨灾影响较大的地区，设计农业巨灾指数保险等新型产品，通过指数化理赔方式，提高理赔效率和精准度。二、我国巨灾保险法律制度建设的重要性2.1分散巨灾风险，减轻政府财政压力在我国，巨灾给政府财政带来的压力是极为沉重的。以2008年汶川地震为例，此次地震是新中国成立以来破坏性最强、波及范围最广、灾害损失最重、救灾难度最大的一次地震灾害。据统计，汶川地震造成的直接经济损失高达8451.4亿元。在灾害发生后，政府迅速展开了大规模的救援与重建工作，财政资金大量投入。从抢险救灾物资的调配、受灾群众的临时安置，到后期的基础设施重建、公共服务设施恢复等各个环节，都离不开财政资金的有力支持。中央财政在当年安排了抢险救灾资金预算362亿元，安排恢复重建基金700亿元。这些资金的投入在一定程度上保障了抗震救灾和灾后恢复重建工作的顺利进行，但也给财政带来了巨大的压力。再如2021年河南特大暴雨灾害，全省直接经济损失1200.6亿元。面对如此巨大的损失，政府在灾害应对和恢复重建过程中承担了主要的资金支出责任。政府需要投入资金用于受灾地区的排水清淤、道路桥梁修复、水利设施重建、居民住房修缮等工作，这对地方财政乃至国家财政都形成了显著的负担。在巨灾发生时，财政资金的集中大量支出，可能会打破原有的财政预算平衡，影响其他领域的财政投入，如教育、医疗、社会保障等民生领域以及经济建设项目的资金安排，不利于经济社会的稳定和可持续发展。巨灾保险法律制度在分散风险、减轻财政负担方面具有关键作用。从理论上来说，巨灾保险通过集合众多投保人的保费，形成保险基金，当巨灾发生时，利用保险基金对受灾投保人进行经济补偿，从而将巨灾风险在众多投保人之间进行分散。通过巨灾保险法律制度的规范，能够明确保险各方的权利义务，保障保险机制的有效运行。在实际操作中，巨灾保险法律制度能够引导更多的社会资金参与到巨灾风险的分担中来。当巨灾保险制度建立并完善后，企业和居民可以通过购买巨灾保险，将自身面临的巨灾风险转移给保险公司。保险公司通过收取保费，集合社会资金，在巨灾发生时履行赔付责任。这样一来，原本由政府独自承担的巨灾损失风险，被分散到了众多的保险参与者身上，减轻了政府的财政压力。以宁波市的巨灾保险试点为例，自2014年启动巨灾保险试点以来，构建了“四位一体”的保障体系。截至目前，已累计支付赔款2.24亿元，惠及人次超34万。在巨灾发生时，保险赔付资金及时到位，用于受灾群众的救助和恢复重建，在一定程度上减少了政府财政在这些方面的资金投入，使得政府能够将财政资金更合理地分配到其他关键领域，如灾害预防、应急能力建设等。巨灾保险法律制度还能够规范保险市场秩序，促进保险机构积极参与巨灾保险业务，提高保险机构的风险承担能力和赔付能力，进一步增强巨灾风险分散的效果，为减轻政府财政压力提供有力支持。2.2保障民生，促进社会稳定巨灾的发生往往给民众生活带来沉重的打击，导致大量人员伤亡和财产损失，严重影响受灾群众的基本生活。以2023年为例，全年各种自然灾害共造成1.1亿人次不同程度受灾，因灾死亡失踪795人，倒塌房屋14.7万间，直接经济损失4585.8亿元。在这些灾害中，许多家庭失去了住所，居民多年积累的财富瞬间化为乌有，生活陷入困境。受灾群众不仅要面对失去亲人、家园的痛苦，还要面临灾后生活的种种困难，如基本生活物资的短缺、临时居住场所的安置、后续生活来源的寻找等。在2024年台风“杜苏芮”“海葵”等影响下，我国多地遭受暴雨侵袭，并引发洪水、内涝灾害。福建、广东、浙江等地许多居民的房屋被洪水淹没，家具、电器等生活用品受损严重，一些家庭甚至失去了所有的财产。在这些受灾地区，居民们被迫紧急转移，生活秩序被完全打乱。由于交通中断，物资运输困难，受灾群众面临着食品、饮用水短缺的问题，基本生活难以保障。孩子们的学业也受到影响，学校停课，正常的教育秩序无法维持。企业也遭受重创，厂房被淹、设备损坏，导致停产停业，大量员工面临失业风险，进一步加剧了社会的不稳定因素。巨灾保险法律制度对于保障受灾群众基本生活、促进社会稳定具有不可替代的重要意义。从法律层面明确巨灾保险的保障范围、理赔程序和标准等内容，能够为受灾群众获得保险赔偿提供坚实的法律依据，确保受灾群众在遭受巨灾损失后能够及时获得经济补偿，用于恢复生产生活。例如，在巨灾保险法律制度完善的情况下，当居民房屋因地震、洪水等灾害受损或倒塌时，按照法律规定和保险合同约定，保险公司应及时进行定损理赔，为居民提供资金用于房屋修缮或重建，帮助居民尽快拥有安全的居住场所，解决基本的居住需求。巨灾保险法律制度还能在一定程度上缓解社会矛盾，促进社会和谐稳定。当受灾群众能够通过保险获得合理补偿，生活得到有效保障时，他们对政府和社会的信任度会提高，社会不满情绪和矛盾冲突也会相应减少。以宁波市巨灾保险试点为例，在台风等灾害发生后，保险赔付资金及时到位，用于受灾群众的救助和恢复重建。通过巨灾保险的保障，受灾群众的生活得到了妥善安排，避免了因灾害损失得不到及时补偿而可能引发的社会不稳定问题，维护了社会的和谐稳定。2.3推动保险行业发展，完善风险管理体系巨灾保险法律制度的建立，为保险行业开辟了新的业务领域，带来了前所未有的发展机遇。随着巨灾保险法律制度的逐步完善，保险机构能够更加明确自身在巨灾保险市场中的角色和定位，依法开展巨灾保险业务，吸引更多的投保人参与巨灾保险。这不仅拓宽了保险机构的业务范围，增加了保费收入来源，还能促进保险行业的市场规模进一步扩大。在巨灾保险法律制度的推动下，保险机构为了满足市场对巨灾保险的多样化需求，积极进行产品创新和服务创新。在产品创新方面，保险机构结合不同地区的灾害风险特点和居民需求，开发出多种类型的巨灾保险产品。如针对沿海地区台风灾害频发的情况，推出台风巨灾保险；针对地震高发地区，开发地震巨灾保险附加险等。这些产品在保障范围、保险金额、保险费率等方面都具有多样化的特点，能够满足不同层次客户的需求。例如，一些保险机构推出的巨灾指数保险，通过设定特定的灾害指数，当指数达到一定阈值时，保险公司按照约定进行赔付，这种创新的保险产品能够提高理赔效率，减少理赔争议。在服务创新方面，保险机构利用现代科技手段，提升巨灾保险的服务水平。通过大数据分析，保险机构可以更精准地评估巨灾风险，为投保人提供个性化的风险评估和保险方案；借助卫星遥感、地理信息系统（GIS）等技术，在巨灾发生后能够快速进行定损理赔，提高理赔的准确性和及时性。一些保险机构还提供灾前风险预警、防灾减灾咨询等增值服务，帮助投保人提前做好灾害防范措施，降低巨灾损失。巨灾保险法律制度的建立有助于完善保险行业的风险管理体系。法律制度对巨灾保险的风险评估、承保条件、费率厘定、再保险安排等方面做出明确规定，促使保险机构建立科学合理的风险管理流程和制度。在风险评估环节，保险机构需要运用专业的风险评估模型和方法，对巨灾风险进行全面、准确的评估，为保险产品定价和承保决策提供依据。在承保条件方面，根据风险评估结果，合理设定承保条件，避免承保高风险业务导致的经营风险。巨灾保险法律制度还促进了保险机构与其他风险管理机构的合作与交流。保险机构与科研机构、气象部门、地质部门等合作，获取更准确的灾害数据和风险信息，提升自身的风险管理能力；与再保险公司加强合作，通过再保险分散巨灾风险，增强自身的风险承受能力。例如，在一些巨灾保险项目中，保险机构与再保险公司共同制定再保险方案，合理分担巨灾风险，确保在巨灾发生时能够有足够的资金进行赔付。三、我国巨灾保险法律制度建设现状3.1相关政策与法规梳理近年来，我国政府高度重视巨灾保险制度建设，陆续出台了一系列相关政策与法规，为巨灾保险的发展提供了政策支持和法律依据，逐步推动巨灾保险从理念走向实践。2013年11月，党的十八届三中全会通过《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》，明确提出“建立巨灾保险制度”，这为我国巨灾保险制度建设指明了方向，标志着巨灾保险制度建设正式上升为国家战略，成为完善我国灾害风险管理体系的重要举措，引发了社会各界对巨灾保险的广泛关注和深入探讨，为后续政策法规的制定和实践探索奠定了基础。2014年8月，国务院印发《关于加快发展现代保险服务业的若干意见》（简称“新国十条”），进一步强调将保险纳入灾害事故防范救助体系，建立巨灾保险制度。“新国十条”从国家层面强调了保险在灾害风险管理中的重要作用，提出通过建立巨灾保险制度，充分发挥保险的经济补偿和风险管理功能，提高全社会应对巨灾风险的能力。这一意见为巨灾保险制度建设提供了具体的政策指导，推动了各地政府和保险机构积极开展巨灾保险试点工作，促进了巨灾保险市场的初步形成。2015年，中国城乡居民住宅地震巨灾保险共同体在京成立，这是我国巨灾保险发展的重要实践探索。共同体由多家财产保险公司共同组成，旨在建立城乡居民住宅地震巨灾保险制度，为城乡居民住宅提供地震风险保障。通过共同体的形式，整合保险行业资源，共同应对地震巨灾风险，提高保险行业在巨灾保险领域的承保能力和风险分散能力。2016年，原保监会、财政部联合印发《建立城乡居民住宅地震巨灾保险制度实施方案》，这是我国巨灾保险领域的重要法规文件。该方案明确了城乡居民住宅地震巨灾保险的制度框架，包括保障对象、保险责任、保险金额、费率厘定、损失分担机制等内容。以城乡居民住宅及室内附属设施为保障对象，保险责任为破坏性地震及其引起的次生灾害造成的保险标的损失。规定城镇居民住宅基本保险金额每户5万元，农村居民住宅每户2万元。该方案的出台，标志着我国城乡居民住宅地震巨灾保险制度正式建立，为地震巨灾保险的规范发展提供了制度保障，促进了地震巨灾保险业务的开展，提高了居民在地震灾害中的风险保障水平。2017年，财政部印发《城乡居民住宅地震巨灾保险专项准备金管理办法》，进一步完善了地震巨灾保险制度的配套措施。该办法对地震巨灾保险专项准备金的提取、管理和使用等方面做出了明确规定。要求保险公司按照一定比例从保费收入中提取专项准备金，专项准备金实行专户管理、独立核算，用于弥补地震巨灾保险的巨额赔付支出。通过建立专项准备金制度，增强了保险行业应对地震巨灾风险的资金储备能力，提高了地震巨灾保险制度的稳定性和可持续性，确保在发生重大地震灾害时，保险机构有足够的资金进行赔付，保障受灾群众的利益。2024年2月，国家金融监督管理总局、财政部印发《关于扩大城乡居民住宅巨灾保险保障范围进一步完善巨灾保险制度的通知》，这是我国巨灾保险制度建设的又一重要举措。《通知》针对当前巨灾保险保障范围相对有限的问题，提出了三大关键措施。在保障范围上，明确将城乡居民住宅及室内附属设施纳入巨灾保险保障对象，并在现有破坏性地震的保险责任基础上，扩展增加了台风、洪水、暴雨、泥石流、滑坡等自然灾害的保障，基本实现全域常见自然灾害全覆盖。在保险金额上，实现了巨灾保险基本保险金额翻倍提升，地震巨灾保险和扩展巨灾保险的基本保险金额均提升为城镇居民住宅每户10万元、农村居民住宅每户4万元。每户还可以根据房屋市场价值，与保险公司协商确定更高的保险金额，最高不超过每户100万元，对于超出100万元的部分，保险公司将提供商业保险补充，以满足不同层次的保障需求。《通知》还鼓励商业巨灾保险的发展，对于现有保障内容之外的保险责任和保障对象，中国城乡居民住宅巨灾保险共同体经成员大会同意，可以提供商业保险补充。这些政策法规的出台，从宏观政策指导到具体制度设计，逐步构建起我国巨灾保险制度的政策法规体系，为巨灾保险的发展提供了有力的政策支持和法律保障，推动了我国巨灾保险从试点探索向全面推广的方向发展，不断完善我国的灾害风险管理体系，提高全社会应对巨灾风险的能力。3.2试点地区实践情况分析自2014年我国启动巨灾保险试点工作以来，多个地区积极探索适合本地的巨灾保险模式，其中广东、宁波等地的试点实践具有典型性，为我国巨灾保险制度的完善提供了宝贵经验，同时也暴露出一些有待解决的问题。广东作为经济强省，自然灾害频发，台风、暴雨等灾害对经济社会造成较大影响。在巨灾保险试点中，广东构建了较为完善的巨灾保险体系。以台风巨灾保险为例，当台风达到一定风力等级且造成相应损失时，保险机制启动。在保险资金筹集方面，政府、企业和居民共同参与，政府通过财政补贴引导企业和居民购买保险，提高保险覆盖率。在理赔机制上，广东利用现代科技手段，提高理赔效率。例如在2024年台风灾害中，保险机构运用卫星遥感和地理信息系统（GIS）技术，快速对受灾区域进行定损。通过卫星图像可以直观地了解房屋受损、农作物受灾等情况，结合GIS技术对受灾区域进行精确的地理定位和分析，确定损失范围和程度，从而快速计算出理赔金额。在2024年的强降雨灾害中，广东省辖内保险机构累计接报案3.47万件，报损金额6.99亿元，已支付赔款2.06亿元。这些赔付资金及时投入到救灾和灾后重建工作中，为受灾群众和企业提供了经济支持，帮助他们尽快恢复生产生活，在一定程度上减轻了政府的救灾压力，也体现了巨灾保险在灾害损失补偿中的重要作用。然而，广东巨灾保险试点也存在一些不足之处。保险覆盖范围有待进一步扩大，部分偏远地区和低收入群体的保险参与度较低。由于这些地区居民收入水平有限，对保险的认知和购买能力不足，导致他们在面临巨灾风险时缺乏足够的保障。保险产品的针对性还需增强，虽然目前已经针对台风、暴雨等灾害开发了相应的保险产品，但对于一些特殊行业和领域的风险保障还不够完善。如对于沿海地区的渔业养殖，在面对台风、风暴潮等灾害时，现有的保险产品难以满足其实际损失补偿需求，保障力度不足。宁波作为我国首批巨灾保险试点城市之一，在巨灾保险实践方面取得了显著成效。宁波构建了“1+3”保障体系，以自然灾害保险为主，叠加突发公共安全事件保险、突发公共卫生事件保险和见义勇为保险，保障范围覆盖宁波市1000万人口，400万户居民家庭住宅。在保障范围上，不仅涵盖了台风、暴雨、洪水等常见自然灾害，还将突发公共安全事件和突发公共卫生事件纳入其中，充分考虑了城市发展过程中的多种风险因素。在理赔服务方面，宁波不断优化流程，提高服务质量。通过建立区县（市）、乡镇（街道）、村（社区）三级巨灾保险工作联络员队伍，明确各自职责，当灾害发生后，能够引导受灾群众就近向当地村（社区）集中报灾，提高报案效率。引入现代测绘技术，建立水灾远程核灾定损理赔管理系统，该系统已覆盖了全市730多个处于低洼地的村（社区），有效减轻了大灾时人工查勘工作量，提高查勘定损效率。在“烟花”台风灾害中，宁波巨灾保险快速响应，通过该系统及时准确地对受灾家庭进行定损理赔，使受灾群众能够迅速获得保险赔偿，用于恢复生活。宁波巨灾保险试点也面临一些挑战。巨灾风险评估的精准度有待提高，虽然宁波在巨灾风险管理中积极运用科技手段，但由于巨灾风险的复杂性和不确定性，现有的风险评估模型还难以全面准确地评估巨灾风险。对于一些极端天气事件的发生概率和损失程度的预测还存在一定误差，这可能影响保险费率的合理性和保险赔付的准确性。巨灾保险的可持续发展面临压力，随着保障范围的扩大和保障水平的提高，保险赔付支出可能增加，而保费收入的增长相对有限，如何确保巨灾保险基金的长期稳定运行，实现以丰补歉，是需要进一步解决的问题。3.3取得的阶段性成果在政策法规的推动与试点地区的积极实践下，我国巨灾保险在保障范围、保险金额、风险分担机制建设等方面取得了显著的阶段性成果。在保障范围上，我国巨灾保险实现了重大突破。2024年国家金融监督管理总局、财政部印发的《关于扩大城乡居民住宅巨灾保险保障范围进一步完善巨灾保险制度的通知》，将保险责任从原有的破坏性地震扩展到台风、洪水、暴雨、泥石流、滑坡等自然灾害。这一举措使巨灾保险的保障范围基本实现全域常见自然灾害全覆盖，改变了以往保障范围狭窄的局面，让更多地区、更多类型的巨灾风险纳入保险保障体系，极大地增强了城乡居民抵御自然灾害风险的能力。保险金额得到有效提升。同样根据上述《通知》，巨灾保险基本保险金额翻倍，地震巨灾保险和扩展巨灾保险的基本保险金额均提升为城镇居民住宅每户10万元、农村居民住宅每户4万元，且每户可根据房屋市场价值协商确定更高保险金额，最高不超过每户100万元。保险金额的提升，使受灾居民在遭受巨灾损失后能够获得更充足的经济补偿，有助于他们更快地恢复生产生活，提高了巨灾保险的保障力度，满足了居民对更高保障水平的需求。我国在巨灾保险风险分担机制建设方面也取得了积极进展。从国家层面来看，2016年原保监会、财政部联合印发的《建立城乡居民住宅地震巨灾保险制度实施方案》，明确了住宅地震保险包含投保人、保险公司、再保险公司、地震巨灾保险专项准备金及财政资金在内的损失分担机制。2017年财政部印发的《城乡居民住宅地震巨灾保险专项准备金管理办法》，进一步完善了专项准备金的提取、管理和使用规则，增强了保险行业应对地震巨灾风险的资金储备能力。在地方层面，各地结合自身实际情况，探索出多种有效的风险分担方式。宁波巨灾保险损失分担机制以投保人、原保险和再保险为主，在此基础上还设置了巨灾风险准备金、巨灾基金和比例回调机制。通过多主体参与、多资金渠道保障的方式，实现了风险在不同主体和不同时期之间的有效分散，提高了巨灾保险制度的稳定性和可持续性。四、我国巨灾保险法律制度建设存在的问题4.1法律体系不完善我国目前尚未出台专门的巨灾保险法，巨灾保险相关规定散见于《中华人民共和国保险法》《中华人民共和国防震减灾法》《中华人民共和国突发事件应对法》等法律法规之中。这些法律法规虽对巨灾保险有所涉及，但多为原则性规定，缺乏具体的实施细则和操作规范，导致在实际应用中缺乏可操作性。《中华人民共和国保险法》作为我国保险领域的基本法律，主要侧重于规范商业保险活动的一般规则，对于巨灾保险这种具有特殊风险特征和社会意义的保险业务，缺乏针对性的规定。在巨灾保险的经营主体、承保范围、费率厘定、风险分散机制等关键方面，《保险法》未能提供详细的指引，使得保险公司在开展巨灾保险业务时缺乏明确的法律依据。《中华人民共和国防震减灾法》虽然强调了国家鼓励单位和个人参加地震灾害保险，但对于地震巨灾保险的具体运作模式、保险责任界定、理赔程序等实质性内容未作详细规定。这使得在实际推行地震巨灾保险过程中，各地做法不一，缺乏统一的标准和规范，影响了地震巨灾保险的推广和实施效果。《中华人民共和国突发事件应对法》提出国家发展保险事业，建立国家财政支持的巨灾风险保险体系，并鼓励单位和公民参加保险。但该法对于巨灾保险体系的构建、财政支持的方式和力度、保险监管等方面缺乏具体的规定，在实践中难以有效指导巨灾保险制度的建设和运行。由于缺乏专门立法，各地在开展巨灾保险试点时，主要依据地方政府出台的相关政策文件。这些政策文件往往缺乏稳定性和权威性，且不同地区之间的政策差异较大，导致巨灾保险在全国范围内难以形成统一的制度框架和运行机制。一些地区的巨灾保险政策仅针对本地特定的灾害类型和保障对象，缺乏对其他灾害风险和更广泛群体的覆盖，限制了巨灾保险制度的推广和完善。我国巨灾保险相关法律法规在风险评估、再保险安排、保险资金运用等方面的规定也较为薄弱。在风险评估方面，缺乏科学、统一的巨灾风险评估标准和方法，使得保险公司难以准确评估巨灾风险，合理确定保险费率；在再保险安排方面，对于巨灾再保险的业务规范、监管要求等缺乏明确规定，影响了再保险在分散巨灾风险中的作用发挥；在保险资金运用方面，对巨灾保险资金的投资渠道、投资比例等限制较多，不利于保险资金的保值增值，也影响了保险公司开展巨灾保险业务的积极性。4.2政府角色定位不明确在我国巨灾保险发展进程中，政府角色定位的不清晰是制约巨灾保险制度建设的关键因素之一，这一问题在制度建设、财政支持和监管等多个重要方面均有体现。在制度建设方面，政府未能充分发挥主导性与前瞻性规划作用。巨灾保险制度的构建是一项复杂的系统工程，涉及众多领域和利益相关方，需要政府从宏观层面进行统筹规划。然而，目前政府在巨灾保险制度建设中缺乏明确的战略规划和系统设计。对于巨灾保险的发展目标、推进步骤、各阶段任务等缺乏清晰的界定，导致巨灾保险制度建设缺乏连贯性和稳定性。在立法工作上，政府未能积极推动专门的巨灾保险法的制定。如前文所述，我国目前缺乏专门的巨灾保险立法，相关规定分散且缺乏可操作性，这使得巨灾保险制度建设缺乏坚实的法律基础。政府在协调各部门、整合各方资源推进立法工作方面的力度不足，导致立法进程缓慢，无法满足巨灾保险发展的实际需求。在确定巨灾保险的运作模式时，政府也存在决策不明确的问题。巨灾保险的运作模式有政府主导、政府与市场合作、市场主导等多种类型，每种模式都有其适用条件和优缺点。我国政府尚未明确适合国情的巨灾保险运作模式，导致各地在试点过程中做法不一，难以形成统一、有效的全国性巨灾保险制度。一些地区过度依赖政府财政支持，市场机制的作用未能充分发挥；而另一些地区则在市场运作方面缺乏有效的引导和规范，保险机构参与积极性不高，巨灾保险业务发展缓慢。在财政支持方面，政府的投入方式和力度存在不合理之处。巨灾保险具有准公共产品属性，政府的财政支持对于其发展至关重要。当前政府的财政支持缺乏长效机制，往往是在巨灾发生后才进行临时性的资金投入，缺乏对巨灾保险长期发展的稳定资金支持。财政补贴的对象和方式不够精准。在一些巨灾保险试点中，政府对投保人的保费补贴未能充分考虑不同地区、不同收入群体的实际需求和承受能力，导致补贴效果不佳。对一些经济欠发达地区和低收入群体，补贴力度不足，无法有效提高其参保积极性；而在一些经济发达地区，补贴方式可能存在不合理之处，造成财政资源的浪费。政府在税收优惠政策方面也存在不足。对于保险公司经营巨灾保险业务，缺乏足够的税收减免政策，导致保险公司的经营成本较高，利润空间有限，影响了其开展巨灾保险业务的积极性。在巨灾保险专项准备金的税收政策上，也缺乏明确的优惠规定，不利于保险公司积累资金应对巨灾风险。在监管方面，政府的监管职责和权限划分不够清晰。巨灾保险涉及多个部门，如金融监管部门、财政部门、应急管理部门等，各部门在巨灾保险监管中都有一定的职责，但目前各部门之间的职责和权限划分不够明确，存在监管重叠和监管空白的问题。在巨灾保险产品的审批监管上，金融监管部门与其他相关部门之间缺乏有效的协调配合，导致审批流程繁琐，效率低下，影响了巨灾保险产品的创新和推广。在巨灾保险资金的运用监管上，也存在部门之间职责不清的问题，容易出现监管漏洞，威胁巨灾保险资金的安全。政府对巨灾保险市场的监管缺乏有效的手段和标准。由于巨灾风险的特殊性，传统的保险监管手段和标准难以完全适用于巨灾保险。目前政府在巨灾风险评估、保险费率厘定、理赔服务等方面的监管缺乏科学、有效的手段和标准，无法确保巨灾保险市场的公平、公正和有序竞争。对于一些保险机构在巨灾保险业务中可能存在的违规行为，缺乏及时、有效的监管和处罚措施，损害了投保人的利益，影响了巨灾保险市场的健康发展。4.3保险市场主体参与度低保险市场主体参与度低是我国巨灾保险法律制度建设面临的突出问题之一，这一问题严重制约了巨灾保险市场的发展。从市场整体情况来看，我国保险机构对巨灾保险业务的参与积极性普遍不高。虽然近年来我国保险市场规模不断扩大，保险机构数量逐渐增加，但在巨灾保险领域，参与的保险机构相对较少，业务规模也较小。保险机构参与巨灾保险业务积极性不高的主要原因在于风险与收益的失衡。巨灾风险具有发生频率低但损失巨大的特点，一旦发生巨灾，保险公司可能面临巨额赔付，这使得保险公司在开展巨灾保险业务时面临较高的风险。以2021年河南特大暴雨灾害为例，此次灾害中河南保险业共接到理赔报案41.23万件，初步估损98.04亿元。如此巨大的赔付压力，让许多保险公司对巨灾保险业务望而却步。从收益角度来看，由于巨灾保险的受众对保险的认知和购买意愿不足，导致保费收入有限。加之巨灾保险的运营成本较高，包括风险评估、理赔调查等环节都需要投入大量的人力、物力和财力，使得保险公司在巨灾保险业务上的利润空间被进一步压缩，甚至可能出现亏损，这严重影响了保险公司参与的积极性。技术难题也是阻碍保险机构参与巨灾保险业务的重要因素。巨灾风险的复杂性和不确定性给风险评估和保险定价带来了巨大挑战。目前，我国在巨灾风险评估技术方面还不够成熟，缺乏准确、科学的巨灾风险评估模型和方法。由于巨灾风险涉及多个领域和因素，如地理、气象、地质等，数据的收集和整合难度较大，导致风险评估的准确性难以保证。在保险定价方面，由于风险评估的不准确，使得保险费率的厘定缺乏科学依据。过高的保险费率会降低投保人的购买意愿，而过低的费率则可能使保险公司面临亏损风险。在理赔环节，巨灾发生后的损失评估难度大，涉及众多受灾对象和复杂的损失情况，传统的理赔方式难以满足巨灾理赔的需求，导致理赔效率低下，这也影响了保险机构开展巨灾保险业务的信心。再保险市场在分散巨灾风险中起着关键作用，但我国再保险市场发展相对滞后，难以满足巨灾保险业务的需求。再保险公司的数量有限，业务规模较小，承保能力不足，无法为原保险公司提供足够的再保险支持。在国际再保险市场上，我国保险机构在参与巨灾再保险业务时，往往面临较高的再保险费率和苛刻的承保条件，这增加了保险机构开展巨灾保险业务的成本和难度，进一步降低了保险机构参与巨灾保险市场的积极性。4.4公众风险意识淡薄，投保意愿低公众风险意识淡薄、投保意愿低是制约我国巨灾保险发展的重要因素之一，这一问题在很大程度上影响了巨灾保险市场的需求和发展潜力。从整体社会层面来看，我国公众对巨灾风险的认识普遍不足。许多民众对巨灾的发生概率、可能造成的损失程度缺乏清晰的了解，存在严重的侥幸心理，认为巨灾不会发生在自己身上，从而忽视了对巨灾风险的防范和管理。在一些地震高发地区，尽管历史上曾发生过多次地震灾害，但仍有部分居民认为地震发生的可能性极小，对购买地震巨灾保险持无所谓的态度。这种侥幸心理使得他们在面对巨灾风险时，缺乏主动购买保险进行风险转移的意识。许多公众对巨灾保险的作用和价值认识不足，存在依赖心理，过度依赖政府的救灾和财政补贴。长期以来，我国在巨灾应对中，政府发挥了主导性作用，承担了主要的救灾和恢复重建责任。这在一定程度上导致公众形成了一种思维定式，认为即使发生巨灾，政府也会提供全面的救助和支持，从而降低了他们购买巨灾保险的积极性。在一些洪水灾害频发的地区，部分居民在遭受灾害损失后，主要依靠政府的救助来恢复生活，而没有考虑通过购买巨灾保险来获得经济补偿。他们认为政府的救助是理所当然的，忽视了保险在巨灾风险防范和损失补偿中的重要作用。公众的保险意识和保险知识水平也对巨灾保险的投保意愿产生重要影响。我国保险行业发展时间相对较短，公众的保险意识相对薄弱，对保险产品的了解和认知程度较低。许多人对巨灾保险的条款、保障范围、理赔程序等缺乏基本的了解，担心购买保险后无法获得应有的保障，或者在理赔过程中会遇到困难，从而对购买巨灾保险持谨慎态度。一些居民虽然知道巨灾保险的存在，但对保险条款中的免赔额、赔付比例、保险责任范围等关键内容不理解，导致他们在购买保险时犹豫不决。一些公众担心保险公司在理赔时会出现拖延、拒赔等情况，对保险公司的信任度不高，这也影响了他们购买巨灾保险的意愿。经济因素也是影响公众投保意愿的重要方面。巨灾保险的保费支出对于一些低收入群体来说，可能是一笔不小的负担。在收入有限的情况下，他们更倾向于将资金用于满足基本生活需求，而忽视了对巨灾保险的购买。一些地区的巨灾保险费率厘定不够合理，过高的保险费率进一步降低了公众的投保意愿。在一些经济欠发达地区，居民收入水平较低，对巨灾保险的支付能力有限。即使他们认识到巨灾保险的重要性，也可能因为经济原因而无法购买。而在一些地区，由于巨灾风险评估不够准确，导致保险费率过高，使得居民觉得购买巨灾保险不划算，从而放弃购买。4.5风险评估与定价机制不科学科学准确的风险评估与合理的定价机制是巨灾保险制度有效运行的核心要素，但目前我国在这方面存在诸多问题，严重影响了巨灾保险市场的供需平衡和健康发展。从技术层面来看，我国巨灾风险评估技术仍处于相对落后的阶段。巨灾风险具有复杂性和多样性，涉及气象、地质、地理等多个领域的因素，需要综合运用多学科知识和先进技术进行评估。目前我国在巨灾风险评估模型的研发和应用上与国际先进水平存在较大差距。现有的评估模型往往过于简化，难以全面准确地考虑各种复杂因素对巨灾风险的影响。在地震风险评估中，一些模型未能充分考虑地震的震级、震源深度、地质构造、场地条件以及建筑物抗震性能等因素之间的相互关系，导致评估结果与实际风险状况存在偏差。我国在巨灾风险数据的收集、整理和分析方面也存在不足。巨灾风险数据具有时间跨度长、空间范围广、数据量大等特点，需要建立完善的数据采集体系和数据库管理系统。由于缺乏统一的数据标准和规范，各部门、各地区之间的数据共享机制不完善，导致数据的准确性、完整性和一致性难以保证。在洪水风险评估中，水利部门、气象部门和保险机构之间的数据存在差异，使得洪水风险评估缺乏可靠的数据支持。风险评估技术的落后和数据的缺乏直接导致了巨灾保险费率定价的不合理。保险费率是保险产品价格的体现，合理的费率定价应基于准确的风险评估结果，使保费收入能够覆盖保险赔付支出和运营成本，并保证保险公司获得合理的利润。由于风险评估不准确，我国巨灾保险费率的厘定缺乏科学依据。在一些地区，巨灾保险费率过高，超出了投保人的承受能力，导致投保人购买意愿降低。过高的费率可能是由于对巨灾风险的高估，或者是在费率计算中未能充分考虑各种风险因素的综合影响，使得保费与实际风险不匹配。在另一些地区，巨灾保险费率又可能过低，无法覆盖保险公司的赔付成本和运营费用，导致保险公司在经营巨灾保险业务时面临亏损风险。过低的费率可能是由于对巨灾风险的低估，或者是为了吸引投保人而人为压低费率，这将影响保险公司开展巨灾保险业务的积极性，不利于巨灾保险市场的可持续发展。不合理的保险费率定价进一步影响了巨灾保险市场的供需平衡。过高的费率使得许多潜在投保人望而却步，导致市场需求不足；而过低的费率则使得保险公司缺乏开展业务的动力，市场供给受限。这种供需失衡的状况严重制约了巨灾保险市场的发展，无法充分发挥巨灾保险在分散巨灾风险、保障民生等方面的作用。在一些地震高发地区，由于地震巨灾保险费率过高，许多居民认为购买保险不划算，从而放弃购买。这使得在地震发生时，这些居民无法获得保险赔偿，生活陷入困境。而保险公司由于业务量不足，难以实现规模经济，进一步增加了运营成本，形成恶性循环。五、国外巨灾保险法律制度建设的经验借鉴5.1美国模式：政府主导与市场结合美国在巨灾保险法律制度建设方面，形成了以立法为基石、政府主导与市场紧密结合的独特模式，这一模式在分散巨灾风险、保障社会经济稳定方面发挥了重要作用，为我国提供了丰富的借鉴经验。美国的巨灾保险模式建立在完善的法律体系之上。1956年，美国国会通过《联邦洪水保险法》，创设联邦洪水保险制度，为洪水保险的开展奠定法律基础。1968年《全国洪水保险法》出台，进一步明确国家洪水保险计划（NFIP）的相关规定，并建立国家洪水保险基金，以法律形式保障洪水保险计划的实施。1973年《洪水灾害保护法案》以及1994年和2004年的《洪水保险改革法案》，持续推动洪水保险的发展，不断完善保险计划的运作机制、保障范围和赔付标准等内容。除洪水保险相关法律外，美国在地震、飓风等其他巨灾保险领域也有相应的法律规定，这些法律法规共同构建起美国巨灾保险的法律框架，为巨灾保险的运行提供了明确的法律依据和规范。在运作模式上，美国采取政府主导推出巨灾保险计划的方式。以NFIP为例，该计划由联邦政府负责经营和管理，旨在为洪水风险区域的居民和企业提供保险保障。为推动该计划的实施，美国政府成立专门的联邦机构进行管理，“9.11”事件前为联邦保险管理局，之后与其他部门合并为联邦保险和减灾局，直接隶属于国土安全部。政府承担巨灾保险的主要风险和承保责任，当洪水保险计划资金不足时，可要求国家财政拨款以弥补损失，确保在巨灾发生时能够有足够的资金进行赔付。美国政府通过立法强制要求国家认定的洪水风险区域的社区参加NFIP，否则将受到联邦政府的惩罚，以此提高保险覆盖率，实现风险在更大范围内的分散。在洪水保险销售方面，由于政府销售网络有限，推出保险公司协助销售的WYO计划。保险公司与联邦洪水保险管理机构签署协议成为WYO公司，负责帮助联邦政府销售洪水保险，并在洪灾发生时及时办理赔偿手续和垫付赔偿资金，政府则承担保险风险。这种模式既利用了政府的公信力和财政支持，保障巨灾保险的稳定性和可靠性，又借助商业保险公司广泛的销售网络和专业服务能力，提高保险服务质量和效率，实现政府与市场的优势互补。美国积极推动巨灾风险与资本市场相结合，借助资本市场强大的资金吸纳和风险分散能力，进一步分散巨灾风险。1992年芝加哥期权交易所首次发行巨灾期权，开启巨灾风险与资本市场融合的先河。此后，巨灾债券、巨灾期货、巨灾互换等保险衍生商品不断涌现。巨灾债券是其中较为典型的工具，通过将巨灾风险证券化，向资本市场投资者发行债券，将巨灾风险转移给投资者。当约定的巨灾事件发生时，债券投资者可能损失部分或全部本金用于支付保险赔款；若巨灾未发生，投资者可获得本金和利息回报。这种方式拓宽了巨灾保险的资金来源渠道，增强保险机构的风险承担能力，使巨灾风险能够在更广泛的市场参与者之间进行分散，提高整个社会应对巨灾风险的能力。5.2日本模式：政府支持下的合作保险日本作为地震等自然灾害频发的国家，在巨灾保险法律制度建设方面积累了丰富且独特的经验，形成了以政府支持为核心、政府与市场紧密合作的保险模式，对我国具有重要的参考价值。日本巨灾保险模式的构建以完善的法律体系为基石。1966年，日本颁布《地震保险法》，这是日本地震保险制度的核心法律，为地震保险的开展提供了基本的法律框架和规范。该法明确规定了地震保险的承保范围、保险费率厘定原则、保险赔付条件以及政府在地震保险中的责任等关键内容。此后，日本又陆续出台了《地震保险相关法律》《有关地震保险法率施行令》等一系列相关法律法规，不断细化和完善地震保险制度，使其在实践中更具可操作性。这些法律法规的颁布和实施，为日本地震保险制度的稳定运行提供了坚实的法律保障，确保了地震保险业务在法律的规范和引导下有序开展。在运作模式上，日本采取政府与保险公司合作的方式开展巨灾保险业务，尤其是在家庭地震保险方面表现得尤为突出。在家庭地震保险中，首先由商业保险公司承担承保责任，向居民销售地震保险产品。居民购买保险后，保险公司将全部风险责任向日本地震再保险公司进行分保。日本地震再保险公司由各商业保险公司共同发起组建，它在整个地震保险体系中起着关键的风险分散和再保险作用。日本地震再保险公司再将部分再保险业务向日本政府和各保险公司购买再再保险。其中，向各保险公司购买的再再保险称为“B特别签约”，向政府购买的再再保险称为“C特别签约”。通过这种二级再保险模式，形成了保险公司、再保险公司和政府共同分担巨灾风险责任的体系，有效分散了地震巨灾风险。日本政府在巨灾保险中承担着重要的责任和作用，从多个方面为巨灾保险提供支持。在再保险责任分担上，政府承担了大部分的再保险责任，充当着最后保障的角色。当发生大地震灾害时，日本家庭财产地震保险采用超额再保险方式承保，具体规定理赔金额在750亿日元以下，全由各商业保险公司负责；如在750亿日元至8100亿日元之间，则由各商业保险公司和政府各负担一半；如在8100亿日元至4.1万亿日元之间，则由政府负责95%，各商业保险公司负责5%。这种责任分担机制使得政府在巨灾发生时能够发挥强大的兜底作用，增强了整个巨灾保险体系的稳定性和可靠性，确保在面对巨大地震灾害时，受灾居民能够获得及时、足额的保险赔偿。在财政支持方面，政府通过多种方式为巨灾保险提供资金支持。政府对地震保险基金提供财政补贴，增强基金的资金实力，提高其应对巨灾风险的能力。政府还为地震再保险公司提供再保险支持，分担其再保险责任，降低其经营风险。在税收政策上，政府对地震保险给予税收优惠，如对保险公司经营地震保险业务减免相关税费，降低保险公司的经营成本，提高其开展地震保险业务的积极性；对投保人购买地震保险给予一定的税收减免或补贴，鼓励居民积极投保，提高地震保险的覆盖率。在风险控制方面，日本建立了科学的风险评估和费率厘定机制。日本拥有专业的地震风险评估机构和团队，运用先进的科学技术和模型，对地震风险进行全面、准确的评估。根据风险评估结果，结合保险成本和利润因素，合理厘定地震保险费率。不同地区、不同建筑结构的房屋，其地震保险费率会根据风险程度的不同而有所差异。对于地震风险较高地区的房屋，保险费率相对较高；而对于地震风险较低地区的房屋，保险费率则相对较低。这种科学的费率厘定机制，既能够反映不同投保人面临的实际风险状况，又能够激励投保人采取有效的风险防范措施，降低风险发生的概率和损失程度。5.3欧盟模式：区域合作与共同保险欧盟作为一个具有广泛影响力的区域组织，在巨灾保险领域形成了独特的区域合作与共同保险模式，这种模式为成员国提供了跨国界的巨灾保险保障，在整合区域资源、应对巨灾风险方面发挥了重要作用，为我国巨灾保险法律制度建设提供了新的思路和借鉴方向。欧盟巨灾保险模式的一大显著特点是区域合作机制。欧盟通过成立“欧洲巨灾保险联盟”等合作组织，促进成员国之间在巨灾保险领域的协作与交流。这种区域合作机制有助于整合各成员国的资源，实现优势互补。各成员国在巨灾风险评估、保险产品研发、理赔服务等方面分享经验和技术，共同提高应对巨灾风险的能力。在风险评估方面，各成员国的科研机构和专业评估团队可以共同参与，对整个欧洲地区的巨灾风险进行全面、系统的研究和评估。通过共享气象、地质、地理等多方面的数据，建立更准确、更全面的巨灾风险评估模型，为巨灾保险的费率厘定和产品设计提供科学依据。在保险产品研发上，成员国之间可以交流各自的成功经验和创新做法，开发出更适合欧洲地区特点的巨灾保险产品。一些成员国在洪水保险产品设计方面具有丰富的经验，通过区域合作，可以将这些经验推广到其他国家，促进整个欧盟地区洪水保险的发展。在共同保险方面，欧盟成员国通过合作共同承担巨灾风险。当巨灾发生时，各成员国按照事先约定的规则，共同分担保险赔付责任。这种共同保险机制能够扩大保险承保能力，降低单个国家或保险公司在面对巨灾时的风险压力。以欧洲部分国家联合开展的地震保险项目为例，多个国家的保险公司共同参与承保，按照各自的承保份额承担风险责任。在发生地震灾害时，根据损失情况，各保险公司按照约定的比例进行赔付，从而避免了单个保险公司因承担过大风险而面临破产的困境。欧盟在巨灾保险法律制度建设方面也为成员国提供了统一的框架和标准。虽然各成员国具有一定的立法自主权，但欧盟通过制定相关指令和法规，引导成员国在巨灾保险的基本制度、监管要求等方面保持一致性。欧盟对巨灾保险的定义、保险合同的基本条款、保险机构的准入和监管等方面做出了原则性规定，各成员国在此基础上制定本国的巨灾保险法律和政策，确保巨灾保险在欧盟范围内的规范运行。这种统一的法律框架有助于促进欧盟内部巨灾保险市场的一体化发展，提高市场的透明度和稳定性，方便保险机构在不同成员国之间开展业务，也有利于投保人在跨境活动中获得更便捷、更一致的保险服务。5.4经验总结与启示国外巨灾保险法律制度建设在立法、政府作用、市场机制和风险分散等方面积累了丰富经验，为我国提供了多维度的启示，有助于推动我国巨灾保险法律制度的完善。在立法方面，美国、日本等国家均构建了完备的巨灾保险法律体系。美国通过一系列洪水保险相关法律，如《联邦洪水保险法》《全国洪水保险法》等，明确了洪水保险计划的各个关键环节，包括保险责任、费率厘定、理赔程序等，为洪水保险的开展提供了全面、细致的法律依据。日本的《地震保险法》及其系列配套法规，对地震保险的承保范围、政府与保险公司的责任分担、费率厘定原则等进行了详细规定，确保了地震保险制度的稳定运行。这启示我国应加快巨灾保险专门立法进程，制定统一的巨灾保险基本法，对巨灾保险的基本原则、基本制度、各方主体权利义务等进行全面规定，构建起巨灾保险制度的整体框架。针对不同类型的巨灾，如地震、洪水、台风等，制定专项法规，结合各灾种的特点，细化保险运作机制、风险评估标准、理赔程序等内容，增强法律制度的针对性和可操作性，为巨灾保险的发展提供坚实的法律保障。在政府作用方面，美国政府在巨灾保险中发挥了主导作用，通过设立专门机构管理洪水保险计划，承担主要的保险风险和承保责任，并利用财政支持确保保险计划的可持续性。日本政府在巨灾保险中承担再保险责任、提供财政补贴和税收优惠等，为巨灾保险提供全方位的支持。我国政府应明确在巨灾保险中的角色定位，发挥主导作用，制定科学合理的巨灾保险发展战略规划，协调各方资源，推动巨灾保险制度建设。在财政支持上，建立长效的财政投入机制，根据不同地区的经济发展水平和巨灾风险状况，对投保人给予精准的保费补贴，提高居民和企业的参保积极性。给予保险公司经营巨灾保险业务税收减免等优惠政策，降低其经营成本，提高其参与积极性。加强对巨灾保险市场的监管，明确各监管部门的职责和权限，建立健全监管协调机制，制定科学有效的监管标准和手段，确保巨灾保险市场的公平、公正和有序竞争。在市场机制方面，美国通过WYO计划，借助商业保险公司的销售网络和专业服务能力，提高了洪水保险的销售和服务效率。日本在家庭地震保险中，商业保险公司承担承保责任，发挥了其在保险产品设计、销售和服务方面的专业优势。我国应充分发挥市场机制的作用，鼓励保险机构积极参与巨灾保险市场。保险机构要加强自身能力建设，加大在巨灾风险评估、保险产品研发、理赔服务等方面的投入，提高专业水平。加强与国际再保险市场的合作，引入国际先进的再保险技术和经验，提高我国保险机构分散巨灾风险的能力。推动保险产品创新，根据不同地区的灾害风险特点和居民需求，开发多样化的巨灾保险产品，满足不同层次客户的需求。在风险分散方面，美国将巨灾风险与资本市场相结合，通过发行巨灾债券、巨灾期货等保险衍生商品，将巨灾风险转移到资本市场，拓宽了风险分散渠道。日本通过二级再保险模式，形成了保险公司、再保险公司和政府共同分担巨灾风险责任的体系，有效分散了巨灾风险。我国应积极探索多元化的风险分散途径，除了传统的再保险方式外，大力推动巨灾风险证券化，发行巨灾债券等金融产品，将巨灾风险分散到资本市场，提高保险机构的风险承担能力。建立巨灾保险共同体等合作组织，整合保险行业资源，实现风险在保险机构之间的有效分担。加强国际合作，参与国际巨灾保险市场，通过国际再保险和保险衍生产品等方式，将部分巨灾风险分散到国际市场。六、完善我国巨灾保险法律制度建设的建议6.1加快立法进程，构建完善的法律体系我国应尽快制定专门的巨灾保险法，这是完善巨灾保险法律制度的关键举措。专门立法能够为巨灾保险提供统一、权威的法律框架，明确巨灾保险的基本性质、定位和目标。在立法过程中，需充分考虑我国的国情和巨灾风险特点，广泛征求政府部门、保险机构、专家学者以及社会公众的意见，确保法律的科学性、合理性和可操作性。在巨灾保险法中，应明确各方主体的权利义务和职责。对于投保人而言，要明确其投保的权利和义务，包括如实告知风险状况、按时缴纳保费等义务，以及在遭受巨灾损失时获得合理赔偿的权利。保险公司作为巨灾保险的经营主体，应明确其承保责任、理赔义务、资金运用规范以及信息披露要求等。保险公司有责任按照保险合同约定，及时、足额地进行理赔；在资金运用方面，需遵循安全性、流动性和收益性原则，确保巨灾保险资金的保值增值；同时，要定期向监管部门和社会公众披露巨灾保险业务的经营情况、财务状况等信息，增强市场透明度。政府在巨灾保险中的职责也需在法律中予以明确。政府应承担政策制定、财政支持、监管协调等重要职责。在政策制定方面，制定有利于巨灾保险发展的产业政策和规划，引导巨灾保险市场的健康发展；在财政支持上，通过财政补贴、税收优惠等方式，降低投保人的负担，提高其参保积极性，同时减轻保险公司的经营压力，鼓励其积极开展巨灾保险业务；在监管协调方面，加强对巨灾保险市场的监管，协调各监管部门之间的关系，确保巨灾保险市场的有序运行。法律还应规范巨灾保险的运营流程和操作行为。在承保环节，明确承保条件、保险费率厘定原则和方法等，确保承保过程的公平、公正和合理。保险费率的厘定应基于科学的风险评估，充分考虑不同地区、不同类型巨灾的风险程度，以及投保人的风险承受能力等因素。在理赔环节，规定理赔的程序、时限和标准，保障投保人能够及时获得合理的赔偿。当巨灾发生后，保险公司应在规定的时间内进行查勘定损，按照合同约定的标准和程序进行理赔，不得拖延或无理拒赔。在再保险安排方面，明确再保险的业务规范和监管要求，促进再保险市场在分散巨灾风险中发挥更大作用，确保保险公司在面临巨额赔付时能够得到有效的再保险支持。6.2明确政府角色，加强政策支持与监管政府在巨灾保险制度中应扮演制度设计者、财政支持者和市场监管者的多重角色。在制度设计方面，政府应制定科学合理的巨灾保险发展战略规划，明确巨灾保险的发展目标、推进步骤和重点任务。借鉴美国在洪水保险制度建设中制定详细法律和规划的经验，我国政府需组织相关部门和专家，深入研究我国巨灾风险的特点和分布规律，结合国情制定符合实际需求的巨灾保险制度框架。在财政支持上，建立长效的财政投入机制。根据不同地区的经济发展水平和巨灾风险状况，对投保人给予精准的保费补贴。对于经济欠发达且巨灾风险较高的地区，如西部地区的一些地震高发区和南方部分洪水频发的贫困地区，政府应加大补贴力度，降低居民和企业的参保成本，提高其参保积极性。给予保险公司经营巨灾保险业务税收减免等优惠政策，如减免企业所得税、营业税等，降低其经营成本，提高其参与积极性。政府要加强对巨灾保险市场的监管。明确各监管部门的职责和权限，建立健全监管协调机制。国家金融监督管理总局应负责巨灾保险业务的监管，包括保险机构的市场准入、业务经营合规性、偿付能力监管等；财政部门负责对巨灾保险财政补贴资金的管理和监督；应急管理部门则负责提供巨灾风险信息和参与灾害应急处置，与保险机构建立信息共享机制。政府应制定科学有效的监管标准和手段。在巨灾风险评估监管上，要求保险机构采用科学合理的风险评估模型和方法，并对评估过程和结果进行监督；在保险费率厘定监管方面，确保费率厘定基于准确的风险评估，符合公平合理原则；在理赔服务监管上，建立严格的理赔时效和服务质量标准，对保险机构的理赔行为进行监督，保障投保人的合法权益。6.3提高保险市场主体参与度，完善市场机制政府应制定一系列政策措施，鼓励保险机构积极参与巨灾保险业务。设立专项扶持资金，对开展巨灾保险业务的保险机构给予资金支持，降低其运营成本和风险。对在巨灾保险业务中表现突出的保险机构，给予财政奖励，提高其开展业务的积极性。出台税收优惠政策，对保险机构经营巨灾保险业务减免相关税费，如减免企业所得税、营业税等，增加保险机构的利润空间，提高其参与巨灾保险市场的积极性。对巨灾保险专项准备金给予税收优惠，允许保险机构在计算应纳税所得额时，对提取的专项准备金进行税前扣除，鼓励保险机构积累资金应对巨灾风险。为保险机构提供再保险支持，政府可以引导国内再保险公司加大对巨灾保险业务的支持力度，鼓励其开发多样化的再保险产品，提高对原保险公司的再保险保障水平。加强与国际再保险市场的合作，通过国际再保险分散巨灾风险，降低保险机构的风险压力。建立巨灾再保险共同体等合作组织，整合国内再保险资源，提高再保险市场的承保能力和风险分散能力。保险机构应加大在巨灾风险评估技术方面的投入，引进和培养专业的风险评估人才，加强与科研机构、高校的合作，共同研发适合我国国情的巨灾风险评估模型和方法。利用大数据、人工智能、地理信息系统（GIS）等先进技术，提高巨灾风险评估的准确性和效率。通过收集和分析大量的气象、地质、地理等多方面的数据，结合人工智能算法，对巨灾风险进行精准评估，为保险产品定价和承保决策提供科学依据。在保险产品研发方面，保险机构要根据不同地区的灾害风险特点、经济发展水平和居民保险需求，开发多样化的巨灾保险产品。针对地震高发地区，开发专门的地震巨灾保险产品，在保障范围、保险金额、保险费率等方面进行精细化设计，满足当地居民的保险需求。针对农业生产受巨灾影响较大的地区，设计农业巨灾指数保险等新型产品，通过设定特定的灾害指数，当指数达到一定阈值时，保险公司按照约定进行赔付，提高理赔效率和精准度。保险机构应加强理赔服务能力建设，建立快速响应的理赔机制。在巨灾发生后，迅速启动理赔程序，组织专业的理赔团队，及时进行查勘定损，确保受灾群众能够尽快获得保险赔偿。利用现代科技手段，如卫星遥感、无人机等，提高理赔的准确性和效率。通过卫星遥感图像可以快速了解受灾区域的整体情况，利用无人机对受灾建筑物进行近距离勘查，准确评估损失程度，加快理赔速度。6.4加强宣传教育，提高公众风险意识和投保意愿政府、保险机构和社会各界应共同努力，通过多种渠道加强对巨灾保险的宣传教育，提高公众对巨灾风险的认识和投保意愿。政府可以利用电视、广播、报纸等传统媒体以及互联网、社交媒体等新媒体平台，广泛宣传巨灾保险的重要性、作用和价值。制作通俗易懂的宣传资料，如宣传手册、海报、短视频等，向公众普及巨灾保险知识，介绍巨灾保险的保障范围、理赔程序、费率标准等关键内容。保险机构应积极配合政府开展宣传工作，在销售保险产品过程中，向客户详细介绍巨灾保险的相关信息，解答客户疑问，提高客户对巨灾