跨境健康促进中的多部门协作

跨境健康促进中的多部门协作跨境健康促进中的多部门协作跨境健康促进中多部门协作的必要性与理论基础01多部门协作的实践路径与模式创新02当前多部门协作面临的核心挑战03保障机制与能力建设04目录跨境健康促进中的多部门协作在全球化的时代背景下，健康问题的跨境性日益凸显：从COVID-19疫情的全球大流行，到疟疾、登革热等传染病的跨境传播，再到非传染性疾病危险因素的跨国界流动（如高糖高脂食品的全球贸易、烟草的跨境营销），健康已不再是单一国家的内政事务，而是需要各国、各部门共同应对的全球性挑战。在从事跨境健康工作的十余年间，我曾亲眼目睹：某次边境地区霍乱疫情因两国卫生部门信息通报延迟导致跨境扩散，也见证过通过多部门协作建立的“跨境疟疾联防联控网”使边境三县发病率下降82%。这些经历深刻印证了一个道理：跨境健康促进绝非单一部门的“独角戏”，而是需要政府、国际组织、企业、社区等多元主体协同共治的“大合唱”。本文将从理论逻辑、现实挑战、实践路径与保障机制四个维度，系统阐述跨境健康促进中多部门协作的核心要义，以期为构建人类卫生健康共同体提供实践参考。01跨境健康促进中多部门协作的必要性与理论基础跨境健康促进中多部门协作的必要性与理论基础跨境健康促进的本质，是通过跨越国界的健康干预，提升区域乃至全球人口的健康公平与健康水平。这一目标的实现，天然依赖多部门协作——既源于健康问题的复杂性，也源于健康促进的社会属性。健康问题的跨境性与系统性：单部门治理的“失灵”传染病跨境传播的“加速度”与“广度”全球化带来的交通便利（如国际航班日均超10万架次）、人口流动（2023年国际旅客超10亿人次）以及气候变化（蚊虫分布向高纬度地区扩张），使传染病跨境传播的阈值显著降低。以COVID-19为例，病毒在3个月内蔓延至全球210个国家和地区，单一国家的边境检疫、医疗救治措施难以阻断传播链，唯有通过海关、交通、卫生、外交等部门协同，才能实现“早发现、早报告、早隔离、早治疗”。健康问题的跨境性与系统性：单部门治理的“失灵”非传染性疾病危险因素的“全球化渗透”慢性病危险因素已突破国界限制：某国烟草企业通过跨境电商向青少年推销电子烟，某国高糖饮料品牌在发展中国家赞助体育赛事以提升消费黏性。这些行为涉及贸易、市场监管、教育、卫生等多部门，若仅靠卫生部门“单打独斗”，难以从源头控制危险因素。健康问题的跨境性与系统性：单部门治理的“失灵”健康资源分配的“全球不平等”全球仍有30%的人口无法获得基本医疗服务，撒哈拉以南非洲地区每万人仅拥有1.7名医生，而欧洲地区超过30名/万人。这种资源鸿沟不仅导致“疫苗民族主义”“医疗旅游”等不平等现象，更使跨境健康合作成为必然——唯有通过发达国家与发展中国家在资金、技术、人才上的协同，才能实现“健康公平”这一全球目标。多部门协作的理论支撑：从“部门分割”到“系统治理”健康的社会决定因素理论（CSDH理论）世界卫生组织（WHO）在《CSDH报告》中指出，健康受教育、就业、环境、贸易等多重因素影响，而非仅取决于医疗服务。跨境健康促进若仅聚焦于“疾病治疗”，而忽视贸易政策对药品可及性的影响、环境政策对跨境污染的治理、教育政策对健康素养的提升，必然“治标不治本”。多部门协作的本质，正是将健康融入所有政策（HealthinAllPolicies,HiAP），从社会决定因素层面破解健康难题。2.整体政府理论（Whole-of-Government,WoG）该理论强调打破部门壁垒，通过横向协调与纵向联动，实现政策目标的一致性与资源利用的最大化。在跨境健康领域，整体政府体现为：国家层面设立跨境健康协调办公室（如中国国务院联防联控机制），统筹卫生、外交、海关、交通等部门；地方层面建立“边境城市健康合作联盟”，推动基层医疗机构、市场监管部门、社区组织的协同。多部门协作的理论支撑：从“部门分割”到“系统治理”健康的社会决定因素理论（CSDH理论）3.协同治理理论（CollaborativeGovernance）由美国学者Ansell与Gash提出的协同治理理论，强调多元主体（政府、市场、社会）通过平等协商、资源共享，解决复杂公共问题。跨境健康促进涉及国家主权、文化差异、利益分配等敏感议题，唯有通过政府间协议（如《国际卫生条例》）、公私合作伙伴关系（如全球疫苗免疫联盟Gavi）、社区参与（如边境健康志愿者网络）等多元协同模式，才能构建“共建共治共享”的健康治理格局。国际组织的倡导与全球共识的形成WHO《国际卫生条例（2005）》的“协作强制力”该条例要求各国建立“国际卫生条例国家归口单位”，协调卫生、外交、交通等部门，在疫情发生时24小时内向WHO通报；同时规定口岸、机场、港口等必须配备卫生检疫设施，实现“跨境健康风险联防联控”。这一条例是全球首个具有法律约束力的跨境健康协作框架，为多部门协作提供了制度依据。国际组织的倡导与全球共识的形成联合国可持续发展目标（SDG3）的“跨部门导向”SDG3明确提出“确保健康的生活方式并促进各年龄段人群的福祉”，但实现该目标需依赖SDG1（无贫穷）、SDG4（优质教育）、SDG13（气候行动）等13个目标的协同。例如，要降低孕产妇死亡率（SDG3.1），需通过教育部门提升女性受教育水平（SDG4.6）、通过交通部门改善偏远地区医疗可及性（SDG9.1）、通过环保部门减少环境污染（SDG11.6）。国际组织的倡导与全球共识的形成区域健康合作的“实践探索”欧盟通过“欧盟健康威胁防护机制”（EHPM）建立成员国卫生部门、疾控中心、边境管理局的实时信息共享网络；东盟设立“东盟公共卫生应急中心（APHC）”，推动跨境传染病联合演练；非洲联盟通过《非洲卫生战略2016-2030》，强调“区域一体化健康治理”。这些区域实践为全球跨境健康协作提供了可复制的模式。02当前多部门协作面临的核心挑战当前多部门协作面临的核心挑战尽管多部门协作的必要性与理论基础已较为清晰，但在实践中仍面临协调机制碎片化、利益壁垒、能力差异等现实障碍。这些障碍若不破解，跨境健康促进的“合力效应”将难以显现。协调机制的制度性缺陷：“九龙治水”与“责任真空”国际层面：缺乏“全球健康治理中枢”WHO作为全球健康治理的核心机构，仅有建议权而无强制执行力，面对疫情时常常“力不从心”。例如，COVID-19疫情期间，部分国家未及时通报疫情信息、限制医疗物资出口，WHO虽多次呼吁却难以约束。此外，全球健康治理呈现“多中心化”趋势——世界银行、全球基金、盖茨基金会等机构纷纷参与健康项目，导致职能交叉、资源分散，甚至出现“重复建设”与“标准冲突”。协调机制的制度性缺陷：“九龙治水”与“责任真空”区域层面：合作机制“碎片化”与“形式化”以亚太地区为例，既有“亚太经合组织（APEC）卫生工作组”，也有“东南亚国家联盟（ASEAN）卫生合作机制”，还有“大湄公河次区域（GMS）传染病防控网络”。这些机制在职能、成员、资金来源上存在大量重叠，例如某边境省份需同时向3个区域机制提交疫情数据，增加了行政负担；部分合作机制停留在“会议签署协议”阶段，缺乏后续监督与评估，沦为“纸面合作”。协调机制的制度性缺陷：“九龙治水”与“责任真空”国家层面：跨境健康职能“分散化”与“模糊化”多数国家未设立专门的跨境健康协调机构，卫生部门“单打独斗”，外交部门负责国际协议谈判，海关部门负责口岸检疫，交通部门负责人员流动管控——各部门目标不一致、信息不共享。例如，某国为促进旅游业发展，要求海关部门缩短国际旅客检疫时间，却忽视了疫情输入风险，导致卫生部门的防控措施“形同虚设”。部门利益与资源壁垒：“各自为政”与“零和博弈”部门目标冲突：政策“打架”与资源“内耗”跨境健康促进涉及多个部门的核心利益，易导致政策冲突。例如，卫生部门希望提高烟草税以控烟，而财政部门担心税收减少、贸易部门担心影响烟草出口；卫生部门要求加强对进口食品的检疫，而商务部门担忧贸易壁垒引发贸易争端。这种“部门本位主义”使政策难以形成合力，甚至相互抵消。部门利益与资源壁垒：“各自为政”与“零和博弈”资源分配不均：跨境健康项目“边缘化”在国家财政预算中，跨境健康项目常被视为“软支出”，优先级低于基建、教育等领域。例如，某国年度卫生预算中，仅3%用于跨境合作，而边境省份的疾控中心因资金不足，无法配备跨境疫情监测设备；在国际援助中，捐赠方更倾向于“可见度高”的医院建设，而非“见效慢”的跨境协作机制建设。部门利益与资源壁垒：“各自为政”与“零和博弈”数据“孤岛”与信息“壁垒”健康数据是跨境协作的“生命线”，但各国因数据主权顾虑、技术标准差异、信任缺失等问题，难以实现信息共享。例如，某国疾控中心掌握的边境疫情数据因“涉及国家安全”拒绝与邻国共享，导致邻国未能及时采取防控措施，引发疫情二次暴发；即使部分国家愿意共享数据，也因缺乏统一的数据标准（如病例定义、实验室检测方法），导致数据“不可比”，难以支撑联合研判。能力与文化差异：“能力鸿沟”与“认知错位”发展中国家能力“短板”发展中国家普遍面临跨境健康基础设施薄弱、专业人才缺乏、资金投入不足等问题。例如，某非洲国家与邻国计划建立“疟疾联防联控区”，但因缺乏跨境疫情监测车辆、实验室检测设备，只能依赖人工巡查，效率低下；基层卫生人员既懂医学又懂跨境管理的复合型人才严重不足，难以胜任协调工作。能力与文化差异：“能力鸿沟”与“认知错位”健康观念与文化“差异”不同国家对健康的理解、对干预措施的接受度存在显著差异。例如，在部分东南亚国家，传统医学（如传统草药）被视为主流，现代医学干预易引发抵触；在部分宗教国家，疫苗接种需考虑宗教禁忌（如某些疫苗成分与宗教教义冲突），若未进行文化敏感的沟通，可能导致接种率低下。能力与文化差异：“能力鸿沟”与“认知错位”政策执行“偏差”国际合作协议在国内落实时，常因地方利益、部门博弈而“打折扣”。例如，某国签署的《跨境传染病防控协议》要求边境省份建立联合实验室，但省级卫生部门因“资金不足”未落实，中央外交部门虽知晓却无权直接干预地方事务，导致协议沦为“一纸空文”。03多部门协作的实践路径与模式创新多部门协作的实践路径与模式创新面对上述挑战，跨境健康促进需通过机制创新、技术赋能、资源整合，构建“多元协同、优势互补、高效联动”的协作体系。以下结合国内外成功案例，提出具体实践路径。（一）构建层级分明的跨部门协调架构：从“分散管理”到“协同治理”国际层面：推动WHO改革，建立“全球健康应急协调中心”针对WHO执行力不足的问题，可参考《WHO改革框架》提案，赋予WHO在疫情预警、医疗物资分配、跨境旅行限制等方面的建议权与部分强制权；同时设立“全球健康应急协调中心”，整合WHO、世界银行、红十字会等机构的资源，统一协调全球健康应急响应。例如，COVID-19疫情后，WHO已启动“大流行病preparednessandresponse”（PPR）改革，计划建立“全球疫情警报和响应网络（GOARN）”，加强多部门协作。区域层面：打造“1+N”合作机制，避免“碎片化”以区域为单位，整合现有合作机制，形成“1个核心协调平台+N个专项工作组”的模式。例如，中国与东盟建立的“中国-东盟卫生合作机制”，以“中国-东盟卫生部长会议”为核心平台，下设“传染病防控传统医药卫生人力资源”“健康丝绸之路”等专项工作组，明确各工作组职责与资金来源，避免重复建设。2022年，该机制推动中国与东盟国家建立“10+1”跨境传染病联防联控网络，实现疫情信息实时共享、联合检疫协同。国家层面：设立“跨境健康协调办公室”，强化统筹能力在国家层面设立跨部门的“跨境健康协调办公室”，由国务院（或内阁）直接领导，成员包括卫生、外交、海关、交通、市场监管等部门，负责制定跨境健康战略、协调部门政策、监督项目落实。例如，中国于2020年设立的“国务院联防联控机制”，整合32个部门，统一指挥全国疫情防控，其“跨境输入防控组”通过协调海关总署、民航局、外交部等部门，实现了“境外-口岸-社区”的全链条防控。（二）打造数字化信息共享与协同平台：从“信息孤岛”到“数据联通”统一数据标准，实现“可互操作”推动国际组织（如WHO）、区域组织（如欧盟）、国家之间制定统一的跨境健康数据标准，包括病例定义、实验室检测方法、数据编码（如ICD-11、SNOMEDCT）等。例如，欧盟“欧洲传染病监测系统（TEIS）”通过统一数据标准，实现了31个成员国疫情数据的实时共享与自动比对，大幅提升了跨境疫情响应速度。建立“跨境健康信息枢纽”，支撑实时共享利用云计算、大数据技术，建立区域性的“跨境健康信息枢纽”，整合各国疾控中心、海关、医疗机构的数据资源，实现疫情预警、资源调配、风险评估的智能化。例如，大湄公河次区域（GMS）建立的“跨境疟疾信息平台”，整合了中国、缅甸、老挝等国的疟疾病例数据、蚊媒监测数据，通过AI算法预测疫情传播风险，指导精准干预。2021-2023年，该平台覆盖的边境地区疟疾发病率下降了65%。区块链技术保障数据安全与共享效率针对数据主权与信任问题，可引入区块链技术，实现数据的“不可篡改”“可追溯”与“安全共享”。例如，欧盟“数字绿色证书”采用区块链技术存储疫苗接种数据，实现了成员国间的互认；中国与巴基斯坦建立的“跨境医疗数据共享平台”，通过区块链技术保障患者隐私数据安全，同时支持远程会诊与电子病历互通。资金协同：设立“跨境健康专项基金”由发达国家、国际组织、企业共同出资，设立“跨境健康专项基金”，支持发展中国家的跨境健康项目。例如，全球基金（GFATM）通过“跨境疾病防控项目”，向非洲、东南亚国家提供资金，支持建立边境联合监测哨点、培训基层卫生人员；中国设立的“南南合作援助基金”，已向120多个国家提供医疗援助，其中包括多个跨境健康合作项目（如中老跨境传染病联防联控）。技术协同：推动“适宜技术”跨境转移针对发展中国家的实际需求，转移成本低、易操作的“适宜技术”。例如，中国向非洲国家转移的“青蒿素复方疗法”，有效降低了疟疾死亡率；向东南亚国家推广的“疟疾快速诊断试剂盒（RDT）”，使基层卫生人员可在15分钟内完成诊断，无需依赖实验室设备。此外，还可通过“远程医疗技术”实现优质医疗资源的跨境共享，如中国“援外医疗远程会诊平台”已为非洲、拉美国家患者提供超10万次远程会诊。人才协同：建立“跨境健康人才培训网络”由国际组织牵头，发达国家与发展中国家共同参与，建立“跨境健康人才培训网络”，培养既懂医学又懂跨境管理的复合型人才。例如，WHO西太平洋区“卫生应急人才培训项目”，每年培训来自20个国家的500名卫生人员，内容涵盖跨境疫情监测、危机沟通、国际卫生条例等；中国“援外医疗队”实施“传帮带”工程，为受援国培养本地化医疗人才，2022年共培训超2万人次。公私合作（PPP）：引入企业资源与专业能力企业在跨境健康促进中可发挥资金、技术、渠道优势。例如，跨国制药企业辉瑞通过“全球健康创新基金”，支持发展中国家研发低成本疫苗；电商平台阿里巴巴通过“全球速卖通”，向非洲国家捐赠医疗物资，并利用大数据分析疫情物资需求。此外，还可通过“企业社会责任（CSR）”模式，鼓励企业参与跨境健康项目，如某烟草企业将部分利润用于资助跨境控烟宣传。社区参与：激活“最后一公里”协作力量边境社区是跨境健康促进的“前沿阵地”，应充分发挥社区组织、志愿者的作用。例如，在中缅边境，中国与缅甸共同培训“跨境健康联络员”，由两国边民担任，负责疫情信息上报、健康知识宣传、高危人群追踪；在东盟国家，“村健康委员会”参与跨境疫苗接种动员，通过本土语言、宗教习俗等文化敏感的方式，提升接种率。媒体与公众沟通：构建“健康共同体”意识通过媒体合作与公众沟通，消除跨境健康谣言，凝聚“人类卫生健康共同体”共识。例如，WHO与Facebook、Twitter等社交媒体平台合作，多语言发布疫情信息、驳斥谣言；中国与非洲国家合办“健康丝绸之路”媒体论坛，通过纪录片、短视频等形式，宣传跨境健康合作成果。2023年，中非合作论坛期间，“中非健康媒体联盟”成立，将进一步促进健康信息共享与公众理解。04保障机制与能力建设保障机制与能力建设多部门协作的可持续性，需依赖法律保障、能力提升、文化融合与评价改进等长效机制。唯有筑牢这些“基石”，跨境健康促进才能从“应急响应”走向“常态治理”。法律与制度保障：从“自愿合作”到“契约约束”完善国际健康法，强化协作义务推动WHO《国际卫生条例》修订，增加“跨境健康数据共享”“医疗物资公平分配”“多部门协作职责”等条款，并建立“违约问责机制”；同时，鼓励各国签署双边/多边跨境健康协定，明确合作内容、争端解决机制。例如，《中国-新西兰关于卫生合作的谅解备忘录》设立了“年度卫生部长会议”“联合委员会”等制度化的沟通机制，确保合作持续稳定。法律与制度保障：从“自愿合作”到“契约约束”国内立法明确部门职责将跨境健康协作纳入国家法律体系，明确各部门的权责清单。例如，《中华人民共和国基本医疗卫生与健康促进法》规定“国家建立传染病防控制度，健全跨境传染病防控合作机制”；《国境卫生法》要求海关、卫生、交通等部门建立“口岸联防联控机制”，细化信息通报、检疫流程等操作规范。法律与制度保障：从“自愿合作”到“契约约束”建立“监督-评估-问责”闭环由跨境健康协调办公室牵头，定期组织多部门联合督导，检查项目落实情况；引入第三方评估机构（如联合国开发计划署、国际红十字会），对协作效果进行独立评价；对拒不履行协作职责、导致疫情跨境扩散的部门，依法追究责任。能力建设与人才培养：从“被动应对”到“主动预防”加强跨境健康管理专业教育在高校设立“全球健康”“跨境健康管理”等专业，培养既掌握公共卫生知识，又熟悉国际关系、跨文化沟通的复合型人才。例如，复旦大学“全球健康研究所”开设“跨境健康治理”课程，涵盖国际卫生条例、危机管理、健康外交等内容；约翰斯霍普金斯大学“全球健康中心”与多所发展中国家高校合作，建立“全球健康人才培养联盟”。能力建设与人才培养：从“被动应对”到“主动预防”提升基层卫生人员跨境协作能力针对边境地区卫生人员，开展“跨境疫情监测”“健康宣教技巧”“文化敏感性沟通”等专项培训。例如，中国云南省在边境州市设立“跨境健康培训基地”，每年培训来自老挝、缅甸的卫生人员超1000人次；非洲疾病预防控制中心（AfricaCDC）通过“虚拟培训学院”，为44个国家的基层卫生人员提供免费在线课程。能力建设与人才培养：从“被动应对”到“主动预防”开展应急演练与模拟推演定期组织多部门、跨国界的跨境健康应急演练，提升协同响应能力。例如，东盟每年举办“东盟地区论坛（ARF）救灾演习”，模拟跨境疫情暴发、核生化事件等场景，检验各国卫生、外交、军队部门的协同效率；中国与俄罗斯联合开展的“东方-2022”卫生应急演练，涵盖了跨境伤员救治、疫情联合处置等内容。文化敏感性与信任构建：从“任务导向”到“关系导向”尊重本土健康文化，避免“文化冲突”在跨境健康干预中，需充分尊重当地的宗教信仰、传统习俗、健康观念。例如，在穆斯林国家开展疫苗接种时，需邀请宗教领袖参与宣传，使用符合清真标准的疫苗；在东南亚国家推广现代医学时，可与传统医学结合，如将青蒿素与传统草药联合使用，提升接受度。文化敏感性与信任构建：从“任务导向”到“关系导向”建立“长期伙伴关系”，超越“短期项目”跨境健康合作是“长期工程”，需避免“重签约、轻落实”的短期行为。例如，中国与非洲国家的“健康丝绸之路”合作，已从最初的医疗援助拓展为“人才培养+科研合作+产业共建”的长期伙伴关系；盖茨基金会与全球疫苗联盟（Gavi）的合作持续20年，支持发展中国家建立了稳定的免疫接种体系。文化敏感性与信任构建：从“任务导向”到“关系导向”透明沟通与利益共享，构建“信任基石”在跨境健康项目中，需确保决策透明、信息公开、成果共享。例如，全球基金要求受援国定期公布项目资金使用情况，接受社会监督；中国在“一带一路”健康合作中，强调“共商共建共享”，让当地民众从合作中切实受益（如建设当地疾控中心、培养本地医疗人才），从而增强对合作的信任与支持。评价与持续改进机制：从“经验驱动”到“证据驱动”建立科学的评价指标体系从“过程指标”与“结果指标”两个维度，构建跨境健康协作评价体系。过程指标包括：部门协作机制建立率、信息共享及时率、资金到位率等；结果指标包括：跨境传染病发病率下降率、健康知识知晓率提升率、医疗服务可及性改善率等。例如，欧盟“跨境健康合作项目”采用“平衡计分卡”法，从健康结果、协作效率、公众满意度、可持续性四个维度进行评价。评价与持续改进机制：从“经验驱动”到“证据驱动”引入“结果导向的预算管理”（RBM）将项目资金分配与评价结果挂钩，对效果显著的部门与项目增加投入，对效果不佳的项目进行调整或终止。例如，世界银行在全球健康项目中采用“RBM”模式，要求项目方明确“预期成果”“监测指标”“验证方法”，并根据中期评价结果决定