我国村镇银行主发起人法律制度：现状、问题与完善路径

我国村镇银行主发起人法律制度：现状、问题与完善路径一、引言1.1研究背景与意义农村金融是我国金融体系的重要组成部分，对农村经济发展、农民生活改善以及乡村振兴战略的实施起着关键支撑作用。长期以来，我国农村地区面临金融服务供给不足、金融机构覆盖率低、金融产品和服务单一等问题，严重制约了农村经济的发展。为了改善农村金融生态，提升农村金融服务水平，村镇银行应运而生。自2006年我国放宽农村地区银行业金融机构准入政策，2007年四川仪陇惠民村镇银行成立标志着村镇银行试点工作正式启动以来，村镇银行在我国得到了快速发展。截至2023年末，全国已组建村镇银行超过1600家，它们犹如金融毛细血管，深入到广大农村地区，为当地农民、农业和农村经济发展提供了多样化的金融服务，在推动农村经济增长、支持小微企业发展、促进农民增收等方面发挥了重要作用。村镇银行的设立与发展，是我国农村金融改革的重要举措，其有效丰富了农村金融机构类型，打破了原有农村金融市场相对垄断的格局，增强了市场竞争，促使金融机构不断优化服务、创新产品，提高金融服务效率和质量，为农村地区注入了新的金融活力，对完善农村金融体系具有重要意义。村镇银行在支持“三农”发展中具有独特优势，能够更加贴近农村市场和农户需求，提供个性化、差异化的金融服务，满足农村地区多样化的金融需求，为农业产业化发展、农村基础设施建设、农民生产生活提供有力的资金支持，成为金融助力乡村振兴的重要力量。在村镇银行的发展历程中，主发起人法律制度扮演着基础性和关键性角色。根据相关法规，村镇银行实行主发起人制度，规定只有银行业金融机构才能作为主发起人设立村镇银行，且主发起人持股比例有一定要求（虽经历过调整，但仍在股权结构中占据重要地位）。主发起人在村镇银行的设立、运营和发展过程中发挥着主导作用，其资质、实力、经营理念和管理水平等，直接影响着村镇银行的资金筹集能力、公司治理结构、业务运营模式、风险防控能力以及服务“三农”的成效。一个优质且尽责的主发起人，能够凭借自身的资金优势、专业经验和管理能力，为村镇银行提供充足的资金支持，建立科学合理的治理架构，规范业务操作流程，有效防控金融风险，引导村镇银行坚守服务“三农”和小微企业的市场定位；反之，如果主发起人制度存在缺陷，可能导致村镇银行在发展中面临诸多困境，如民间资本参与受限、股权结构不合理、公司治理不完善、服务目标偏离等问题，影响村镇银行的可持续健康发展，进而削弱其对农村金融体系的积极作用。随着我国农村经济的快速发展和金融改革的不断深化，农村金融市场环境发生了深刻变化，对村镇银行的发展提出了更高要求。在此背景下，深入研究我国村镇银行主发起人法律制度，剖析其现存问题，借鉴国际经验，提出完善建议，具有重要的理论与现实意义。在理论层面，有助于丰富和完善农村金融法律制度研究体系，为村镇银行相关法律制度的进一步发展提供理论支撑，推动金融法学领域对农村金融机构法律问题的深入探讨；在实践层面，有利于优化村镇银行主发起人制度设计，促进村镇银行的健康稳定发展，提升其服务农村金融的能力和水平，更好地满足农村地区日益增长的金融需求，助力乡村振兴战略的全面实施，推动我国农村经济持续繁荣发展。1.2国内外研究现状在国外，由于金融体系和农村经济发展状况与我国存在差异，专门针对我国村镇银行主发起人法律制度的研究较少，但在农村金融机构设立及发展方面有一定的理论和实践经验可供参考。如美国社区银行的发展模式及相关监管制度，社区银行在服务当地社区和中小企业方面具有独特优势，其在股权结构、治理模式以及与地方经济融合等方面的经验，为研究村镇银行主发起人制度提供了一定的思路。从股权结构上看，美国社区银行股权相对分散，股东来源广泛，这与我国村镇银行主发起人相对集中的股权结构形成对比，其分散的股权结构如何在保障银行稳定运营的同时实现良好的社区服务效果，对我国村镇银行股权结构调整具有借鉴意义。在治理模式上，社区银行基于对当地市场的深入了解，形成了灵活高效的决策机制，我国村镇银行主发起人在参与村镇银行治理时，可从中学习如何更好地结合农村地区实际情况制定决策，提升治理效率。印度在农村金融领域的实践也具有一定参考价值。印度通过立法和政策引导，建立了多层次的农村金融体系，包括地区农村银行等机构，这些机构在满足农村金融需求方面发挥了重要作用。在地区农村银行的设立过程中，政府、商业银行等多方参与，其参与方式和职责划分对我国村镇银行主发起人制度中各方权利义务的明确具有启示作用。例如，印度政府在农村金融机构设立中明确了各方在资金支持、业务指导、监管等方面的职责，我国在完善村镇银行主发起人制度时，可借鉴这种明确职责的方式，规范主发起人与其他相关主体在村镇银行设立和运营中的行为。国内对村镇银行主发起人法律制度的研究随着村镇银行的发展逐步深入。在主发起人资格方面，许多学者认为当前限定银行业金融机构作为主发起人，限制了民间资本的进入，不利于村镇银行的多元化发展。郭正光指出，严格限定主发起人资格是村镇银行发展速度缓慢的重要因素之一，政府指定主发起人面临低效率和失败的危险，应进一步放宽对村镇银行主发起人资格的限定，允许民营资本和自然人进入这一领域。王利军也提出，可以考虑打破银行类金融机构作为主发起人的行业限制，引入良好的民间资本进入，以丰富村镇银行的资金来源和治理结构。在主发起人持股比例方面，研究发现主发起人持股比例过高会导致村镇银行股权结构失衡，影响其独立性和公司治理效率。黄行健认为，当前村镇银行主发起人持股比例过高，使得村镇银行独立性缺失、内部治理低效以及民间资本投资积极性较低，需要限制单个主发起人的持股比例，采取多主发起人的村镇银行设立模式。柴瑞娟则提出，股权相对分散基础上的相对集中或控股是村镇银行股权结构的最优选择，有利于避免股权高度集中带来的问题。在主发起人制度对村镇银行服务“三农”目标的影响方面，部分研究指出，由于主发起人多为商业性银行，出于盈利考虑，可能导致村镇银行服务“三农”的目标偏离。赵新宇认为，主发起人制度存在服务目标偏离“三农”的问题，商业性银行作为主发起人更注重投资回报率，可能会减少对农业领域的支持，影响村镇银行服务农村经济的效果。尽管国内外在农村金融机构及我国村镇银行主发起人制度方面已有一定研究成果，但仍存在不足。国外研究多基于其自身金融体系和农村经济背景，与我国国情存在差异，直接应用其经验存在一定局限性。国内研究虽然针对主发起人制度的各个方面进行了分析，但在一些关键问题上尚未形成统一且成熟的理论体系，如放宽主发起人资格后如何有效防范金融风险、如何在调整股权结构的同时保障村镇银行的稳定运营等，仍需进一步深入研究。同时，对于主发起人在村镇银行不同发展阶段的作用及相应制度调整，缺乏系统性的动态研究，在实践指导方面还有待加强。1.3研究方法与创新点本研究综合运用多种研究方法，力求全面、深入地剖析我国村镇银行主发起人法律制度。在研究过程中，主要采用了以下方法：文献研究法：通过广泛收集国内外关于村镇银行、农村金融以及主发起人制度的相关文献资料，包括学术论文、研究报告、法律法规、政策文件等，对已有研究成果进行系统梳理和分析，了解该领域的研究现状、前沿动态以及存在的问题，为本研究提供坚实的理论基础和丰富的资料来源。在梳理国外文献时，对美国社区银行和印度农村金融机构相关资料进行分析，借鉴其在股权结构、治理模式以及参与主体职责划分等方面的经验；在国内文献研究中，详细分析学者们对主发起人资格、持股比例、对村镇银行服务“三农”目标影响等方面的观点，明确研究的切入点和方向。案例分析法：选取具有代表性的村镇银行案例，如中银富登村镇银行等，深入分析其主发起人在村镇银行设立、运营过程中的作用、面临的问题以及采取的应对措施。通过对具体案例的剖析，从实践层面揭示主发起人法律制度在实际运行中的成效与不足，使研究更具针对性和现实意义。以中银富登村镇银行为例，分析其在中国银行联合新加坡淡马锡旗下富登金控发起设立过程中，如何通过规模化发展、集约化管理、专业化运作，建立可持续发展模式，以及在坚守“支农支小”定位、助力脱贫攻坚和乡村振兴过程中，主发起人发挥的积极作用和面临的挑战。比较研究法：对不同国家农村金融机构设立及发展模式进行比较，分析其主发起人制度或类似制度的特点和优势，找出与我国村镇银行主发起人制度的差异，为我国制度完善提供有益的借鉴。将美国社区银行相对分散的股权结构、灵活的决策机制与我国村镇银行主发起人相对集中的股权结构进行对比，思考如何借鉴美国社区银行经验优化我国村镇银行股权结构，提升治理效率；对比印度农村金融机构设立中各方参与方式和职责划分与我国村镇银行主发起人制度中各方权利义务关系，探索明确我国主发起人与其他相关主体权利义务的有效途径。本研究的创新点主要体现在以下几个方面：研究视角创新：从法律制度的系统性角度出发，综合考量主发起人资格、持股比例、权利义务、监管与责任等多个关键要素，对村镇银行主发起人法律制度进行全面深入研究，突破以往多集中于单一要素分析的局限，为构建完善的主发起人法律制度体系提供更全面的理论支持。在分析主发起人资格时，不仅探讨放宽资格限制的必要性，还从法律风险防控、市场准入规范等多方面进行综合考量；在研究持股比例时，结合公司治理理论和村镇银行实际运营情况，分析不同持股比例对村镇银行股权结构、治理效率以及服务“三农”目标实现的综合影响。动态研究创新：关注村镇银行在不同发展阶段的特点和需求，对主发起人法律制度进行动态研究，分析制度在不同发展阶段的适应性和存在的问题，提出具有阶段性和针对性的完善建议，使研究成果更贴合村镇银行发展的实际进程。在村镇银行发展初期，强调主发起人在资金支持、规范运营方面的关键作用，相应制度设计侧重于保障主发起人的主导地位和稳定性；随着村镇银行发展壮大，关注股权结构优化、民间资本引入等问题，提出适时调整主发起人持股比例和资格限制的建议，以适应村镇银行进一步发展的需求。理论应用创新：将金融法学、公司法学等多学科理论有机结合，运用法经济学分析方法，从成本-收益、风险-收益等角度分析主发起人法律制度的合理性与缺陷，为制度完善提供经济合理性论证，丰富了村镇银行主发起人制度研究的理论方法。运用法经济学原理分析放宽主发起人资格限制可能带来的风险与收益，通过成本-收益分析评估不同股权结构下村镇银行的运营效率和对农村金融市场的影响，为制度改革提供量化分析支持，使研究结论更具科学性和说服力。二、我国村镇银行主发起人法律制度概述2.1村镇银行的概念与特征根据《村镇银行管理暂行规定》，村镇银行是指经中国银行保险业监督管理委员会依据有关法律、法规批准，由境内外金融机构、境内非金融机构企业法人、境内自然人出资，在农村地区设立的主要为当地农民、农业和农村经济发展提供金融服务的银行业金融机构。这一定义明确了村镇银行的设立主体多元性、地域定位以及服务对象和宗旨。从性质上看，村镇银行属于股份制商业性质的银行，是独立的企业法人。作为独立法人，村镇银行拥有自主经营权，能够独立承担民事责任，以其全部资产对债务承担责任，股东则以其所认购股份对村镇银行承担有限责任。这种法人性质使得村镇银行在运营中具有相对的独立性和自主性，可根据市场需求和自身发展战略制定经营策略。村镇银行具有多方面鲜明特征，在地域和准入门槛方面，村镇银行机构设置在县、乡镇。根据规定，在地（市）设立的村镇银行，其注册资本不低于人民币5000万；在县（市）设立的村镇银行，注册资本不得低于300万元人民币；在乡（镇）设立的村镇银行，注册资本不得低于100万元人民币。较低的注册资本门槛，降低了金融机构进入农村市场的难度，有利于吸引各类资本参与农村金融服务，促进农村金融市场的竞争与发展，使更多的金融资源能够流入农村地区。在市场定位上，村镇银行主要服务于当地“三农”和中小型企业，满足农户的小额贷款需求和当地中小企业的资金需求。为确保服务“三农”政策的贯彻实施，规定村镇银行不得发放异地贷款，在缴纳存款准备金后其可用资金应全部投入当地农村发展建设，富余资金才可投入其他方面。这一规定使得村镇银行紧密扎根于当地农村经济，专注于解决当地农村金融需求，与当地农业生产和农村经济发展紧密结合，为农村地区的产业发展、农民生活改善提供有力的金融支持。在治理结构方面，村镇银行按照现代企业的组织标准建立和设置组织构架，采用扁平化管理结构。这种结构管理层次少，中间不易断开或产生时滞，决策链条短，反映速度相对较快，业务流程结构与农业产业的金融资金要求较为贴合。扁平化管理结构使村镇银行能够更快速地响应客户需求，灵活调整业务策略，适应农村金融市场复杂多变的特点，提高运营效率和服务质量。在发起人制度和产权结构方面，村镇银行实行发起人制度，最初规定必须有一家符合监管条件、管理规范、经营效益好的商业银行作为主要发起银行，且单一金融机构的股东持股比例不得低于20%。后为鼓励民间资本投资村镇银行，2012年5月银监会将主发起行的最低持股比例降至15%，促进了村镇银行多元化的产权结构。发起人制度在村镇银行设立初期，有助于借助主发起银行的专业经验、资金实力和管理能力，规范村镇银行的运营，防范金融风险；而产权结构的多元化，则有利于吸引更多社会资本参与，优化股权结构，提升村镇银行的治理效率和市场竞争力。村镇银行在农村金融中占据独特地位。它是农村金融体系的重要补充，有效填补了农村地区金融服务的空白，增加了农村地区的金融支持力度。以往农村金融市场主要由农村信用社和邮政储蓄等少数金融机构主导，存在金融服务供给不足、竞争不充分等问题。村镇银行的出现，打破了这种相对垄断的格局，丰富了农村金融机构类型，为农村经济主体提供了更多的金融服务选择，增强了农村金融市场的活力和竞争力。村镇银行能够更贴近农村市场和农户需求，凭借对当地情况的深入了解，提供个性化、差异化的金融服务，满足农村地区多样化的金融需求，成为连接农村经济主体与金融市场的重要桥梁，对推动农村经济发展、促进农民增收、助力乡村振兴战略实施发挥着不可或缺的作用。2.2主发起人法律制度的主要内容2.2.1主发起人的资格要求我国相关法规对村镇银行主发起人资格作出了明确且严格的规定。依据《村镇银行管理暂行规定》及相关政策，村镇银行主发起人（投资管理型村镇银行作为主发起人除外）必须是银行业金融机构。这一规定旨在确保主发起人具备专业的金融知识、丰富的行业经验以及稳健的资金实力，从而为村镇银行的设立与运营奠定坚实基础。在实际操作中，要求主发起人监管评级良好，这是对其经营管理水平和风险防控能力的重要考量指标。监管评级良好意味着主发起人在合规经营、风险管理、内部控制等方面表现出色，能够为村镇银行树立良好的合规运营榜样，有效防范金融风险，保障村镇银行的稳健发展。主发起人还需具有清晰的发展战略规划和可行有效的商业模式。农村金融市场具有独特性，与城市金融市场在客户需求、市场环境、风险特征等方面存在差异。拥有清晰的发展战略规划，能够使主发起人准确把握农村金融市场的发展趋势和需求特点，明确村镇银行的市场定位和发展方向，制定出符合农村市场实际的业务策略；可行有效的商业模式则是村镇银行实现可持续发展的关键，它涵盖了业务运营模式、盈利模式、风险管理模式等多个方面，确保村镇银行在服务“三农”的过程中，既能满足农村经济主体的金融需求，又能实现自身的经济效益和社会效益的平衡。具备对外投资实力和持续补充资本能力也是主发起人资格的重要要求。村镇银行在设立和发展过程中，需要充足的资金支持，以满足业务拓展、风险抵御等方面的需求。主发起人强大的对外投资实力，能够在村镇银行设立初期提供必要的启动资金，保障其顺利开业运营；持续补充资本能力则确保在村镇银行后续发展中，当面临业务扩张、资本充足率监管要求等情况时，主发起人能够及时注入资金，维持村镇银行的资本充足水平，增强其风险抵御能力，保障村镇银行的稳健运营。此外，主发起人应具有合格人才储备。人才是金融机构发展的核心要素，对于村镇银行而言，由于其服务对象和市场环境的特殊性，需要既懂金融业务又熟悉农村市场和农业产业的专业人才。主发起人拥有合格人才储备，能够为村镇银行输送专业人才，帮助其组建高素质的经营管理团队和业务团队，提升村镇银行的专业服务能力和经营管理水平，更好地适应农村金融市场的需求。投资管理型村镇银行作为主发起人，除满足上述部分条件外，还需满足主要审慎监管指标符合监管要求，公司治理良好，内部控制健全有效，入股资金为自有资金且不得以委托资金、债务资金等非自有资金入股等条件。这些额外要求进一步强化了投资管理型村镇银行作为主发起人的资质和能力，确保其在村镇银行的发展中能够发挥更加积极有效的主导作用，推动村镇银行在投资管理、业务创新、风险防控等方面实现更高水平的发展。2.2.2主发起人的权利与义务在村镇银行设立阶段，主发起人拥有多项重要权利。主发起人有权参与村镇银行的筹建工作，对筹建方案、组织架构设计、人员招聘等关键事项提出建议并参与决策。在四川仪陇惠民村镇银行的设立过程中，其主发起人积极参与筹建工作，凭借自身丰富的金融行业经验，对银行的选址、初期业务规划等提出了专业建议，确保了村镇银行能够顺利开业运营。主发起人还拥有对其他发起人的选择权，通过筛选合适的其他发起人，优化村镇银行的股权结构和股东背景，为村镇银行的发展奠定良好基础。主发起人也承担着相应的义务。主发起人需按照规定足额缴纳出资，确保村镇银行有充足的启动资金。在实际操作中，若主发起人未能按时足额出资，将影响村镇银行的设立进程和后续运营，可能导致村镇银行无法满足开业条件，延误其进入市场的时间，影响对农村金融市场的服务供给。主发起人还应向其他发起人如实披露与村镇银行设立相关的重要信息，包括自身的财务状况、经营情况、风险管理能力等，保障其他发起人的知情权，促进各方在平等、透明的基础上合作。在村镇银行运营阶段，主发起人享有诸多权利。主发起人有权参与村镇银行的重大决策，如制定发展战略、业务规划、利润分配方案等。以中银富登村镇银行为例，中国银行作为主发起人，在村镇银行的战略制定中发挥了重要作用，结合自身的国际化视野和丰富的金融资源，为中银富登村镇银行制定了服务“三农”和小微企业、推动农村金融创新的发展战略，助力其在农村金融市场取得良好发展。主发起人还对村镇银行的经营管理进行监督，确保村镇银行按照法律法规、公司章程以及既定的发展战略运营，防范经营风险。主发起人在运营阶段也承担着一系列重要义务。主发起人应向村镇银行提供必要的技术、管理和人才支持。许多村镇银行在运营初期，面临专业人才短缺、管理经验不足等问题，主发起人通过派遣专业管理人员、开展员工培训、输出先进的管理经验和业务技术等方式，帮助村镇银行提升经营管理水平。主发起人需协助村镇银行建立健全风险管理体系，制定风险管理制度和流程，提高村镇银行的风险识别、评估和控制能力。在市场波动、经济形势变化等情况下，主发起人有义务为村镇银行提供流动性支持，保障村镇银行的资金安全和正常运营。若主发起人未能履行这些义务，可能导致村镇银行经营管理混乱、风险失控，损害存款人和其他股东的利益。2.2.3股权结构与持股比例限制我国对村镇银行主发起人持股比例有明确规定，村镇银行主发起人持股比例不得低于村镇银行股本总额的15％。这一持股比例要求对村镇银行股权结构产生了多方面的影响。从积极方面来看，一定比例的持股能够保证主发起人在村镇银行中具有较大的话语权和影响力，有利于主发起人将自身的专业经验、管理理念和发展战略贯彻到村镇银行的运营中，确保村镇银行的稳健发展。主发起人凭借其在金融领域的专业优势，能够在村镇银行的风险管理、业务拓展、内部控制等方面发挥主导作用，提升村镇银行的运营效率和服务质量。在股权相对集中于主发起人的情况下，决策过程相对集中高效，能够快速应对市场变化和业务需求，避免因股权过度分散导致的决策迟缓、效率低下等问题。然而，主发起人持股比例过高也存在一些弊端。可能导致村镇银行股权结构失衡，其他股东的话语权相对较弱，参与公司治理的积极性受到抑制，不利于充分发挥多元股东的优势，形成有效的制衡机制。在一些村镇银行中，由于主发起人持股比例过高，其他股东在重大决策中的影响力有限，难以对主发起人的决策进行有效监督和制衡，可能引发内部人控制等问题，损害村镇银行和其他股东的利益。过高的持股比例可能使村镇银行对主发起人的依赖度过高，在业务发展、风险管理等方面缺乏自主性和创新性，不利于村镇银行根据当地市场需求和自身特点探索差异化的发展道路。在实践中，不同的持股比例也产生了不同的效果。部分村镇银行主发起人持股比例较高，在主发起人的强力支持下，初期发展迅速，能够快速建立起完善的业务体系和管理架构，但在后期发展中，可能面临创新动力不足、对市场变化适应性不够灵活等问题。而一些尝试适度降低主发起人持股比例，优化股权结构的村镇银行，在引入多元股东后，股东之间能够相互交流、相互监督，为村镇银行带来了新的发展思路和资源，在业务创新、市场拓展等方面表现出更强的活力，但也需要在决策协调、利益平衡等方面付出更多努力。2.3主发起人法律制度的发展历程我国村镇银行主发起人法律制度的发展与农村金融改革的进程紧密相连，自村镇银行试点工作开展以来，经历了多个重要阶段，每个阶段都伴随着政策的调整与完善，对村镇银行的发展产生了深远影响。在村镇银行试点初期，2006年银监会发布《关于调整放宽农村地区银行业金融机构准入政策，更好支持社会主义新农村建设的若干意见》，拉开了村镇银行试点的序幕。2007年，《村镇银行管理暂行规定》正式出台，这一规定构建了村镇银行主发起人法律制度的基本框架。其中明确规定，村镇银行最大股东或唯一股东必须是银行业金融机构，最大银行业金融机构股东持股比例不得低于村镇银行股本总额的20%。这一时期严格限定主发起人资格为银行业金融机构且要求较高持股比例，主要是基于农村金融市场的特殊性和风险性考虑。农村金融市场存在信息不对称程度高、信用环境不完善、金融基础设施薄弱等问题，银行业金融机构凭借其专业的金融知识、丰富的风险管理经验和雄厚的资金实力，能够在村镇银行设立初期有效防范金融风险，规范运营管理，为村镇银行的稳健发展奠定基础。在四川仪陇惠民村镇银行的设立过程中，南充市商业银行（现四川天府银行）作为主发起人，充分发挥其金融专业优势，帮助村镇银行建立了基本的业务流程和风险防控体系，使其能够顺利开展金融服务，满足当地农村经济主体的需求。随着村镇银行的逐步发展，为了鼓励民间资本参与农村金融市场，优化村镇银行股权结构，2012年5月，银监会出台《关于鼓励和引导民间资本进入银行业的实施意见》，将主发起行的最低持股比例降至15%。这一政策调整旨在进一步促进村镇银行产权结构的多元化，激发市场活力。民间资本的引入，为村镇银行带来了新的资金来源和经营理念，有助于增强村镇银行的市场竞争力和创新能力。一些民营资本参与的村镇银行在业务创新方面表现突出，推出了更符合当地农村市场需求的金融产品和服务模式，如针对农村电商发展推出的专属信贷产品，为农村电商企业提供资金支持，促进了农村电商的发展。近年来，随着农村金融市场环境的变化和村镇银行发展的新需求，主发起人法律制度在不断完善。监管部门更加注重主发起人的责任落实和履职能力。2023年10月，国务院发布的《关于推进普惠金融高质量发展的实施意见》明确指出，压实村镇银行主发起行责任，提高持股比例，强化履职意愿，做好支持、服务和监督，建立主发起行主导、职责清晰的治理结构。这一政策导向强调了主发起人在村镇银行发展中的核心地位和关键作用，要求主发起人不仅要提供资金支持，更要在村镇银行的战略规划、风险管理、公司治理等方面发挥主导作用，确保村镇银行坚守服务“三农”和小微企业的市场定位。在这一阶段，部分主发起行积极响应政策要求，加强对村镇银行的管理和支持。例如，成都农商银行作为中成系村镇银行的主发起行，提出“全域农商一体化”战略，通过加强条线管理，由各事业部对村镇银行各业务进行垂直指导，优化管理设计、加强监督审计，提升了村镇银行的整体运营水平。同时，监管部门也加强了对主发起人的监管力度，对主发起人的资质审查更加严格，要求主发起人具备清晰的发展战略规划、可行有效的商业模式、对外投资实力和持续补充资本能力等，以保障村镇银行的可持续发展。回顾村镇银行主发起人法律制度的发展历程，从试点初期对主发起人资格和持股比例的严格规定，到逐步放宽持股比例鼓励民间资本参与，再到如今强化主发起人责任和履职能力，每一次政策调整都顺应了农村金融市场发展的需求，对村镇银行的发展产生了重要影响。在不同阶段，主发起人法律制度在促进村镇银行稳健发展、优化股权结构、提升服务能力等方面发挥了积极作用，但也面临着一些挑战和问题，需要在未来的发展中进一步完善。三、我国村镇银行主发起人法律制度的实践现状3.1主发起人的类型与分布我国村镇银行主发起人类型呈现多元化特点，主要包括国有大型银行、股份制商业银行、城市商业银行、农村商业银行、外资银行以及政策性银行等。不同类型的主发起人在村镇银行的发展中发挥着各自独特的作用，其分布情况也受到多种因素的影响。国有大型银行作为主发起人，具有雄厚的资金实力、广泛的业务网络和丰富的管理经验，在村镇银行的设立和发展中发挥着重要的引领作用。中国银行通过与新加坡淡马锡旗下富登金控合作，发起设立中银富登村镇银行，在全国多地布局，截至2023年底，已设立超过100家村镇银行。这些村镇银行依托中国银行的品牌优势和国际化资源，能够为农村地区提供更广泛的金融服务，在推动农村金融创新、提升金融服务质量方面取得了显著成效。例如，在一些地区推出了针对农村特色产业的供应链金融服务，为农产品加工企业提供从原材料采购到产品销售的全流程金融支持，促进了当地农业产业的发展。股份制商业银行在发起设立村镇银行方面也较为活跃。民生银行积极响应国家农村金融政策，发起设立多家村镇银行。民生银行凭借其灵活的经营机制和创新意识，为村镇银行带来了多元化的金融产品和服务模式。在一些村镇银行中，民生银行引入大数据、人工智能等技术，开展线上信贷业务，简化贷款审批流程，提高了金融服务效率，满足了农村小微企业和农户对资金的快速需求。城市商业银行和农村商业银行是村镇银行主发起人的重要力量。它们通常对当地市场情况较为熟悉，具有地缘和人缘优势，能够更好地贴近农村客户需求，提供个性化的金融服务。成都农商银行作为中成系村镇银行的主发起人，通过实施“全域农商一体化”战略，加强对村镇银行的管理和支持，提升了村镇银行在当地的市场竞争力。在业务开展中，这些村镇银行能够深入了解当地农村经济特点，针对特色农业产业推出专属金融产品，如为种植特色水果的农户提供“水果贷”，解决了农户在种植、采摘、销售过程中的资金需求。外资银行也参与到我国村镇银行的发起设立中。例如，汇丰银行在我国多个地区发起设立村镇银行，为农村金融市场带来了国际化的金融理念和先进的风险管理经验。汇丰村镇银行注重与当地政府和企业合作，共同推动农村经济发展，在支持农村小微企业发展、开展农村金融教育等方面做出了积极贡献。从地区分布来看，村镇银行主发起人在不同地区的分布存在一定差异。在东部经济发达地区，各类主发起人参与积极性较高，国有大型银行、股份制商业银行、城市商业银行和农村商业银行等都有较多的发起设立行为。这些地区经济发展水平较高，金融市场活跃，对金融服务的需求多样化，吸引了各类金融机构积极布局村镇银行。在浙江，由于民营经济发达，农村金融需求旺盛，众多城市商业银行和农村商业银行积极发起设立村镇银行，为当地农村小微企业和农户提供了丰富的金融服务，促进了农村经济的快速发展。中西部地区的村镇银行主发起人主要以农村商业银行和城市商业银行为主。这些地区经济发展相对滞后，金融基础设施相对薄弱，国有大型银行和股份制商业银行在发起设立村镇银行时相对谨慎。农村商业银行和城市商业银行凭借对当地市场的熟悉和了解，能够更好地适应中西部地区农村金融市场的特点，为当地提供金融支持。在河南，农村商业银行积极发起设立村镇银行，针对当地农业生产特点，推出了一系列支农信贷产品，如“粮食收购贷”，帮助农民解决粮食收购过程中的资金问题，保障了农业生产的顺利进行。东北地区的村镇银行主发起人分布也呈现出一定的特点。受当地经济结构和金融环境的影响，农村商业银行在发起设立村镇银行中占据重要地位。同时，部分城市商业银行也积极参与，共同推动东北地区农村金融的发展。在辽宁，一些农村商业银行发起设立的村镇银行，通过与当地农业产业化龙头企业合作，为企业上下游农户提供金融服务，促进了农业产业链的整合和发展。不同类型的主发起人在村镇银行的发展中各有优势，其地区分布受到经济发展水平、金融市场环境等多种因素的影响。深入了解主发起人的类型与分布情况，对于进一步分析村镇银行主发起人法律制度的实践效果及存在问题具有重要意义。3.2典型案例分析3.2.1成功案例剖析中银富登村镇银行作为村镇银行发展中的成功典范，在其发展历程中，主发起人中国银行和新加坡淡马锡旗下富登金控发挥了至关重要的积极作用，展现出主发起人在村镇银行发展中的关键价值。在资金支持方面，中国银行凭借其雄厚的资金实力，为中银富登村镇银行提供了坚实的资金后盾。在村镇银行设立初期，启动资金的充足与否直接关系到其能否顺利开业运营以及后续业务的拓展。中国银行积极投入资金，确保中银富登村镇银行在筹备阶段就拥有足够的资金用于网点建设、设备购置、人员招聘等各项前期工作，为其顺利开业奠定了基础。在村镇银行的运营过程中，面对业务扩张、风险抵御等资金需求，中国银行持续给予资金支持，保障了中银富登村镇银行的资金流动性和稳定性，使其能够在农村金融市场中稳健发展。在专业经验和管理模式输出方面，中国银行和富登金控充分发挥自身优势。中国银行作为具有丰富金融经验和国际化视野的大型银行，在风险管理、业务运营、内部控制等方面拥有成熟的体系和先进的理念。其将这些专业经验和管理模式引入中银富登村镇银行，帮助村镇银行建立起科学合理的治理架构和高效的业务运营流程。在风险管理上，借鉴中国银行的风险评估模型和风险预警机制，中银富登村镇银行能够对农村金融业务中的各类风险进行准确识别、评估和控制，有效降低了信用风险、市场风险和操作风险。在业务运营方面，引入中国银行的标准化业务流程和客户服务体系，提升了村镇银行的服务质量和效率，增强了客户满意度。富登金控在农村金融领域具有独特的经验和技术，其为中银富登村镇银行带来了创新的农村金融产品和服务模式。结合我国农村地区的实际情况和客户需求，富登金控协助中银富登村镇银行开发了一系列贴合农村市场的金融产品，如针对农户的小额信用贷款、农村消费贷款，针对农村小微企业的供应链金融产品等。这些产品具有额度灵活、利率合理、还款方式多样等特点，满足了农村地区不同客户群体的金融需求，有效提升了中银富登村镇银行在农村金融市场的竞争力。在人才培养与团队建设方面，主发起人也发挥了重要作用。中国银行和富登金控通过派遣专业管理人员和业务骨干，为中银富登村镇银行组建了一支高素质的经营管理团队。这些专业人才不仅具备扎实的金融专业知识，还拥有丰富的实践经验和创新意识，能够迅速适应农村金融市场的特点和需求。主发起人还为村镇银行的员工提供了系统的培训，包括金融业务知识、风险管理技能、客户服务技巧等方面的培训，提升了员工的专业素养和业务能力，为村镇银行的持续发展提供了人才保障。中银富登村镇银行在主发起人的支持下，取得了显著的发展成果。截至2023年底，已在全国设立超过100家村镇银行，服务网络覆盖多个省份的农村地区。其资产规模持续增长，业务范围不断拓展，在支持农村经济发展、助力脱贫攻坚和乡村振兴方面发挥了重要作用。通过为农村小微企业提供融资支持，帮助众多小微企业扩大生产规模、提升技术水平，促进了农村产业的发展和升级；为农户提供小额信贷服务，满足了农户在农业生产、生活消费等方面的资金需求，增加了农民收入，改善了农民生活。中银富登村镇银行的成功经验表明，优质的主发起人能够为村镇银行的发展提供全方位的支持，推动村镇银行在农村金融领域实现可持续发展。3.2.2存在问题的案例分析以某发展受阻的村镇银行（以下简称“A村镇银行”）为例，其在发展过程中遭遇的困境深刻揭示了主发起人制度存在的诸多问题，为深入剖析该制度提供了典型样本。A村镇银行由一家城市商业银行作为主发起人，在设立初期，由于主发起人对农村金融市场缺乏深入了解，导致在业务规划和市场定位上出现偏差。该主发起人将在城市金融市场的业务模式和运营经验直接套用到A村镇银行，忽视了农村金融市场的独特性，如农村客户的金融需求特点、信用环境、市场风险等与城市存在显著差异。在贷款业务方面，按照城市贷款标准和流程开展农村贷款业务，对农户和农村小微企业的贷款申请审核过于严格，要求提供过多的抵押物和复杂的手续，这与农村地区抵押物匮乏、农户和小微企业经营灵活性高但规范性不足的实际情况不符，导致大量有贷款需求的农村客户无法获得贷款支持，业务发展受到严重阻碍。在股权结构方面，主发起人持股比例过高，达到60%，这种股权结构失衡使得A村镇银行在公司治理上出现诸多问题。其他股东由于持股比例较低，在重大决策中的话语权微弱，参与公司治理的积极性受挫，难以对主发起人形成有效的制衡。主发起人在决策过程中往往独断专行，缺乏充分的民主决策机制和监督机制，导致决策失误频发。在一项新业务的拓展决策中，主发起人未充分听取其他股东和市场调研团队的意见，仅凭自身判断盲目推进，结果因市场需求把握不准确，新业务开展后无人问津，不仅浪费了大量的人力、物力和财力，还使A村镇银行面临巨大的经营风险。主发起人在后续运营中的支持力度不足也是A村镇银行发展受阻的重要原因。在A村镇银行运营过程中，主发起人未能按照承诺提供持续的技术、管理和人才支持。在技术方面，未能及时引入先进的金融科技系统，导致A村镇银行的业务办理效率低下，无法满足农村客户对便捷金融服务的需求。在管理方面，没有建立有效的风险管理体系和内部控制机制，使得A村镇银行在面对市场波动和风险时，缺乏应对能力，不良贷款率不断攀升。在人才支持方面，主发起人未向A村镇银行输送足够的专业人才，且对现有员工的培训也不到位，导致A村镇银行员工专业素质参差不齐，业务能力有限，影响了银行的服务质量和经营效率。A村镇银行的案例充分暴露了主发起人制度存在的问题。主发起人对农村金融市场的认知不足，使得村镇银行在发展初期就偏离了正确的轨道，无法有效满足农村金融需求。股权结构不合理导致公司治理失效，决策缺乏科学性和民主性，增加了经营风险。主发起人支持力度不足，使得村镇银行在运营过程中面临诸多困难，难以实现可持续发展。这些问题不仅影响了A村镇银行自身的发展，也对农村金融市场的稳定和发展造成了负面影响，亟待通过完善主发起人法律制度加以解决。3.3实践中存在的主要问题3.3.1民间资本参与受限我国现行的村镇银行主发起人法律制度对民间资本参与设置了诸多限制，严重制约了民间资本在村镇银行发展中的作用发挥，对村镇银行的多元化发展和市场活力提升产生了不利影响。从主发起人资格规定来看，明确限定主发起人必须是银行业金融机构，这一要求将民间资本直接排除在主发起人范围之外。民间资本虽具有较强的市场活力和创新意识，且对农村地区的经济发展有着深入了解和积极参与的意愿，但由于缺乏专业的金融行业背景，难以满足主发起人资格要求，无法在村镇银行的设立和发展中发挥主导作用。许多民间资本拥有者长期活跃于农村市场，熟悉当地的产业特色和农民需求，能够根据实际情况提供更具针对性的金融服务，但因主发起人资格限制，无法充分参与到村镇银行的建设中，导致农村金融市场的一些潜在资源未得到有效利用。在股权结构方面，尽管2012年银监会将主发起行的最低持股比例降至15%，但主发起人仍在股权结构中占据重要地位，这在一定程度上挤压了民间资本的持股空间。民间资本在村镇银行中的持股比例相对较低，话语权有限，难以对村镇银行的经营决策产生实质性影响。一些村镇银行中，民间资本股东虽有参与公司治理的意愿，但由于持股比例低，在董事会、监事会等决策和监督机构中缺乏足够的代表，无法有效表达自身诉求，导致其参与积极性受挫。这不仅影响了民间资本的投资热情，也使得村镇银行在决策过程中难以充分吸收民间资本所带来的多元化思路和创新理念，限制了村镇银行的创新发展能力。民间资本参与受限还导致村镇银行的资金来源渠道相对单一，过度依赖主发起人的资金支持。在一些经济欠发达地区的村镇银行，由于民间资本难以有效参与，主发起人资金有限，村镇银行在业务拓展、网点建设、技术升级等方面面临资金短缺问题，制约了其服务能力的提升和业务范围的扩大。这使得村镇银行在满足农村地区日益增长的金融需求时显得力不从心，无法充分发挥其在农村金融体系中的补充和支持作用，影响了农村经济的发展。3.3.2服务“三农”目标偏离在村镇银行的发展实践中，主发起人追求利润最大化的经营目标与村镇银行服务“三农”的政策定位之间存在明显冲突，导致部分村镇银行出现服务“三农”目标偏离的现象，这对农村金融市场的健康发展和乡村振兴战略的实施产生了不利影响。主发起人多为商业性银行，其经营理念和行为模式往往以追求利润最大化为核心目标。在这种背景下，当村镇银行面临盈利压力时，主发起人可能会将资金更多地投向收益较高、风险相对较低的城市业务或大型企业，而减少对农业领域的支持。农业生产具有季节性、周期性长，受自然因素影响大等特点，导致涉农贷款风险相对较高、收益相对较低。部分主发起人出于风险和收益的考量，对农户和农村小微企业的贷款审批更为严格，设置较高的贷款门槛，要求提供充足的抵押物和担保，这与农村地区抵押物匮乏、农户和小微企业信用体系不完善的实际情况不符，使得许多有资金需求的农村经济主体难以获得贷款支持。一些村镇银行在主发起人的影响下，将大量资金投向城市房地产开发项目或大型工业企业，而对农村地区的农田水利建设、农产品加工企业等支持不足，偏离了服务“三农”的初衷。主发起人在业务布局和资源配置上，也可能更倾向于经济发达地区和盈利前景较好的业务领域。在东部沿海经济发达地区，村镇银行的设立数量相对较多，业务发展也更为活跃，而中西部经济欠发达地区的村镇银行发展相对滞后。这是因为经济发达地区市场规模大、金融需求旺盛、风险相对较低，更符合主发起人追求利润最大化的目标。在一些中西部农村地区，村镇银行网点覆盖率低，金融服务供给不足，无法满足当地农村经济发展的需求。一些村镇银行即使设立在农村地区，也将主要业务集中在县城等经济相对活跃的区域，对偏远乡村的金融服务投入较少，导致农村地区金融服务的不均衡发展。服务“三农”目标偏离还体现在金融产品和服务创新不足上。由于主发起人将更多精力放在追求利润的业务上，对农村金融市场的深入调研和分析不够，未能根据农村经济主体的特点和需求开发出针对性强、适应性好的金融产品和服务。许多村镇银行的金融产品和服务与城市商业银行类似，缺乏针对农村特色产业、农民消费特点的创新，无法满足农村地区多样化的金融需求。在农村电商蓬勃发展的背景下，一些村镇银行未能及时推出与农村电商相匹配的金融产品，如电商贷款、供应链金融服务等，限制了农村电商的进一步发展。3.3.3公司治理结构不完善主发起人在村镇银行股权结构中一股独大的现象，对村镇银行的公司治理结构产生了显著的负面影响，导致公司治理结构不完善，影响了村镇银行的稳健运营和可持续发展。主发起人持股比例过高，使得其他股东在公司治理中的话语权微弱，难以对主发起人形成有效的制衡。在村镇银行的决策过程中，主发起人往往占据主导地位，其决策可能更多地考虑自身利益和发展战略，而忽视其他股东的意见和村镇银行的整体利益。在重大投资决策上，主发起人可能凭借其控股地位，不顾其他股东的反对，将村镇银行的资金投向自身关联企业或符合自身利益的项目，增加了村镇银行的经营风险。这种缺乏制衡的决策机制，容易导致决策失误，损害村镇银行和其他股东的利益。一股独大的股权结构还容易引发内部人控制问题。主发起人对村镇银行的经营管理具有较强的控制权，可能会利用其控制权安排自己的人员担任关键管理岗位，导致村镇银行的管理层与主发起人利益高度一致，而忽视了其他股东和存款人的利益。在一些村镇银行中，主发起人派遣的管理人员在经营管理中可能存在追求短期业绩、忽视风险防控等行为，以满足主发起人的考核要求。在业务拓展过程中，为了追求短期业绩，可能过度发放贷款，忽视贷款风险评估，导致不良贷款率上升，影响村镇银行的资产质量和稳健运营。在监督机制方面，由于其他股东话语权不足，监事会等监督机构难以发挥有效的监督作用。监事会成员可能受到主发起人的影响，无法独立行使监督职责，对主发起人和管理层的行为监督不力。在一些村镇银行中，监事会形同虚设，未能对主发起人的关联交易、资金挪用等违规行为进行及时有效的监督和纠正，使得村镇银行的内部管理混乱，风险不断积累。公司治理结构不完善还体现在信息披露不充分、不透明上。主发起人可能出于自身利益考虑，对村镇银行的财务状况、经营成果、重大决策等信息披露不及时、不全面，导致其他股东和存款人无法准确了解村镇银行的真实运营情况，难以做出合理的投资和存款决策。这不仅损害了其他股东和存款人的知情权，也影响了市场对村镇银行的信任度，不利于村镇银行的健康发展。四、国外村镇银行主发起人制度的经验借鉴4.1美国社区银行模式美国社区银行在金融体系中占据独特地位，对当地社区经济发展起到了关键的支持作用，其模式在主发起人制度及相关运营管理方面具有诸多值得深入探究和借鉴的经验。从主发起人角度来看，美国社区银行没有严格意义上类似我国村镇银行主发起人的单一主导机构。其设立多是基于社区居民和中小企业的金融需求，由当地的投资者、企业家、社区组织等共同发起。这些发起主体多元化，涵盖了各类社会资本，包括个人、企业以及社区合作组织等。这种多元化的发起模式，使得社区银行从设立之初就紧密扎根于当地社区，与社区经济发展紧密相连，能够充分反映当地社区的金融需求和特点。在股权结构方面，美国社区银行股权相对分散。根据美国独立社区银行家协会（ICBA）的数据，社区银行的股东来源广泛，包括社区居民、当地企业、投资机构等。这种分散的股权结构具有显著优势，一方面，避免了单一股东对银行的绝对控制，使得银行在决策过程中能够充分考虑多方利益相关者的意见，增强了决策的民主性和科学性。不同背景的股东能够从各自角度为银行发展提供多样化的思路和资源，促进银行在业务拓展、风险管理等方面做出更符合社区整体利益的决策。另一方面，分散的股权结构有利于吸引更多的社会资本参与社区银行的发展，增强银行的资金实力和抗风险能力。社区居民通过持有社区银行股份，不仅成为银行的投资者，更成为银行发展的支持者和监督者，增强了社区居民对银行的认同感和归属感，提高了银行在社区的公信力。在服务当地社区方面，美国社区银行具有明确且精准的市场定位。它们主要服务于当地中小企业、社区居民和农户，将满足这些群体的金融需求作为核心业务。在贷款业务上，社区银行凭借对当地市场和客户的深入了解，具有独特的优势。社区银行工作人员与当地居民和企业长期交往，熟悉客户的经营状况、信用状况和个人品行等“软信息”。在审批贷款时，社区银行不仅关注客户的财务报表等“硬数据”，更注重这些“软信息”。对于当地一家经营多年的小型农场，社区银行信贷员可能通过长期的邻里交往，了解到农场主的勤劳和诚信，以及农场的经营稳定性，即使农场主的财务报表数据并不十分突出，社区银行也可能基于这些“软信息”为其提供贷款支持。这种基于关系型信贷的模式，有效解决了信息不对称问题，降低了贷款风险，提高了贷款审批效率，使得社区银行能够更好地满足当地中小企业和居民的融资需求。美国社区银行还积极参与社区建设和发展，与当地社区形成了紧密的互动关系。它们通过提供金融支持，助力当地基础设施建设、教育事业发展、社区福利改善等。在一些社区，社区银行会为当地学校的建设和教育项目提供贷款或捐赠，帮助改善教育条件；为社区公共设施建设提供资金支持，提升社区居民的生活质量。社区银行还会开展金融知识普及活动，提高社区居民的金融素养，增强居民对金融产品和服务的了解和运用能力。通过这些举措，社区银行赢得了当地社区的高度认可和支持，进一步巩固了其在社区金融市场的地位，实现了银行与社区的共同发展。美国社区银行在发起模式、股权结构以及服务当地社区的方式等方面的经验，为我国村镇银行主发起人制度的完善和发展提供了有益的借鉴。在我国村镇银行发展中，可以思考如何借鉴美国社区银行的多元化发起模式，引入更多民间资本和社会力量参与，优化股权结构，增强银行决策的民主性和科学性；如何学习社区银行深入了解当地市场和客户需求的方法，提升村镇银行服务“三农”和小微企业的精准度和有效性，促进村镇银行与当地农村经济的深度融合和共同发展。4.2其他国家相关制度及启示日本JA银行作为日本最大级别的民间金融网，其独特的金融结构和运营模式对我国村镇银行主发起人制度有着重要的启示意义。JA银行由全体会员构成，具体分为基层农协、信农联、农林中金三级机构，形成了完善的三级结构互补机制。基层农协直接面向农户和农村中小企业，能够深入了解当地的金融需求和实际情况，提供贴近基层的金融服务；信农联则在区域层面发挥协调和支持作用，整合基层农协的资源，提升金融服务的效率和规模；农林中金作为顶层机构，具有更强的资金实力和宏观调控能力，为整个体系提供资金支持、风险管理等方面的指导。这种三级机构相互协作、资源共享，使得JA银行能够全面覆盖农村金融市场，满足不同层次的金融需求。在业务运营方面，JA银行的信贷结构具有鲜明特征。其信贷业务与综合业务紧密结合，通过存款账户结算的方式，实现了指导、销售、购买、互助等业务功能的协同发展。在农产品销售过程中，农户可以通过JA银行的存款账户便捷地进行货款结算，同时银行能够及时掌握农户的资金流动情况，为提供精准的金融服务奠定基础。在贷款回收方面，JA银行从担保和保证两方面入手，极大地保证了贷款的按时按量回收。担保物品涵盖存款、有价证券、农业或住宅用地、农业生产用的工具或建筑物等，丰富的担保形式适应了农村资产的多样性；保证方面，通过与贷款保证人签订保证合同，在贷款人无力偿还贷款时，由保证人代替偿还，有效降低了信贷风险。对我国村镇银行发起人制度而言，JA银行模式的启示主要体现在以下几个方面。可以借鉴其构建统一农村金融网的思路，优化我国村镇银行主发起人制度。目前我国村镇银行主发起人相对分散，缺乏系统性的协作机制。可以考虑建立类似JA银行的层级结构，由大型金融机构作为顶层，负责统筹规划和资金支持；地方金融机构作为中层，发挥区域协调和业务指导作用；当地的民间资本、社区组织等作为基层参与者，深入了解农村市场需求，提供个性化金融服务。通过这种层级结构的构建，能够增强村镇银行体系的协同效应，提高金融服务的效率和覆盖面。在金融执行力方面，JA银行的经验也值得学习。我国村镇银行在服务“三农”过程中，存在金融服务不到位、执行效率低下等问题。JA银行通过完善的业务流程和风险控制机制，确保了金融服务的有效执行。我国村镇银行可以加强内部管理，建立标准化的业务流程和严格的风险防控体系，提高金融服务的质量和稳定性。在贷款审批环节，简化流程，提高审批效率，同时加强对贷款用途的监管，确保资金真正用于农村经济发展。印度地区农村银行在服务农村金融方面也有独特的制度安排。印度通过立法明确了地区农村银行的设立目的和运营规范，规定地区农村银行主要为农村地区提供信贷服务，满足农民、农村手工业者和小型企业的资金需求。在设立过程中，政府、商业银行和基层合作机构共同参与。政府在政策支持、资金引导方面发挥重要作用，通过提供财政补贴、税收优惠等政策，鼓励地区农村银行服务农村地区；商业银行凭借其专业的金融知识和管理经验，为地区农村银行提供业务指导和技术支持；基层合作机构则利用其与当地农户和企业的紧密联系，协助开展业务拓展和客户服务。这种多方参与的模式对我国村镇银行主发起人制度的启示在于，应进一步明确各参与主体的职责和权利。我国村镇银行主发起人制度中，虽然有多种类型的金融机构参与，但各方职责划分不够清晰，导致在实际运营中存在协调困难、责任推诿等问题。可以借鉴印度的经验，通过立法或政策明确主发起人、其他股东以及政府在村镇银行设立和运营中的职责。主发起人应承担主要的运营管理责任，提供专业的金融服务和技术支持；其他股东应积极参与公司治理，发挥各自的资源优势；政府则应在政策引导、监管支持等方面发挥主导作用，为村镇银行创造良好的发展环境。美国、日本和印度在农村金融机构设立及运营方面的制度和实践，从股权结构、组织模式、参与主体职责等多个角度为我国村镇银行主发起人制度的完善提供了丰富的经验借鉴。在我国村镇银行发展过程中，应充分吸收这些国际经验，结合我国农村金融市场的实际情况，不断优化主发起人法律制度，促进村镇银行的健康发展，提升农村金融服务水平。五、完善我国村镇银行主发起人法律制度的建议5.1优化主发起人资格条件为了促进村镇银行的多元化发展，激发农村金融市场的活力，优化主发起人资格条件是完善村镇银行主发起人法律制度的重要举措。当前，我国应适当放宽主发起人资格限制，逐步允许更多符合条件的主体参与到村镇银行的发起设立中来，尤其是民营资本。民营资本具有较强的市场活力和创新意识，且对农村地区的经济发展有着深入了解和积极参与的意愿。允许民营资本作为主发起人，能够为村镇银行带来新的资金来源、创新的经营理念和多元化的发展思路。在具体实施过程中，应制定明确且严格的准入标准，确保参与的民营资本具备相应的实力和资质。在资金实力方面，要求民营资本具备一定规模的净资产，以保障其有足够的资金投入到村镇银行的设立和运营中。规定民营资本的净资产不低于一定金额，如5000万元，确保其具备承担风险和支持村镇银行发展的能力。在信用状况方面，对民营资本的信用记录进行严格审查，要求其在过去一定时期内（如5年内）无重大不良信用记录，包括贷款逾期、债务违约等情况。在经营管理能力方面，要求民营资本具备相关行业的经营管理经验，或拥有专业的管理团队，能够为村镇银行的运营提供有效的管理支持。可以借鉴国外社区银行的发起模式，引入多种社会资本作为主发起人，实现发起主体的多元化。除民营资本外，还可考虑允许具备一定条件的产业资本、风险投资机构等参与发起设立村镇银行。产业资本能够与农村产业发展紧密结合，为村镇银行提供更具针对性的金融服务；风险投资机构则能够为村镇银行带来创新的金融产品和服务模式，提升村镇银行的市场竞争力。在一些农村特色产业集中的地区，引入相关产业资本作为主发起人，能够更好地满足当地产业发展的金融需求，促进农村产业的升级和发展。放宽主发起人资格限制并不意味着放松监管，相反，应加强对主发起人的监管力度，建立健全风险防控机制。监管部门应加强对主发起人的资质审核，定期对其经营状况、财务状况和风险管理能力进行评估和监督。一旦发现主发起人存在违规行为或经营风险，应及时采取措施进行整改或处置，保障村镇银行和存款人的合法权益。建立主发起人风险预警机制，对主发起人的资金流动性、信用风险等进行实时监测，及时发现潜在风险并采取相应的防范措施。5.2调整股权结构与治理机制5.2.1合理降低主发起人持股比例合理降低主发起人持股比例是优化村镇银行股权结构和治理的关键举措，对村镇银行的健康发展具有重要意义。当前，主发起人持股比例过高导致村镇银行股权结构失衡，对公司治理产生了诸多不利影响。在决策过程中，主发起人往往凭借其较高的持股比例占据主导地位，其他股东的意见和建议难以得到充分重视，决策缺乏广泛的代表性和民主性。这种股权结构使得村镇银行在业务发展方向、风险管理策略等重大决策上，可能更多地体现主发起人的意志，而忽视了其他股东和村镇银行整体的利益，增加了决策失误的风险。降低主发起人持股比例，能够有效改善股权结构，增强股权的制衡性。当主发起人持股比例降低后，其他股东的话语权相对增强，在公司治理中能够发挥更大的作用。不同股东基于自身的利益诉求和专业背景，能够为村镇银行的发展提供多元化的思路和建议，促进决策的科学性和合理性。在业务拓展决策中，其他股东可以凭借对当地市场的了解，提出更符合农村实际需求的业务方向，避免主发起人因对农村市场了解不足而导致的决策偏差。多元化的股东结构还能够形成有效的监督机制，对主发起人及管理层的行为进行监督和制约，减少内部人控制问题的发生，保障村镇银行的稳健运营。从实践案例来看，部分村镇银行通过降低主发起人持股比例，取得了良好的发展效果。某村镇银行在降低主发起人持股比例后，引入了多家实力较强的民营企业作为股东，这些股东积极参与公司治理，为村镇银行带来了新的资源和理念。在业务创新方面，民营企业股东凭借其在市场中的敏锐洞察力，提出了开发针对农村电商的金融产品的建议，得到了其他股东的支持。村镇银行随后推出了“农村电商贷”等产品，为农村电商企业提供资金支持，促进了当地农村电商的发展，同时也拓展了村镇银行的业务领域，提升了市场竞争力。为了实现合理降低主发起人持股比例的目标，应制定科学合理的持股比例调整方案。监管部门可以根据村镇银行的规模、发展阶段、地区经济特点等因素，制定差异化的持股比例指导标准。对于规模较小、处于发展初期的村镇银行，可以适当提高主发起人持股比例下限，以保障其在发展初期的稳定性；对于规模较大、发展较为成熟的村镇银行，可以逐步降低主发起人持股比例，促进股权结构的多元化。建立健全股权流转机制，为股东之间的股权交易提供便利，确保股权结构调整的顺利进行。5.2.2加强中小股东权益保护加强中小股东权益保护是完善村镇银行公司治理中制衡机制的关键环节，对于提升村镇银行治理水平、促进其健康发展具有重要意义。在当前村镇银行股权结构中，中小股东权益保护存在诸多问题，由于持股比例较低，中小股东在股东大会、董事会等决策机构中的话语权微弱，难以对重大决策产生实质性影响。在一些村镇银行中，主发起人凭借其控股地位，在决策过程中往往忽视中小股东的利益，导致中小股东的合法权益受到侵害。在利润分配决策上，主发起人可能为了自身利益，减少分红比例，将更多利润留存用于自身业务拓展或其他用途，损害了中小股东的收益权。为保障中小股东权利，应完善相关法律法规和制度安排。在法律法规层面，明确规定中小股东的权利范围和保护措施，如赋予中小股东对重大决策的表决权、知情权、监督权等。在《公司法》等相关法律中，进一步细化对中小股东权益保护的条款，明确中小股东在公司治理中的地位和作用，为中小股东维权提供法律依据。建立健全中小股东权益救济机制，当中小股东权益受到侵害时，能够通过有效的法律途径获得救济。完善股东诉讼制度，降低中小股东诉讼门槛，简化诉讼程序，提高诉讼效率，保障中小股东能够及时、有效地维护自身权益。在公司治理层面，应优化公司治理结构，增强中小股东的参与度和话语权。在董事会和监事会的组成中，适当增加中小股东代表的比例，确保中小股东能够在决策和监督过程中充分表达意见。在选举董事和监事时，可以采用累积投票制等方式，保障中小股东能够选举出代表自身利益的董事和监事。加强信息披露，提高信息披露的及时性、准确性和完整性，确保中小股东能够全面、准确地了解村镇银行的经营状况、财务状况和重大决策信息。通过定期发布年报、半年报、临时公告等方式，向股东披露村镇银行的重要信息，保障中小股东的知情权。加强对中小股东的培训和教育，提高其参与公司治理的能力和意识。组织开展针对中小股东的培训活动，内容包括金融知识、公司治理知识、法律法规等方面，帮助中小股东提升自身素质，更好地行使股东权利。通过培训，使中小股东了解公司治理的运作机制和规则，掌握参与决策和监督的方法和技巧，增强其参与公司治理的积极性和主动性。加强中小股东权益保护是完善村镇银行公司治理的重要内容，需要从法律法规、公司治理结构、信息披露、培训教育等多个方面入手，形成全方位的保护机制，切实保障中小股东的合法权益，促进村镇银行的健康稳定发展。5.3强化服务“三农”的法律约束建立明确的法律条款，引导主发起人确保村镇银行服务“三农”的宗旨，是完善村镇银行主发起人法律制度的重要内容，对于保障农村金融市场的健康发展和乡村振兴战略的实施具有关键意义。应在相关法律法规中明确规定村镇银行服务“三农”的具体目标和任务，以及主发起人在实现这些目标中的责任和义务。在贷款投放方面，规定村镇银行涉农贷款的最低比例，要求其将一定比例（如不低于60%）的贷款资金投向农村地区的农业生产、农村小微企业和农户。在金融服务覆盖范围上，明确要求村镇银行在农村地区设立一定数量的营业网点，提高农村金融服务的可得性，确保偏远乡村地区也能享受到基本的金融服务。建立服务“三农”的考核评价机制，加强对村镇银行服务“三农”成效的监管和考核。监管部门应制定科学合理的考核指标体系，定期对村镇银行服务“三农”的情况进行评估和考核。考核指标可包括涉农贷款占比、农户贷款户数、农村金融服务满意度等多个方面。根据考核结果，对服务“三农”成效显著的村镇银行给予奖励，如税收优惠、财政补贴、再贷款支持等。对于未达到考核标准的村镇银行，采取相应的惩戒措施，如限制业务范围、责令整改等。主发起人在村镇银行服务“三农”过程中应发挥积极的引导和监督作用。主发起人应将服务“三农”的理念融入村镇银行的发展战略和经营管理中，制定符合农村金融市场需求的业务策略。在产品创新方面，主发起人应鼓励和支持村镇银行开发适合农村客户的金融产品，如针对农村特色产业的供应链金融产品、适应农户生产周期的小额信贷产品等。主发起人应加强对村镇银行服务“三农”情况的监督，确保村镇银行按照法律法规和监管要求，切实履行服务“三农”的职责。通过强化服务“三农”的法律约束，能够有效引导主发起人确保村镇银行服务“三农”的宗旨，提高村镇银行服务农村金融的质量和水平，促进农村经济的发展。在实际操作中，还需不断完善相关法律法规和考核评价机制，加强监管部门的监管力度，确保法律约束的有效实施。5.4完善监管法律制度5.4.1明确监管主体与职责在我国村镇银行主发起人监管体系中，明确监管主体与职责是确保监管有效实施的关键。目前，我国村镇银行的监管涉及多个部门，包括国家金融监督管理总局及其派出机构、中国人民银行等，但在实际监管过程中，存在职责划分不够清晰的问题，导致监管效率低下、监管漏洞等现象时有发生。国家金融监督管理总局及其派出机构在村镇银行主发起人监管中应承担核心职责。国家金融监督管理总局负责制定村镇银行主发起人相关的监管政策、法规和标准，对主发起人的资格审查、股权变动、业务经营等方面进行全面监管。在主发起人资格审查上，严格按照相关规定审核主发起人的资质条件，包括其金融行业背景、资金实力、风险管理能力等，确保只有符合条件的主体才能成为主发起人。对于主发起人股权变动，国家金融监督管理总局应进行严格审批，防止因股权变动引发的风险，保障村镇银行股权结构的稳定性。国家金融监督管理总局派出机构则负责在地方层面落实监管政策，对辖区内村镇银行主发起人进行日常监管。定期对主发起人的经营状况、财务状况进行检查，及时发现潜在风险并采取相应措施。在日常监管中，关注主发起人对村镇银行的支持力度，包括资金支持、技术支持、人才支持等方面，确保主发起人切实履行其在村镇银行发展中的责任和义务。中国人民银行在村镇银行主发起人监管中也发挥着重要作用。中国人民银行负责制定和执行货币政策，对村镇银行的货币政策执行情况进行监督，确保村镇银行的经营活动符合国家货币政策导向。在货币政策执行监督中，关注村镇银行的信贷规模、利率水平等指标，引导村镇银行合理配置资金，支持农村经济发展。中国人民银行还负责对村镇银行的支付结算体系进行监管，保障村镇银行支付结算的安全、高效运行。为了避免监管重叠和监管空白，应建立健全监管协调机制。国家金融监督管理总局与中国人民银行应加强信息共享和沟通协调，定期召开监管联席会议，共同商讨村镇银行主发起人监管中的重大问题，制定统一的监管策略。在对村镇银行主发起人进行检查时，可采取联合检查的方式，避免重复检查，提高监管效率。还应明确各部门在监管中的具体职责和权限，避免职责不清导致的监管推诿和监管冲突。5.4.2加强持续性监管加强对主发起人的持续性监管是防范村镇银行风险、保障其稳健发展的重要举措。在当前村镇银行发展过程中，主发起人在运营阶段的行为对村镇银行的风险状况有着重要影响，因此需要建立完善的持续性监管措施，确保主发起人始终合规经营，有效防控风险。建立定期检查与不定期抽查制度是加强持续性监管的重要手段。监管部门应定期对主发起人的经营状况、财务状况、风险管理情况等进行全面检查。每年度对主发起人的财务报表进行详细审查，评估其资产质量、盈利能力、资本充足率等关键指标，及时发现潜在的财务风险。定期检查主发起人的风险管理体系运行情况，包括风险识别、评估、控制等环节，确保其风险管理措施有效执行。不定期抽查能够对主发起人的日常经营活动进行随机监督，增强监管的威慑力。监管部门可随时对主发起人的关联交易情况进行抽查，防止主发起人通过关联交易损害村镇银行和其他股东的利益。完善风险预警机制是加强持续性监管的关键环节。通过建立科学的风险预警指标体系，对主发起人的资金流动性、信用风险、市场风险等进行实时监测。设定资金流动性风险预警指标，当主发起人的流动性指标低于设定阈值时，及时发出预警信号。利用大数据、人工智能