我国环境行政公益诉讼制度的构建与完善：基于实践与理论的双重审视

我国环境行政公益诉讼制度的构建与完善：基于实践与理论的双重审视一、引言1.1研究背景与意义随着工业化、城市化进程的加速，环境问题已成为全球面临的严峻挑战。从大气污染到水污染，从土壤污染到生态破坏，各种环境问题不仅威胁着人类的生存与健康，也制约着经济的可持续发展。近年来，极端天气事件频繁发生，如暴雨、干旱、高温等，这些都是环境恶化的直接体现，给人类社会带来了巨大的损失。在我国，环境问题同样不容忽视。部分地区的空气质量严重超标，雾霾天气频繁出现，给居民的生活和健康带来了极大的困扰；一些河流、湖泊受到严重污染，水质恶化，影响了水生态系统的平衡，也威胁到了饮用水的安全；此外，土壤污染、森林砍伐、生物多样性减少等问题也日益突出。面对日益严峻的环境问题，传统的环境治理手段逐渐显露出其局限性。环境行政公益诉讼制度作为一种新兴的法律手段，在环境保护中发挥着越来越重要的作用。该制度赋予了特定主体对损害环境公共利益的行政行为提起诉讼的权利，通过司法途径监督行政机关依法履行环境保护职责，从而有效地保护生态环境。环境行政公益诉讼制度不仅可以对已经发生的环境损害进行救济，还可以对潜在的环境风险进行预防，具有显著的预防性和公益性。它打破了传统诉讼中原告须与案件有直接利害关系的限制，使得更多的社会力量能够参与到环境保护中来，形成全社会共同关注和保护生态环境的良好氛围。环境行政公益诉讼制度在监督行政权力方面也具有重要意义。在环境保护领域，行政机关承担着重要的监管职责。然而，由于各种原因，部分行政机关存在怠于履行职责、执法不力等问题，导致环境违法行为得不到及时有效的制止和惩处。环境行政公益诉讼制度通过司法审查，对行政机关的行政行为进行监督和制约，促使其依法履行职责，提高环境监管的效率和水平。这不仅有助于保护生态环境，也有助于维护行政法治，促进依法行政。深入研究环境行政公益诉讼制度，对于完善我国的环境保护法律体系，加强生态环境保护，推动经济社会的可持续发展具有重要的现实意义。通过对该制度的研究，可以发现其在实践中存在的问题和不足，并提出相应的完善建议，使其能够更好地发挥作用。同时，对环境行政公益诉讼制度的研究也有助于提高公众的环境保护意识和法律意识，促进公众参与环境保护，形成全社会共同保护环境的合力。1.2国内外研究现状国外对环境行政公益诉讼制度的研究起步较早，成果颇丰。在理论层面，学者们围绕环境行政公益诉讼的基础理论，如原告资格、诉讼目的、诉讼价值等展开了深入探讨。美国的研究强调公民诉讼在环境行政公益诉讼中的重要地位，认为公民作为环境公共利益的直接或间接受影响者，应享有广泛的起诉权，以监督行政机关履行环境保护职责。其在《清洁空气法》《清洁水法》等法律中明确规定了公民诉讼条款，为公民提起环境行政公益诉讼提供了法律依据。英国则侧重于从检察制度角度研究环境行政公益诉讼，检察官代表公共利益提起诉讼，当公共性不正当行为发生且检察总长拒绝行使职权时，个人可请求检察总长由自己督促诉讼，这一制度为公民寻求环境公益司法救济提供了途径。德国在环境行政公益诉讼方面，注重“公共利益代表人”制度的研究，赋予环保组织、消费者协会等特定机构或团体代表公共利益提起诉讼的权利，其严格的环保法规和高效的执法机制也为环境行政公益诉讼提供了有力保障。在实践研究方面，国外学者通过对大量环境行政公益诉讼案例的分析，总结出不同国家环境行政公益诉讼制度在实践中的运行特点和存在的问题。例如，对美国环境行政公益诉讼实践的研究发现，尽管公民诉讼在推动环境保护方面发挥了积极作用，但也存在诉讼程序复杂、成本较高等问题，导致部分公民因诉讼负担过重而放弃诉讼权利。对德国环境行政公益诉讼实践的研究表明，其多元化的起诉主体设计和精细化的诉讼程序虽然有效促进了环境保护，但也存在司法资源有限、部分案件处理效率不高等问题。国内对环境行政公益诉讼制度的研究随着我国环境问题的日益突出和环境行政公益诉讼实践的逐步开展而不断深入。在理论研究方面，学者们对环境行政公益诉讼的概念、特征、性质、法理基础等进行了深入探讨。有学者认为环境行政公益诉讼是指公民、法人或者其他组织认为行政机关的违法行为或不作为侵害或者威胁到环境公益，依法向人民法院提起行政诉讼，要求行政机关履行法定职责或纠正、制止、防范损害环境公益活动的制度，其具有公益性、不特定性、宽泛性和可预见性等特征。在环境行政公益诉讼的原告资格问题上，国内学者展开了广泛的讨论，部分学者主张扩大原告范围，除检察机关外，应赋予环保组织、公民个人等更多主体提起环境行政公益诉讼的权利，以充分发挥社会力量在环境保护中的作用；而另一些学者则认为应在现有法律框架下，谨慎扩大原告资格，确保诉讼的严肃性和规范性。在实践研究方面，国内学者主要通过对我国环境行政公益诉讼试点工作和实际案例的分析，总结经验教训，提出完善建议。研究发现，我国环境行政公益诉讼在实践中取得了一定成效，如推动了行政机关依法履行职责，解决了一些突出的环境问题，提高了公众的环保意识等。但也存在一些问题，如立法不够完善，相关法律法规对环境行政公益诉讼的规定较为原则，缺乏具体的操作细则；原告资格的界定不够明确，导致实践中不同地区对原告主体资格的认定存在差异；诉讼程序不够规范，证据收集、举证责任分配等方面存在困难；公众参与度不高，部分公众对环境行政公益诉讼的认识不足，参与积极性有待提高。通过对国内外研究现状的梳理可以发现，国外在环境行政公益诉讼制度的研究和实践方面起步较早，积累了丰富的经验，其理论研究和实践案例分析对我国具有重要的借鉴意义。国内研究虽然在理论和实践方面都取得了一定进展，但仍存在一些不足之处，如对实践案例的深入分析不够，未能充分挖掘案例背后的制度问题和改进方向；在制度细化研究方面还有待加强，对环境行政公益诉讼的具体程序、证据规则、赔偿标准等方面的研究还不够深入，需要进一步完善相关制度设计，以推动我国环境行政公益诉讼制度的健康发展。1.3研究方法与创新点本文将采用案例分析法，深入剖析国内外典型的环境行政公益诉讼案例，如美国的“塞拉俱乐部诉莫顿案”、我国的“江苏泰州环保联合会诉江苏常隆农化有限公司等环境污染公益诉讼案”等。通过对这些案例的详细分析，包括案件的起因、诉讼过程、判决结果以及社会影响等方面，总结环境行政公益诉讼在实践中的成功经验和存在的问题，为理论研究提供实践依据，使研究更具针对性和现实意义。比较研究法也是本文重要的研究方法之一。对美国、英国、德国、日本等国家的环境行政公益诉讼制度进行比较分析，从原告资格、受案范围、诉讼程序、证据规则等多个维度，深入探讨不同国家制度的特点、优势与不足。通过对比，找出我国环境行政公益诉讼制度与其他国家的差异，借鉴国外的先进经验，为我国制度的完善提供有益的参考。例如，在原告资格方面，美国赋予公民广泛的起诉权，英国通过检察制度代表公共利益提起诉讼，德国的“公共利益代表人”制度赋予特定机构或团体起诉权，我国可以在结合自身国情的基础上，参考这些国家的做法，进一步完善原告资格的相关规定。规范分析法同样贯穿于研究过程。依据我国现行的法律法规，如《中华人民共和国行政诉讼法》《中华人民共和国环境保护法》以及相关司法解释等，对环境行政公益诉讼制度的法律规范进行系统分析，明确其在法律体系中的地位、作用以及具体的法律规定。从法律规范的角度出发，探讨制度在实施过程中存在的问题，如法律规定的模糊性、法律条款之间的协调性等，并提出相应的完善建议，以促进环境行政公益诉讼制度的规范化和法治化。在创新点方面，本文将从多维度综合完善我国环境行政公益诉讼制度。不仅关注制度本身的完善，如明确原告资格、扩大受案范围、规范诉讼程序等，还将从配套机制建设、公众参与、监督管理等多个维度进行探讨。在配套机制建设方面，研究如何建立健全环境损害鉴定评估机制、生态修复机制等，为环境行政公益诉讼的顺利开展提供技术支持和保障；在公众参与方面，探索如何提高公众对环境行政公益诉讼的认知度和参与积极性，建立公众参与的有效途径和机制；在监督管理方面，研究如何加强对环境行政公益诉讼案件的监督管理，确保诉讼活动的公正、高效进行。通过多维度的综合研究，为我国环境行政公益诉讼制度的完善提供全面、系统的解决方案，丰富该领域的研究视角，为实践提供更具操作性的建议。二、环境行政公益诉讼制度的基本理论2.1环境行政公益诉讼制度的概念与内涵环境行政公益诉讼制度，是指当环境行政机关的违法行为或不作为对公众环境权益造成侵害或有侵害可能时，法院允许无直接利害关系人为维护公众环境权益而提起行政诉讼，要求行政机关履行法定职责或纠正、停止其侵害行为的制度。该制度作为公益诉讼的重要组成部分，聚焦于环境保护领域，是对传统行政诉讼制度的重要拓展与补充。环境行政公益诉讼制度具有鲜明的公益性特征。与一般诉讼主要维护私人利益不同，其目的是维护社会公共的环境利益。在环境问题日益严峻的当下，众多环境破坏行为影响的并非特定个体，而是不特定的多数人以及整个生态系统。例如，某化工企业违规排放污水，导致周边河流污染，不仅使得依靠该河流取水的居民生活受到影响，还破坏了河流生态系统，影响了水中生物的生存以及周边依赖河流生态的农业生产等。这种情况下，提起环境行政公益诉讼旨在保护广大公众共同享有的清洁水源、良好生态等公共环境利益，而非个别主体的私人利益。预防性也是该制度的重要内涵。传统诉讼多为事后救济，而环境行政公益诉讼制度强调对环境风险的提前防范。由于环境一旦遭受破坏，往往具有不可逆转性，治理和修复成本极高。例如，森林一旦被过度砍伐，生态系统的恢复可能需要数十年甚至数百年。因此，环境行政公益诉讼制度允许在环境侵害尚未发生或尚未完全发生，但有合理理由判断可能会对环境公益造成损害时，就提起诉讼。通过司法手段督促行政机关及时履行职责，阻止潜在的环境破坏行为，将损害遏制在萌芽状态，避免造成难以挽回的后果。监督性同样贯穿于环境行政公益诉讼制度之中。在环境保护中，行政机关承担着监管环境违法行为、维护生态环境秩序的重要职责。然而，现实中部分行政机关可能存在怠于履职、执法不力，甚至违法行政的情况。环境行政公益诉讼制度赋予特定主体起诉权，通过司法程序对行政机关的环境行政行为进行审查和监督。当行政机关不依法履行职责，对环境违法行为放任不管，或违法批准可能破坏环境的项目时，诉讼主体可以提起诉讼，促使行政机关依法行使权力，纠正违法行为，履行法定职责，从而实现对环境行政权力的有效制约与监督，保障环境保护工作的依法、有效开展。2.2环境行政公益诉讼制度的价值取向环境行政公益诉讼制度具有多维度的价值取向，在维护环境公共利益、监督行政权力、促进公众参与环保等方面发挥着关键作用。维护环境公共利益是环境行政公益诉讼制度的核心价值。环境资源作为人类生存和发展的基础，具有公共物品属性，关系到全体社会成员的共同利益。然而，在现实中，环境污染和生态破坏行为屡禁不止，对环境公共利益造成了严重损害。例如，一些企业为了追求经济利益，违规排放污染物，导致大气、水、土壤等环境要素受到污染，不仅危害了当地居民的身体健康，还破坏了生态系统的平衡，影响了生物多样性。环境行政公益诉讼制度通过赋予特定主体起诉权，能够对这些损害环境公共利益的行为进行及时制止和纠正，要求相关责任主体承担环境修复责任，从而有效地维护了环境公共利益。在“江苏泰州环保联合会诉江苏常隆农化有限公司等环境污染公益诉讼案”中，多家化工企业长期违法排放废水、废气，对当地的生态环境造成了严重破坏。环保联合会通过提起环境行政公益诉讼，促使法院判决被告企业承担巨额的环境修复费用，并对其违法行为进行了严厉的制裁，有力地维护了当地的环境公共利益，为受损的生态环境的修复提供了资金和法律保障。监督行政权力是环境行政公益诉讼制度的重要价值之一。在环境保护领域，行政机关肩负着监管环境违法行为、执行环境政策和法规的重要职责。然而，由于各种原因，部分行政机关可能存在怠于履职、执法不公、滥用职权等问题，导致环境监管不力，环境违法行为得不到有效遏制。环境行政公益诉讼制度为监督行政权力提供了一种有效的司法途径。通过诉讼程序，法院可以对行政机关的行政行为进行合法性审查，判断其是否依法履行了环境保护职责。如果发现行政机关存在违法行为或不作为，法院可以责令其限期整改，依法履行职责。这不仅能够促使行政机关依法行政，提高环境监管的效率和质量，还能够防止行政权力的滥用，保障公民的环境权益。例如，在某些地方，行政机关对一些污染企业的违法行为视而不见，未能及时采取有效的监管措施。通过环境行政公益诉讼，法院可以对这些行政机关的不作为行为进行纠正，督促其依法对污染企业进行查处，从而加强了对行政权力的监督和制约，推动了环境管理的法治化进程。促进公众参与环保是环境行政公益诉讼制度的另一重要价值。环境保护是一项全民事业，需要全社会的共同参与。环境行政公益诉讼制度打破了传统诉讼中原告须与案件有直接利害关系的限制，赋予了公民、环保组织等更多主体参与环境保护的权利。公众可以通过提起环境行政公益诉讼，表达自己对环境问题的关注和诉求，参与到环境治理中来。这不仅增强了公众的环保意识和责任感，还促进了公众对环境事务的监督和参与。当公众发现行政机关在环境保护方面存在问题或企业存在环境违法行为时，他们可以依法提起诉讼，推动问题的解决。同时，环境行政公益诉讼案件的公开审理和媒体报道，也能够引起社会各界对环境问题的关注，形成良好的舆论氛围，进一步激发公众参与环保的积极性和主动性。例如，一些环保组织通过提起环境行政公益诉讼，不仅解决了具体的环境问题，还向公众普及了环保知识，提高了公众的环保意识，吸引了更多的人参与到环保行动中来，形成了全社会共同保护环境的良好局面。2.3环境行政公益诉讼制度的理论基础环境行政公益诉讼制度的构建有着深厚的理论根基，主要涵盖公共信托理论、环境权理论以及权力制衡理论，这些理论从不同维度为该制度的存在与发展提供了合理性和必要性的支撑。公共信托理论源于罗马法，其核心观点为，诸如空气、水流、森林等环境资源，是人类共有的财产，为了公共利益以及公众的利用，通过信托的方式由国家或政府持有。美国学者JosephSax将这一理论引入环保领域，进一步阐述道，水、空气等与人类生活紧密相连的环境要素并非无主物，而是全体国民的共有财产，国民将其委托给政府管理，此时国民与政府之间形成委托人与受托人的关系。政府肩负着为全体国民妥善管理这些财产的重任，未经委托人许可，不得擅自处置。在环境行政公益诉讼中，当政府作为受托人未能履行好管理环境资源的职责，导致环境公共利益遭受损害时，公民或组织基于公共信托理论，有权提起诉讼，督促政府履行职责，保护好这些共有财产。例如，若政府违规批准在自然保护区内进行开发建设项目，破坏了生态环境，公民或环保组织就可依据公共信托理论，对政府的这一行政行为提起公益诉讼，要求其纠正违法行为，恢复自然保护区的生态环境。环境权理论主张，公民享有在良好、健康环境中生活的权利。这一权利是公民基本权利的重要组成部分，与公民的生存和发展息息相关。当公民的环境权受到行政机关的违法行为或不作为侵害时，公民有权通过诉讼途径寻求救济。环境行政公益诉讼制度为公民环境权的保护提供了有效的司法保障。在一些地方，行政机关对污染企业监管不力，导致周边居民长期受到环境污染的困扰，空气质量下降、饮用水受到污染等，严重侵害了居民的环境权。居民或环保组织可以依据环境权理论，提起环境行政公益诉讼，要求行政机关加强对污染企业的监管，采取有效措施治理污染，保障公民的环境权。权力制衡理论强调，权力需要受到监督和制约，以防止权力滥用。在环境保护领域，行政机关拥有广泛的环境监管权力，包括对环境违法行为的处罚、环境项目的审批等。然而，权力如果缺乏有效的监督，就容易出现滥用的情况。环境行政公益诉讼制度通过赋予特定主体起诉权，对行政机关的环境行政行为进行司法审查，形成了对行政权力的有效制衡。当行政机关在环境监管中存在怠于履职、执法不公等问题时，诉讼主体可以通过提起环境行政公益诉讼，促使行政机关依法行使权力，履行法定职责，防止行政权力的滥用，保障环境保护工作的依法、公正开展。例如，行政机关在审批某一可能对环境造成重大影响的建设项目时，未严格按照环境影响评价的要求进行审查，违规批准项目建设。环保组织可以提起环境行政公益诉讼，要求法院审查行政机关的审批行为是否合法，督促其依法履行职责，对该项目进行重新评估和监管，从而实现对行政权力的制衡和监督。三、我国环境行政公益诉讼制度的发展历程与现状3.1发展历程我国环境行政公益诉讼制度的发展并非一蹴而就，而是在长期的实践探索与法治建设进程中逐步演进的，其发展历程可大致划分为以下几个重要阶段。在2013年《民事诉讼法》实施之前，我国环境行政公益诉讼处于艰难的探索阶段。彼时，经济的快速发展带来了日益突出的环境问题，诸如2005年松花江污染事件等一系列重大环境事件频发，暴露出我国在维护环境公共利益方面的乏力，传统的环境治理手段难以有效应对这些挑战，“违法成本低、守法成本高”的现实亟待改变，环境公益诉讼的理念开始进入人们的视野。在此阶段，一些地方开始了积极的探索实践。以贵州贵阳、清镇两级法院，江苏无锡中院分别成立环境资源审判庭为重要标志，拉开了环境公益诉讼探索和实践的序幕。部分地方法院先行先试，受理并审结了诉讼主体多元化的环境公益诉讼案件，其中包括检察机关、行政机关、社会组织，甚至个人作为原告的情况。值得一提的是，社会组织作为主体提起环境公益诉讼最早是在2009年，且第一起案件为环境行政诉讼，在贵阳清镇环保法庭立案，第二起才是环境民事公益诉讼，在江苏无锡立案，这为社会组织参与环境公益诉讼打开了大门。这一时期，诉讼类型丰富多样，既有行政公益诉讼又有民事公益诉讼；诉讼范围广泛，涉及污染环境、破坏生态等多个方面，包括对排污企业、破坏生态的企业以及产生噪声污染的企业等都提起过公益诉讼，并取得了一定的法律和社会效果。然而，这一阶段的诉讼具有明显的集中性特点，涉诉区域主要集中在江苏无锡、贵州贵阳、云南昆明、重庆渝北万州、海南海口这五个省市，这些地区成立的试点环保法庭为环境公益诉讼入法积累了宝贵的实践经验，受到了立法和决策者的广泛关注。2013-2019年是我国环境行政公益诉讼的起步阶段。2013年，《民事诉讼法》修改实施，正式确立了公益诉讼制度，这为环境公益诉讼提供了基本的法律依据。然而，在实施的第一年，全国环境公益诉讼成功立案量为0件，主要原因在于法律细则对环境公益诉讼主体“有关组织”的界定不明确，法院多以原告不适格为由驳回诉讼。此后，在社会各界的推动下，2014年第一起环境公益诉讼在广州立案成功，这一突破对后续的制度发展起到了积极的推动作用。在这一阶段，社会组织参与环境公益诉讼的主体结构得到了充分扩展。从最初的指定授权式（中华环保联合会及各省环保联合会），到“有关社会团体”，再到“有关社会组织”，最后定格为“有关组织”，这一演变过程体现了我国在环境公益诉讼主体资格方面的逐步开放与完善。2015年，检察公益诉讼开始在部分地方进行试点探索，此前对环境公益诉讼表现出兴趣的检察机关在沉寂一段时间后重新进入环境公益诉讼领域。2017年，检察公益诉讼分别入法民事诉讼法和行政诉讼法，标志着检察民事公益诉讼和检察行政公益诉讼正式确立。同时，行政机关为主体的生态环境损害赔偿制度也于2015年开启探索，并在2019年由最高法出台司法解释进行规范，这一系列举措丰富了我国环境公益诉讼的制度体系，为环境行政公益诉讼的发展奠定了更坚实的基础。2019年以后，我国环境行政公益诉讼进入了快速发展阶段。随着相关法律法规和司法解释的不断完善，环境行政公益诉讼的法律体系逐渐健全。各地法院在受理和审理环境行政公益诉讼案件时，更加准确地适用法律规定，针对新情况、新问题积极探索创新，进一步细化和补充了现有法律和司法解释的不足。在这一阶段，环境行政公益诉讼案件数量不断增加，案件类型日益多样化，涵盖了大气污染、水污染、土壤污染、生态破坏等多个领域，涉及的环境要素更加广泛，包括自然保护区、濒危物种保护、生态修复等。同时，环境行政公益诉讼在实践中不断总结经验，在原告主体资格的认定、受案范围的界定、诉讼程序的规范、证据规则的完善以及与行政机关的协作等方面都取得了显著进展，其在维护环境公共利益、监督行政机关依法履职方面的作用愈发凸显，成为我国环境保护法律体系中不可或缺的重要组成部分。3.2现状分析在立法层面，我国已构建起相对完备的环境行政公益诉讼法律框架。2017年修订的《行政诉讼法》明确将检察机关作为环境行政公益诉讼的适格原告，规定检察机关在履行职责中发现生态环境和资源保护等领域负有监督管理职责的行政机关违法行使职权或者不作为，致使国家利益或者社会公共利益受到侵害的，应当向行政机关提出检察建议，督促其依法履行职责。行政机关不依法履行职责的，人民检察院依法向人民法院提起诉讼。这一规定为环境行政公益诉讼提供了坚实的法律依据，使得检察机关能够以法律授权的方式，积极参与到环境公益的保护中来。2014年修订的《环境保护法》虽未直接规定环境行政公益诉讼，但其中关于环境保护的原则性规定以及对公众环境知情权、参与权的保障，为环境行政公益诉讼制度的实施提供了有力的支撑。此外，最高人民法院、最高人民检察院陆续出台的一系列司法解释和规范性文件，如《最高人民法院、最高人民检察院关于检察公益诉讼案件适用法律若干问题的解释》等，进一步细化了环境行政公益诉讼的具体程序、证据规则、法律适用等内容，增强了制度的可操作性。这些法律法规的不断完善，使得环境行政公益诉讼在实践中有法可依，逐步走上规范化、法治化的轨道。在司法实践方面，环境行政公益诉讼案件数量呈现稳步增长的态势。以陕西省检察机关“6・5”生态环境保护公益诉讼典型案例中的蓝田县人民检察院秦岭北麓地区人民检察院督促整治违法堆放洞渣行政公益诉讼案为例，西气东输三线中段管道工程的隧道施工产生的洞渣被违法堆放，致使河道壅塞，危及河道行洪安全，损害农用地资源，破坏秦岭生态环境。蓝田县检察院通过立案调查，向相关行政部门发出检察建议，在行政部门未有效履职的情况下，将案件移送秦岭北麓检察院审查起诉，最终通过诉讼促使行政机关依法履行监管职责，恢复了河道和农用地的原貌。此类案例在全国各地不断涌现，涉及大气污染、水污染、土壤污染、生态破坏等多个领域，反映出环境行政公益诉讼在实践中的广泛应用。在这些案件中，检察机关充分发挥其法律监督职能，对行政机关的不作为或违法行政行为进行监督和纠正，推动了环境问题的解决，有效维护了环境公共利益。环境行政公益诉讼在司法实践中也取得了显著的成果。一方面，促使行政机关积极履行职责，加强环境监管。通过诉讼的压力，行政机关更加重视环境保护工作，加大对环境违法行为的查处力度，完善环境管理制度，提高环境监管的效率和质量。另一方面，提高了公众的环保意识和法治观念。环境行政公益诉讼案件的公开审理和媒体报道，引发了社会各界对环境问题的关注和讨论，使公众更加深刻地认识到环境保护的重要性，增强了公众的环保意识和责任感。同时，也让公众看到了法律在环境保护中的作用，提高了公众对法治的信仰和遵守法律的自觉性，促进了全社会形成共同保护环境的良好氛围。四、我国环境行政公益诉讼制度存在的问题4.1立法层面4.1.1法律规定不明确在环境行政公益诉讼中，诉讼主体的相关规定存在模糊地带。虽然《行政诉讼法》明确检察机关可作为环境行政公益诉讼的原告，但对于其他主体，如社会组织和公民个人，其原告资格的界定并不清晰。社会组织参与环境行政公益诉讼时，面临着登记注册门槛高、资金来源不稳定等问题，导致其在提起诉讼时存在诸多困难。而公民个人在环境行政公益诉讼中的地位更是尴尬，法律未明确赋予其原告资格，使得公民个人即便发现环境行政违法行为，也难以通过诉讼途径维护环境公共利益。这种诉讼主体规定的不明确，限制了环境行政公益诉讼主体的多元化，不利于充分调动社会力量参与环境保护。受案范围的规定同样不够明确。目前，我国环境行政公益诉讼的受案范围主要依据《行政诉讼法》中关于生态环境和资源保护等领域的概括性规定，缺乏具体、详细的列举和界定。这使得在实践中，对于一些新型的环境问题，如气候变化、生物多样性保护等，是否属于环境行政公益诉讼的受案范围存在争议。一些地方政府为了追求经济发展，在未进行充分环境影响评估的情况下，批准建设一些可能对生态环境造成重大影响的项目，这些项目是否能被纳入环境行政公益诉讼的受案范围，法律没有明确规定，导致法院在受理案件时面临困惑，影响了环境行政公益诉讼制度功能的有效发挥。举证责任的分配也缺乏明确的法律规定。在环境行政公益诉讼中，检察机关或其他原告需要证明行政机关的违法或不作为行为以及该行为对环境公共利益造成的损害。然而，环境问题具有专业性强、复杂性高、损害结果具有滞后性等特点，使得原告在举证时面临巨大困难。对于一些环境污染行为，需要专业的检测设备和技术才能确定污染物的种类、浓度以及对环境的影响程度，而原告往往缺乏这些专业资源，难以获取有效的证据。由于缺乏明确的举证责任分配规则，法院在审理案件时，对于举证责任的分配存在不同的理解和做法，导致同案不同判的情况时有发生，影响了司法的公正性和权威性。4.1.2法律责任体系不完善我国现行法律对环境行政违法行为的责任追究存在诸多不足。在行政责任方面，对环境行政机关及其工作人员的处罚力度较轻，多以警告、罚款等方式为主，难以对其形成有效的威慑。一些环境行政机关在执法过程中存在不作为、乱作为的情况，如对污染企业的违法行为视而不见、执法不严等，但相关责任人往往只受到轻微的行政处分，这使得环境行政机关及其工作人员缺乏依法履行职责的动力，导致环境违法行为屡禁不止。在民事责任方面，对于环境行政违法行为造成的环境损害赔偿，法律规定不够完善。环境损害赔偿的范围、标准以及计算方法等缺乏明确的规定，使得在实践中，受害者难以获得充分的赔偿，受损的环境也难以得到有效的修复。一些污染企业在造成环境污染后，只需承担少量的赔偿责任，远远低于其违法所得和环境修复成本，这无疑助长了企业的违法气焰，使得环境问题日益严重。刑事责任方面，虽然我国刑法对一些严重的环境犯罪行为规定了相应的刑罚，但在实际执行中，存在着入罪门槛高、罪名设置不合理等问题。一些环境违法行为虽然对环境造成了严重的破坏，但由于达不到刑法规定的入罪标准，无法受到刑事制裁。一些环境污染行为，如持续性的轻微污染，虽然长期累积对环境造成了巨大的损害，但由于单次污染行为难以达到入罪标准，导致违法者逍遥法外。刑法中关于环境犯罪的罪名设置也不够完善，无法涵盖一些新型的环境犯罪行为，使得法律在打击环境犯罪方面存在漏洞。我国现行法律对环境行政违法行为的责任追究缺乏系统性和连贯性，不同责任形式之间的衔接不够紧密，导致法律责任体系难以发挥应有的作用，难以有效遏制环境行政违法行为，保护生态环境。4.2实践操作层面4.2.1案件线索发现难目前，我国环境行政公益诉讼案件线索的发现渠道相对有限。主要依赖于检察机关自行发现、公众举报以及媒体曝光等途径。然而，这些渠道在实际运行中都存在一定的局限性。检察机关由于人员、精力有限，难以对所有环境问题进行全面、深入的排查。在一些基层地区，检察机关的工作人员既要处理大量的刑事案件，又要兼顾公益诉讼工作，导致对环境问题的关注和调查难以做到细致入微。对于一些隐蔽性较强的环境违法行为，如企业夜间偷排污水、废气等，检察机关很难及时发现。公众举报的积极性不高也是导致案件线索发现难的重要原因之一。一方面，部分公众对环境行政公益诉讼制度缺乏了解，不知道如何举报以及举报的意义和作用。许多公众在发现环境问题后，往往不知道应该向哪个部门举报，也不清楚举报后会有怎样的处理结果，这使得他们对举报望而却步。另一方面，公众担心举报会给自己带来不必要的麻烦，如遭到被举报对象的打击报复等。在一些地区，存在企业对举报者进行威胁、恐吓的情况，这进一步降低了公众举报的积极性。一些企业在得知自己被举报后，会通过各种方式对举报者进行骚扰，给举报者的生活和工作带来困扰，使得公众不敢轻易举报环境违法行为。媒体曝光虽然能够引起社会对环境问题的关注，但也存在一定的局限性。媒体的报道往往受到多种因素的制约，如新闻价值、报道角度、采访难度等。一些环境问题由于缺乏新闻价值，很难得到媒体的关注和报道。一些小型企业的环境污染问题，由于规模较小、影响范围有限，媒体可能认为不具有足够的新闻价值而不予报道。媒体的报道往往具有时效性，对于一些长期存在的环境问题，媒体可能难以持续关注和跟踪报道，导致这些问题无法得到及时解决。4.2.2调查取证难环境案件具有很强的专业性，这给调查取证带来了极大的困难。环境问题涉及到化学、生物学、地质学等多个学科领域，对于污染物的种类、浓度、危害程度等的认定，需要专业的知识和技术。在水污染案件中，需要准确检测水中各种污染物的含量，判断其是否超标以及对人体健康和生态环境的影响程度，这需要专业的水质检测设备和技术人员。而检察机关或其他原告在调查取证时，往往缺乏这些专业资源，难以获取准确、有效的证据。环境案件的证据易灭失也是调查取证难的一个重要因素。环境违法行为往往具有即时性和隐蔽性，一旦违法行为停止，相关证据很容易消失。企业在排放污染物后，可能会迅速清理现场，销毁相关证据，使得调查人员难以在事后获取有效的证据。一些化工企业在偷排污水后，会立即对排污设备进行清洗，销毁排放记录，导致调查人员无法确定其排污的时间、数量和污染物的成分。行政机关的配合度低也给调查取证带来了阻碍。在环境行政公益诉讼中，行政机关既是被监督的对象，也是调查取证的重要协助者。然而，部分行政机关由于担心自身的责任被追究，对调查取证工作存在抵触情绪，不愿意积极配合。一些地方行政机关为了维护地方经济发展，对当地污染企业采取保护态度，在检察机关调查取证时，不提供相关信息，甚至故意隐瞒事实真相，使得调查取证工作难以顺利进行。4.2.3诉讼成本高环境行政公益诉讼的鉴定费用高昂，这是导致诉讼成本高的主要原因之一。在环境案件中，为了确定环境损害的程度、范围以及因果关系等，往往需要进行专业的鉴定。而环境鉴定涉及到复杂的技术和设备，鉴定机构的收费标准较高。在一些重大环境污染案件中，鉴定费用可能高达数十万元甚至上百万元。对于检察机关或社会组织来说，这笔费用是一个沉重的负担，很多情况下难以承担，这在一定程度上阻碍了诉讼的开展。诉讼周期长也是增加诉讼成本的重要因素。环境行政公益诉讼案件通常涉及复杂的事实和法律问题，需要经过漫长的诉讼程序。从立案、审理到判决，往往需要数月甚至数年的时间。在这个过程中，原告需要投入大量的人力、物力和财力，包括聘请律师、收集证据、参加庭审等。诉讼周期长还会导致环境损害的持续扩大，增加环境修复的成本。一些企业在诉讼期间继续进行污染排放，使得原本受损的环境进一步恶化，加大了后期环境修复的难度和成本。此外，环境行政公益诉讼还可能面临执行难的问题，这也会间接增加诉讼成本。即使原告胜诉，在执行判决时，可能会遇到各种困难，如被告拒不履行判决、缺乏有效的执行手段等。为了推动判决的执行，原告可能需要花费更多的时间和精力，甚至需要通过申请强制执行等方式来实现判决结果，这无疑会进一步增加诉讼成本。4.3司法保障层面4.3.1专门审判机构缺乏我国尚未建立起完善的专门环境审判机构体系。在当前的司法体制中，环境行政公益诉讼案件往往由普通的行政审判庭审理。普通行政审判庭主要负责各类行政案件的审理，环境行政公益诉讼案件只是其中的一部分。由于案件数量众多，审判人员需要在有限的时间内处理大量不同类型的案件，这使得他们难以将足够的精力和时间投入到环境行政公益诉讼案件的审理中。在一些基层法院，行政审判庭的法官不仅要处理环境行政公益诉讼案件，还要应对其他各类行政纠纷，如行政处罚纠纷、行政许可纠纷等，导致对环境行政公益诉讼案件的审理难以做到深入、细致。环境行政公益诉讼案件的专业性和复杂性要求审判机构具备专门的知识和经验。这类案件涉及到环境科学、生态学、化学等多个学科领域的专业知识，需要审判人员对环境问题有深入的了解和认识。普通审判机构的审判人员大多缺乏相关的专业背景，在审理案件时，难以准确理解和判断环境问题的本质和影响，无法对案件中的专业问题进行科学、合理的认定。在涉及水污染的环境行政公益诉讼案件中，需要审判人员判断污染物的种类、浓度以及对水体生态系统的影响程度等专业问题。普通审判人员由于缺乏相关的专业知识，可能难以准确认定这些事实，从而影响案件的公正审理。专门审判机构的缺乏还会导致审判效率低下。环境行政公益诉讼案件的审理需要耗费大量的时间和精力，涉及到复杂的调查取证、鉴定评估等程序。普通审判机构在处理这些案件时，由于缺乏专业的资源和经验，往往需要花费更多的时间来完成这些工作，导致案件审理周期延长。一些环境行政公益诉讼案件从立案到判决，可能需要数年的时间，这不仅增加了当事人的诉讼成本，也使得环境损害无法得到及时的救济，影响了环境行政公益诉讼制度的实施效果。4.3.2审判人员专业素质有待提高环境行政公益诉讼案件的审理需要审判人员具备扎实的环境专业知识。然而，目前我国大部分审判人员的专业背景主要集中在法律领域，对环境科学、生态学、化学等专业知识的掌握相对不足。在审理案件时，审判人员难以理解和判断案件中涉及的专业问题，如污染物的排放浓度、环境损害的评估标准等。在某起大气污染环境行政公益诉讼案件中，需要审判人员判断企业排放的废气中污染物的种类和浓度是否超标，以及对周边环境和居民健康的影响程度。由于审判人员缺乏相关的专业知识，难以准确认定这些事实，只能依赖于专业机构的鉴定意见。但鉴定意见往往存在一定的局限性，且不同鉴定机构的意见可能存在差异，这给审判人员的判断带来了困难，影响了案件的审理质量。环境行政公益诉讼案件的法律适用也较为复杂。这类案件不仅涉及到行政诉讼法等一般法律规定，还涉及到众多的环境保护法律法规，如《环境保护法》《大气污染防治法》《水污染防治法》等。这些法律法规之间存在着复杂的关系，且随着环境问题的不断变化和环境保护政策的调整，相关法律法规也在不断更新和完善。审判人员需要准确理解和适用这些法律法规，才能做出公正的判决。然而，由于部分审判人员对环境保护法律法规的熟悉程度不够，在法律适用上容易出现错误。一些审判人员在审理案件时，可能会混淆不同法律法规的适用范围和条件，导致判决结果不合理。审判人员的专业素质还体现在其对环境政策和理念的理解和把握上。环境行政公益诉讼案件的审理不仅要依据法律法规，还要考虑环境政策和理念的要求。当前，我国大力倡导生态文明建设，强调可持续发展和绿色发展理念。审判人员在审理环境行政公益诉讼案件时，需要将这些政策和理念融入到判决中，以促进环境保护和生态建设。但部分审判人员对这些政策和理念的理解不够深入，在判决中未能充分体现环境保护的要求，影响了环境行政公益诉讼制度的价值实现。五、完善我国环境行政公益诉讼制度的建议5.1立法完善5.1.1明确法律规定细化诉讼主体资格的相关规定，除检察机关外，应适当放宽社会组织参与环境行政公益诉讼的条件。降低社会组织登记注册门槛，简化登记程序，为更多致力于环境保护的社会组织提供参与诉讼的机会。对于在环境保护领域具有一定专业能力和实践经验，且无违法记录的社会组织，应明确其原告资格，使其能够依法提起环境行政公益诉讼，维护环境公共利益。明确公民个人在环境行政公益诉讼中的地位和作用。可以考虑在一定条件下赋予公民个人原告资格，例如当公民个人发现环境行政违法行为，且向相关行政机关举报后，行政机关未依法履行职责，公民个人可以在经过一定的前置程序后，提起环境行政公益诉讼。这样既能充分调动公民参与环境保护的积极性，又能对行政机关的执法行为形成有效的监督。在受案范围方面，应采用列举式与概括式相结合的方式，明确环境行政公益诉讼的受案范围。在现有法律规定的基础上，详细列举常见的环境行政违法行为，如违法审批建设项目、怠于监管污染企业、破坏自然保护区等，同时对新型的环境问题，如气候变化、生物多样性保护等，采用概括性规定，确保法律能够适应不断变化的环境形势。在举证责任分配上，应根据环境行政公益诉讼的特点和实际情况，合理分配举证责任。由于环境问题的专业性和复杂性，原告在举证时往往面临较大困难，因此可以适当减轻原告的举证责任。对于一些专业性较强的证据，如环境损害鉴定报告等，可要求行政机关承担一定的举证责任，行政机关作为环境监管的责任主体，具备专业的技术和资源，有能力提供相关证据。对于环境违法行为的事实和因果关系等方面的证据，原告只需提供初步证据，证明存在环境行政违法行为和损害后果的可能性，然后由被告行政机关承担举证责任，证明其行政行为的合法性以及与损害后果之间不存在因果关系。5.1.2完善法律责任体系增加惩罚性赔偿规定，加大对环境行政违法行为的惩治力度。对于故意实施环境行政违法行为，或在明知环境违法行为会对环境造成严重损害的情况下，仍然放任不管的行政机关及其工作人员，应依法判处惩罚性赔偿。惩罚性赔偿的数额应根据环境损害的程度、违法行为的性质和情节等因素综合确定，使其足以对违法者形成有效的威慑，防止其再次实施违法行为。在某起环境行政公益诉讼案件中，行政机关在审批某化工项目时，未严格审查该项目的环境影响评价报告，违规批准项目建设，导致项目投产后对周边环境造成了严重污染。在判决时，除要求行政机关承担环境修复费用外，还应根据其违法行为的恶劣程度，判处一定数额的惩罚性赔偿，以警示其他行政机关在履行环境监管职责时要严格依法办事。完善环境行政违法行为的行政责任追究机制。对于环境行政机关及其工作人员的不作为、乱作为等违法行为，应依法给予严厉的行政处分，包括警告、记过、降级、撤职等。对于情节严重的违法行为，应追究相关责任人的刑事责任，以增强行政机关及其工作人员的法律意识和责任意识，促使其依法履行环境监管职责。在民事责任方面，明确环境损害赔偿的范围、标准和计算方法。环境损害赔偿应包括直接损失和间接损失，直接损失如因环境污染导致的财产损失、人身伤害等，间接损失如生态环境修复费用、环境功能损失等。制定科学合理的赔偿标准，根据环境损害的程度和范围，确定具体的赔偿数额。建立环境损害赔偿基金，用于支付环境修复费用和对受害者的赔偿，确保受损的环境能够得到及时有效的修复，受害者能够得到合理的赔偿。刑事责任方面，应适当降低环境犯罪的入罪门槛，扩大环境犯罪的罪名范围。对于一些虽然单次污染行为较轻，但长期累积对环境造成严重损害的行为，应纳入刑法的打击范围。增设一些新型的环境犯罪罪名，如非法处置危险废物罪、破坏生物多样性罪等，以适应环境犯罪的新特点和新趋势，加强对环境犯罪的打击力度，保护生态环境。5.2实践操作优化5.2.1拓宽案件线索来源渠道充分利用大数据、人工智能等现代信息技术手段，构建环境行政公益诉讼案件线索智能监测平台。通过对环境监测数据、卫星遥感图像、网络舆情等多源数据的实时收集与分析，及时发现潜在的环境行政违法线索。例如，利用卫星遥感技术对重点生态功能区进行监测，一旦发现植被覆盖率下降、土地沙化等异常情况，平台即可自动预警，为检察机关提供案件线索。同时，建立环境行政公益诉讼线索数据库，对收集到的线索进行分类整理和存储，便于后续的筛选和分析。通过大数据分析技术，挖掘线索之间的关联关系，提高线索的精准度和成案率。加强与行政机关的合作与沟通，建立健全案件线索移送机制。行政机关在日常执法过程中，能够第一时间发现环境违法行为和行政机关的不作为、乱作为情况。检察机关应与环保、自然资源、水利等相关行政机关建立定期的信息共享和沟通协调机制，行政机关在发现可能涉及环境行政公益诉讼的线索时，及时移送检察机关。检察机关也应主动介入行政机关的执法活动，通过提前介入、联合执法等方式，加强对环境行政执法的监督，及时发现案件线索。在某起水污染环境行政公益诉讼案件中，环保部门在执法检查中发现某企业长期违法排放污水，但未依法进行查处。环保部门将这一线索移送检察机关后，检察机关迅速展开调查，依法提起环境行政公益诉讼，促使行政机关履行监管职责，对违法企业进行了严厉处罚。完善举报奖励制度，充分调动公众参与的积极性。制定详细的举报奖励办法，明确举报的受理范围、程序和奖励标准。对于举报属实的举报人，给予一定的物质奖励和精神奖励。建立举报人保护机制，对举报人的身份信息进行严格保密，防止举报人遭到打击报复。通过多种渠道宣传举报奖励制度，提高公众的知晓度和参与度。利用社交媒体、公益广告等形式，广泛宣传环境行政公益诉讼的意义和举报奖励政策，鼓励公众积极举报身边的环境行政违法行为。5.2.2加强调查取证能力建设赋予检察机关更多的调查权，明确其在环境行政公益诉讼中的调查权限和程序。例如，赋予检察机关在调查取证时有权进入涉案场所进行检查、取样、检测，有权要求相关单位和个人提供与案件有关的文件、资料和信息，有权询问相关人员等。同时，明确行政机关的配合义务，对于检察机关的调查取证要求，行政机关应当积极配合，提供必要的协助。如果行政机关拒绝配合，应承担相应的法律责任。建立专家辅助制度，邀请环境科学、生态学、化学等领域的专家参与调查取证和案件审理。专家可以为检察机关提供专业的技术支持和咨询意见，帮助检察机关准确理解和判断环境问题的本质和影响，提高调查取证的科学性和准确性。在某起大气污染环境行政公益诉讼案件中，检察机关邀请了环境监测专家和大气污染防治专家参与调查取证，专家运用专业知识和技术手段，对企业排放的废气进行了检测和分析，为检察机关提供了有力的证据支持。加强与专业鉴定机构的合作，建立长期稳定的合作关系。环境行政公益诉讼案件往往需要进行专业的鉴定，如环境损害鉴定、生态修复方案评估等。检察机关应与具有资质的鉴定机构建立合作机制，确保鉴定工作的顺利进行。鉴定机构应优先受理检察机关委托的鉴定事项，并提供准确、及时的鉴定报告。同时，加强对鉴定机构的监督管理，规范鉴定行为，提高鉴定质量。5.2.3降低诉讼成本建立环境公益基金，为环境行政公益诉讼提供资金支持。基金的来源可以包括政府财政拨款、社会捐赠、环境损害赔偿金等。环境公益基金主要用于支付环境损害鉴定费用、生态修复费用、诉讼费用等。在某起重大环境污染案件中，由于鉴定费用高昂，原告难以承担，通过环境公益基金的支持，顺利完成了鉴定工作，为诉讼的开展提供了保障。完善法律援助制度，为环境行政公益诉讼的原告提供法律援助。法律援助机构应指定专业的律师为原告提供免费的法律咨询和代理服务，帮助原告解决诉讼过程中遇到的法律问题。对于经济困难的原告，还可以提供必要的生活救助，减轻其诉讼负担。优化诉讼程序，提高诉讼效率。简化立案、审理等诉讼环节，减少不必要的程序繁琐。建立环境行政公益诉讼案件的快速审理机制，对于事实清楚、证据确凿的案件，适用简易程序或速裁程序进行审理，缩短诉讼周期。加强与法院的沟通协调，建立案件信息共享平台，及时传递案件进展情况，确保诉讼程序的顺利进行。5.3司法保障强化5.3.1建立专门审判机构在全国范围内，依据环境资源分布特点以及环境案件的发生频率与类型，有针对性地设立专门的环境法庭。在生态脆弱的西部地区，如青藏高原地区，由于其独特的生态系统和丰富的自然资源，设立专门的环境法庭可以更好地处理涉及草原退化、冰川融化、生物多样性保护等方面的环境行政公益诉讼案件。这些法庭配备专业的环境审判人员，他们具备深厚的环境法知识以及相关的环境科学知识，能够熟练运用专业知识对环境案件进行准确的判断和审理。环境法庭的管辖范围可突破传统的行政区划限制，实行跨区域管辖。对于一些跨流域的水污染案件，如长江流域、黄河流域的水污染问题，由专门设立的跨区域环境法庭进行集中管辖。这样可以避免因行政区划导致的执法和司法标准不一致的问题，实现对环境案件的统一、高效审理。跨区域环境法庭可以整合各方资源，加强与流域内各地方政府、环保部门的协作，形成合力，共同解决流域内的环境问题。除了固定的环境法庭，还应根据实际需要，设立环境巡回法庭。环境巡回法庭可以深入到环境问题突出的地区，特别是一些偏远的农村和山区，就地审理环境行政公益诉讼案件。在一些偏远山区，由于交通不便，当地居民在遇到环境问题时，难以到固定的法庭进行诉讼。环境巡回法庭可以定期到这些地区巡回办案，方便当事人参与诉讼，及时解决环境纠纷。环境巡回法庭还可以通过公开审理案件，向当地群众宣传环保法律法规和环境行政公益诉讼制度，提高公众的环保意识和法律意识。5.3.2提高审判人员专业素质定期组织针对环境行政公益诉讼的专业培训课程，邀请环境科学、生态学、法学等领域的专家学者进行授课。培训内容涵盖环境法律法规的最新解读、环境科学基础知识、环境损害鉴定评估方法等。在环境法律法规培训中，详细讲解《环境保护法》《大气污染防治法》《水污染防治法》等相关法律法规的修订背景、主要内容以及在实践中的应用。在环境科学基础知识培训中，介绍大气、水、土壤等环境要素的组成和特性，以及环境污染对生态系统的影响机制。通过系统的培训，使审判人员深入了解环境领域的专业知识，提升其审理环境行政公益诉讼案件的能力。在选拔审判人员时，注重引进具有环境科学、生态学等专业背景的人才。这些专业人才可以为审判团队带来新的思维和知识，与法律专业的审判人员形成优势互补。某法院在招聘环境法庭的审判人员时，专门招聘了一名具有环境科学博士学位的人员，该人员在处理涉及环境专业问题的案件时，能够运用其专业知识，准确理解和判断案件中的专业问题，为案件的公正审理提供了有力的支持。同时，鼓励审判人员参加环境领域的学术研讨会和交流活动，拓宽其视野，了解环境领域的最新研究成果和实践经验。建立专家咨询库，邀