第七章公共政策执行

第七章公共政策执行主讲：王玉伟电话策执行问题的缘起

在西方政策科学发展的相当长时期，政策执行并没有引起政策学者们的应有重视，政策科学被认为是研究政策制定的科学，人们片面认为正确地制定政策乃是解决政策问题的关键。

随着20世纪60年代由约翰逊政府所发起的“向贫困宣战”、“伟大社会”改革的许多政策项目并没有取得预期的结果，这在客观上向人们提出这样一个问题，即为什么好的或比较理想的政策方案及项目也不能取得预期的结果？这促使人们去评估政策，并寻找政策执行方面的原因。3

“伟大社会”施政纲领，把大规模赤字财政作为经常性政策，以降低失业率、促进经济增长和减少贫困。在这一时期，美国经济高度繁荣，但也经历了五次经济危机。每当经济危机发生，政府便动用赤字财政、适度通货膨胀等反危机手段，减轻危机的破坏程度，避免企业大量倒闭，控制失业率，稳定社会秩序。这些手段虽然有效，却造成了巨大的财政赤字、高额国债和严重的通货膨胀。

20世纪70、80年代，美国学术界最先对忽视政策执行的现实进行反思。在政策执行研究的开山鼻祖普里斯曼(T.L.Pressman)和威尔达夫斯基(A.Wildavsky)等人的倡议下，西方尤其是美国公共政策研究领域出现了一场研究政策执行的热潮，形成了声势颇大的“执行运动”(ImplementationMovement)。4

就我们国内的情况而言，在改革开放以前的很长一段时期，很少有人将公共政策作为一门科学加以专门研究，政府政策过程中的问题更多地出在政策制定环节；改革开放以后，我国的政策科学得到了较快发展，政府政策过程中的问题相对更多地出现在政策执行环节。因此自20世纪80年代中后期以来，对政策执行问题的研究开始受到越来越多的学者和实际工作者的关注。5

美国政策学家艾利森认为：在实现政策目标的过程中，方案拟定的作用只占10%，而其余的90%取决于有效的执行。切实执行重在落实提高执行力认真贯彻政策一、公共政策执行的内涵公共政策执行是政策执行者通过建立组织机构，运用各种政策资源，采取解释、宣传、实验、实施、协调与监测等各种行动，将政策观念形态的内容转化为实际效果，从而实现既定政策目标的活动过程。第一节公共政策执行概述二、公共政策执行的意义01020304制定政策的目的和归宿决定着政策方案能否实现，以及实现的程度和范围检验政策正确与否的唯一标准政策过程的中介环节政策资源政策对象政策执行机构政策执行人员政策方案第二节公共政策执行的影响因素政策问题的性质政策方案目标的性质政策方案内容的性质政策方案的科学性政策方案的稳定性政策方案的综合配套性一、政策方案的影响二、政策执行机构的影响组织机构的层级和幅度0102组织内部的权力结构和体制03组织内部的凝聚力三、政策执行人员的影响执行者的知识结构和组织管理能力0403执行者的意向、责任感、工作作风02执行者的政治觉悟与职业道德01执行者的政策水平您更欣赏谁？谷子地李云龙职位作战类型目标对任务的态度敌情调查性格连长（基层）攻坚战、阵地战守住或占领阵地完成任务的过程是否符合上级意图不明忠厚坚定，但不乏谋略团长至师长（中层）运动战、歼灭战保存并发展壮大注重任务的结果而非上级意图清楚精明灵活，但不乏勇敢

天下之事，虑之贵详，行之贵力，谋在于众，断在于独。

——（明）张居正：《陈六事疏》政策对象的利益取向政策对象的受教育程度政策对象的群体力量ABC四、政策对象的影响五、政策资源的影响物力和财力资源1人力资源信息资源权威资源制度资源2345小案例：地方政府债务问题

据2012年4月统计，我国地方债务总余额在10万亿元以上，约相当于2012年GDP的16.5%，财政收入的80.2%，地方财政收入的174.6%，其中，直接债务超过3万亿元，约相当于GDP的12.9%，财政收入的62.7%，地方财政收入的136.4%。造成这种困境的原因之一就是上级政府制定政策时没有考虑下级政府的政策执行资源状况。上级政府继续给下级政府下达很多指标，如扶贫计划、基础教育计划、环保计划、计划生育指标等，但同时上级机关却没有相应的足够的资源配给，在这种情况下，上级的很多政策就得不到有效的实施。案例：义务教育政策执行的影响因素（一）积极因素：党和政府的支持政策本身的正确、合理、具体、稳定社会各界和社会舆论的关心和声援广大群众的拥护执行机构与有关部门的团结合作等（二）消极因素财力物力资源不足（资源）中小学生辍学严重（对象）中小学教师严重外流（执行者）中小学乱收费现象严重（执行机构）一、研究取向二、基本理论三、执行模型第三节公共政策执行的研究取向与理论模型“自上而下”的研究取向（top-down）“自下而上”的研究取向（bottom-up）一、研究取向1.“自上而下”的研究取向

自上而下的分析方法把中央政府的高层决策作为研究的出发点，认为上层政府及其官员确定政策目标，形成政策偏好，基层政府及其官员执行政策内容，落实政策目标；同时强调层级节制的指挥命令关系。20据说，美军1910年的一次部队的命令传递是这样的：营长对值班军官：明晚大约8点钟左右，哈雷彗星将可能在这个地区看到，这种彗星每隔76年才能看见一次。命令所有士兵着野战服在操场上集合，我将向他们解释这一罕见的现象，如果下雨的话，就在礼堂集合，我为他们放一部有关彗星的影片。值班军官对连长：根据营长的命令，明晚8点哈雷彗星将在操场上空出现，如果下雨的话，就让士兵穿着野战服列队前往礼堂，这一罕见的现象将在那里出现。21连长对排长：根据营长的命令，明晚8点，非凡的哈雷彗星将身穿野战服在礼堂中出现，如果操场上下雨，营长将下达另一个命令，这种命令每隔76年才会出现一次！排长对班长：明晚8点，营长将带着哈雷彗星在礼堂中出现，这是每隔76年才有的事，如果下雨的话，营长将命令彗星穿上野战服到操场上去。班长对士兵：在明晚8点下雨的时候，著名的76岁哈雷将军将在营长的陪同下身着野战服，开着他那“彗星“牌汽车，经过操场前往礼堂。

22对该途径的批评：（1）它要求的所谓完美的必要条件很难具备。（2）它更关注上层的政策决策者，而不是下层的执行者。进一步地，“自上而下”的分析方法倾向于对行政执行机构的自由裁量权持否定看法。（3）更适用于传统官僚制下的科层式结构。232.“自下而上”的研究取向

自下而上的研究可以从自上而下的对立面来理解，它不是从上层政治出发来研究政策的执行过程，而是以组织中的个人作为出发点，以政策链条中较低和最低层次为研究的基础。（1）基层官员的权力观：充分利用基层官员的自由裁量权来推进政策的执行过程。

（2）执行结构研究：政策执行需要众多组织和行动者的共同协作。24对该途径的批评：（1）它过分强调了基层官员的自由裁量权。（2）只适合于分权的政治环境。（3）它对自上而下的研究取向的批评有失公允。25两种研究途径的区别（1）最初的焦点（2）主要行动者的认定（3）评估标准（4）整体焦点26二、基本理论1.行动理论2.组织理论3.博弈理论行动学派强调政策：行动只要坚强有力，行动方法切实可行，就可以较为顺利地实现政策目标，行动是政策执行的关键。

组织是政策执行的关键，没有一定的组织机构作依托，没有一定的组织原则作保证，任何政策目标都只能停留在纸上谈兵的政策构想阶段。政策执行是一个政治上讨价还价的过程，在政治交易的情况下，公共政策目标与方案的重要性和可行性都要大打折扣。27

政策实施中的有选择性表明，政策执行既与执行者的能动性有关，也与基于利益的选择有关；政策执行的有组织性表明，政策实施必须有专门的组织来负责，政策执行必须是有序地来进行；政策执行的行动性表明，政策实施是将政策规范运用于实践的过程，也是一个精心操作的过程。28三、执行模型1.史密斯的政策执行过程模型2.范·米特和范·霍恩的政策执行系统模型3.麦克拉夫林的政策执行互适模型4.雷恩和拉宾诺维茨的政策执行循环模型5.萨巴蒂尔和马兹曼尼安的政策执行综合模型6.爱德华的政策执行模型7.高金的府际政策执行沟通模型8.萨巴蒂尔的政策支持联盟框架29史密斯的过程模型政策制定过程执行机构目标群体理想化的政策环境因素紧张处理建制反馈政策政策执行过程系统模型（范米特与范霍恩）

政策标准与目标资源组织沟通强制力政治条件经济与社会条件执行机构属性执行者属性执行绩效互适模型（麦克拉夫林模型）执行机构政策目标群体政策环境相互调适部分反馈调适策略

循环模型（赖因和拉宾诺维茨）拟定纲领分配资源

执行原则合法原则理性官僚原则共识原则监督过程环境条件1.目标显著性2.程序复杂性3.可利用资源的性质与层次综合模式（萨巴蒂尔和马兹曼尼安）爱德华的政策执行模型交流与沟通官僚组织机构资源执行者偏好政策执行府际政策执行沟通模式地方政府能力地方政府输出的决定联邦政府的诱导和约束地方政府的诱导和约束自变量中介变量反馈地方政府政策执行因变量反馈萨尔蒂尔的政策支持联盟框架第四节公共政策执行过程一、公共政策执行过程三个阶段：一是执行的准备阶段；二是公共政策的实施阶段；三是执行的总结阶段。

公共政策执行的过程

1.公共政策执行的准备阶段（1）加强政策认知（2）制定执行计划（3）做好组织准备（4）进行物质准备（5）注意制度配套政策问题根源机制政策方案政策内涵动力阻力有哪些?政策目标实现程度和范围能否定性定量表达?实施方案是什么?所需资源是否到位?是否按照计划执行?政策执行目标示意图论证和判断政策执行的阻力和动力了解利益相关者的潜在损益了解利益相关者的可能的行为选择利益相关者发生行为偏离所需的条件预测利益相关者在政策执行中的动力和阻力的大小

政策执行的实施阶段是实现政策目标的关键环节。它包括政策宣传、政策试验和政策全面推广三个层次。（1）政策宣传（2）政策试验（3）政策全面推广（4）指挥、协调、监控

2.公共政策执行的实施阶段

政策宣传政策分解物质准备政策实验全面实施协调与监控政策输入

效果输出评估反馈政策执行基本手段行政手段法律手段经济手段思想教育手段组织准备解读政策方案政策内容政策前景政策难度政策实验政策经验

政策步聚公共政策执行宣传公共政策执行中的宣传积极支持政策实施者赞同政策实施者反对及抵制政策者政策态度随大流者

促进态度向积极方向转变消除反对情绪、向随大流方向转化保护和维持积极性公共政策执行中的客体层次和宣传工作重点

政策执行总结是对政策执行信息反馈和执行情况的回顾、检查和监测，为政策评估提供重要资料，同时也为制定新政策做好准备。政策执行总结包括两个环节：（1）政策执行绩效评估（2）政策执行再决策3.公共政策执行的总结阶段例：全面推广家电下乡政策是如何出台和执行的？1.政策执行的准备阶段为顺利推进家电下乡工作，以财政部牵头成立了家电下乡部际联席会议制度，商务部、工业和信息化部、中宣部等11个部门参加；工商、质检、公安等部门已经出台了促进家电下乡政策实施的具体措施；同时，要加大宣传力度，通过报纸、广播、电视等多种形式进行广泛宣传，做到让农民家喻户晓，把这项惠农强农、扩大内需、拉动生产的政策落实好。2.政策执行的实施阶段为了贯彻落实国务院关于促进家电下乡的指示精神，财政部、商务部在反复调查研究的基础上，提出了财政补贴促进家电下乡的政策思路。为稳妥推进，自2007年12月起在山东、河南、四川、青岛三省一市进行了家电下乡试点，对彩电、冰箱（含冰柜）、手机三大类产品给予产品销售价格13%的财政资金直补。试点取得了显著成效，农民得实惠、企业得市场、政府得民心。在总结试点经验的基础上，财政部、商务部研究认为，有必要加快推进家电下乡，经国务院批准，在试点的三省一市继续实施的同时，将家电销售及售后服务网络相对完善、地方积极性较高的内蒙古、辽宁、大连、黑龙江、安徽、湖北、湖南、广西、重庆、陕西等12个省(区、市)，补贴产品增加洗衣机。

自2009年2月1日起，余下的19个省(区、市)及新疆生产建设兵团全面启动家电下乡工作，至此，家电下乡在全国推广。为保持政策公平，家电下乡在各地区实施的时间统一暂定为4年，整个活动持续到2013年1月底。家电下乡涉及农民的切身利益，也是一个重大的民生工程。对这项政策一定要做好追踪问效，及时研究解决问题，完善督导制度，确保政策效果。计划2009年３月份由财政部、商务部、工业和信息化部牵头，联席制度成员单位参加组成联合督察组，对家电下乡工作进行全面督察，确保政策落到实处。3.政策执行的总结阶段总体来看，实施这项政策取得了“农民得实惠、企业得市场、政府得民心、经济得发展”的效果。但从一些市县调查的情况分析，当前仍有一些制约家电下乡政策落实的瓶颈，比如：①宣传工作还不够深入；②加重了小规模纳税销售企业的税赋；③农民补贴领取兑现不够及时；④某些销售网点管理不够规范；⑤部分生产厂家产品品种较少，等。执行手段方式单一，手段粗暴法律手段使用得不够忽视思想教育手段的运用在政策手段的选择、使用方面缺少成本效益意识第五节中国公共政策执行一、中国公共政策执行的特征二、中国公共政策执行中存在的问题——公共政策执行偏差案例：“定心丸”何以变成“闹心丸”第二轮土地延包给广大农民吃了一颗“定心丸”，对稳定农民的土地使用权，增加农民长期投入的积极性，保护耕地，都有较大的促进作用，但在一些地方“定心丸”却变成“闹心丸”。为举办2012年全国农运会，河南南阳宛城区红泥湾镇政府将上千亩即将成熟的小麦推平，改种树苗。据了解，红泥湾镇的绿化任务有4000多亩，所占土地中绝大部分是耕地。2010年4月30日下午，在宛城区红泥湾镇林庄村，道路两边大片麦子被铲平，有的已经栽上了成排的树木；有的似乎刚翻过麦田尚未种树，齐刷刷的麦茬仍泛着青色，连着麦穗的麦秆横七竖八地布满脚下。70岁的村民周廷华说，“俺这都是口粮田，亩产千把斤，祖祖辈辈靠这吃饭，推的时候大家都不依，后来提高租地费，原来那个合同就作废了。”“其实到现在大家还是不愿意，但是村里强按头，没（办）法。”据了解，按照有关法律法规，在未得到农民同意的情况下，强制流转农地属于违法行为；同时我国基本农田受到严格保护，不能改变用途，也不能种植林木。镇长李淑林承认，种树计划推行时确实遇到了来自村民的很大阻力，但因为任务是市里统一部署的，必须完成；另一方面，种树后的前几年，农民可以实行间作，对农作物收成影响不大。南阳市国土局副处级调研员王泽昆表示，根据有关法律法规，我国基本农田受到严格保护，未经审批的情况下，不能变更用途，也不能种植林木苗圃。据悉，南阳市国土局正在对“毁麦种树”事件展开调查。

什么是公共政策执行偏差所谓政策执行偏差，是指执行者在实施政策过程中，由于主客观因素的作用，其行为效果偏离政策目标并产生了不良后果的政策现象。常见的表现形式：替换性执行“你有政策，我有对策”选择性执行“曲解政策，为我所