我国问题金融机构市场退出法律制度的困境与突破：基于理论与实践的双重视角

我国问题金融机构市场退出法律制度的困境与突破：基于理论与实践的双重视角一、引言1.1研究背景与意义在经济全球化与金融自由化的时代浪潮下，我国金融市场历经多年蓬勃发展，已然取得了举世瞩目的成就，市场规模持续扩张，金融产品与服务日益丰富多元，金融机构类型不断增多，市场活力与竞争力显著增强。从债券市场来看，2022年债券市场共发行各类债券61.9万亿元，同比基本持平，托管余额达到144.8万亿元，同比增长11.3万亿元，涵盖国债、地方政府债券、金融债券、公司信用类债券等多种券种，且债券市场对外开放平稳有序，境外机构托管余额稳步增长。银行间货币市场2022年成交共计1527.0万亿元，同比增长31.2%，其中质押式回购、买断式回购、同业拆借等交易均有不同程度增长，显示出货币市场的活跃程度不断提升。票据市场承兑贴现余额也呈现同比增长态势，2022年商业汇票承兑余额19.1万亿元，同比增长15.2%；贴现余额13.0万亿元，同比增长29.1%，中小微企业在票据业务中的参与度较高，反映了票据市场对实体经济尤其是中小微企业的支持作用。然而，在金融市场繁荣发展的背后，也潜藏着不容忽视的风险与挑战。部分金融机构由于内部治理结构不完善，存在股东权力缺乏有效制衡、管理层决策机制不科学等问题，导致经营决策失误频出。风险管理能力薄弱，对市场风险、信用风险、操作风险等识别、评估与控制能力不足，在市场波动加剧时，难以有效应对风险冲击。外部监管环境的变化以及市场竞争的日益激烈，也使得金融机构面临着更大的经营压力。一旦金融机构出现经营困境，如资产质量恶化、流动性短缺、资不抵债等问题，便可能沦为问题金融机构。自1995年中国人民银行接管中银信托投资公司以来，金融机构资不抵债退出市场的事件逐渐增多，这表明金融机构市场退出已成为我国金融市场发展中不可回避的现实问题。问题金融机构若不能得到妥善处置，其负面影响将是多方面且深远的。从金融体系内部来看，可能引发系统性金融风险，一家问题金融机构的危机如同“多米诺骨牌”，会迅速传导至其他金融机构，破坏金融市场的信心，导致金融市场的不稳定，进而影响整个金融体系的正常运转。对实体经济而言，问题金融机构的存在会削弱金融对实体经济的支持力度，使得企业尤其是中小企业融资难度加大，资金链断裂风险增加，阻碍企业的正常生产经营与发展，最终对宏观经济增长产生负面影响。从社会层面来看，问题金融机构的处置不当可能损害广大投资者、存款人的利益，引发社会公众的不满与恐慌情绪，影响社会的和谐稳定。在此背景下，构建和完善问题金融机构市场退出法律制度显得尤为迫切与重要。完善的法律制度是规范问题金融机构市场退出程序的关键。明确规定市场退出的条件、方式、流程以及各相关主体的权利义务，使市场退出过程有法可依、有章可循，避免行政干预的随意性，保障市场退出的公平、公正与透明。有效的法律制度能够及时化解金融风险，防止问题金融机构的风险进一步积累与扩散，切断风险传播链条，维护金融体系的整体稳定，增强金融市场的抗风险能力。健全的法律制度有助于保护投资者、存款人等利益相关者的合法权益，合理分配风险与损失，使他们在问题金融机构市场退出过程中能够得到应有的保障，增强社会公众对金融市场的信心，促进社会的稳定和谐。完善的法律制度还能够优化金融资源配置，促使金融资源从低效的问题金融机构流向高效的金融机构，提高金融市场的运行效率，推动金融市场的健康可持续发展，更好地服务于实体经济。深入研究我国问题金融机构市场退出法律制度，具有重要的理论与现实意义，能够为我国金融市场的稳定发展提供坚实的法律支撑。1.2国内外研究综述国外在问题金融机构市场退出法律制度研究方面起步较早，成果颇丰。美国在这一领域具有丰富的实践经验和完善的法律体系，相关研究也较为深入。1933年以后，美国建立健全了《银行合并法》《存款保险公司法》和《处置信托公司法》等多方面的法律，以保障金融机构的顺利退出，保护个人债权和其他债权人的利益。2010年7月21日，奥巴马正式签署《2010年华尔街改革和消费者保护法》（简称《多德一弗兰克法案》），这是自“大萧条”以来改革力度最大、影响最深远的金融监管改革法案，该法案进一步完善了金融机构市场退出的相关法律规定，加强了对系统性风险的防范和监管。学者们围绕美国金融机构市场退出法律制度的各个方面展开研究，包括对存款保险制度中FDIC（美国联邦存款保险公司）权力与职责的分析，探讨其在问题银行处置中的作用机制以及对金融稳定的影响。如研究FDIC如何通过及时介入问题银行，采取接管、重组、清算等措施，保护存款人利益，维护金融市场稳定。对金融机构破产程序中特殊规则的研究，分析与普通企业破产程序的差异，以及如何在破产过程中平衡债权人、股东、员工等各方利益。日本在经历了20世纪90年代的金融危机后，对金融机构市场退出法律制度进行了一系列改革与完善。相关研究侧重于金融机构危机处理机制和市场退出程序的优化，强调政府在金融机构市场退出中的适度干预以及如何通过法律制度保障金融体系的稳定。例如，研究日本金融厅在金融机构危机管理中的职责与权力，分析其如何协调各方力量，推动问题金融机构有序退出市场。对日本存款保险制度改革的研究，探讨如何提高存款保险制度的有效性，增强对存款人的保护力度。欧盟国家在金融一体化进程中，也在不断探索统一的金融机构市场退出法律框架。其研究重点在于如何协调成员国之间的法律差异，建立跨境金融机构市场退出的合作机制，以应对金融全球化带来的挑战。如对欧盟《银行复苏与处置指令》的研究，分析该指令在统一欧盟成员国银行市场退出规则、加强跨境银行监管合作方面的作用与成效，以及在实施过程中面临的问题与挑战。国内学者对问题金融机构市场退出法律制度的研究随着我国金融市场的发展而逐步深入。早期研究主要集中在对国外相关制度的介绍与借鉴，通过分析美国、日本、欧盟等国家和地区的立法经验和实践案例，为我国构建相关法律制度提供参考。如王宝刚、张立先等学者在《问题金融机构市场退出的法律制度研究》中，详细介绍了美国、日本等国家的金融机构市场退出法律制度，分析了其特点和优势，并结合我国实际情况，提出了完善我国问题金融机构市场退出法律制度的建议。随着我国金融机构市场退出实践的增多，国内研究逐渐转向对我国现行法律制度的评析与完善建议。学者们指出，我国目前的问题金融机构市场退出法律制度存在诸多问题，如法律体系不完善，缺乏统一的金融机构市场退出法，相关规定分散在《商业银行法》《保险法》《证券法》《企业破产法》以及一些行政法规和部门规章中，导致法律适用混乱，缺乏系统性和协调性；市场退出标准不明确，对于问题金融机构的界定和市场退出的触发条件缺乏清晰、具体的规定，使得监管部门在实践中难以准确判断和决策；监管机制不健全，各监管部门之间职责划分不明确，缺乏有效的协调配合机制，容易出现监管空白或重叠；配套制度不完善，存款保险制度虽然已经建立，但在保障范围、赔付标准、运行机制等方面还存在一些问题，风险预警机制、最后贷款人制度等也有待进一步完善。在完善建议方面，学者们提出应尽快制定统一的金融机构市场退出法，明确市场退出的基本原则、条件、程序和各相关主体的权利义务，构建完整、系统的法律体系；细化市场退出标准，根据不同类型金融机构的特点，制定科学合理的市场退出量化指标，提高市场退出决策的科学性和准确性；加强监管协调，建立健全金融监管协调机制，明确各监管部门在问题金融机构市场退出中的职责分工，加强信息共享和协同合作；完善配套制度，进一步优化存款保险制度，扩大保障范围，提高赔付标准，增强存款保险制度的公信力和有效性，同时完善风险预警机制、最后贷款人制度等，为问题金融机构市场退出提供有力的制度支持。尽管国内外在问题金融机构市场退出法律制度研究方面已经取得了一定成果，但仍存在一些不足之处。在研究内容上，对于不同类型金融机构市场退出的特殊性和针对性研究还不够深入，缺乏对各类金融机构特点和风险状况的细致分析，导致提出的法律制度和政策建议在实践中的可操作性有待提高。在研究方法上，多以理论分析和比较研究为主，实证研究相对较少，缺乏对我国金融机构市场退出实际案例的深入挖掘和量化分析，难以准确把握我国金融机构市场退出的现实需求和问题本质。在国际合作研究方面，虽然认识到金融全球化背景下跨境金融机构市场退出合作的重要性，但对于如何加强国际合作、协调各国法律差异、建立有效的跨境监管合作机制等问题，尚未形成成熟的理论和实践方案。本文将在已有研究的基础上，针对这些不足，综合运用多种研究方法，深入分析我国问题金融机构市场退出法律制度的现状和问题，借鉴国际经验，提出具有针对性和可操作性的完善建议。1.3研究方法与创新点本文在研究我国问题金融机构市场退出法律制度时，综合运用了多种研究方法，以确保研究的全面性、深入性和科学性。文献研究法是基础。通过广泛查阅国内外相关文献，包括学术论文、著作、法律法规、政策文件以及金融机构的研究报告等，全面梳理了问题金融机构市场退出法律制度的研究现状和发展脉络。深入剖析了国内外学者在该领域的研究成果，如对美国、日本、欧盟等国家和地区相关法律制度的介绍与分析，以及国内学者对我国现行法律制度的评析与完善建议。在研究美国金融机构市场退出法律制度时，参考了大量关于《银行合并法》《存款保险公司法》《多德一弗兰克法案》等法律的解读文献，了解其立法背景、具体内容和实施效果，为本文的研究提供了坚实的理论基础和丰富的资料支持。比较分析法是重要手段。对不同国家和地区的问题金融机构市场退出法律制度进行了深入比较。详细分析了美国、日本、欧盟等在金融机构市场退出的立法模式、监管机制、处置方式、配套制度等方面的特点与差异。美国建立了完善的存款保险制度，赋予FDIC广泛的权力，在问题银行处置中发挥了关键作用；日本注重政府在金融机构危机处理中的干预，通过金融厅协调各方力量推动问题金融机构有序退出；欧盟则致力于构建统一的金融机构市场退出法律框架，加强跨境金融机构监管合作。通过这些比较，总结出可供我国借鉴的经验与启示，为完善我国相关法律制度提供参考。案例分析法增强了研究的实践性。选取了我国和其他国家具有代表性的问题金融机构市场退出案例进行深入分析。研究了我国海南发展银行关闭、包商银行接管重组等案例，详细分析了这些案例中金融机构出现问题的原因、市场退出的过程、采取的处置措施以及存在的问题和教训。也对美国次贷危机中一些金融机构的破产倒闭案例进行了研究，如雷曼兄弟破产事件，分析其对全球金融市场的影响以及美国在处置过程中的法律制度运用和监管措施。通过案例分析，更加直观地了解问题金融机构市场退出的实际操作和法律制度在实践中的应用情况，为提出针对性的完善建议提供了现实依据。实证研究法提升了研究的科学性。收集和整理了我国金融机构市场退出的相关数据，运用统计分析方法对金融机构的风险状况、市场退出的频率、方式以及对金融体系和实体经济的影响等进行量化分析。通过对我国金融机构不良贷款率、资本充足率等数据的分析，评估金融机构的风险水平；对不同年份金融机构市场退出的数量和方式进行统计，分析市场退出的趋势和特点。运用计量经济学模型，研究问题金融机构市场退出与金融稳定、经济增长之间的关系，为研究提供了客观的数据支持和实证依据。本文的创新点主要体现在以下几个方面：在研究视角上，从金融安全、金融效率和社会公平的多重视角出发，全面分析问题金融机构市场退出法律制度。以往研究多侧重于单一视角，本文综合考虑金融安全是金融市场稳定运行的基础，金融效率是金融市场发展的动力，社会公平是金融市场可持续发展的保障，探讨如何在法律制度设计中实现三者的平衡与协调，为完善我国问题金融机构市场退出法律制度提供了更全面、更深入的理论依据。在研究内容上，深入探讨了不同类型金融机构市场退出的特殊性和针对性。我国金融机构类型多样，包括银行、证券、保险、信托等，不同类型金融机构在业务模式、风险特征、监管要求等方面存在差异。本文详细分析了各类金融机构市场退出的特点和法律需求，针对不同类型金融机构提出了差异化的市场退出法律制度设计建议，提高了法律制度的针对性和可操作性。在研究方法上，综合运用多种研究方法，注重理论与实践相结合。将文献研究、比较分析、案例分析和实证研究有机结合，既从理论层面深入剖析问题金融机构市场退出法律制度的相关理论和国际经验，又通过实际案例和数据进行实证分析，使研究更具说服力和实践指导意义，为我国问题金融机构市场退出法律制度的研究提供了新的思路和方法。二、我国问题金融机构市场退出法律制度概述2.1相关概念界定在深入探讨我国问题金融机构市场退出法律制度之前，明确相关核心概念的内涵与外延至关重要，这不仅有助于精准把握研究对象，还能为后续的理论分析与实践探讨奠定坚实基础。问题金融机构，是指那些在经营过程中出现严重问题，偏离稳健运营状态，若不及时采取有效措施加以改善或给予经济援助，极有可能面临破产、倒闭困境的金融机构。从具体表现来看，当金融机构出现资不抵债的情况，即其负债超过资产，无法足额偿还债务时，表明其财务状况已陷入严重危机；流动性风险凸显，资金难以正常周转，无法满足日常经营和客户提款需求，会对金融机构的正常运营造成巨大冲击；偿付性风险产生，对到期债务缺乏足够的偿还能力，严重影响其信用；未满足监管标准，在资本充足率、资产质量、风险管理等方面不符合监管部门设定的要求，也意味着金融机构的运营存在隐患。这些问题往往相互交织、相互影响，共同导致金融机构运营偏离稳健状态。以包商银行事件为例，包商银行由于长期存在内部治理失效、大股东违规占用资金等问题，导致资产质量恶化，不良贷款率大幅上升，流动性出现严重危机，最终资不抵债，被依法接管并实施破产重整，这充分体现了问题金融机构的典型特征和潜在风险。市场退出，是指金融机构终止其在金融市场中的经营活动，丧失作为金融机构的资格，并依法进行清算资产、处置债权债务、分配剩余资产等一系列活动的过程。从市场退出的意愿特征来划分，可分为主动性市场退出和被动性市场退出。主动性市场退出通常是金融机构基于自身战略规划、经营调整等因素主动做出的决策，比如因分立、合并等事由，主动请求丧失法人主体资格而退出市场。这种情况下，金融机构的权利与义务往往有较为明确的承接者，对金融市场和利益相关者的影响相对较为平稳。而被动性市场退出则是由于金融机构自身经营不善，出现资不抵债、严重违规经营、支付困难等严重问题，金融监管当局依法予以关闭，并非金融机构自愿的行为。被动性市场退出往往伴随着较大的风险和不确定性，可能会对金融市场的稳定和投资者的信心产生较大冲击。从市场退出的形式来看，涵盖了多种方式。破产是最为典型的一种，当金融机构无法清偿到期债务，并且资产不足以清偿全部债务或者明显缺乏清偿能力时，依据法律规定，通过破产清算程序，对其资产进行处置，以偿还债务，最终实现市场退出。兼并收购也是常见的方式，一家经营状况良好的金融机构通过收购或兼并问题金融机构，承接其资产和债务，从而实现问题金融机构的市场退出，这种方式在一定程度上能够减少市场震荡，实现资源的优化配置。重组则是对问题金融机构的资产、负债、股权等进行重新组合和调整，以改善其财务状况和经营能力，使其能够继续在市场中运营，若重组成功，金融机构可以避免完全退出市场；若重组失败，则可能仍需通过其他方式实现市场退出。撤销是金融监管部门对违法违规经营或经营管理不善、严重危害金融秩序、损害社会公众利益的金融机构，依法采取行政强制措施，终止其经营活动并予以解散。不同的市场退出形式在适用条件、程序和法律后果等方面存在差异，在实际操作中需要根据问题金融机构的具体情况进行合理选择。2.2市场退出的主要方式及法律依据在我国金融市场体系中，问题金融机构市场退出方式呈现多样化的特点，每种方式都有其独特的适用情形、实施程序以及对应的法律依据，这些方式和法律依据共同构成了我国问题金融机构市场退出的法律框架。解散，是金融机构市场退出的一种主动性方式，通常基于金融机构自身的意愿和决策。当金融机构出现章程规定的营业期限届满这一情形时，按照章程约定，其经营活动自然终止，进入解散程序。若章程中规定了其他解散事由，如特定战略目标未达成、业务调整方向改变等，一旦这些事由出现，金融机构也可据此决定解散。股东会或董事会决议解散，体现了金融机构内部决策机制在市场退出中的作用，当股东会或董事会基于对金融机构经营状况、战略规划等多方面因素的考量，达成一致的解散决议时，金融机构即可启动解散程序。因合并或者分立需要解散，则是从金融机构结构调整的角度出发，在合并过程中，一家或多家金融机构被吸收合并，其法人资格丧失，从而需要解散；在分立时，原金融机构可能会因分立而不再具备独立经营的条件或基于战略安排而选择解散。《中华人民共和国公司法》对公司的解散及清算程序作出了一般性规定，为金融机构的解散提供了基本的法律遵循。金融机构作为公司的一种特殊形式，在适用《公司法》的基础上，还需遵循金融行业相关的法律法规。《商业银行法》规定商业银行因分立、合并或者出现公司章程规定的解散事由需要解散的，应当向国务院银行业监督管理机构提出申请，并附解散的理由和支付存款的本金和利息等债务清偿计划，经国务院银行业监督管理机构批准后解散。这体现了金融机构解散在遵循一般公司法规定的同时，还需接受金融监管部门的严格审批，以确保金融市场的稳定和存款人等利益相关者的权益。重组，是对问题金融机构进行调整和改造的重要方式，旨在通过优化资产结构、调整负债关系、改善股权结构等手段，使问题金融机构恢复正常经营能力，避免市场退出。在债务重组方面，当企业发展符合国家宏观经济政策、产业政策和金融支持政策，其产品或服务有市场、发展有前景，且企业和债权银行业金融机构有金融债务重组意愿时，可以实施债务重组。通过与债权人协商，对债务的期限、利率、偿还方式等进行调整，减轻企业的债务负担，改善其财务状况。如一些问题金融机构通过延长债务期限、降低利率等方式，缓解了资金压力，为后续的经营改善创造了条件。股权重组则涉及金融机构股东结构和股权比例的调整，通过引入战略投资者、股权转让等方式，优化股权结构，提升公司治理水平。资产重组是对金融机构的资产进行重新配置，剥离不良资产，注入优质资产，提高资产质量和运营效率。我国《企业会计准则第12号——债务重组》对债务重组的条件、会计处理等方面作出了规定，为金融机构债务重组提供了会计准则方面的指导。《上市公司重大资产重组管理办法》等相关法规，虽然主要针对上市公司，但其中关于资产重组的一些原则和程序，对金融机构的资产和股权重组也具有一定的参考价值。在金融监管部门发布的一些政策文件中，也会针对金融机构重组提出具体的指导意见和监管要求，以规范重组行为，保障金融市场稳定。行政关闭或撤销，是金融监管部门基于维护金融秩序、保护社会公众利益的目的，对违法违规经营、经营管理不善的金融机构采取的一种强制性市场退出措施。当金融机构存在违法违规经营行为，如违规吸收存款、违规发放贷款、内幕交易等，严重扰乱金融市场秩序；或者经营管理不善，出现资产质量严重恶化、资不抵债、不能支付到期债务等情况，且不予撤销将严重危害金融秩序、损害社会公众利益时，中国人民银行等金融监管部门有权依法作出撤销决定。《金融机构撤销条例》明确规定了金融机构撤销的相关程序和要求。中国人民银行决定撤销金融机构时，应当制作撤销决定书，撤销决定自宣布之日起生效，并在报纸上公告，在被撤销金融机构的营业场所张贴。自撤销决定生效之日起，被撤销的金融机构必须立即停止经营活动，交回金融机构法人许可证及其分支机构营业许可证，其高级管理人员、董事会和股东大会必须立即停止行使职权。随后，由中国人民银行或其委托的有关地方人民政府组织成立清算组，负责清算工作，清算组向中国人民银行负责并报告工作。破产，是问题金融机构市场退出的一种极端方式，当金融机构不能清偿到期债务，并且资产不足以清偿全部债务或者明显缺乏清偿能力时，经金融监管部门同意，由人民法院依法宣告破产。我国《企业破产法》适用于包括金融机构在内的各类企业法人的破产程序，规定了破产申请与受理、管理人、债务人财产、债权申报、债权人会议、重整、和解、破产清算等一系列程序和规则。对于金融机构破产，《商业银行法》规定商业银行不能支付到期债务，经国务院银行业监督管理机构同意，由人民法院依法宣告其破产，商业银行被宣告破产的，由人民法院组织国务院银行业监督管理机构等有关部门和有关人员成立清算组，进行清算。这表明金融机构破产在遵循《企业破产法》的基本程序框架下，还需考虑金融行业的特殊性，金融监管部门在金融机构破产过程中发挥着重要的参与和监督作用。接管，是金融监管部门对陷入信用危机的金融机构采取的一种特殊救助措施，旨在通过对金融机构的经营管理进行全面接管，帮助其恢复正常经营能力，避免破产倒闭。当金融机构出现严重信用危机，如流动性严重不足、大量客户挤兑、资产质量急剧恶化等情况时，监管部门可以决定对其进行接管。《商业银行法》规定商业银行已经或者可能发生信用危机，严重影响存款人的利益时，国务院银行业监督管理机构可以对该银行实行接管，接管的目的是对被接管的商业银行采取必要措施，以保护存款人的利益，恢复商业银行的正常经营能力，被接管的商业银行的债权债务关系不因接管而变化。在接管期间，接管组织行使商业银行的经营管理权力，负责制定和实施挽救措施，如调整管理层、优化资产负债结构、注入资金等，努力使金融机构走出困境。2.3制度建立的理论基础问题金融机构市场退出法律制度的构建并非凭空而起，而是有着坚实的理论基础作为支撑，这些理论从不同维度阐释了该制度建立的必要性与合理性，涵盖金融安全理论、市场效率理论、公平正义理论等多个关键领域。金融安全理论在金融体系中占据着基础性地位，是金融市场稳定运行的核心保障。金融安全，是指在一国经济独立发展进程中，金融运行维持动态稳定的状况，它是一种特殊意义上的金融稳定，涵盖金融机构体系、金融市场体系和金融监管体系等在内的金融体系健康、有序的运行状态。金融安全犹如金融市场的基石，一旦出现动摇，整个金融体系乃至宏观经济都将面临巨大冲击。从宏观视角来看，金融安全关乎国家经济主权和经济利益，是国家经济安全的重要组成部分。在经济全球化和金融一体化的背景下，各国金融市场相互关联、相互影响，一个国家的金融安全不仅关系到本国经济的稳定发展，还会对全球金融稳定产生溢出效应。从微观层面分析，金融安全直接影响着金融机构的稳健运营和投资者、存款人的利益。稳定的金融环境能够增强金融机构的信用，吸引更多的资金流入，促进金融业务的健康发展；而金融安全受到威胁时，金融机构可能面临挤兑风险、信用危机等，投资者和存款人的资产将遭受损失。以亚洲金融危机为例，泰国、韩国等国家在危机中金融安全受到严重冲击，金融机构大量倒闭，股市暴跌，货币贬值，经济陷入严重衰退，给国家和民众带来了沉重的灾难。金融安全理论为问题金融机构市场退出法律制度的建立提供了重要的理论依据。问题金融机构由于自身经营问题，如资产质量恶化、流动性短缺、违规经营等，往往蕴含着巨大的风险，这些风险若不能得到及时有效的处置，将会像“病毒”一样在金融体系中传播扩散，引发系统性金融风险，危及金融安全。通过建立完善的市场退出法律制度，对问题金融机构进行及时、有序的处置，能够将风险控制在一定范围内，切断风险传播链条，维护金融体系的整体稳定，保障金融安全。市场效率理论强调资源的优化配置和经济运行的高效性。在金融市场中，市场效率的高低直接影响着金融资源的配置效果和金融市场的发展活力。金融机构作为金融市场的重要主体，其运营效率对市场效率有着关键影响。当金融机构能够高效运营时，金融资源能够得到合理配置，资金能够流向最有价值的投资项目和企业，促进实体经济的发展，提高整个社会的经济效率。然而，问题金融机构由于经营管理不善、资源配置不合理等原因，往往无法实现高效运营，甚至成为金融市场的“拖累”。这些问题金融机构占用了大量的金融资源，却无法产生相应的经济效益，导致金融资源的浪费，降低了金融市场的整体效率。从资源配置的角度来看，市场机制的作用在于通过价格信号和竞争机制，引导资源流向效率更高的领域。对于问题金融机构，若不能及时使其退出市场，就会阻碍金融资源向更高效的金融机构流动，影响金融市场的资源配置效率。从金融市场的动态发展角度分析，淘汰低效的问题金融机构，能够为新兴、高效的金融机构腾出发展空间，促进金融市场的新陈代谢，激发市场活力，提高市场效率。市场效率理论为问题金融机构市场退出法律制度的建立提供了有力的理论支撑。通过法律制度明确问题金融机构市场退出的条件、程序和方式，能够使那些无法适应市场竞争、运营效率低下的金融机构及时退出市场，实现金融资源的优化配置，提高金融市场的运行效率，促进金融市场的健康发展。公平正义理论是法律制度构建的重要价值取向，在问题金融机构市场退出法律制度中也有着深刻的体现。公平正义涵盖了多个层面的含义，在金融市场中，它首先体现为对投资者、存款人等利益相关者合法权益的平等保护。金融机构在经营过程中，吸收了大量投资者和存款人的资金，当金融机构出现问题并面临市场退出时，如何保障这些利益相关者的权益不受侵害，是公平正义的重要考量。公平的市场退出法律制度要求在资产清算、债务清偿等过程中，按照法定顺序和规则，平等地对待每一位债权人，确保他们的合法债权得到合理清偿，避免出现偏袒某些债权人而损害其他债权人利益的情况。公平正义还体现在金融市场竞争的公平性上。问题金融机构若不能按照市场规则和法律规定进行退出，就可能导致不公平竞争的局面。一些问题金融机构可能会通过不正当手段维持运营，扰乱市场秩序，损害其他合法经营金融机构的利益，破坏金融市场的公平竞争环境。建立公平正义的市场退出法律制度，能够确保所有金融机构在市场竞争中遵循相同的规则，对于违规经营或经营不善的金融机构，依法使其退出市场，维护金融市场的公平竞争秩序。公平正义理论为问题金融机构市场退出法律制度的建立提供了价值指引。在制度设计中，应充分考虑如何保障利益相关者的权益，如何维护金融市场的公平竞争，使市场退出过程体现公平正义的原则，增强社会公众对金融市场的信任，促进金融市场的可持续发展。三、我国问题金融机构市场退出法律制度现状与实践3.1现行法律体系构成我国问题金融机构市场退出法律体系是一个多层次、多维度的架构，涵盖了法律、行政法规、部门规章等多个层级，这些法律法规从不同角度、不同层面为问题金融机构市场退出提供了法律依据和规范指引。法律层面，《中华人民共和国中国人民银行法》在金融宏观调控与金融稳定维护方面发挥着关键作用。其中明确规定中国人民银行有权对金融机构的设立、变更、终止及其业务活动进行监督管理，在问题金融机构市场退出过程中，中国人民银行可基于维护金融稳定的职责，对金融机构的风险状况进行监测和评估，为后续的市场退出决策提供重要参考。在海南发展银行破产事件中，中国人民银行就积极参与其中，对海发行的风险状况进行密切跟踪，并在其破产处置过程中发挥了协调和监管的作用。《中华人民共和国商业银行法》针对商业银行这一重要金融机构类型，详细规定了商业银行的市场准入、运营监管以及市场退出等方面的规则。对于商业银行的解散、接管、破产等市场退出情形，明确了具体的条件和程序。商业银行因分立、合并或者出现公司章程规定的解散事由需要解散的，应当向国务院银行业监督管理机构提出申请，并附解散的理由和支付存款的本金和利息等债务清偿计划，经批准后方可解散；当商业银行已经或者可能发生信用危机，严重影响存款人的利益时，国务院银行业监督管理机构可以对该银行实行接管；商业银行不能支付到期债务，经国务院银行业监督管理机构同意，由人民法院依法宣告其破产。《中华人民共和国保险法》聚焦于保险行业，为保险公司的市场退出制定了专门规则。在保险公司出现偿付能力严重不足、违反保险法规定，损害社会公共利益，可能严重危及或者已经严重危及公司的偿付能力等情形时，保险监督管理机构可以对其实行接管；保险公司因分立、合并需要解散，或者股东会、股东大会决议解散，或者公司章程规定的解散事由出现，经国务院保险监督管理机构批准后解散；保险公司有《中华人民共和国企业破产法》第二条规定情形的，经国务院保险监督管理机构同意，保险公司或者其债权人可以依法向人民法院申请重整、和解或者破产清算。《中华人民共和国证券法》主要规范证券行业相关活动，对证券公司的市场退出条件和程序作出了规定。当证券公司出现重大风险隐患，如净资本或者其他风险控制指标不符合规定的标准，且逾期未改正，其行为严重危及该证券公司的稳健运行、损害客户合法权益时，国务院证券监督管理机构可以对其采取限制业务活动、责令暂停部分业务、撤销有关业务许可等监管措施，情节严重的，可依法撤销其证券业务许可，强制其退出市场。《中华人民共和国企业破产法》作为适用于各类企业法人的破产基本法律，为金融机构的破产提供了一般性的程序框架。规定了破产申请与受理、管理人的指定与职责、债务人财产的管理与处分、债权申报与债权人会议的召开、重整与和解程序以及破产清算等一系列程序规则，金融机构在进行破产程序时，在遵循金融行业特殊规定的基础上，需参照该法的相关规定执行。行政法规层面，《金融机构撤销条例》是专门针对金融机构撤销这一市场退出方式制定的法规。详细规定了金融机构撤销的条件，当金融机构违法违规经营、经营管理不善，不予撤销将严重危害金融秩序、损害社会公众利益时，中国人民银行有权依法作出撤销决定；明确了撤销程序，包括撤销决定的作出、公告、清算组的成立与职责、债务清偿顺序等内容。在对一些违规经营的信托投资公司进行撤销处置时，严格按照该条例的规定执行，确保了撤销过程的依法依规进行，保护了债权人等利益相关者的合法权益。部门规章层面，中国人民银行、银保监会、证监会等监管部门发布了一系列与问题金融机构市场退出相关的规章和规范性文件。银保监会发布的《银行业金融机构破产风险处置条例（征求意见稿）》，对银行业金融机构破产风险处置的原则、机制、程序等作出了具体规定，进一步细化了《商业银行法》和《企业破产法》中关于银行破产的相关内容，提高了银行破产风险处置的可操作性。在处置一些问题银行时，可依据该征求意见稿中的规定，合理确定处置方式和程序，保障金融市场稳定。这些部门规章和规范性文件，结合金融市场发展的实际情况和监管需求，对问题金融机构市场退出的具体操作和监管要求进行了细化和补充，使法律制度在实践中更具可执行性。3.2实践中的典型案例分析3.2.1海南发展银行破产案例海南发展银行（简称海发行）成立于1995年8月，是海南省第一家具有独立法人资格的股份制商业银行，它是在合并重组海南省多家信托投资公司的基础上，吸收境内外股东参股组建而成，旨在为海南省的经济发展提供金融支持。然而，海发行在经营过程中遭遇了重重困境，最终于1998年5月27日宣布破产，成为新中国第一家宣告破产的银行，其破产过程及背后所反映出的法律问题，对我国金融机构市场退出法律制度的完善具有重要的启示意义。海发行破产的原因是多方面且复杂的，其中房地产泡沫崩解是一个重要因素。在成立之初，海发行大量涉足房地产业务，包括直接贷款给房地产公司以及购买房地产公司的股权。当时海南房地产市场异常火爆，海发行期望借此获取高额收益，然而，好景不长，随着房地产市场泡沫的迅速崩解，大量房地产公司资金链断裂，纷纷倒闭，海发行投放的巨额资金无法收回，形成了大量的坏账和损失，资产质量急剧恶化。资本充足率不足进一步加剧了海发行的危机。随着坏账的不断增加，海发行的资本充足率急剧下降，远低于监管要求。资本充足率是衡量银行抗风险能力的重要指标，充足的资本能够为银行在面临风险冲击时提供缓冲。而海发行资本充足率的严重不足，使其在面对风险时几乎毫无招架之力，抗风险能力严重缺失。海发行自身经营不善也是导致其破产的关键原因之一。在经营过程中，海发行存在严重的管理和操作问题。违规操作现象频发，越权放贷情况屡禁不止，内部监控体系如同虚设，缺乏有效的风险控制和监督机制。这些问题导致海发行的不良贷款持续攀升，资金流动陷入困境，经营状况每况愈下。政府在海发行危机中的不当干预也起到了推波助澜的作用。当海发行出现危机时，海南省政府虽有介入，但未能采取及时有效的措施。一方面，政府的干预未能从根本上解决海发行内部的管理和经营问题；另一方面，不当干预可能干扰了市场机制的正常运行，使得海发行无法通过市场的自我调节来改善经营状况，进一步加剧了危机的恶化。从法律制度在海发行破产中的应用来看，当时我国金融机构市场退出法律制度尚不完善。在海发行破产过程中，缺乏明确、系统的法律规范来指导其破产程序。虽然有《企业破产法》等一般性法律，但针对金融机构破产的特殊性，缺乏专门的法律规定和操作细则，导致在破产处置过程中，诸多问题无法可依，只能依靠行政手段进行干预。在资产清算和债务清偿方面，由于缺乏明确的法律规定，导致程序混乱，债权人的利益难以得到有效保障。海发行在破产清算时，对于个人储户的资金，最终交由工商银行负责完成兑付，但对于企业资金的处理，却历经多年仍未完全解决，这反映出当时法律制度在保障债权人权益方面存在严重不足。在金融监管方面，相关法律制度对金融机构的监管存在漏洞，未能及时发现和有效遏制海发行的违规经营行为，也未能在其出现危机时，依据法律规定采取恰当的监管措施，导致危机不断积累和爆发。海发行破产事件充分暴露了我国当时金融机构市场退出法律制度存在的问题，如法律体系不健全、缺乏针对性和可操作性、对债权人权益保护不足、金融监管法律制度不完善等。这些问题不仅影响了海发行破产处置的效率和公正性，也对我国金融市场的稳定和健康发展造成了负面影响，为后续完善金融机构市场退出法律制度敲响了警钟。3.2.2包商银行接管重组案例包商银行曾是内蒙古自治区的一家重要商业银行，在当地金融市场具有一定的影响力。然而，由于长期存在内部治理失效、大股东违规占用资金等严重问题，包商银行的经营状况逐渐恶化，最终陷入严重的信用危机，不得不被依法接管并实施破产重整。从内部治理来看，包商银行的股权结构被明天集团高度垄断，前十大股东均为明天系的影子壳公司，通过交叉持股，明天集团实际持有包商银行89%的股权，远超绝对控股比例。这种股权结构导致包商银行的经营决策被明天集团操控，内部治理机制形同虚设，无法对大股东的行为形成有效制衡。在经营过程中，明天集团控制的股东不断违规占用包商银行的资金，且长期逾期不还，据相关数据显示，包商银行的巨款被明天集团无理侵占，使得包商银行的资金来源受到极大限制，信用风险持续叠加，难以向内部进行资金补充。从经营指标来看，包商银行的资本充足率低于监管要求。截至2017年9月末，包商银行核心一级资本充足率为7.38%、资本充足率为9.52%，均无法满足银保监会规定的资本充足率不得低于10.5%，一级资本充足率不得低于8.5%，核心一级资本充足率不得低于7.5%的最低要求。同业业务占比过高，据《包商银行股份有限公司2019年同业存单发行计划》显示，2018年9月，包商银行负债总额为5034亿元，其中同业负债（含同业存单）为2211亿元，吸收各项存款2293亿元，所有者权益为324亿元，该行的同业负债比率为41.27%，超过三分之一的监管红线。早在2015年，包商银行的同业负债占比就已达到33.2%，2017年更是超过50%，9月份将近53%，激进的同业业务模式，且经营、监管指标显著低于银行同业水平，使得包商银行的风险不断积聚。债务压力逐年加大，截至2017年9月末，包商银行向中国人民银行借款106亿元，是2016年的近8倍，现存续期同业存单和债券共计684.3亿元，其中除包商银行二级65亿元债务在2025年12月份到期外，其余619.3亿元债务均在未来一年以内密集到期，对其短期偿债能力形成巨大压力。资产质量持续恶化，受宏观经济下行影响，2017年以来包商银行贷款行业集中度仍然较高，不良贷款率仍呈上升态势，2017年不良贷款占比1.72%，关注类贷款占比4.08%，正常贷款占比94.20%，2011年至2017年，不良贷款率连续多年上涨。2019年5月24日，由于包商银行出现严重信用危机，严重影响存款人的利益，中国银行保险监督管理委员会和中国人民银行联合发布公告，决定对包商银行实行接管，接管期限一年。接管期间，接管组全面行使包商银行的经营管理权力，对其资产、负债、业务等进行全面清查和梳理，制定并实施挽救措施。在接管过程中，监管部门遵循市场化、法治化原则，积极推进包商银行的重组工作。拟设立一家新银行——蒙商银行，收购承接包商银行在内蒙古自治区内的全部资产、负债、业务和人员。同时，对于包商银行的同业负债和债券，根据不同情况进行了分类处置，对个人储蓄存款本息全额保障，对企业客户和同业客户的合法权益也进行了合理保护。在法律制度对包商银行重组过程的规范作用方面，虽然我国已经建立了一系列与金融机构市场退出相关的法律法规，但在包商银行重组实践中，仍暴露出一些问题。在接管程序方面，虽然《商业银行法》规定了商业银行已经或者可能发生信用危机，严重影响存款人的利益时，国务院银行业监督管理机构可以对该银行实行接管，但对于接管的具体操作流程、接管组的职责权限、接管期间的信息披露等方面，缺乏详细的法律规定，导致在实际接管过程中，存在一定的不确定性和操作难度。在重组过程中，涉及到资产和债务的转移、新银行的设立、股东权益的调整等诸多复杂问题，现有的法律制度在这些方面的规定不够完善，缺乏明确的法律指引，使得重组工作在推进过程中面临一些法律障碍。在债权人权益保护方面，虽然监管部门采取了一系列措施保障债权人的合法权益，但在法律层面上，对于不同类型债权人的权益保护顺序、保护方式等，缺乏清晰、具体的规定，容易引发债权人之间的争议和纠纷。包商银行接管重组案例为我国金融机构市场退出法律制度的完善提供了重要的实践经验和启示。它表明，我国需要进一步完善金融机构市场退出法律制度，细化接管、重组等程序的法律规定，明确各相关主体的权利义务，加强对债权人权益的保护，以确保问题金融机构能够依法、有序地进行市场退出，维护金融市场的稳定和健康发展。3.3实践暴露出的问题总结尽管我国在问题金融机构市场退出法律制度建设方面已取得一定进展，并且在实践中也积累了一些经验，但从海南发展银行破产、包商银行接管重组等典型案例以及整体金融市场的发展来看，现行法律制度在实践中仍暴露出诸多问题，这些问题严重制约了问题金融机构市场退出的规范化、法治化进程，亟待解决。我国现行法律制度中关于问题金融机构市场退出的规定较为粗略，缺乏具体、明确的操作细则。在市场退出标准方面，虽然《商业银行法》等法律对商业银行等金融机构的市场退出条件有所提及，但大多为原则性规定，缺乏量化指标和明确的判断标准。对于“不能支付到期债务”“资不抵债”等关键概念，没有给出具体的认定方法和量化界限，导致监管部门在实际判断问题金融机构是否达到市场退出标准时，缺乏明确的依据，容易出现判断的主观性和不确定性，影响市场退出决策的科学性和及时性。在市场退出程序方面，相关法律规定同样不够细致。以金融机构破产程序为例，虽然《企业破产法》提供了一般性的程序框架，但金融机构破产具有特殊性，如涉及大量的金融债权债务关系、复杂的金融业务处理、众多的金融消费者权益保护等问题，现有的法律规定未能充分考虑这些特殊性，导致在金融机构破产实践中，对于破产申请的受理、管理人的选任与职责、债权申报与确认、资产处置等关键环节，缺乏具体的操作指引，使得破产程序推进困难，效率低下。随着金融创新的不断发展和金融市场的日益融合，金融机构的混业经营趋势愈发明显。然而，我国现行的问题金融机构市场退出法律制度仍然基于传统的分业监管模式构建，与金融混业经营的现实情况不符。在混业经营背景下，金融机构往往涉及银行、证券、保险等多个领域的业务，一旦出现问题需要市场退出，按照现行分业监管的法律制度，不同监管部门之间可能会出现职责不清、协调困难的情况。对于一家同时开展银行业务、证券业务和保险业务的金融集团，在其市场退出时，银保监会、证监会、保监会等监管部门可能会对各自负责监管的业务部分有不同的处理方式和意见，缺乏有效的协调机制，容易导致市场退出过程混乱，延误最佳处置时机，增加处置成本，也不利于对金融机构整体风险的把控和化解。从包商银行接管重组等案例可以看出，我国金融监管机构在问题金融机构市场退出过程中的协调合作机制存在明显不足。不同监管部门之间信息共享不充分，在获取问题金融机构的经营数据、风险状况等信息时，存在沟通不畅、数据不一致等问题，导致监管部门无法全面、准确地掌握问题金融机构的真实情况，影响决策的科学性。在处置问题金融机构时，各监管部门之间缺乏有效的协同行动机制，往往各自为政，难以形成监管合力。银保监会在对问题银行进行监管时，证监会、保监会等部门可能无法及时提供相关的信息和支持，或者在处置过程中出现相互推诿责任的情况，使得问题金融机构的风险得不到及时有效的控制和化解。我国目前的问题金融机构市场退出法律制度中，对于债权人、投资者等利益相关者的权益保护机制不够完善。在资产清算和债务清偿方面，缺乏明确、合理的清偿顺序和规则，导致在实际操作中，债权人的合法权益难以得到充分保障。在一些金融机构破产清算案例中，普通债权人的债权往往难以得到足额清偿，甚至可能出现清偿顺序不合理的情况，损害了债权人的利益。在信息披露方面，存在不及时、不全面的问题，导致债权人、投资者无法及时了解问题金融机构的真实情况和市场退出进展，难以做出合理的决策，保护自身权益。在金融机构出现问题时，未能及时向投资者披露相关信息，使得投资者在不知情的情况下遭受损失。存款保险制度虽然已经建立，但在实践中仍存在一些问题，影响其在问题金融机构市场退出中作用的有效发挥。在保障范围方面，目前的存款保险制度主要保障的是存款人的存款本金和利息，对于其他类型的金融产品和投资者的权益保障不足。在市场波动较大时，一些金融机构发行的理财产品等可能会出现风险，而存款保险制度无法对这些理财产品的投资者提供有效保障。在赔付标准方面，存在赔付限额较低、赔付速度较慢等问题。一旦金融机构出现问题，存款人可能无法在短期内获得足额赔付，影响其资金使用和生活，也容易引发市场恐慌情绪。四、我国问题金融机构市场退出法律制度存在的问题4.1立法层面的缺陷4.1.1立法分散且原则性强我国问题金融机构市场退出相关法律规定分散于多部法律法规之中，呈现出碎片化的状态。《商业银行法》《保险法》《证券法》等分别对各自领域金融机构的市场退出进行了规定，但这些规定往往较为简略，缺乏系统性和连贯性。在《商业银行法》中，对于商业银行的接管、解散、撤销和破产等市场退出情形虽有提及，但多为原则性表述。在接管方面，仅规定商业银行已经或者可能发生信用危机，严重影响存款人的利益时，国务院银行业监督管理机构可以对该银行实行接管，然而对于如何准确判断信用危机的程度、接管的具体程序和操作细节，如接管组的组成方式、权力范围、接管期限的确定等关键问题，均未给出详细规定。在解散规定中，对于商业银行因分立、合并或者出现公司章程规定的解散事由需要解散时，仅要求向国务院银行业监督管理机构提出申请并附债务清偿计划，经批准后解散，对于申请的具体流程、批准的标准和期限、债务清偿计划的详细内容和审核机制等缺乏明确指引。在撤销和破产方面，同样存在类似问题，导致在实际操作中，监管部门和相关主体难以准确把握法律适用的尺度和具体操作流程，增加了市场退出的不确定性和复杂性。除了法律层面的规定较为原则外，相关行政法规和部门规章也未能对这些问题进行有效补充和细化。《金融机构撤销条例》虽然专门针对金融机构撤销作出规定，但仅有38条，在实际应用中显得过于简略。对于撤销过程中资产的处置、债务的清偿顺序和方式、债权人的权益保障等关键问题，缺乏具体的操作细则。在资产处置方面，没有明确规定资产的评估方法、处置方式和程序，容易导致资产处置的随意性和不公正性，损害债权人的利益；在债务清偿顺序上，规定不够清晰明确，不同类型的债务之间可能存在争议，影响债务清偿的顺利进行。这种立法分散且原则性强的现状，使得问题金融机构市场退出在实践中面临诸多困难。监管部门在执行过程中，由于缺乏明确的法律依据，难以准确判断市场退出的时机和方式，容易出现决策失误或延误。相关主体在参与市场退出过程中，对于自身的权利义务和操作流程不明确，导致沟通协调成本增加，市场退出效率低下。在海南发展银行破产案例中，由于缺乏具体的法律操作细则，在资产清算和债务清偿过程中出现了诸多混乱和争议，导致债权人的利益难以得到有效保障，破产程序进展缓慢。4.1.2立法层次低且协调性差目前，我国关于问题金融机构市场退出的立法层次整体偏低。除了《商业银行法》《保险法》《证券法》等少数法律涉及市场退出规定外，大量的规定散见于行政法规和部门规章之中。《金融机构撤销条例》《证券公司风险处置条例》等行政法规，以及银保监会、证监会等监管部门发布的一系列部门规章，在问题金融机构市场退出中发挥着重要作用。然而，这些行政法规和部门规章的法律效力相对较低，稳定性和权威性不足。在实际执行过程中，容易受到政策调整和行政干预的影响，导致法律的实施效果大打折扣。由于不同部门制定的法规和规章在制定过程中缺乏有效的沟通协调机制，导致它们之间存在不协调甚至相互冲突的情况。以《金融机构撤销条例》为例，该条例在制定时，可能未充分考虑与《企业破产法》等相关法律的衔接和协调。在实际操作中，当金融机构需要撤销时，可能会出现与《企业破产法》规定的破产程序在某些方面不一致的情况。在资产清算和债务清偿顺序上，两者可能存在差异，导致相关主体在适用法律时无所适从，增加了法律适用的难度和不确定性。在金融机构混业经营的背景下，不同监管部门制定的法规和规章之间的冲突更加凸显。银保监会、证监会、保监会等监管部门分别制定了各自领域的市场退出法规和规章，对于一些涉及多个金融领域的综合性金融机构，在市场退出时，可能会面临不同监管部门法规和规章相互矛盾的问题。在对一家同时开展银行业务、证券业务和保险业务的金融集团进行市场退出处置时，银保监会、证监会、保监会可能会依据各自的法规和规章提出不同的处置意见和要求，缺乏有效的协调机制，导致市场退出过程混乱，延误最佳处置时机。立法层次低且协调性差，不仅影响了问题金融机构市场退出法律制度的权威性和稳定性，也增加了法律适用的难度和成本。在实践中，容易导致监管部门和相关主体在市场退出过程中出现法律适用错误、决策失误等问题，进而影响市场退出的效率和公正性，损害金融市场的稳定和健康发展。4.1.3主动型市场退出立法缺失在我国现行的问题金融机构市场退出法律制度中，对于主动型市场退出方式，如并购、分立、合并等，缺乏系统、完善的立法规定。并购作为一种重要的主动型市场退出方式，在优化金融资源配置、促进金融机构战略重组、化解金融风险等方面具有重要作用。然而，我国目前尚未出台专门针对金融机构并购的法律，相关规定仅零散地分布于《公司法》《反垄断法》等法律以及一些部门规章中。这些规定主要侧重于一般性企业的并购，未能充分考虑金融机构的特殊性。金融机构在业务范围、监管要求、风险特征等方面与普通企业存在较大差异，现有的并购法律规定无法满足金融机构并购的实际需求。在金融机构并购过程中，涉及到金融牌照的转让、金融业务的整合、客户权益的保护、监管审批程序等特殊问题，现有法律对此缺乏明确、具体的规定，导致金融机构并购在实践中面临诸多法律障碍和不确定性。在分立和合并方面，虽然《公司法》对公司的分立和合并作出了一般性规定，但对于金融机构的分立和合并，同样缺乏专门的法律规定和操作细则。金融机构的分立和合并不仅涉及到股东权益的调整、资产和负债的分割，还涉及到金融监管的合规性要求、金融业务的连续性保障等特殊问题。由于缺乏明确的法律指引，金融机构在进行分立和合并时，难以准确把握法律风险和操作流程，容易引发纠纷和风险。在金融机构分立过程中，对于原金融机构的债务承担、金融业务的延续、客户信息的转移等问题，如果没有明确的法律规定，可能会导致债权人利益受损、客户权益受到影响，甚至引发金融风险。主动型市场退出立法的缺失，使得金融机构在进行主动型市场退出时缺乏明确的法律依据和操作指引，增加了市场退出的难度和风险。这不仅不利于金融机构根据自身发展战略和市场需求进行合理的资源配置和结构调整，也不利于金融市场的健康发展和金融风险的有效化解。在金融市场竞争日益激烈的背景下，主动型市场退出立法的完善迫在眉睫。4.2监管层面的困境4.2.1监管主体职责不明在我国现行金融监管体系中，涉及问题金融机构市场退出的监管主体众多，包括中国人民银行、银保监会、证监会等，然而，各监管主体之间的职责划分却不够清晰明确，这给问题金融机构市场退出的监管工作带来了诸多难题。从法律法规层面来看，虽然相关法律对各监管机构的职责有一定规定，但存在模糊地带。《中国人民银行法》规定中国人民银行负责维护金融稳定，在问题金融机构市场退出中，其应发挥宏观层面的金融稳定监测与协调作用。但对于如何具体界定金融稳定受到威胁的程度，以及在不同类型金融机构市场退出中，中国人民银行与其他监管机构的职责边界如何划分，法律并未给出详细、明确的规定。《银行业监督管理法》赋予银保监会对银行业金融机构的监管职责，包括对问题银行的处置和市场退出监管。在实际操作中，对于一些具有复杂业务结构，涉及多种金融业务交叉的金融机构，银保监会与证监会、中国人民银行之间的职责划分容易出现争议。当一家银行系金融控股公司出现问题需要市场退出时，其银行业务由银保监会监管，而旗下证券、保险等子公司业务则分别由证监会、保监会监管，在这种情况下，各监管机构对于整体金融控股公司市场退出的主导权、协调机制以及各自承担的具体职责等方面，缺乏清晰的界定，容易导致监管重叠或监管空白。在实际监管过程中，由于职责不明，各监管机构之间容易出现相互推诿责任的现象。当问题金融机构的风险暴露时，不同监管机构可能会从自身利益和监管目标出发，对是否应该介入以及如何介入问题金融机构的市场退出存在分歧。银保监会可能认为某些业务属于证监会监管范畴，应由证监会先行处理；而证监会则可能认为该金融机构的主体性质是银行，银保监会应承担主要监管责任。这种责任推诿不仅延误了问题金融机构市场退出的最佳时机，导致风险进一步积累和扩散，也增加了金融市场的不稳定因素。在一些地方金融机构出现问题时，地方金融监管部门与中央金融监管部门之间也存在职责不清的情况。地方金融监管部门可能更关注本地金融稳定和经济发展，而中央金融监管部门则需从全国金融稳定大局出发，两者在问题金融机构市场退出的监管目标和手段上可能存在差异，若职责划分不明确，容易引发监管冲突，影响市场退出的顺利进行。职责不明还会导致监管效率低下。各监管机构在对问题金融机构市场退出进行监管时，由于不清楚自身和其他监管机构的具体职责，可能会出现重复监管或监管不到位的情况。在对问题金融机构的资产清查和风险评估过程中，不同监管机构可能会各自开展一套独立的调查和评估工作，造成人力、物力和时间的浪费；而在一些关键监管环节，又可能因为职责不清，出现无人监管的情况，使得问题金融机构的风险无法得到及时有效的监控和化解。4.2.2监管协调机制不完善尽管我国已建立了金融监管协调部际联席会议制度等协调机制，但在实际运行中，这些机制仍存在诸多不足，难以有效满足问题金融机构市场退出监管的需求。信息共享机制存在缺陷。在问题金融机构市场退出过程中，各监管机构需要全面、准确地掌握金融机构的经营数据、财务状况、风险隐患等信息，以便做出科学合理的决策。目前各监管机构之间的信息共享存在障碍，信息系统相互独立，数据标准不统一，导致信息传递不畅、数据不一致等问题。银保监会在监管银行业金融机构时所掌握的信息格式和内容，与证监会监管证券业金融机构时的信息格式和内容存在差异，在共享信息时需要进行大量的数据转换和整合工作，增加了信息共享的难度和成本。各监管机构在信息共享的主动性和及时性方面也有待提高，往往存在信息滞后的情况，使得其他监管机构无法及时获取最新信息，影响了对问题金融机构风险的及时判断和处置。在监管行动协调方面，缺乏有效的协同作战机制。当面对复杂的问题金融机构市场退出情况时，各监管机构之间难以形成统一的监管行动。在对一家涉及多种金融业务的问题金融集团进行市场退出处置时，银保监会、证监会、保监会等监管机构可能会制定各自的处置方案，缺乏有效的沟通协调，导致处置方案之间相互矛盾，无法形成合力。在市场退出的关键环节，如资产处置、债务清偿、人员安置等方面，各监管机构之间的协同配合不够紧密，容易出现工作脱节的情况，影响市场退出的效率和效果。从制度保障角度来看，现有的监管协调机制缺乏明确的法律约束和责任追究机制。对于监管机构在协调过程中不履行职责、不积极配合等行为，缺乏相应的法律制裁措施。这使得一些监管机构在参与监管协调时缺乏积极性和主动性，甚至存在敷衍了事的情况。由于缺乏明确的责任追究机制，在出现问题金融机构市场退出监管失误时，难以确定具体的责任主体，无法对相关责任人进行有效问责，不利于提高监管机构的监管水平和责任心。监管协调机制不完善，使得问题金融机构市场退出监管难以形成有效的监管合力，增加了监管成本，降低了监管效率，不利于及时、有效地处置问题金融机构，维护金融市场的稳定。4.3配套机制的不完善4.3.1存款保险制度不健全我国存款保险制度在组织形式上存在一定缺陷。目前，我国存款保险机构暂设于人民银行内部，存款保险职能纳入金融稳定职能中，这种组织形式使得存款保险机构缺乏独立性。在面对复杂的金融风险和问题金融机构处置时，易受到人民银行其他职能部门的影响和干预，难以独立、高效地行使职责。在决策过程中，可能需要经过多层审批和协调，导致决策效率低下，无法及时有效地应对金融机构的危机。由于存款保险机构与人民银行内部其他部门的职责存在一定交叉，在信息获取和沟通方面可能存在障碍，影响对问题金融机构风险状况的准确判断和及时处置。保险费率方面，我国目前实行的是基于金融机构类型和规模的差别费率制度，但这种差别费率的确定依据还不够科学完善。在实际操作中，对金融机构风险状况的评估不够精准，未能充分考虑金融机构的资产质量、风险管理能力、盈利能力等关键因素。一些资产质量较差、风险管理水平较低的金融机构，可能因其规模较大或所属类型而未能被合理地确定较高的保险费率，这就导致风险与费率不匹配，违背了保险的公平原则。从国际经验来看，美国FDIC根据银行的资本充足率、资产质量、管理水平等多个维度对银行进行风险评级，并据此确定差别费率，使得保险费率能够更准确地反映银行的风险状况。而我国现行的差别费率制度在风险评估的全面性和精准性上还有待提高，无法充分发挥存款保险制度对金融机构风险的约束和调节作用。在保障范围上，我国存款保险制度主要保障存款人的存款本金和利息，对于其他类型的金融产品和投资者的权益保障不足。随着金融市场的发展，金融产品日益多样化，除了传统的存款业务，理财产品、基金、信托等金融产品也成为投资者的重要选择。一旦金融机构出现问题，这些金融产品的投资者可能面临巨大损失，而存款保险制度却无法为他们提供有效的保障。在一些金融机构风险事件中，投资者购买的理财产品出现违约，但由于不在存款保险保障范围内，投资者的资金难以得到有效保护，这不仅损害了投资者的利益，也容易引发市场恐慌情绪，影响金融市场的稳定。赔付标准方面，我国存款保险制度规定的赔付限额相对较低，目前最高偿付限额为50万元人民币。虽然这一限额能够覆盖大部分存款人的存款，但对于一些大额存款人来说，其存款可能无法得到足额保障。在经济发达地区，企业和个人的存款规模较大，50万元的赔付限额可能无法满足他们的需求，一旦金融机构出现问题，大额存款人将承担较大的损失风险。赔付速度也存在问题，在金融机构出现危机时，存款人往往希望能够尽快获得赔付，以减少损失和资金周转困难。但由于赔付程序繁琐、审核时间长等原因，存款人可能无法在短期内获得足额赔付，影响其资金使用和生活，也容易引发市场恐慌。4.3.2最后贷款人制度有待优化我国最后贷款人制度在职责界定上不够清晰明确。虽然中国人民银行作为最后贷款人，承担着维护金融稳定的重要职责，但在实际操作中，对于在何种情况下应启动最后贷款人机制、提供资金支持的具体条件和标准等方面，缺乏明确的规定。在金融机构出现流动性危机时，中国人民银行可能难以迅速判断是否应该提供援助，以及提供多少援助资金，这就导致决策过程缓慢，可能错过最佳的救助时机。由于职责界定不清晰，在提供援助后，对于资金的使用监管、风险控制等方面也缺乏明确的责任划分，容易出现监管漏洞，增加了金融风险。决策过程方面，最后贷款人制度的决策过程缺乏透明度和规范性。在决定是否提供资金援助以及援助的具体方式和规模时，往往缺乏公开透明的决策程序，外界难以了解决策的依据和过程。这不仅容易引发市场的猜测和恐慌，也不利于社会公众对最后贷款人行为的监督。在决策过程中，缺乏科学的评估和分析机制，可能导致决策的主观性和随意性较大。没有充分考虑金融机构的风险状况、市场影响等因素，就盲目提供资金援助，可能会造成资源的浪费和道德风险的增加。最后贷款人制度在与其他金融监管措施的协调配合方面也存在不足。在问题金融机构的处置过程中，最后贷款人提供资金援助只是其中的一个环节，还需要与存款保险制度、金融机构市场退出机制等其他金融监管措施协同作用。目前，这些监管措施之间缺乏有效的协调机制，各自为政，难以形成合力。在金融机构出现危机时，最后贷款人提供资金援助后，存款保险机构可能无法及时介入，对存款人进行赔付，导致存款人的利益无法得到及时保障；金融机构市场退出机制也可能无法顺利启动，使得问题金融机构无法及时退出市场，风险持续积累。五、国外问题金融机构市场退出法律制度借鉴5.1美国相关法律制度与实践美国在问题金融机构市场退出法律制度建设方面拥有较为成熟的经验和完善的体系，其法律制度紧密结合金融市场发展实际，历经多次调整与完善，在保障金融市场稳定、保护投资者和存款人利益等方面发挥了重要作用。美国构建了全面且层次分明的金融机构市场退出法律体系。1933年颁布的《格拉斯-斯蒂格尔法案》在大萧条背景下应运而生，该法案对商业银行与投资银行的业务进行了严格分离，在金融机构市场退出方面，通过规范金融机构的业务范围，从源头上降低了金融机构的经营风险，减少了市场退出的可能性。1956年的《银行控股公司法》则对银行控股公司的设立、运营和监管等方面作出规定，在银行控股公司出现问题需要市场退出时，明确了相关的法律程序和监管要求，确保其市场退出过程有序进行。1991年的《联邦存款保险公司改进法》进一步强化了FDIC在问题银行处置中的权力和职责，规定了FDIC在银行资本充足率不足、出现经营危机等情况下的干预措施和处置方式，赋予FDIC更大的自主权来决定问题银行的市场退出方式，如收购与承接、过桥银行等，提高了问题银行处置的效率和灵活性。2010年的《多德一弗兰克法案》是美国在次贷危机后对金融监管体系进行全面改革的重要成果，该法案在金融机构市场退出方面，加强了对系统重要性金融机构的监管，建立了有序清算机制，旨在解决“大而不倒”问题，规定当系统重要性金融机构面临破产危机时，由FDIC负责对其进行有序清算，避免其倒闭对金融体系造成系统性冲击。在问题金融机构市场退出的具体实践中，美国有诸多典型案例。2008年金融危机期间，雷曼兄弟的破产是一个极具影响力的事件。雷曼兄弟作为一家拥有158年历史的大型投资银行，在次贷危机中因过度涉足次级抵押贷款业务，资产质量急剧恶化，最终无法承受巨额亏损而倒闭。雷曼兄弟的破产过程充分暴露了美国在金融机构破产法律制度方面的一些问题。在破产申请方面，由于缺乏专门针对大型金融机构破产的快速处理机制，雷曼兄弟的破产申请程序繁琐，耗费了大量时间和资源，导致市场恐慌情绪迅速蔓延。在资产清算和债务清偿方面，由于雷曼兄弟的业务复杂，涉及众多的金融衍生品和跨国业务，使得资产清算和债务清偿难度极大，债权人的利益难以得到有效保障。这一事件也促使美国进一步反思和完善其金融机构市场退出法律制度，推动了《多德一弗兰克法案》等相关法律的出台。美国银行收购美林证券是一个成功的金融机构并购案例。在金融危机的冲击下，美林证券面临严重的财务困境，资产大幅缩水，股价暴跌。为了避免美林证券的倒闭对金融市场造成更大的冲击，美国银行以约500亿美元的价格收购了美林证券。在这一并购过程中，美国相关法律制度发挥了重要的规范和保障作用。在并购审批方面，依据《银行控股公司法》等相关法律，监管部门对美国银行的收购行为进行了严格的审查，确保收购符合反垄断法等法律规定，不会对金融市场竞争格局造成不利影响。在信息披露方面，要求双方充分披露并购相关信息，包括财务状况、业务整合计划等，保障了投资者的知情权。在股东权益保护方面，规定了股东的投票权和异议股东的救济途径，确保股东的合法权益得到保护。通过这次并购，美林证券得以避免破产，美国银行也实现了业务的拓展和战略的调整，同时稳定了金融市场。从美国的法律制度与实践中，可以总结出诸多值得借鉴的经验。完善的法律体系是保障问题金融机构市场退出有序进行的基础。美国通过不断制定和完善相关法律，明确了市场退出的条件、程序、监管机构的职责等，使得问题金融机构市场退出有法可依。注重对系统重要性金融机构的监管和处置。通过建立有序清算机制等措施，加强对“大而不倒”金融机构的监管，降低其倒闭对金融体系的系统性风险。在金融机构并购等市场退出方式中，严格的审批程序、充分的信息披露和对股东权益的保护，有助于保障并购的公平、公正和顺利进行。5.2日本相关法律制度与实践日本在问题金融机构市场退出法律制度建设方面经历了不断的探索与完善，尤其是在应对20世纪90年代的金融危机过程中，积累了丰富的经验，形成了一套较为独特的法律制度和实践模式。在法律体系构建方面，日本制定了一系列与问题金融机构市场退出相关的法律。《存款保险法》在其中发挥了核心作用，通过完善存款保险金制度，充实资金援助机制，为金融机构破产处理提供了重要的制度保障。在存款保险方面，明确了存款保险的范围、保险费率的确定方式以及赔付标准等内容，增强了存款人的信心，稳定了金融市场秩序。在资金援助机制上，规定了在金融机构出现危机时，存款保险机构可以向其提供资金支持的条件和方式，帮助问题金融机构缓解资金压力，避免因流动性危机而倒闭。《金融机构重组程序特例法》则为金融机构破产处理提供了司法程序，与行政处理手法相互补充，使得金融机构破产处理更加规范化、法治化。该法规定了金融机构重组的程序、重组计划的制定与审批、债权人的权利保护等内容，确保了金融机构在重组过程中有明确的法律依据和操作流程。在金融机构市场退出实践中，日本有诸多典型案例。20世纪90年代初，日本银行业面临严重的不良贷款危机，许多中小银行陷入困境。为了解决这些问题银行，日本采取了多种市场退出方式。在并购重组方面，出现了大型城市银行对中小银行的收购合并，如“护卫船队”模式。在这种模式下，大型银行全盘接收被并购方中小银行的资产和负债，试图通过整合资源来化解风险。但由于当时不良资产尚未得到有效处置，这种模式在一开始并未取得预期效果，反而导致了日本银行业的破产潮。随着监管机构吸取教训，加大不良资产处置力度，后来的并购重组逐渐取得了较好的成效。中小银行之间也进行了直接收购合并，多为地方银行吸收合并同一地区的第二地方银行，这种方式有助于优化地方金融资源配置，提高金融机构的经营效率。日本振兴银行的破产是一个典型的金融机构破产案例。2009年，日本振兴银行因盲目扩张导致不良债权增加，最终申请破产。在处理日本振兴银行破产问题上，日本启动了存款限额保付制度，这是日本战后首次启动这一制度。根据该制度，存款人的存款受到保护的上限为本金1000万日元及其利息，超出部分有可能成为损失。这一案例充分体现了日本在金融机构破产处置中对存款人利益的保护机制，以及相关法律制度在实践中的具体应用。从日本的法律制度与实践中，我们可以总结出以下值得借鉴的经验。完善的法律体系是保障问题金融机构市场退出有序进行的基础。通过制定专门的法律，明确市场退出的各种程序和规则，为金融机构市场退出提供了清晰的法律指引。在金融机构并购重组过程中，监管部门应发挥积极的推动作用，并给予必要的支持，如提供资金援助、承担部分不良资产等，同时要注重根据并购双方的实际情况，选择合适的并购重组方式，以提高重组的成功率。在金融机构破产处置中，要建立合理的存款保险制度和资金援助机制，保护存款人的利益，稳定金融市场信心。及时处置问题金融机构的不良资产，避免风险的进一步积累和