中国“双减”政策对校外培训生态的制度重构-基于《关于进一步减轻义务教育阶段学生作业负担和校外培训负担的意见》文本分析

中国“双减”政策对校外培训生态的制度重构——基于《关于进一步减轻义务教育阶段学生作业负担和校外培训负担的意见》文本分析一、摘要与关键词摘要：二零二一年中共中央办公厅、国务院办公厅联合印发的《关于进一步减轻义务教育阶段学生作业负担和校外培训负担的意见》（简称“双减”政策），是中国教育治理领域一次深刻的制度变革。该政策的意图不仅在于减轻学生负担，更在于对既有的校外培训生态进行系统性的制度重构。本研究采用政策文本分析法，以《意见》的核心文本为分析对象，从新制度主义的视角，深入剖析该政策在法律定性、市场准入、运营模式和监管机制四个维度上所运用的制度工具及其内在逻辑。研究发现，“双减”政策的核心制度逻辑是：通过将义务教育阶段的学科类培训强制性地剥离出“市场营利”领域，重新界定为其“公益属性”，从而在法理基础上获得了对其进行全面干预的正当性。政策通过“营转非”的准入清零、“去资本化”的运营阻断、“去时间化”的模式瓦解以及“政府指导价”的价格剥夺等一系列精密的制度工具组合，系统性地摧毁了校外培训行业的原有商业模式和资本扩张逻辑。本研究认为，“双减”政策的实质是一场旨在重塑国家、社会与家庭教育责任边界的深刻治理变革，其制度重构的长期成效，将根本性地取决于“校内提质”这一配套改革的成功与否，以及能否构建一个满足学生差异化需求的公益性校外支持体系。关键词：双减政策；校外培训；制度重构；公益属性；教育治理二、引言在过去的二十余年间，中国的校外培训行业经历了“野蛮生长”式的迅猛扩张。在优质教育资源稀缺、升学竞争白热化的宏观背景下，叠加资本的强力催化，校外培训迅速从公立教育的“补差培优”补充，异化为覆盖全学段、全学科的“第二教育体系”，深度嵌入了亿万家庭的日常生活与支出结构。这一生态的过度繁荣，带来了一系列日趋严重的负面外部性：它不仅显著加重了学生的课业负担和家长的经济负担，制造了弥漫全社会的“教育焦虑”，更在深层次上冲击了公立学校的正常教学秩序，扭曲了教育的本质，并被广泛视为加剧社会阶层固化、降低家庭生育意愿的“助推器”之一。面对这一顽疾，中国政府虽曾多次出台治理措施，但以往的政策导向多停留在“规范”和“整顿”层面，试图在“市场逻辑”的框架内修补其规则，但未能从根本上撼动其资本驱动的扩张本性。然而，二零二一年七月，中共中央办公厅、国务院办公厅联合印发了《关于进一步减轻义务教育阶段学生作业负担和校外培训负担的意见》（以下简称《意见》）。这一政策的颁布，标志着国家对校外培训的治理思路发生了一次根本性的、颠覆性的范式革命。“双减”政策以其前所未有的强制性和系统性，对义务教育阶段的学科类校外培训行业进行了“釜底抽薪”式的制度重塑。它不再是“修修补补”，而是“另起炉灶”。该政策不仅在培训时间、内容、师资等操作层面进行了严格限制，更是通过“统一登记为非营利性机构”、“严禁资本化运作”等核心条款，从根本上瓦解了该行业赖以生存的“商业模式”和“资本逻辑”。政策出台后，行业格局瞬时剧变，资本纷纷退潮，一个千亿级的市场在短时间内被彻底重构。这一剧烈的制度变迁，为学术研究提供了一个观察国家治理逻辑的绝佳窗口。因此，本研究的核心问题是：“双减”政策的文本本身，是如何通过其内部精密的法律条文和制度设计，对校外培训的既有生态进行系统性、全方位的“制度重构”的？它在法律定性、市场准入、运营模式和监管机制上，具体运用了哪些制度工具来“拆解”旧生态，并试图“构建”一个怎样的新生态？这一制度重构背后所蕴含的深层国家治理逻辑又是什么？本研究旨在采用政策文本分析法，以《意见》为核心分析对象，深入其法理和制度肌理，从“制度重构”的视角，系统性地阐释“双减”政策的内在作用机制。本文将首先回顾校外培训治理的相关文献；其次，阐明本研究的制度分析方法；接着，集中从法律定性、准入机制、运营模式和监管体系四个维度，呈现和讨论《意见》如何系统性地重构校外培训生态；最后，对研究进行总结，并探讨这一制度重构的长远影响与未来挑战。三、文献综述“双减”政策作为近年来中国教育领域乃至社会治理领域最重大的政策事件之一，在出台后迅速成为学术界关注的焦点。梳理相关文献，可以发现既有研究主要集中在政策出台的宏观动因、政策内容的专业解读以及政策实施的初步影响评估三个方面。首先，在“双减”政策出台的宏观背景与动因分析层面，学者们普遍认为，这是国家顶层设计中应对一系列深刻社会经济挑战的战略性举措。文献归纳了三大核心动因：一是维护教育公平的迫切诉求。校外培训的过度市场化和资本化，使得优质教育资源日益商品化，家庭的“资本禀赋”而非学生的“禀赋与努力”在教育成就中的作用被不当放大，这与国家促进教育公平、阻断贫困代际传递的根本目标背道而驰。二是缓解人口焦虑与降低育儿成本的现实考量。高昂的校外培训费用与“鸡娃”的剧场效应，被普遍视为压在年轻家庭头上的“新三座大山”之一，是导致社会“内卷”、家庭生育意愿低下的重要经济社会因素。“双减”被视为降低“育儿成本”、服务于国家长期人口发展战略的关键一环。三是回归教育主权与意识形态安全的深层逻辑。部分学者指出，资本的无序扩张和对教育领域的深度介入，可能会冲击国家对教育内容的引导权和公立教育的主体地位。“双减”旨在强化国家在义务教育这一核心领域的“主权”，确保“立德树人”根本任务的落实，确保教育的公益属性。其次，在“双减”政策内容的解读层面，研究多集中于对其“严厉性”、“系统性”和“颠覆性”的描述。文献指出，“双减”与以往所有治理政策的根本不同在于，它不再是“头痛医头、脚痛医脚”的零散规制，而是一套“破立并举”的系统性“组合拳”。它不仅规制“校外”，更强调“校内提质增效”作为根本之策；不仅规制“内容”，更从根本上重塑了“机构性质”。特别是“统一登记为非营利性机构”、“严禁资本化运作”和“严禁节假日、周末补课”这三项核心条款，被普遍认为是釜底抽薪的“制度利器”，它们以前所未有的力度，同时切断了行业的“资本链”、“时间链”和“利润链”。再次，在“双减”政策实施的影响评估层面，初步的实证研究（多依赖于问卷调查和案例访谈）描绘了一幅复杂多元的影响图景。在积极影响方面，研究表明学生的在校时长增加、睡眠时间有所改善，家庭的学科类培训支出负担显著下降，全社会的教育焦虑在一定程度上得到了缓解。然而，一系列非预期的负面影响也开始显现：一是学科类培训的“隐形变异”。培训需求在短期内难以根除，而是迅速转向了更隐蔽、更昂贵的“一对一”、“私教”、“高端家政”等“地下化”形式，这可能进一步加剧了教育的不公平。二是非学科类培训的“赛道转移”。资本和机构迅速涌入艺术、体育、科创等非学科赛道，可能引发新的“素质教育内卷”。三是“剧场效应”的持续。只要以高考为指挥棒的升学竞争逻辑和选拔机制没有根本性改变，家长的“补课”需求就难以真正“清零”。综上所述，既有文献为本研究提供了坚实的背景认知和初步的评估。然而，现有研究仍存在一个关键的“深化空间”：大多数研究是将《意见》作为一个“黑箱”式的外部冲击（Shock），重点分析其“后果”（Consequences）或“动因”（Causes），而较少深入《意见》的文本“内部”（InternalLogic），采用制度主义的视角，系统性地“解构”（Deconstruct）这一政策是如何通过其精密的制度设计（法律定性、准入、运营、监管等环环相扣的工具），来“实现”（Achieve）其对校外培训生态的颠覆性重构的。换言之，现有研究更多回答了“双减”带来了“什么”，而较少回答其“如何”做到。本研究的创新之处在于，采用政策文本的制度分析法，将《意见》视为一个“制度重构的完整蓝图”（ABlueprintforInstitutionalReconstruction）。本研究旨在“打开黑箱”，系统性地揭示《意见》在法律定性、市场准入、运营模式和监管机制四个维度上所运用的一整套“制度工具包”（InstitutionalToolkit），并阐释这些工具是如何相互配合，共同服务于“剥离学科类培训市场属性”这一核心治理目标。本研究的理论价值在于，为理解国家如何通过强力、系统的制度干预，来重塑一个高度市场化、资本化的社会领域，提供了一个精细的分析框架。四、研究方法本研究的核心目标是深入剖析“双减”政策文本《意见》，探究其是如何通过一系列制度设计来系统性重构校外培训生态的。鉴于这一研究目的，本研究在方法论上属于纯粹的定性研究，以政策文本分析法（PolicyTextAnalysis）为核心研究方法，并深度结合新制度主义（NewInstitutionalism）的理论视角。4.1整体研究设计本研究的整体设计是一个“制度解构与重构”的分析框架。本研究不将《意见》视为一个静态的政策文件，而是将其视为一个动态的、具有内在严密逻辑的“制度重构蓝图”。分析过程分为两个核心步骤：第一步，“制度解构”。即对《意见》全文三十条具体措施进行逐条、逐句的精读和法理阐释，识别出其中包含的、用以瓦解“旧生态”（即市场化、资本化的校外培训行业）的各项具体的“制度工具”。第二步，“制度重构”。即将这些被识别出的零散“制度工具”，按照其制度功能，系统性地归纳和组合，构建一个分析框架。本研究将这一框架提炼为四个核心维度：法律定性与准入重构、运营模式重构、资本逻辑重构以及监管机制重构。进而，本研究将重点分析这四个维度之间是如何环环相扣、形成“逻辑闭环”，共同服务于“新生态”（即公益性、非营利的校外教育支持体系）的构建目标的。4.2数据来源本研究的数据来源具有高度的单一性、权威性与聚焦性：1.核心分析文本：《关于进一步减轻义务教育阶段学生作业负担和校外培训负担的意见》（中办发〔2021〕40号）的全文。这是本研究的唯一和绝对核心的分析对象。本研究的全部“结果与讨论”均直接源于对这一文本三十条措施的深度分析。2.辅助参考文本：教育部、市场监管总局、民政部等相关部委针对《意见》出台的一系列配套实施细则和官方权威解读。例如，关于“学科类”与“非学科类”的界定标准、关于“营转非”的具体流程指引、关于“政府指导价”的制定办法等。这些辅助文本有助于更准确地理解核心文本中关键条款的操作性内涵和制度意图。《中华人民共和国民办教育促进法》及其实施条例。将《意见》的条款置于民办教育的上位法框架中进行比较分析，有助于理解“双减”政策在多大程度上是对既有法律框架的“突破”、“重塑”抑或“特别规定”。4.3数据分析技术本研究的数据分析技术是制度主义导向的文本内容分析，具体操作步骤如下：1.法律定性分析：对《意见》中关于“学科类培训”的定性条款（特别是“公益属性”的提法）进行法理分析。探究这一“定性”是如何在法理上为后续一系列强干预措施（如“营转非”、政府定价）提供“正当性基础”（LegitimacyBasis）的。2.制度工具编码（Coding）：采用主题分析法，将《意见》的三十条措施，按照其制度功能，系统性地归入前述的四个分析维度（法律定性与准入、运营模式、资本逻辑、监管机制）。例如，将“严禁资本化运作”归入“资本逻辑重构”维度；将“不得占用法定节假日”归入“运营模式重构”维度。3.逻辑链条分析（LogicChainAnalysis）：在完成编码的基础上，重点分析这四个维度的制度工具之间是如何形成一个“制度闭环”（InstitutionalClosedLoop）的。例如，分析“公益属性”的法律定性，是如何逻辑地“推导出”“非营利”的准入要求，进而“推导出”“禁止上市”的资本禁令，以及“政府指导价”的运营限制，最后由“跨部门强监管”来兜底保障的。通过这种分析，揭示《意见》作为一个制度体系的“严密性”、“系统性”和“不可分割性”。通过这一系列分析，本研究旨在呈现出一幅“双减”政策作为“制度手术刀”，是如何精准、系统地对校外培训生态进行“外科手术”式的“切除”与“再造”的全景图。五、研究结果与讨论通过对《关于进一步减轻义务教育阶段学生作业负担和校外培训负担的意见》核心文本的深度制度解构，本研究发现，“双减”政策并非零散规制措施的简单叠加，而是一套设计精密、逻辑自洽、环环相扣的制度体系。它通过对校外培训的法律定性、市场准入、运营模式、资本逻辑和监管机制进行全方位的、颠覆性的重构，从根本上瓦解了学科类培训的“产业”属性，试图将其强制性地重塑为教育公共服务的“公益性补充”。5.1重构之维一：法律定性的根本重塑——从“市场主体”到“公益事业”“双减”政策对校外培训生态重构的第一刀，也是最具颠覆性、决定性的一刀，是彻底改变了其法律定性。制度工具一：强制赋予“公益属性”。《意见》第十三条明确提出“坚持校外培训公益属性”。这一表述看似温和，实则具有颠覆性的法理意涵。在“双减”之前，根据《民办教育促进法》，校外培训举办者可以自主选择登记为“营利性”或“非营利性”法人。而“双减”则通过这一行政规范性文件，强制性地将义务教育阶段的学科类培训这一“特定领域”从市场竞争领域中剥离出来，赋予其“公益”的法律标签。讨论：重构的“法理基石”。这一“定性”是后续所有强力规制措施的“法理基石”。一旦被定义为“公益事业”而非“市场产业”，其追求利润最大化的行为便失去了根本的“正当性”，国家对其进行价格、时间、内容、资本等全方位的强干预也获得了“合法性”。它标志着国家治理逻辑的根本转变：即认定义务教育阶段的学科类知识传授，无论在校内还是校外，本质上均属于国家事权和公共服务的范畴，不容许市场和资本过度染指。5.2重构之维二：市场准入的颠覆性重构——“存量清零”与“增量严控”基于“公益属性”的法律定性，《意见》对市场准入机制进行了彻底的“格式化”。制度工具二：存量机构的“营转非”。《意见》第十四条规定，“现有学科类培训机构统一登记为非营利性机构”。这一“存量清零”的制度设计，是“双减”政策执行力度的最集中体现。它意味着所有既有的、以营利为目的的市场主体，其合法的“营利”身份被“一次性”地集体剥夺，必须在规定期限内转为非营利性组织。这在法理上相当于国家通过一项特定政策，对一个行业的市场主体资格进行了“集体吊销与重新授予”。制度工具三：增量机构的“行政强审批”。《意见》第十四条同时规定，对新设立的学科类培训机构，“由省级教育部门负责审批”，并“从严审批”。这标志着准入机制从过去的“工商登记为主，教育备案为辅”的相对宽松模式，一举转变为“教育行政部门前置强审批”的严格行政许可模式。审批权的“上收”（到省级）和审批标准的“从严”，极大地提高了准入门槛，意图从源头上彻底切断学科类培训“野蛮生长”的可能性。5.3重构之维三：运营模式的系统性瓦解——“去时间、去价格、去内容”在完成了法律定性和准入重塑后，《意见》通过一系列制度工具，对校外培训行业赖以生存的商业运营模式进行了“外科手术”式的精准拆解。制度工具四：“去时间化”——瓦解核心盈利时段。《意见》第十七条明确规定：“校外培训机构不得占用国家法定节假日、休息日及寒暑假期组织学科类培训”。这一条款直接“蒸发”了校外培训行业最核心、利润最丰厚的运营时间。周末和假期的培训是行业的生命线，“去时间化”的制度设计，使得机构即便转为非营利，也失去了规模化运营的基本时间条件，其服务能力被极大压缩。制度工具五：“去价格化”——剥离市场定价权。《意见》第十六条规定，义务教育阶段学科类培训“实行政府指导价”。这一工具将校外培训的核心商业要素——“定价权”，从机构的市场行为收归为政府的行政管制行为。这意味着机构无法再通过“名师效应”、“高端班型”来获取超额利润或进行市场竞争。结合“非营利”的定性，这一举措旨在确保其收费仅能覆盖“成本”，彻底回归“公益”本色。制度工具六：“去内容化”——严控超前超纲。《意见》第十八条规定，“严禁超标超前培训”，“严禁非学科类培训机构从事学科类培训”。这一条款旨在切断校外培训与“应试内卷”的直接联系。通过对培训内容的严格规制，防止其“抢跑”和“拔高”，从而维护公立学校教学秩序的“主体地位”。5.4重构之维四：资本逻辑的彻底斩断——“去证券化、去金融化”“双减”政策文本对资本的“敌意”和“排斥”是前所未有的，其制度设计旨在彻底斩断教育与资本之间的“脐带”。制度工具七：“去证券化”——严禁资本化运作。《意见》第十五条祭出了最致命的“杀手锏”：“学科类培训机构一律不得上市融资，严禁资本化运作；上市公司不得通过股票市场融资投资学科类培训机构，不得通过发行股份或支付现金等方式购买学科类培训机构资产”。这一“三不准”条款，从“一级市场融资”、“二级市场交易”和“并购重组”三个层面，全面、彻底地切断了学科类培训与资本市场的任何联系。讨论：从“资本风口”到“制度牢笼”。在“双减”之前，资本是驱动行业无序扩张、加剧“烧钱”营销和“教育内卷”的核心动力。通过“去资本化”的制度设计，《意见》釜底抽薪，使得学科类培训从一个高增长、高回报的“黄金赛道”，瞬间变为了一个无利可图、无资本想象力的“公益领域”。这一制度重构，从根本上改变了行业的激励结构和发展逻辑。5.5讨论：一场深刻的教育治理变革与“责任边界”的重划将上述四个维度的制度工具整合分析，可以清晰地看到，“双减”政策的文本设计是一个逻辑严密的“制度闭环”。它并非简单的行业整顿，而是一场深刻的教育治理变革，其核心是国家、社会与家庭在义务教育中“责任边界”的重划。1.制度重构的内在逻辑：从“公益定性”到“系统性瓦解”。“双减”的制度逻辑起点是“公益属性”的强制界定。这一“法理之锚”一旦确立，后续的所有制度工具便顺理成章：因为是“公益”，所以必须“非营利”（准入重构）；因为是“非营利”，所以不能“资本化运作”（资本重构）；因为是“公益”且“非营利”，所以运营必须受限（“去时间化”、“政府指导价”）；最后，为了保障这一切的实现，必须有“跨部门的强监管”。这一环环相扣的制度链条，展现了国家在重塑关键社会领域时强大的制度设计能力和执行意志。2.“破”与“立”的平衡：“校外减负”与“校内提质”的双重奏。本研究聚焦于《意见》文本对“校外”生态的“破”，但必须指出，《意见》文本自身是“破立并举”的。它用了近一半的篇幅（第一至第八条）来论述“校内提质增效”，包括“提高作业管理水平”、“提高课后服务水平”、“提高教育教学质量”。这揭示了“双减”制度重构的完整图景：通过“减校外”的“破”，为“增校内”的“立”腾出空间和资源，最终实现教育主阵地向公立学校的全面回归。这是国家试图重划教育责任边界的核心体现——国家（公立学校）必须承担起教育的主体责任，家庭（通过购买服务）的责任被压缩，而社会（市场化机构）的责任被根本性地重塑为“公益性补充”。3.“新生态”的挑战：制度重构的非预期后果与未来。“双减”政策的文本设计是“刚性”且“决绝”的，它成功地“拆解”了旧生态。然而，制度重构的真正挑战在于“新生态”的培育。文本的制度设计无法消除“需求”。只要升学竞争的“指挥棒”不变，家长的需求就会以“地下化”、“高端化”、“非学科化”等形式“溢出”制度的规制框架。因此，制度重构的长期成效，不仅取决于“破”的力度，更取决于“立”的成效——即“校内提质”能否真正接住和满足学生及家长的差异化、个性化教育需求。六、结论与展望6.1研究总结本研究通过对《关于进一步减轻义务教育阶段学生作业负担和校外培训负担的意见》这一核心政策文本的深度制度分析，系统性地揭示了“双减”政策对校外培训生态的重构逻辑。研究的核心结论是：“双减”政策并非一项常规的行业监管措施，而是一场基于深刻治理逻辑的、系统性的“制度革命”。该制度重构的核心抓手是强制性地将义务教育阶段学科类培训的法律属性从“市场营利”重塑为“社会公益”。以此为“法理基石”，《意见》文本精密地部署了一套“四维一体”的制度工具包：1.准入重构：通过“营转非”的存量清零和“强审批”的增量严控，实现主体的“非营利”化。2.运营重构：通过“去时间化”、“去价格化”（政府指导价）和“去内容化”（严控超纲），瓦解其核心商业模式。3.资本重构：通过“严禁资本化运作”和“禁止上市融资”，彻底斩断其资本扩张的逻辑链条。4.监管重构：通过“跨部门协同”和“全链条覆盖”，确保上述重构措施的强制执行。这套“制度组合拳”环环相扣，其根本目标是“去