扎龙湿地保护法律问题研究

扎龙湿地保护法律问题研究摘要黑龙江扎龙湿地是世界最大的芦苇湿地，也是世界上面积最大、数量最多的野生丹顶鹤繁殖栖息地和人工孵化丹顶鹤基地，在维护国家生态安全和粮食安全方面发挥着重要作用。然而，随着经济社会的发展，扎龙湿地面临着诸多挑战，如湿地缺水萎缩退化、冬季大火频发、“人鸟争地”“人鸟争食”等问题，严重威胁着湿地生态系统的完整性和物种多样性。2022年6月1日，《中华人民共和国湿地保护法》正式施行，为扎龙湿地保护提供了有力的法律保障。但在实际执行过程中，仍存在一些法律问题亟待解决。本文通过对扎龙湿地保护现状的分析，探讨现行法律在扎龙湿地保护中存在的问题，并提出相应的完善建议，以期为扎龙湿地的有效保护提供法律支持。关键词扎龙湿地；湿地保护法；法律问题；完善建议一、引言湿地作为全球重要生态系统之一，具有涵养水源、调节气候、维护生物多样性等多种生态功能。扎龙湿地作为我国重要的湿地资源，其生态价值不可估量。然而，近年来，由于自然因素和人为活动的双重影响，扎龙湿地生态系统遭到了不同程度的破坏。加强扎龙湿地保护，维护其生态功能，已成为当务之急。法律作为保护生态环境的重要手段，在扎龙湿地保护中应发挥关键作用。因此，深入研究扎龙湿地保护中的法律问题，对于完善湿地保护法律体系，实现扎龙湿地的可持续保护具有重要意义。二、扎龙湿地概述2.1地理位置与范围扎龙湿地位于黑龙江省西部松嫩平原、乌裕尔河下游湖沼苇草地带，地理坐标为东经123°47′-124°37′，北纬46°52′-47°32′。它横跨齐齐哈尔市的铁锋区、建华区、富裕县和大庆市的林甸县、杜尔伯特蒙古族自治县，总面积21万公顷。2.2生态系统特点扎龙湿地属于以芦苇沼泽为主的内陆湿地水域生态系统，其生态系统具有独特性和复杂性。湿地内拥有丰富的水生植物和水生动物资源，为众多候鸟提供了栖息、繁殖和觅食的场所。芦苇是扎龙湿地的主要植被，其生长茂密，形成了广阔的芦苇荡，不仅为湿地生态系统提供了重要的生态屏障，还为野生丹顶鹤等珍稀水禽提供了巢材和隐蔽场所。此外，湿地内还有多种鱼类、蛙类、昆虫等生物，构成了复杂的食物链和食物网，维持着湿地生态系统的平衡。2.3生物多样性扎龙湿地生物多样性丰富，是众多珍稀濒危物种的栖息地。目前，全世界现有鹤类15种，我国分布9种，保护区就有6种，其中丹顶鹤、白头鹤、白鹤、白枕鹤、蓑羽鹤和灰鹤等均为国家重点保护野生动物。此外，湿地内还栖息着大量的雁鸭类、鹭类、鹳类等水禽，以及豹猫、赤狐、狍子等哺乳动物。植物资源也十分丰富，有高等植物67科468种，其中包括芦苇、香蒲、水葱等多种湿地植物。扎龙湿地的生物多样性对于维护区域生态平衡、促进生态系统的稳定和可持续发展具有重要意义。三、扎龙湿地保护的法律现状3.1国家层面的相关法律3.1.1《中华人民共和国湿地保护法》2022年6月1日正式施行的《中华人民共和国湿地保护法》是我国湿地保护领域的专门法律，为扎龙湿地保护提供了基本的法律框架。该法明确了湿地保护的基本原则，即保护优先、严格管理、系统治理、科学修复、合理利用，强调了对湿地生态系统的整体保护。在湿地保护管理体制方面，规定了国务院林业草原、自然资源、水行政、住房城乡建设、生态环境、农业农村等主管部门按照职责分工负责湿地保护、修复、管理有关工作；县级以上地方人民政府有关部门按照职责分工负责本行政区域内湿地保护、修复、管理有关工作。在湿地资源管理方面，要求建立湿地资源调查评价制度，对湿地资源进行定期调查和动态监测；明确了湿地保护规划的编制、审批和实施程序，确保湿地保护工作的科学性和系统性。此外，该法还对湿地的保护、利用、修复以及监督检查和法律责任等方面作出了详细规定，为扎龙湿地保护提供了有力的法律依据。3.1.2其他相关法律除了《湿地保护法》外，我国还有一些其他法律对扎龙湿地保护具有重要意义。《中华人民共和国环境保护法》作为我国环境保护的基本法，确立了环境保护的基本原则和制度，为扎龙湿地的环境保护提供了宏观指导。该法强调了生态保护红线制度，要求在重点生态功能区、生态环境敏感区和脆弱区等区域划定生态保护红线，实行严格保护。扎龙湿地作为重要的生态功能区，应受到生态保护红线制度的严格保护。《中华人民共和国野生动物保护法》对野生动物的保护、管理和利用等方面作出了规定，扎龙湿地内的众多珍稀野生动物，如丹顶鹤等，均受到该法的保护。该法明确禁止非法猎捕、杀害国家重点保护野生动物，禁止非法收购、运输、出售国家重点保护野生动物及其制品等行为，为保护扎龙湿地的野生动物资源提供了法律保障。《中华人民共和国水污染防治法》主要针对水污染防治问题，规定了水污染防治的监督管理、污染防治措施、饮用水水源保护等内容。扎龙湿地的水质直接关系到湿地生态系统的健康，该法对于防治扎龙湿地水污染，保障湿地生态用水安全具有重要作用。3.2地方层面的相关法规3.2.1《黑龙江省湿地保护条例》《黑龙江省湿地保护条例》是黑龙江省为加强湿地保护而制定的地方性法规，对扎龙湿地保护作出了具体规定。该条例明确了湿地保护的管理体制，规定县级以上人民政府林业行政主管部门负责本行政区域内湿地保护的组织、协调、指导和监督工作，其他有关部门按照各自职责做好湿地保护工作。在湿地保护范围方面，对省内各类湿地的保护范围进行了界定，确保扎龙湿地等重要湿地得到有效保护。条例还规定了湿地保护的具体措施，如禁止擅自占用、征用湿地，禁止在湿地内进行开（围）垦、填埋、采砂、采矿等破坏湿地生态环境的活动；在湿地内从事割芦苇、割草等活动，应当按照湿地主管部门或者湿地管理机构划定的范围和有关规定进行，不得破坏湿地和野生动物栖息环境。此外，该条例还对湿地保护的资金保障、监督检查、法律责任等方面作出了规定，为扎龙湿地保护提供了更具操作性的法律依据。3.2.2齐齐哈尔市相关规定齐齐哈尔市作为扎龙湿地所在地，也制定了一系列与扎龙湿地保护相关的规定。例如，齐齐哈尔市出台了关于加强扎龙国家级自然保护区管理的相关文件，对保护区的规划、建设、管理等方面作出了具体规定。在保护区内，严格限制人类活动，禁止在核心区和缓冲区从事任何与保护无关的活动，在实验区从事旅游、科研等活动也需经过严格审批，并遵循相关规定，以减少人类活动对湿地生态系统的干扰。此外，齐齐哈尔市还制定了关于扎龙湿地周边环境治理的相关政策，加强对湿地周边工业企业、农业面源污染等的治理，改善湿地周边环境质量，为扎龙湿地保护创造良好的外部条件。四、扎龙湿地保护存在的法律问题4.1法律体系不完善4.1.1法律法规之间缺乏协调虽然我国已经建立了以《湿地保护法》为核心，包括《环境保护法》《野生动物保护法》《水污染防治法》等在内的湿地保护法律体系，但这些法律法规之间在某些方面存在缺乏协调的问题。例如，不同法律对湿地的定义和范围可能存在差异，导致在实际保护工作中，各部门对湿地保护的职责划分不够清晰，容易出现管理重叠或管理空白的现象。在湿地资源管理方面，林业草原、自然资源、水行政、生态环境等部门都有一定的管理职责，但由于相关法律法规对各部门职责的界定不够明确，在实际工作中可能会出现部门之间相互推诿、扯皮的情况，影响湿地保护工作的效率和效果。此外，一些地方的湿地保护法规与国家层面的法律法规在具体规定上也可能存在不一致的地方，导致法律法规的实施效果受到影响。4.1.2配套法规政策不健全《湿地保护法》虽然为湿地保护提供了基本的法律框架，但一些具体制度和措施还需要通过配套法规政策来进一步细化和落实。目前，我国在湿地保护的一些关键领域，如湿地生态补偿、湿地生态修复等方面，配套法规政策还不够健全。以湿地生态补偿为例，虽然《湿地保护法》明确规定了区域生态保护补偿制度，以及生态补偿主体责任，但对于生态补偿的标准、方式、资金来源等具体问题，缺乏详细的规定。在扎龙湿地，由于缺乏明确的生态补偿标准和机制，在实施生态补偿过程中，如对育苇场减少芦苇收割进行补偿时，补偿金额的确定往往缺乏科学依据，容易引发争议，影响生态补偿政策的实施效果。此外，在湿地生态修复方面，也缺乏具体的技术规范和操作规程，导致湿地生态修复工作的科学性和规范性难以保证。4.2执法力度不足4.2.1执法队伍建设薄弱扎龙湿地保护涉及多个部门，如林业、公安、环保、水利等，但各部门的执法队伍建设存在参差不齐的情况。一些部门的执法人员数量不足，难以满足湿地保护执法工作的实际需求。例如，扎龙国家级自然保护区管理局负责湿地的日常管理和执法工作，但由于人员编制有限，执法人员数量相对较少，面对广阔的湿地保护区，难以实现全方位、全天候的监管。此外，部分执法人员的专业素质不高，缺乏必要的湿地保护法律法规知识和执法技能，在执法过程中，可能无法准确判断违法行为的性质和危害程度，影响执法的公正性和权威性。一些执法人员对湿地生态系统的特点和重要性认识不足，在执法工作中，可能存在重经济利益、轻生态保护的倾向，导致对一些破坏湿地生态环境的违法行为打击不力。4.2.2执法协作机制不完善扎龙湿地保护需要多个部门之间密切协作，但目前各部门之间的执法协作机制还不够完善。在实际执法过程中，部门之间信息沟通不畅，难以形成执法合力。例如，林业部门在巡查中发现有人在湿地内非法采砂，但由于缺乏与水利、国土等部门的有效信息共享机制，无法及时将相关信息传递给其他部门，导致对非法采砂行为的打击不够及时和有力。此外，在跨区域执法方面，也存在协作困难的问题。扎龙湿地横跨齐齐哈尔市和大庆市，不同地区的执法标准和执法力度可能存在差异，在处理跨区域的破坏湿地生态环境案件时，容易出现执法衔接不畅的情况，影响对违法行为的打击效果。4.3公众参与不足4.3.1公众参与意识淡薄扎龙湿地周边居民对湿地保护的重要性认识不足，公众参与湿地保护的意识淡薄。一些居民为了追求个人经济利益，在湿地内进行非法捕鱼、割苇、放牧等活动，对湿地生态环境造成了破坏。此外，部分公众对湿地保护法律法规缺乏了解，不知道自己的行为已经违反了法律规定，导致一些破坏湿地生态环境的行为屡禁不止。例如，在湿地保护法实施之前，一些居民在湿地内捡拾鸟蛋、猎捕野生动物的行为较为普遍，虽然相关部门进行了多次宣传教育和打击整治，但由于公众参与意识淡薄，这些行为仍时有发生。4.3.2公众参与渠道不畅通目前，扎龙湿地保护在公众参与方面，缺乏完善的参与渠道和机制。虽然一些地方政府和相关部门在开展湿地保护宣传教育活动时，鼓励公众参与湿地保护，但在实际操作中，公众参与的途径有限，参与方式单一。例如，公众对湿地保护工作的意见和建议，往往缺乏有效的反馈渠道，无法及时传达给相关部门。在湿地保护项目的决策和实施过程中，公众的参与度较低，难以真正发挥公众在湿地保护中的作用。此外，一些社会组织和志愿者团体虽然有参与湿地保护的意愿，但由于缺乏与政府部门的有效沟通和协作机制，在开展湿地保护活动时，面临诸多困难和障碍。五、完善扎龙湿地保护法律制度的建议5.1健全法律体系5.1.1协调法律法规之间的关系加强对湿地保护相关法律法规的梳理和整合，明确不同法律法规对湿地定义、范围和管理职责的规定，消除法律法规之间的矛盾和冲突。在国家层面，由国务院相关部门牵头，组织开展对《湿地保护法》《环境保护法》《野生动物保护法》《水污染防治法》等法律法规的协调工作，对涉及湿地保护的条款进行统一规范和解释，确保各法律法规之间的衔接顺畅。在地方层面，黑龙江省及齐齐哈尔市等相关地方政府应根据国家法律法规的要求，对本地的湿地保护法规进行修订和完善，使其与国家法律法规保持一致。同时，明确各部门在湿地保护中的职责分工，建立健全部门间的协调配合机制，加强信息共享和工作协同，避免出现管理重叠或管理空白的现象。5.1.2完善配套法规政策加快制定和完善湿地保护的配套法规政策，细化《湿地保护法》中的相关制度和措施。在湿地生态补偿方面，制定具体的生态补偿标准和办法，明确生态补偿的资金来源、补偿对象、补偿方式等内容。例如，可以根据湿地的生态功能价值、受破坏程度以及保护成本等因素，综合确定生态补偿标准；拓宽生态补偿资金来源渠道，除政府财政投入外，还可以通过建立湿地保护基金、引入社会资本等方式，筹集生态补偿资金。在湿地生态修复方面，制定详细的生态修复技术规范和操作规程，明确生态修复的目标、任务、方法和验收标准等，确保湿地生态修复工作科学、规范、有序开展。此外，还应制定关于湿地资源合理利用、湿地监测评估等方面的配套法规政策，完善湿地保护法律体系。5.2加强执法力度5.2.1强化执法队伍建设加大对扎龙湿地保护执法队伍的建设投入，充实执法人员数量，提高执法人员素质。根据湿地保护执法工作的实际需求，合理增加相关部门的执法人员编制，确保执法力量能够覆盖整个湿地保护区。加强对执法人员的培训和教育，定期组织开展湿地保护法律法规知识、执法技能和生态保护业务等方面的培训活动，提高执法人员的专业水平和综合素质。建立健全执法人员考核评价机制，将执法工作的成效与执法人员的绩效挂钩，激励执法人员积极履行职责，严格公正执法。同时，加强执法队伍的廉政建设，杜绝执法过程中的腐败行为，提高执法队伍的公信力。5.2.2完善执法协作机制建立健全扎龙湿地保护执法协作机制，加强部门之间的沟通协调和信息共享。由地方政府牵头，成立扎龙湿地保护执法协调领导小组，负责统筹协调各部门的执法工作。建立部门间的信息共享平台，实现林业、公安、环保、水利等部门之间执法信息的实时共享，及时掌握湿地内的违法违规行为动态。加强部门之间的联合执法行动，定期组织开展跨部门、跨区域的联合执法检查，严厉打击各类破坏湿地生态环境的违法行为。在跨区域执法方面，加强齐齐哈尔市和大庆市等相关地区之间的协作，建立统一的执法标准和协调机制，共同做好扎龙湿地的保护工作。此外，还应加强与司法机关的协作配合，建立健全行政执法与刑