基于平衡计分卡的公共部门绩效管理研究

4-现实意义虽然平衡计分卡的出发点是来提高私营部门的管理，可“当它被用于提高政府和非营利组织的绩效管理水平时，取得了更好地成效”。平衡计分卡的顾客维度、财务维度、内部流程维度和学习与成长维度之间具有因果关系，而且它通过这四个维度达到了以下几方面的平衡，即内部指标与外部指标、财务指标与非财务指标、结果指标动因性指标、长期目标与短期目标这四个方面的平衡。它实质上是一种“整合管理的组织框架”，按照紧密联系的绩效指标，公共部门明确单位职责，制定奋斗目标，把公共部门的绩效管理其使命相联系，进而形成一个以战略为导向的绩效管理系统。因此，将它运用于提高公共部门绩效管理水平上确实是一种有效的方法。本文基于平衡计分卡的公共部门绩效管理研究对于指导我国公共部门绩效管理具有重要的理论和实践意义，具体表现如下：主要解决如何把公共部门的绩效管理和公共部门的战略使命相结合的问题，如何通过落实公共部门的战略起到真正提高公共部门绩效的目的；我国公共部门的绩效管理研究为公共管理领域的热点问题，本文的战略思考和构建理念对于深化这个问题的研究具有积极作用；对于落实科学发展观、形成正确的政绩观具有现实的指导意义；运用层次分析法确定指标权重，提高权重的准确度，确保结果的合理性。通过查阅文献，将平衡计分卡引入检察院的实证分析几乎没有，本文恰以某一基层检察院为个案进行研究，在它的绩效管理中应用平衡计分卡，这说明平衡计分卡也是可以应用在我国司法领域尤其是检察系统的。因此说，这一基层检察院基于平衡计分卡视角构建的绩效管理体系研究结果，可为我国检察机关在以后的绩效管理体系建设方面提供一定意义上的借鉴作用。二、科学意义（一）公共部门绩效评估在二次世界大战期间，学者们开始对公共部门绩效评估的研究感兴趣，西方学者克莱伦斯雷德和赫伯特西蒙在《市政工作衡量：行政管理评估标准的调查》著作中首次提出，这就是研究政府绩效管理的开端。目前，国内外尚未存在对绩效评价的统一界定。奥斯本和盖布勒认为，政府绩效评估是将控制机制由过程为主转变成以结果为主。《公共部门人力资源管理》认为，公共部门绩效评估就是衡量公共部门在追求数量和质量、内部管理和外部效应、刚性规范和柔性机制、经济因素和伦理政治因素等一致的前提下，因管理公共事务所产生的政府业绩，其中公共部门是行政管理学的对其的定义、总之，绩效评估作为绩效管理系统的一个核心部分，是对个体或者团体的工作业绩及存在的不足进行的一种系统描述。（二）公共部门绩效管理《平衡计分卡——化战略为行动》中指出科学、有效的绩效管理是公共部门进行改革的有效工具，可将其称之为是进行改革的一种制胜方略。夏夫里茨和拉塞尔提出，绩效管理是一个组织为达成目标而优化配置资源的过程，它不同于纯粹意义上的管理，以系统的思维来整合资源，从全方位的角度来监控、评价和反馈组织绩效。西方很多国家以实现绩效为其进行政府再造的第一追求。《公共部门绩效管理》提出，绩效管理实质上是一个管理过程，组织以绩效信息为依据来辅助制定组织的绩效目标，然后分配资源并确定资源使用的先后次序，使决策者能够对现有计划是否需要进行修正作出正确的判断，同时告知是否符合目标要求。《公共和第三部门组织的战略管理：领导手册》认为绩效评价和绩效管理的异同表现为：绩效评价强调的是管理的局部，绩效管理强调的是管理的整体；绩效评价偏重考核和评估，绩效管理偏重信息沟通和目标达成；绩效评价具有滞后性，绩效管理具有前瞻性和战略性。（三）平衡计分卡在国内外公共部门的应用卡普兰、诺顿的“公共部门的平衡计分卡”一文出现在当时它们发表的《平衡计分卡报告》中。年维特科尔在其著作《在联邦政府中运用平衡计分卡》中指出了政府部门应用平衡计分卡加强战略执行力的原理和过程。卡普兰、诺顿于年在《医疗管理杂志》上发表了一篇文章一“平衡计分卡在医疗部门的应用”，更为详细地叙述了平衡计分卡应如何应用于政府部门。《公共部门用平衡计分卡提高绩效》一书由美国平衡计分卡研究所于年出版，该书讲述了九个实施平衡计分卡的步骤，指导公共部门应用平衡计分卡如何提高绩效。保罗尼文于年出版了《政府及非营利组织平衡计分卡》一书，向政府即非营利组织提供了平衡计分卡模板，该末班把组织的战略目标通过通用的平衡计分卡架构分解为具体的短期目标和相关指标，这样有助于组织改善内部流程和提高财务业绩，使利益相关者的需求得到实现。这部著作也是在公共部门平衡计分卡的研究中最具代表性的—书。《平衡计分卡与战略管理》表明，平衡计分卡理论和公共部门绩效管理发展的价值取向是一致的，将其导入公共部门具有极强的可操作性。国外公共部门应用平衡计分卡的案例经验表明，平衡计分卡有助于公共部门权责发生制、预算和会计制度的形成，帮助公共组织进行学习和重塑文化，从而使其内部运行机制得到更进一步地发展，并以战略架构的方式帮助公共部门构建以战略为导向的的绩效管理、彭国甫、盛明科、刘斯达认为，地方政府建立平衡计分卡绩效评估体系必须以重新修正并整合平衡计分卡的指标和结构为基础。在此基础上，《公共部门和非营利组织平衡计分卡》将地方政府平衡计分卡的维度更换为学习与创新、内部管理流程、政府成本与业绩、为公众服务四个维度。但忽视了对二者结合问题的论述。此外，在我国还有其他学者在这方面也做了一些研究，比如赵立波、张素琴在其论文《平衡计分卡及其在公共部门绩效评估中的应用》中指明将平衡计分卡应用于我国党政机关进行绩效管理时应重视以下三个方面：客户层应该置于顶端；形成绩效管理战略框架；《公共部门绩效管理：基于平衡计分卡的实证研究》参照部门职责设计评估维度和指标；要关注组织层面、部门层面和个人崖面的有机联系。《平衡计分卡与公共部门绩效管理》提出公共部门应用平衡计分卡的困难：①指标数据数量多，工作量大；②选择绩效指标和以它进行评估存在一定困难；③公共部门的预算和会计制度不配套。我国学者越来越重视对公共部门绩效管理的研究，且有一定的收获，可毕竟还不够成熟，国内学者对公共部门平衡计分卡绩效评价的研究主要是规范研究。三、研究思路与主要内容随着社会经济的快速发展，公共部门在人们经济活动中的地位逐渐增强，因此有必要提高它的效率和效能，而科学、合理的绩效管理有助于公共部门提高效率及效能。在实行政府绩效管理问题上，一些发达国家付出了很大的努力，特别是从世纪年后期，一场由英国、美国、日本、澳大利亚等为代表的国家展开“新公共管理运动”后，其它西方国家在这种改革浪潮的推动下也积极进行了政府改革。当今，国内外不少公共部门逐渐把绩效管理引入其管理之中。当然，我国政府也一直高度重视绩效管理问题，但是我国公共部门的绩效管理当下正在发展阶段，有很多不足之处。在理念上，对绩效管理的内涵和导向认识不清，往往把它当作一种内部控制工具；在具体管理过程中，与部门的使命和战略相脱节，没有以战略为中心进行管理；在指标体系设计设计上，指标大多是一些产出指标，内部管理指标较少，且指标间缺乏因果关系，很难提高政府的绩效；在管理的发展过程中，目前处于内部绩效评估阶段，缺乏与外部平衡，且尚未上升到管理的层次。鉴于以上一些问题的出现，我们有必要学习西方国家的一些好的做法，使我国公共部门绩效管理更加科学。平衡计分卡于年由其创始人卡普兰和诺顿提出，为一种先进的绩效管理工具，《哈佛商业评论》更是将其评为周年来最具影响力的战略管理工具、它以战略为核心，从财务层面、客户层面、内部流程层面、学习与创新层面出发将战略目标和运作活动有机结合起来。虽然平衡计分卡的出发点是来提高私营部门的绩效管理水平，可当它被用于提高政府和非营利组织的绩效管理水平时，取得了更好的成效。它从企业被移植到公共部门所使用，在国外公共部门的应用得到了很好的效果，成为一种有效的绩效管理工具，我们有必要借鉴并引入我国公共部门绩效管理之中。当然从企业到公共部门的移植不是照搬而来，同样从国外公共部门到我国公共部门的借鉴和使用也不是直接“拿来主义”，我们应该构建适合我国国情的平衡计分卡。笔者在回顾战略管理理论、绩效管理理论和平衡计分卡理论的前提下，重点阐述平衡计分卡的四层面及其之间的因果关系，并表述了它的“平衡”理念，同时对它在国内外公共部门的理论研究和实践应用进行了总结分析。其次，概括了绩效管理在我国公共部门的应用现状，并对存在的问题进行了分析。在此基础上，对在公共部门引入平衡计分卡进行绩效管理的可行性及修正的必要性进行了论证，并介绍了两个有代表性的公共部门平衡计分卡修正模型和一个成功的实践应用。在此，以县人民检察院为实证研究对象，把平衡计分卡运用到绩效管理中，明确了县人民检察院的使命、核心价值观和战略目标，并绘制出战略地图，构建了院、科室和岗位的平衡计分卡模型，并总结了在构建模型过程中出现的问题和不足，因而提出了一些针对性的建议，对公共部门尤其是基层检察机关在提高绩效水平方面有一定的借鉴意义。四、每个内容要解决的关键科学问题与方案（一）我国公共部门绩效管理现状从严格意义上来讲，我国公共部门一直以来所施行的绩效管理其实是绩效评价，所以我们就来简单分析一下目前我国公共部门绩效评价现状，大致可以分为三种类型：第一种是绩效评估具有“普适性”，如实践中的目标责任制、社会服务承诺制和行风评议等就属于这种。许多公共部门在特定管理机制应用的前提下，都广泛实施这种评估方法。第二种是绩效评估具有“行业性”。一些行业在其内部以自上而下的步骤釆用这种方法，如教育部所设立的评价指标体系，就是为学校而制定。第三种是绩效评估具有“专项性”，专项活动或者政府工作的某特定方面通常采用这种方法，如北京的机关网站实行政务公幵进行检查评议。为了使我国的行政管理逐步趋于现代化，各级政府都在积极进行管理创新。但是在创新中总是会存在问题。下面探析一下所出现的问题，并对其进行分析。（二）公共部门实施平衡计分卡的前提条件自平衡计分卡创建以来，西方国家部分政府机构和非营利性组织开始逐渐引入平衡计分卡这项管理工具，其中美国国会于年借鉴平衡计分卡的理念制定的《政府绩效和结果法案》是最具有影响力的，将政府的绩效评估以法律的形式来推行，使其成为一种制度来约束政府的行为。如今，越来越多的政府机构和公共组织在应用平衡计分卡进行绩效管理，但是，如何在我国公共部门中应用平衡计分卡进行绩效管理是需要认真思考的问题。（三）构建县人民检察院平衡计分卡模型1、对基层检察院甚至整个检察系统的绩效考核进行更深层次的实证研究，展开广泛的调研，比如问卷调查、访谈高层管理者等通过各种可行的渠道来获取尽可能多得的第一手信息。2、在构建平衡计分卡指标体系的过程中，要设置大量的评价指标，而且要进行反复的问卷调查和专家访谈，选取关键指标；同时对所选器的指标要用科学的方法确定指标权重，并应用于实践中不断检验，以完善指标体系。3、运用平衡计分卡进行绩效评价的过程中，对基层检察干警执法绩效的评价可通过分析数据来进行，进而做出横纵向的比较。同时也可以检验平衡计分卡构建的合理性，加以修正，设置更适合自身特点的平衡计分卡。五、研究提纲1.绪论1.1研究背景1.2研究意义1.3研究对象的界定1.4研究方法1.5创新之处2.文献综述2.1公共部门战略管理理论2.2公共部门绩效管理理论2.3平衡计分卡相关理论2.4战略地图概述2.5平衡计分卡在国内外公共部门的研究与应用3.我国公共部门绩效管理现状3.1我国公共部门绩效管理现状3.2我国公共部门绩效管理存在的问题及其分析3.2.1存在的问题3.2.2存在问题分析3.3建立以平衡计分卡为核心的公共部门绩效管理机制的意义4.公共部门实施平衡计分卡的前提条件4.1平衡计分卡应用于公共部门的可行性分析4.1.1组织理论角度4.1.2价值取向角度4.1.3战略角度4.2平衡计分卡在公共部门修正的必要性分析4.2.1公、私部门绩效管理存在区别4.2.2公、私部门管理要素存在区别4.3公共部门绩效管理指标设计原则4.3.1一致性原则4.3.2客观性原则4.3.3公民导向性原则4.3.4可持续发展原则5.构建JK县人民检察院平衡计分卡模型5.1JK县人民检察院背景资料5.2JK县人民检察院绩效管理现状分析5.2.1绩效管理现状5.2.2绩效管理存在的问题5.2.3存在问题的分析5.3绘制战略地图5.3.1确定使命、核心价