试论行政法视角下我国城管执法的困境及对策(常用版)

试论行政法视角下我国城管执法的困境及对策

自从我们国家建国以来，经过30多年的改革开放，我国的经济特别是城市的发展方面

得到了更进一步的提高。随着城市化进程的加快，我国城市居民对生活质量和居住环境方面

也提出了更高层次的要求，城市的发展离不开城市管理制度，城管制度是近年来中国城市化

进程的产物及城市行政机关的产物。自1997年第一支城管队伍诞生到现在，经过10多年的

实践，我国城市管理在改善市容市貌和规范城市秩殍方面取得「一定的成效，城市的管理也

步入了法制化的轨道。但是随着城市建设进程的加剧也吸引了大展的外来人员涌入城市，这

就给城市的管理带来了诸多问题：如交通拥堵、环境恶化、社会文明冲突加剧等等。近年来，

各地的城管执法都陷入了不同程度的困境当中，城管与市民之间的冲突和流血事件频频发

生，北京崔英杰事件、湖北天门事件、沈阳夏俊峰事件等等就是最好的明证。城管执法制度

成为了媒体和社会各界关注的焦点，城管执法者也成了千夫所指和人人喊打的“过街老鼠

我们知道，城管的设立初安在于加强城市市容市貌管理，维护城市的秩序与稳定，但是现在

实践的成果却与设立初衷背道而驰。城管执法产生的法律效果关系到市民的切身利益，因此

有必要找出城管执法中的不足和完善城管的法律制度，从而使城管在执法过程中实现法律效

率和社会效益的统一。

一、我国城管执法概述

（-）城管执法的涵义

城管执法是指城市管理行政机关统•行使相对集中城市公物警察权领域及城市秩序的

行政处罚权，原有关行政机关不再行使已集中统一行使的这部分行政处罚权制度的综合执法

行为。｛1｝这里所说的集中行政处罚权来源于我国《行政处罚法》第十六条之规定。它不是

绝对的集中，而是相为的集中，它集中的不是类似于行政指导，行政许可的权力，而是行政

处罚权。通过城管执法人员统一操作来降低执法成本和提高执法效率。

（二）城管执法的执法范围

城管执法的执法范围主要是指根据法律法规授予的可以执行的领域和履行哪些职责。从

城管执法10多年实践中可以看出，我国城管执法的执法范围逐渐呈现出扩大的趋势。我国

城管执法城市管理综合执法范围一般涉及到以下几个方面：市容环境卫生、园林绿化、城市

规划、工商行政、公安交通、城市节水、停车管理、环境保护、施工现场、城市河湖、公用

事业、导游业、市政、交通等。（2｝

（三）城管执法的属性特点

第一：法定性。城管执法是履行行政权力的表现，必须履行依法行政，合理行政的原则。

具体表现在：城管执法主体要适格、城管执法权力来源要合法、城管执法必须依照法定程序

进行，不得滥用职权，以权谋私。在城管执法中，经国务院或省人民政府按照相对集中处罚

权批准成立的城管机关是合法的行政主体。城管执法遵循的法律依据，除了《行政处罚法》

外，更多的依据是法律法规和行政规范性文件，其他没有法律的明文规定，城管执法只能是

违法执法。

第二：强制性和主动性。国家机关行使权力均需要以国家强制力作为保障实施。城管执

法机关也不例外，所以本身带有一种强制的属性。行政相对人必须服从并配合城管执法人员

进行执法，否则，执法机关将予以制裁或强制执行。城管执法的主动性从属于强制性，它的

作出，不需要相对人申请，也无须征得相对人的同意。没有城管执法的强制性，就无法实现

城管的主动性和单方意志性。

第三:侵益性。这里所说的侵益性不是指城管的执法行为侵害了公民的人身和财产利益，

而是指基于公权力的运作和公共利益的追求对特定相对人的权利进行约束和限制的行为。城

管执法本身属于一种公权力的操作，它的主要目标就是维护市民的公共利益和社会秩序，而

它接触最多的就是来自于底层的外来务工人员的生存和生活利益，这就使得处于底层的人员

不得不放弃个人利益来换取城市的公共利益，这本身就属于对底层人员的一种侵益行为。

二、我国城管执法现状及存在问题

（一）城管执法缺乏法律依据

虽然我国于2021年7月1日出台了《行政强制法》，为城管执法中的行政强制权提

供了法律依据，但是至今为止，全国仍然没有一部针对城市管理和执法的独立法律文书。城

管设立的最高法律依据仅仅是《行政处罚法》第16条关于相对集中行政处罚权的规定，没

有与之相配套的细化的相关法规，没有专门和独立的法俄，城管粽法只能参照其他相关法律，

或者自行制定地方法规，已有的各法规中，体系混乱，相互冲突，缺乏操作性，导致城管执

法过程中对诸多庞杂的法律无所适从而处于一种尴尬的境地。在城管执法现实实践中逐步暴

露的一系列问题，比如执法人员与执法相对人之间发生暴力冲突，甚至引发群体事件，使得

社会对城管的信任度和满意度一直在下降，还有人们对城管执法的不满而对城管存在的合法

性、合理性进行质疑。城管执法人员在执法中缺乏明确的法律规定，很容易滥用行政处罚自

由裁审权，这不仅违背了宪法和相关法规，更是直接损害了当事人的合法权益。

（二）我国暴力执法事件频频发生

近年来随着城市化的急剧扩张,处于社会转型期的城市管理执法工作面临着更为严峻的

形势，尤其表现在城管执法队员与小商贩之间的暴力冲突事件频发：

2021年6月，深圳罗湖辖区执法队两名协管员被无证占道经营的水果摊贩砍伤。

2021年7月，重庆市渝中区两路口综合执法大队的周某等4名执法人员在大田湾体育场附近

将正经营的摊贩刘建平殴打致死。

2021年3月，江西萍乡市开发区横板村16组村民陈某被该区城管人员一、二十人群殴致死,

事后家属抬着尸体封堵了境内320国道路段,抗议城管暴行，引发近万名群众围观。

2021年10月，昆明市福发社区城管分队在野蛮执法时与一三轮车夫潘怀发生冲突，并将其打

死。

2021年6月，深圳城管与老太发生争执活活碾死老太。

类似这样的流血冲突事件常见诸于新闻报道，自城管成立以来对小贩的打击从未停止，

打击手段也不断变化。如比凶恶的行径让人不寒而栗，很难让人相信城管执法者的公正执法

和文明执法。以至于人们以“一跺脚，二瞪眼，三掀摊子，四罚款，不用问是城管”这样的

话语来描述城管。由此可见，今日城管与摊贩两者正上演着真人版的“猫和老鼠游戏”，这

也成为社会、政府及学界在讨论城管制度时的中心议题。这种以夺取执法对象生产资料为主

的执法手段，不仅损害人民利益，违背了以人为本的执法要求，而且在执法程序上违法，不

符合依法行政的要求，加深了执法对象和社会的质疑与不满。

（三）我国城管执法公信力遭遇危机

我们一般将公信力界定为：政府赢得或受到公众信任和认可的程度。｛3｝顾名思义，城

管执法公信力即指城管在执法过程中嬴得或受到公众信任和认可的程度。目前的城管执法公

信力现状从新闻媒体的报道来看，在“百度”上输入“城管”二字，出现的基本都是城管暴

力、城管强拆、城管打人等诸多负面的词汇。在浏览与城管相关的网页中，媒体报道城管的

内容也基本都是负面新闻；从我们城管的H常执法活动米看，主动配合城管执法的相对人较

少。在执法过程中，他们有的跟城管讨价还价；有的认为城管多管闲事，干脆不予理睬；还

有的甚至恶语相向、暴力抗法。所以，从我们的执法体验来讲，群众居民对城管工作理解

和支持的不是很多。这些都在•定程度上说明了城管执法权威性和公信力的不足。当前城管

执法正遭遇较为严重的公信力危机。

（四）我国城管执法程序不规范

程序正义是实体正义的前提和保障。美国法理学家博登海默指出，规范性制度的存在以

及对规范性制度的严格遵守，乃是在社会中推行法治所必须依凭的一个不可或缺的前提条

件。｛4｝我国城管执法程序性规范的法律法规主要有《行政处罚法》、《行政强制法》，以及地

方性城市管理综合执法条例中的有关规定。但现实实践中，城管在执法中存在不出示证件，

暂扣物品不制作单据，不按规定程序履行告知义务，当事人依法享有的知情权、申辩权被剥

夺的情况。在当下的城管执法过程中，人们看到更多的是城管执法人员在执法过程中滥用职

权、随意收费、任意罚款、以权谋私、吃拿卡要，作风粗暴、态度蛮横等现象。在公众心中，

他们不是在依法行政而是耀武扬威，于是使得暴力执法和暴力抗法悲剧在所难免。

当然城管在执法过程中除了存在以上列举的问题外还有其他方面的不足，我国实行城管

制度的时间不长，尚处在一个试行摸索的阶段，所以实行起来感到步履维艰，但是出现这些

问题和困境是有多方面的原因的。

三、我国城管执法中存在问题之成因分析

（一）内部因素

第一：城管执法部门职责不分、交叉执法及各部门配合不够。

城管本来成立的初衷是为了解决部门之间职权交叉'多头执法的问题，可在现实执法过

程中，城管本身却不断面।缶自身职责不清的问题。一方面，法律法规赋予城管机构的行政处

罚权集中范围不清。现在城管执法机构所拥有的职权各人地方都不相同，法律有关城管与其

他机构职能界定又很少，职责交叉越来越不清。再加上法律法规文件中有美规定本身模糊，

这些势必使得执法人员对自身职责的认以模糊。另•方面，城管与其他部门之间职责界限不

清。由于城管机构权力来源于其他部门原有行政处罚权的转移，因此在到相关利益调整时，

许多原有部门表面上赞成城管综合执法，而实际上则出现种种权力争夺和职责推诿，出现有

利益的争着管，没利益的没人管的情况。职责界定不明确主要表现为职能划转不完整，职能

划转空白，以及职能界定模糊。这些直接导致城管机构在执法过程中的困难，在查处一项违

法行为时，需要借助其他行政机构的配合帮助，造成各部门职权交叉，重爱执法现象严重。

最后，城管部门与原有行政管理部门之间配合不够。行政管理部门在将行政处罚权部分或全

部转移给城管部门后，其管理职权仍然保留。城管部门与其他行政部门相互分工，执法局负

贡对已经发生的违法行为.进行倜有和处罚，其他行政管理部门则对管理中的问题仍有预防、

协调、解决的责任。实际中，城管部门与其他行政部门配合不够，使城管职责不够明晰，增

加城管部门负担，出现问题时矛头指向城管部门，由城管部门独自担当责任。

第二：城管执法队伍的建设门槛低。

首先，城管执法者的执法理念模糊不清。依法行政的提出是我国实施法制治国和执法治

国的必然选择，是一个全新的管理理念和管理方式的体现，也是带有方向性和全局性的政治

工作。依法行政的实施主体就是执法队伍，因此，就要求执法者具备正确的执法理念，并能

把这种理念融入到执法工作的各个环节。然而事实上，研究者调查发现一些执法工作人员，

甚至一些执法领导干部对于什么是依法行政，什么是执法的理念，还模糊不清、甚至有些错

误的认识和行为，这样严重地危害了执法队伍的建设。有些行政单位把执法理念喊在嘴上、

写在纸上、钉在墙上，就是没有把他记在心里，落实到实处，忽视了执法理念的重要性和必

要性。更有甚者把执法的理念与法律对立起来，唯领导意志严重，只重视领导的讲话、批示,

忽视法律的规范、引导功能，导致以言代法，以权压法，执法工作中随心所欲，习惯于传

统的思维方式和工作方法，轻制度管理，忽视执法的理念。这种执法理念的模糊，素质

确实必然会导致执法行为上的不当，甚至造成严重的执法事故。近些年，我国社会频发

的“暴力执法”无疑是缺乏正确的执法理念所造成的。由此可见，执法理念的模糊是目

前我国执法者队伍存在问题重要原因之一。

其次，城管执法者的职业道德的缺失。任何一种职业活动，都有其特定的职业道德要求。

所谓职业道德，简而言之，就是对某一特定的职业活动范围内的职业人员的特殊道德的要求。

人员我国正处于社会.主义市场经济建设中，人们更多追求的是经济效益，有些执法者便常常

忽略职业道德的教育，可能在某个时期之后发生逆转的可能性，对社会产生不良影响，因此,

这就要求执法者不仅要具备一般执法工作人员工作方面的基本素质，包括勤、政、廉、洁等

几项基本素质，同时还要具备更高、更多的职业道德修养。例如，公正执法、文明执法、敢

于顶住阻力和压力、面对不法行为敢于制止、遇到犯罪分子敢于制止等素养，尤其提高自己

的自律能力。但是在实践中，还有一部分执法者轻视职业道德素质修养的学习，忽视职业教

育的自我学习，出现了职业道德的偏差，特别是在执法工作中没有遵守职业道德的要求，缺

乏对执法职业的兴趣，甚至一部分执法者无视职业道德，丧失了作为执法者的职业底线，铤

而走险去利用自己手中权力以权谋私、执法犯法。

最后，城管执法者的法律意识缺乏。法律本身就是一种有效的控制手段，它具有辩证的

两面性，即赋予权利的同时也赋予了义务，但是并非所有的行政执法人员都能够认识到这一

点，以致在某些执法人员身上存在着轻视甚至无视法律、法规现象的出现，在执法工作中集

中表现出不服从道德规范和法律规范约束的倾向，有些甚至存在着不注重依靠法律条款和法

律价值实施和评价行政行为的做法，从而导致有法不依、执法不当、违法侵权等现象的发生。

（二）外部因素

第一：公民自身的法制观念意识淡薄。城管执法人员在维护社会秩序的同时忽视了一个

城市人口急剧增长的现实，这也正足城管执法出现问题和走向困境的一个因素。随着城市失

业，无业人员大量的增加，农村失地和失业人员大量进城务工，这些新增人口更多的是•些

所谓的低素质人群，他们与现代城市生活有着很大的距离。在目前的社会保障机制不健全的

状态下，他们需要在城市找寻生存的一席之地，因此摆推就会源源不绝，因此摊贩与城管之

间就出现了利益权衡博弈的情况。主要是公共利益至上和个人利益之间的冲突，对于底层的

社会人员来说，维护个人的生存与私利的价值高于法律和社会秩序的价值。当个人的私利甚

至生存受到影响时，他们的不满情绪极其容易爆发出来，这也从根本上决定了冲突发生的必

然性。

第二：网络媒体的刻板印象。“刻板印象”即固定成见。在新闻传播学中国内学者研究

的主要类型是:对大众传媒所呈现的某一社会群体或者机构刻板印象的内容分析和批判客观

事物在传播媒介中的反映，“刻板印象”在帮助人们理清同类事物共性及与他事物之间差异

的过程中，常常由于“过度概括”、“一律化判断”或“指认不当”而使人类的认知错误、僵

化、停滞不前。{5}新闻媒体报道对城管这一群体的刻板印象呈现为暴力执行者，社会民众对

城管执法已经形成固定印象。在娱乐化思潮和市场竞争的背景冲击下，新闻媒介对城管暴力

执法的隐性的话语控制权和用个体的负面特征来强调整个群体的特征倾向对大众带来了很

大的影响。这就不难理解为什么人们容易接受新闻媒体塑造的城管暴力形象和偏向负面的

“污名化”，从而给整个城管执法队伍贴上了污名的标签，使城管的口碑和公信力受到影响。

第三：我国的经济背景和社会保障力度不够。•方面，城管执法相对人大多数为下岗工

人、进城务工农民，处于社会底层属于弱势群体，生活状况不佳，无社会保障或社会保障水

平低。在社会普遍同情弱者的舆论氛围中，城管执法人员执法很容易激发群众的抵触情绪，

加大群众对政府的不满，增加事件扩大发展势头的可能性。尤其是当自身利益被忽略或遭受

侵害时;他们就会挺而走险，利用弱者的武器，以暴力来宣泄自己的不满。另一方面，由于

历史发展原因，我国社会保障制度尚不健全，很多底层群众享受不到社会保障的福利。当底

层群众生活困难，享受布道最底生活保障制度，或出现失业、病危时享受不到失业保险、医

疗保险时，底层群众便有可能走上小摊贩经营的道路，或者成为不走正道的运营者。

作家郑渊洁的一句话在网络上广为流传：“我们的社会有好城管，但不好的制度，它让

各个阶层都过不好”{6},要使中国的城管走出困境，必须变城市管理执法变为城市管理服

务，还要从法制层面来进行规制。

四、完善我国城管执法的对策

（一）完善我国城管执法法律体系

第一：制定城市管理基本法。我国现在还没有一部专门针对城管执法的法律，城管执法中许

多法律问题得不到明确规定。城市管理基本法的建立，基于其较高的法律位阶和法律效力，

能有效解决城管机构地位不明的问题，能有效解决城管执法权力来源的问题，并对执法中相

应的行政强制权建立执法依据，将城管部门与其他部门的行政工作法制化，充分解决城市管

理基本法与地方法规之间的上下级法律效力的协调问题，因此，很有必要制定法律效力较高

的《城市管理法》，对城管执法的基本问题进行规定，解决城管执法依据不足的问题。《城市

管理法》应对城管执法的原则、城管的法律地位，城管执法的范围，执法的方式和执法程序

等等几个方面来进行规定，

第二：规范地方立法。首先，地方政府应根据《城市管理法》的基本要求，部门基本法的要

求，结合本省、自治区、直辖市的具体情况，制定或修改城市管理综合行政执法地方性法规

或实施细则，对市、区县两级城管执法机关具体执法问题进一步明确，达到机构合法合理，

职责清楚，有权有责的效果。目前各个城管机构执法工作的主要法律依据是地方性法规和政

府规章，对于这些规章中存在的与上位法律相冲突、与同一位阶法规规范冲突的现象，应及

时对现行法规进行清理整顿，定期对■现行法律以及失效的法律进行公布，尽量消除法律法规

冲突，减少城管执法依据不明确的情况发生，为城管工佗者提供合法依据，增加行政执法效

率，维护国家法制的权威，

（二）完善城管队伍的建设

为政之要，贵在得人，得其人则存，失其人则亡。｛7｝执法者的职业道德水平的高低直

接关乎到执法权能否正确的使用，关于到国家行政机关的形象，关系到人民群众的切实利益。

从某一个角度来看，我国的执法者应当成为法律实施的专家，这是我国法治社会和依法治国

建设的必然要求，这也是执法者基本的素质和前提，更是执法者执法现状的必然需要。目前,

我国执法者在执法实践中，频繁出现执法过程中的偏差、处理案件不当等问题发生，调查发

现,这些执法不当的问题有很大•部分是因为执法者自身对法律专业知识缺失或者浅薄所造

成的，往往他们在遇到具外的案件和情节时，不能全面、准确运用法律知识，分析案情，更

不能用法理和法律精神来正确解释法律，这些对法律缺失的遗憾无疑会对执法对象造成伤

害。特别是我国的执法现在存在着一定的复杂性和艰巨性，因此执法者应当提高自我学习的

能力，首先要学习和掌握与本身执法职业相关的法律和法规，包括实体法和程序法，不仅能

够全面地、正确地理解法律规定，而且还可以了解蕴涵在法律规定的立法精神和法理依据，

这样才能使执法者在执法过程中灵活地运用法律的条文来处埋具体的问题，从而实现法律规

范最佳效果的实现。因此，作为执法者首先要具有扎实的法律专'业知识和职业素养。

（三）城管执法者须转变执法理念

世界民主化发展的趋势和民众法律意识的增强，使得现代行政已逐渐趋向于--种“服务

行政”。服务型政府应该是一种优良的管理模式，城管执法人员应该树立一种“保障人权，

为民服务”的执法理念，而不是遇到难解决的纠纷时就只会以暴制暴，蛮横对待。国家尊重

和保障人权，而生存权属F人权的范围，是人类最基本的人权，城管保障人权不仅是一种道

德义务，也是一种宪法义务。城管执法机关这时要明白，公民的生存权优先于市容管理权。

所以，作为城市管理的执法机关，要转变执法观念，不要“一刀切”地动用驱赶、没收工具

或罚款等简单方式来实施执法权，要用疏导方式，既保障公民生存权的实现，乂保障公共秩

序的良性运行，而不是无法律根据的取缔，要学会给弱势群体提供•个可以容忍和信赖的基

本生存空间。

（四）重塑城管队伍的公信力

城管这个词在网络中成了典型的负面名词。百度百科中，将城管解释为：中国地方执法

者，在执行任务过程中常常会卷入一些公众冲突事件一《泰晤士报》；主要的任务就是驱赶

街头无照商贩，以及检查各类许可证一《印度媒体》。17｝相对看来，城管工作真是有点吃

力不讨好，城管是所有政府部门中与公众接触最直接、最频繁的一个部门，经常处于各种社

会矛盾和危机的交集点。随着网络信息开放化，网络自然成为一些网民发泄情绪的空间，城

管打人之类的题材恰好给了他们一个发泄的着力点，情绪化的言论多半是不带理性、客观的,

他们以偏概全，无中生有，在有同感的市民中不断产生共鸣。然而，人们看到的多半是被媒

体解释过的世界而非世间本身。所以，为了重塑城管执法者的公信力，需要新闻媒体遵从新

闻专业主义，坚持客观公正的报道，同时担负起社会责任。这就要求新闻工作者在工作中平

衡社会公正报道与娱乐化倾向，并且提升从业者的专业素养。

（三）城管执法对自由裁量权理解不当

行政权的扩张还表现为行政自由裁量的增长，“对行政管理者而言，自由裁量权就是自

由进行选择或者自山根据自己的最佳判断而采取行动的权利，｛4｝法治所要求的并不足消除

广泛的自由裁量权，而是法律应该能够控制它的行使。不允许自由裁量权的存在，法律体系

是很难得到运行的。法律本来就是一种抽象的规定，不可能包罗万象

议出台行政法规范城管执法

董峰胡刚彭澎黄细花危伟汉匡科英马喜生杨韵琳梁文祥

多名与会代表在现场献计献策.

“城治”系列报道:

城管执法体制该如何理顺，如何提高执法和服务水平？昨日，南方报业传媒集团举办

“十八届三中全会背景下理顺城管执法体制的思考：探索城市管理和谐之道”论坛，中国政法

大学终身教授应松年在论坛上建议，国务院应该出台行政法规，规范城管执法。广州市城管

委主任、城管执法局局长危伟汉亦建议，国家应该建立从中央到地方完整的城管执法体系。

今年9月9FI以来，南方报业传媒集团采用“1+X”的采编联动机制，发挥南方H报、南

方都市报、南方网全媒体的优势，推出了“城治一探索城市管理和谐之道”大型系列报道，

梳理并回答「城市管理存在的难题和困局，还通过100C多份调查问卷收集科学数据，定义

了牛存型、发展型、体验型三类小贩概念,将群体更加细分，为政府科学决策做参考,让就

导的目的更为明确。

南方报业传媒集团副总编辑王垂林在论坛致辞中提;H,城市管理不只是城管部门一方

的职责，也不能变成一个纯学术问题，它是实实在在发生在我们身边、影响城市发展以至国

家法治进程的现实问题。广州作为国家中心城市，城市管理问题具有代表性，如果广州的问

题能说清楚、找到解决办法，将具有示范意义。

主题演讲

主讲嘉宾：应松年（中国政法大学终身教授、博士生导师，全国人大法工委行政立法

研究组副组长，中国法学会行政法学研究会名誉会长和城管执法专业委员会主任）

政府应加大对城管协调能力探索

在昨日的论坛上，应松年指出，城管执法的权限起源于国家《行政处罚法》。《行政

处罚法》征求意见时，有专家提出把城管执法的行政权相对集中起来，经过国务院批准后在

一些城市进行试点。

这部分意见在立法时被采纳，形成了相对集中处罚权，后来演化成为城市管理综合执

法权。但这两者之间有区别，因为综合执法大多与行政处罚有关，这只是执法的一种形式。

城市管理还有其它的形式，目前这些形式是不是已经授予了城管队伍？各个城市执行的情况

各不相同。

应松年指出，除了处罚权，还有哪些城市管理的权力可以转给城管？哪些权力应该让

原来职能部门保留？这是一个难题。甚至，有些

他认为，城市管理综合执法局是一个年轻的部门，执法局如何理顺职能还有待加强研

究。可喜的是，目前城管部门的执法理念有所转变，从刚性转向柔性，这是城管部门的积极

转化。但是，城管执法在中国还处于起步阶段，H前面临着很多困局，一方面是经验不够，

另一方面是经验的总结也不够。

倾向“城管权限赋予地方”

十八届三中全会《决定》针对城管体制写有两句话,第一句是“理顺城管执法体制”，笫

二句是“提高执法和服务水平”。这两句话被认为抓住了城管工作的基本点。

国家如何考虑理顺城管执法体制？应松年说，目前专家有两种不同意见，一种意见认

为应在中央设立一个主管城管的部门，另一种意见认为中央应赋权给地方灵活安排城管工

作。

应松年认为，后一种意见更具讨论价值，因为城管毕竟服务于地方，中央层面一动，

地方便受限制。中国的地方事权、中央事权，还有地方和中央共管的事权相互交叉，中央应

该把什么权力让给地方是值得讨论的事情，“我们应该要有地方事权和中央事权划分，尽管

如何划分并不简单，但十八届三中全会已开始朝此方面前进工

“我个人也倾向于中央将城管权限赋予地方，前提是要有法律性纲领。比如国家对城管

立法，还需要中央有协调、指导、监督机构或者机制，这样可以保证立法得以严格执行，同

时又不限制地方的积极性,”应松年说。

一级管理体制增强协调能力

目前，关于城管立法的讨论越来越多。应松年在论坛上说，很多地方的城管局长赞成

全国人大对城管立法，希望国务院出台相关行政法规，或行政执法决定。立法能够梳理城管

体制、资质、权限、编制、工作方式以及经费、服装、人员等问题，假设再有中央部门协调

和监督指导，城管工作会做得更好。

应松年在接受南方日报记者采访时进一步解释到，中央立法能为地方城市管理设定规

范、体制、权限。由于城市管理属于地方事权，中央主要还是要发挥指导、协调和监督作用。

比如，可以让国务院制定一个这方面的规范——《城市管理行政执法条例》。据透露，目前

国家有关部门正在做这方面的课题研究。

应松年表示，认同政府加大对城管协调能力方面的探索。他说。最近北京市刚刚完成

城管体制改革，最大的亮点是成立“•级管理”体制，常务副市长协调城管与各部门工作，同

时城管局局长兼任公安局副局长，“一级管理”体制的好处在于协调能力大大增强。沈阳则实

行市政管理委员会管理城管，市政管理委员会的负责人臼市长来兼任，市政府副秘书长当城

管局局长，这也体现了城管协调能力增强。

主讲嘉宾：危伟汉（广州市城管工作领导小组副组长、城管委主任、城管执法局局长）

广州明年将重点推开网格化管理

“现在，社会上很多人士都把城管只是很简单地看做是管理小贩的一群人。”在昨FI的论

坛上，危伟汉介绍了广州市城市管理综合执法的实践和思考。他说，对于城市管理而言，工

作任务复杂，全国没有统一法规，因此各地的管理边界不一样，广州的地方立法比较成熟，

基本上是根据各级的授权开展执法，但是有的地方是“政府的领导想起来要城管干什么就要

干什么”，在整个社会舆论上，城管的工作受到责难、批评较多。

穗城市执法建五级网络

危伟汉透露，广州的城市执法体制已经优化为两级政府、三级管理、四级网络，现在

通过信息化建设、网络化管理，可能会有五级网络，正在越秀区进行试点，以300人到500

人为单位进行网格化管理，明年就要重点推开这个网络。他还透露，目前广州的城管体制还

不是最终比较完善的体制，还要在省市各级的指导下不断进行改革和优化，广州也正在考虑

这项工作。

“现在的行政管理任务几乎每月都在增加，每天都在变，有些还正在移交当中，实际上

到今天已经不只是321项。”危伟汉说，广州城管的执法范围包括燃气、水务、建设工程、

人民防控工程管理、白云山管理、养犬管理等。

“我们尊重每一个劳动者，尊重每一个人的创业梦想，尊重每一个人的劳动，但是我也

希望，不管从事什么行业，也应该尊重这个城市，尊重法律。”危伟汉分析说，经济社会发

展决定流动商贩管理和执法将是长期的难题。

他表示，根据统计，全广州有30多万小贩，随着城镇化发展越来越迅速，人口越来越

膨胀，带来了文化、利益、族群等各方面冲突，交集在一起，都反映在城市管理的“末梢”。

与此同时.，城市管理和综合执法机制设计不足，管理人员力量远远不够。

危伟汉现场展示了一些城管队员遭遇暴力抗法的一曲场景，执法队员衣服都被扒了，

但是没有反抗，也没有还手。“我们也是一份工作，谁没事一上班就找人打架啊。我们的队

员遭遇了暴力抗法，以最大的程度来忍耐，使矛盾没有激化。”

呼吁城管上位法出台

“十八届三中全会《决定》提到，理顺城管执法体制，提高执法和服务水平，我很兴奋，

这可能为今后的城管工作的制度完善带来契机。”危伟汉谈到了城管工作的思考和困惑。他

表示，城市管理服务了几亿人，在大、中型城市生活的人口越来越多，上位法的缺失导致城

市管理工作很难做，“什么人能当小贩，小贩的服务内容应该是怎么样的，这些都应该在法

规上予以明确，这样执法和被执法人之间的责任也就清晰了”。

危伟汉说，城市管理不单是城管和小贩之间的关系，城管执法是为这个城市服务，也

要求一个城市的市民的文明程度不断提高，对一些事件的发生和轻微的违规行为，每一个市

民都应该有一个理性的分析。

“喜欢吃烧烤的市民骂城管，要休息的市民也骂城管，怎么还不赶走小贩，不管怎么样,

最终还是骂城管。对问题没有理性的思考和理性的分析，很多工作恐怕就很难开展。”

媒体观察

南方口报城管执法面临四大困惑

南方日报通过持续一个月的深入调研、走访，集纳上千名专家、网友的城市管理建言，

梳理了城市管理执法的四大困惑：

小马是否拉得动大车?

小贩管理仅是广州城管321项执法事项中的一项。而目前广州常住人口加上流动人口

已超过1600多万人，如按人口的万分之三计算，全市城管执法人员编制应为5000多人，

而现有城管执法人员3196人。

―执法权限不足怎么办？

由于目前综合执法制度设计的不足，执法依据、手段、资金保障等方面都配套不足，

执法权也难以高效落实。如在查处违建、六乱过程中，城管执法人员只有扣押工具、物品的

权力，但这个过程很容易遭遇暴力抵抗，执法人员是没有控制相对人人身权力的。

——城管与小贩的结如何解开？

小贩已经呈现出年轻化趋势，并且逐渐把摆卖作为固定职业。小贩群聚现象越来越普

遍，某些经营类型甚至被来自同一个地方的老乡们所垄断。城管一线队员，有时候一天要对

同一个小贩劝导二三十次，几乎每天与小贩上演“拉锯战”。

―城管队伍“无爹无娘”？

城管执法一线队员的说法是，“城管主要还是‘自己管自己工

南方都市报超九成小贩未与城管有过肢体冲突

南方都市报选择城市管理中一大顽疾一城管小贩矛盾冲突这一小切口切入，联合中

山大学、凯迪数据研究中心共同发起“广州市流动商贩调查工

根据摆卖目的不同，调查将小贩定义成三类一“生存型”小贩、“发展型”小贩、“体验型”

小贩。

其中，生存型小贩为找不到其他出路，生活所迫选择摆卖的一类人群，占到了49.3%。

这一群体平均年龄最大、赚得最少、学历最低、对城管收东西容忍度最低、对摆卖最具有依

赖性。

而发展型小贩并非找不到其他出路，而是因为摆卖时间自由、成本低、进入门槛低等,

经过权衡后主动选择摆摊，其比例占到42%。

体验型小贩往往没有生活压力，把摆卖当成人生体验和乐趣，比例仅有3.7%。调查发

现，城管对乱摆卖sayno时，发展型和体验型小贩史倾向转行。

调查结果中，“小贩中20多岁青壮年超四成”比较出人意料，这些正值就业黄金感的小

贩为何不正当就业，引发更深层次思考。此外，约95%受访者没有跟城管有过肢体冲突。

数说广州城管

140万平方米

2021年以来，广州已拆除违法建设140万平方米。其中，白云区拆除违法建设78.1

万平方米，摸查楼顶乱搭建598宗，拆除150宗。新增违法建设共741宗，建筑面积138

万平方米。

110万宗

整治乱摆卖110万宗、占道经营38万宗，重点加强对广州火车站广场、云台花园、

动物园南门等56个乱摆卖聚集点的整治。

1926宗

查处建设工地违法施工行为1926宗，查处违规排放运输余泥行为649宗，检查余泥

运输车辆12719台次，纠正未密闭运输余泥行为1738宗，扣押违规余泥运输车辆203台。

焦点辩论

与会代表

董峰（广州大学副校长、中国行政法学会副会长）

胡刚（暨南大学管理学院教授）

彭澎（广州市社科院高级研究员）

黄细花（连任三届的全国人大代表、惠州市旅游局长）

危伟汉（广州市城管工作领导小组副组长、城管委主任、城管执法局局长）

匡科英（小贩代表，在广州街头摆卖衣服为生）

辩题1

正方：可作为社会救治制度缺失的补充

反方：依法经营就业才是正当行业

小贩摆卖可否开禁？

匡科英：我在广义路那边摆摊，现在租到临时摊位了，所以我也有近两个月没去广义

路摆摊了。广州城管执法人员还是蛮好的，对我们小贩挺客气，从来没有抢过我的东西。我

摆地摊实在迫于无奈，儿子从小脑瘫，为了治病我们耗尽了百万积蓄。

彭澎：广州要解决30万小贩的生存是件难事，小贩可以当做一种职业，法律没有说小

贩不允许存在，但是只能在指定的路段和时段才能摆卖。对于专业的小贩来说，摆摊是他们

唯一的生活来源，摆卖开禁可能是社会救治制度缺失的一种补充。

黄细花：小贩不仅是一种职业，而且还是一种生活和回忆。小贩让我想起小时候卖波

浪鼓、麦芽糠、芝麻糊、豆腐花的情景，承载了美好的回忆。有一本书叫《美国大城市的生

与死》，城市为什么诞生，就是因为它集中了各种有效的资源，作为一个城市，它肯定会存

在各种各样的生存手段，大家肯定都希望在这个城市生活得更自由，获得更多发展空间。其

实城市管理挺难的，因为管的东西多，城市管理关键是怎样有一个制约的空间，让更多人找

到自己的自由。

危伟汉：依法经营、依法就业的是正当行业，刚才匡科英女士谈到她的个案，这种情

况下，我们的社会应该予以救助和就根指导，并不是牛活困难的人就可以去楔卖。但是我们

现在的人口比较复杂，也很难给出恰当的生活和就业指导和帮助，是否生活贫困就可以允许

为其开禁摆卖，我觉得这不是一个很好的答案。

辩题2

正方：广州应率先探索城管警察模式

反方：柔性执法更符合中国国情

要不要设立城管警察？

彭澎：广州应率先探索成立城管警察的模式。有城管执法人员说工作“地位低下”，如果

一个执法人员执法时不理直气壮的话，那怎样执法呢？广州有执法队员被小贩砍成重伤，这

哪像是法治社会里执法者的待遇？我觉得城管警察应该成如果全国成立不了，广州应该

率先示范，然后总结经验再看能不能推行。我们看到西方多数国家的小贩都是由警察管理，

虽然中国城管具有中国特色，但是我觉得还是应该走一些共同的管理模式。

董嗥：城管执法面临不能承受之重，其他职能部门不管或者管不到的都交给这个部门，

但是在职责上面又没有相关的授权，比如食品检验、环境卫生、医疗卫生等专业性执法，超

出了城管执法部门的能力，因为他们执法时只有去赶去堵。城管这支队伍是个新生的事物，

机构、职责、权限、定位、性质都没有明确的立法，简单地建城管警察不能完全解决城管面

临不承受之重的问题。

黄细花：城市管理前门工作又苦又累，因为要管的东西太多。城市关键是怎样提供一

个自由的空间，让更多人找到自己的自由。所以我不赞成设立城管警察模式，我希望更多的

人能找到自己的自由和空诃。

胡刚：中国现在处于城乡二元体制之中，城市化快速发展中未能解决好贫富差距的国

情，在这样的国情下成立城管警察不合适。我觉得城管从刚性执法到柔性执法转变是符合社

会发展趋势的。我觉得要让小商小贩在城市里面有空间，如果没有空间，城管警察也办不了

事，我赞成“松管工

总策划：莫高义张东明王垂林

策划统筹：姜玉龙郑佳欣黄少宏

撰文：南方日报记者马喜生郑佳欣黄少宏

实习生杨韵琳

摄影：南方日报记者梁文祥

城管执法权利依据来源于1996年颁布的《中华人民共和国行政处罚法》对相对集中

行政处罚权制度的规定。根据该规定北京市宣武区在1997年成立了第一支城管执法队伍,

随后全国各地试点工作相继开展，城管执法工作迅速在全国蔓延开来。

城管执法权利依据来源于1996年颁布的《中华人民共和国行政处罚法》对相对集中

行政处罚权制度的规定。根据该规定北京市宣武区在1997年成立了第一支城管执法队伍,

随后全国各地试点工作相继开展，城管执法工作迅速在全国蔓延开来。自1996年我国实

施城市管理综合执法制度以来的十几年时间里城管执法在城市管理中确实也取得了•定

的成效。

1996年10月1日开始实施的5行政处罚法6,是我国城管综合执法最基

本的法律依据“第16条规定/国务院或者经国务院授权的省！自治区！直辖市人

民政府可以决定一个行政机关行使有关行政机关的行政处罚权，但限制人身自由

的行政处罚权只能由公安机关行使这是在行政执法领域中我国第•次以法律

形式确认行政处罚权的集中行使，并首先在城市管理领域实行综合执法的试点〃

1997年4月，经国务院批准，北京市宣武区在全国率先启动城市管理领域的相对

集中行政处罚权试点工作:当年5月，北京市宣武区城市管理监察大队成立,这

是我国第一支城管队伍,截至2002年8月，全国已先后有23个省！自治区的79个

大中城市和3个直辖市经国务院批准,开展了相对集中行政处罚权的试点

1996年《行政处罚法》为城市管理综合执法制度提供了法律依据，1997年第一支城管队伍

诞生。经过10多年的发展，城市管理综合执法制度取得成效。1996年《中华人民共和国

行政处罚法》颁布实施后，各地相继进行相对•集中行政处罚权的试点工作，城管执法由此诞

生。

我国城管执法制度建立于90年代末，最初来源于此规定，是我国实施相时集中行政处罚权

的法律依据，其出台解决了当时行政部门职能交差、多头执法、执法效率低下、执法成本高

的问题，标志着我国行政部门从部门执法到综合执法的转变，符合我国行政机构改革的发展

方向，对我国行政机构制度建设起着重要的作用。①

我国城管执法制度建立于90年代末，最初来源于《行政处罚法》第16条的

规定：“国务院或者经国务院授权的省、自治区、直辖市人民政府可以决定一个行

政机关行使有关行政机关妁行政处罚权，但限制人身自由的行政处罚权只能由公

安机关行使。”此规定，是我国实施相对集中行政处罚权的法律依据，其出台解决

了当时行政部门职能交差、多头执法、执法效率低下、执法成本高的问题，标志

着我国行政部门从部门执法到综合执法的转变，符合我国行政机构改革的发展方

向，对我国行政机构制度建设起着重要的作用。

①

卫生行政执法主体及主要依据

法律（7部）

依据

主体

序号

名称

名称条款/内容

第六条国务院卫生行政部门主管全国传染病防治及

其监督管理工作。县级以上地方人民政府卫生行政部门负

责本行政区域内的传染病防治及其监督管理工作。

《中华人民共和国

1卫生行政部门县级以卜人民政府其他部门在各自的职责范围内负责

传染病防治法》

传染病防治工作。

军队的传染病防治工作，依照本法和国家有关规定办

理，由中国人民解放军卫生主管部门实施监督管理。

第三条国务院卫生行政部门主管全国食品卫生监

督管理工作。国务院有关部门在各自的职责范围内负责食

卫生行政部门、

品卫生管理工作。

铁道、交通行政

《中华人民共和国第三十二条县级以上地方人民政府卫生行政部门

2主管部门设立的

食品卫生法》在管辖范围内行使食品卫生监督职责。

食品卫生监督机

铁道、交通行政主管部门设立的食品卫生监督机构，

构

行使国务院卫生行政部门会同国务院有关部门规定的食品

卫生监督职责。

第八条国家实行职业卫生监督制度。

国务院卫生行政部门统-•负责全国职业病防治的监督管理

工作。国务院有关部门在各自的职责范围内负责职业病防

《中华人民共和国治的有关监督管理工作。

3卫生行政部门

职业病防治法》县级以上地方人民政府卫生行政部门负责本行政区域内职

业病防治的监督管理工作。县级以上地方人民政府有关部

门在各自的职责范围内负责职业病防治的有关监督管理工

作。

第四条国务院卫生行政部门主管全国的医师工作。

《中华人民共和国

4卫生行政部门县级以上地方人民政府卫生行政部门负责管理本行政区域

执业医师法》

内的医师工作。

第四条国务院卫生行政部门主管全国母婴保健工作，根

据不同地区情况提出分级分类指导原则，并对全国母婴保

《中华人民共和国健工作实施监督管理。国务院其他有关部门在各自职责范

5卫生行政部门

母婴保健法》围内，配合卫生行政部门做好母婴保健工作。

第二十九条县级以上地方人民政府卫生行政部门管理本

行政区域内的母婴保健工作。

第四条县级以上各级人民政府卫生行政部门监督管理献

《中华人民共和国

6卫生行政部门献血法，血工作。

各级红十字会依法参与、推动献血工作。

第五条国务院药品监督管理部门主管全国药品监督管理

工作。国务院有关部门在各自的职责范围内负责与药品有

关的监督管理工作。

省、自治区、直辖市人民政府药品监督管理部门负责本行

《中华人民共和国

7卫生行政部门政区域内的药品监督管理工作。省、自治区、直辖市人民

药品管理法》

政府有关部门在各自的职责范围内负责与药品有关的监督

管理工作。

国务院药品监督管理部门应当配合国务院经济综合主管部

门，执行国家制定的药品行业发展规划和产业政策。

行政法规（18部）

依据

主体

序号

名称

名称条款/内容

第三条各级政府卫生行政部门对传染病防治工作实施统

一监督管理。

受国务院卫生行政部门委托的其他有关部门卫生主管机

《中华人民共和

构，在本系统内行使《传染病防治法》第三十二条第一款

1卫生行政部门国传染病防治法

所列职权。

实施办法》

军队的传染病防治工作，依照《传染病防治法》和本办法

中的有关规定以及国家其他有关规定，由中国人民解放军

卫生主:管部门实施监督管理。

第五条县级以上各级人民政府卫生行政主管部门，对医疗

废物收集、运送、贮存、处置活动中的疾病防治工作实施

统一监督管理；环境保护行政主管部门，对医疗废物收集、

《医疗废物管理

2卫生、环保部门运送、贮存、处置活动中的环境污染防治工作实施统一监

条例》

督管理。

县级以上各级人民政府其他有关部门在各自的职责范围内

负责与医疗废物处置有关的监督管理工作。

第四条国务院卫生行政部门主管全国国内交通卫生检疫

监督管理工作。

卫生行政部门、铁县级以上地方人民政府卫生行政部门负责本行政区域内的

路、交通、民用航空《国内交通卫生国内交通卫生检疫监督管理工作。

3

行政主管部门的卫检疫条例》铁路、交通、民用航空行政主管部门的卫生主管机构，根

生主管机构据有关法律、法规和国务院卫生行政部门分别会同国务院

铁路、交通、民用航空行政主管部门规定的职责划分，负

责各自职贲范围内的国内交通卫生检疫工作。

第三条国务院卫生行政部门对全国的原料血浆的采集、

供应和血液制品的生产、经营活动实施监督管理。

《血液制品管理

4卫生行政部门县级以上地方各级人民政府卫生行政部门对本行政区域内

条例》

的原料血浆的采集、供应和血液制品的生产、经营活动，

依照本条例第三十条规定的取责实施监督管理。

《公共场所卫生第1条各级卫生防疫机构，负货管辖范围内的公共场所卫

5卫生防疫机构

管理条例》生监督工作。

第三条国家实行化妆品卫生监督制度。国务院卫生行政部

《化妆品卫生监门主管全国化妆品的卫生监督工作，县以上地方各级人民

6卫生行政部门

督条例》政府的卫生行政部门主管本辖区内化妆品的卫生监督工

作。

第九条县级以上人民政府卫生行政部门及其他有关行政

《使用有毒物品部门应当依据各自的职责，监督用人单位严格遵守本条例

7卫生行政部门作业场所劳动保和其他有关法律、法规的规定,加强作业场所使用有毒物品

护条例》的劳动保护，防止职业中毒事故发生,确保劳动者依法享有

的权利。

《学校卫生工作第四条教育行政部门负责学校卫生工作的行政管理。卫生

8教育、卫生行政部门

条例》行政部门负责对学校卫生工作的监督指导。

第五条国务院卫生行政部门负责全国医疗机构的监督管

理工作。

卫生行政部门

《医疗机构管理县级以上地方人民政府卫生行政部门负责本行政区域内医

9解放军卫生主管机

条例》疗机构的监督管理工作。

构

中国人民解放军卫生主管部门依照本条例和国家有关规

定，对军队的医疗机构实施监督管理。

第七条国务院卫生行政部门主管全国母婴保健工作，履行

下列职贡：

（-）制定母婴保健法及本办法的配套规章和技术规范；

（"）按照分级分类指导的原则，制定全国母婴保健工作

发展规划和实施步骤；（三）组织推广母婴保健及其他生

殖健康的适宜技术；（四）对母婴保健工作实施监督。

第三十四条县级以上地方人民政府卫生行政部门负责本

《中华人民共和

卫生行政部门行政区域内的母婴保健监督管理工作，履行下列监督管理

10国母婴保健法实

职责：

施办法》

（一）依照母婴保健法和本办法以及国务院卫生行政部门

规定的条件技术标准，对从事母婴保健工作的机构和人员

实施许可，并核发相应的许可证书；

（-）对母婴保健法和本办法的执行情况进行监督检查；

（三）对违反母婴保健法和本办法的行为，依法给予行政

处罚；

（四）负责母婴保健工作监督管理的其他事项。

第六条国务院中医药管理部门负责全国中医药管理工作。

国务院有关部门在各自的职责范围内负责与中医药有关的

《中华人民共和

11中医药管理部门工作。县级以上地方人民政府负责中医药管理的部门负责

国中医药条例》

本行政区域内的中医药管理工作。县级以上地方人民政府

有关部门在各自的职责范围内负责与中医药有关的工作。

第三条国务院卫生行政主管部门负责全国乡村医生的管

《乡村医生从业理工作。

12卫生行政部门