城市管理体制改革工作方案

城市管理体制改革工作方案

改革开放以来，我国城镇化快速发展，城市规模不断扩展,

建设水平逐步提升，确保城市健康运行的任务日益繁重，强

化和改善城市管理的必需求日益迫切，城市管理工作的地位

和作用日益特别。

各地区各有关方面适应社会发展形势，积极做好城市管理

工作，探究提升城市管理执法和服务水平，对改善城市秩序、

促进城市和谐、提升城市品质发挥了重要作用。但也要清醒

看到，与新型城镇化发展要求和人民群众生产生活必需要相

比，我国多数地区在城市市政管理、交通运行、人居环境、

应急处置、公共秩序等方面仍有较大差距，城市管理执法工

作还存在管理体制不顺、使命边界不清、法律法规不健全、

管理方式简单、服务意识不强、执法行为粗放等问题，社会

各界反映较为激烈，在一定程度上制约了城市健康发展和新

型城镇化的顺利推动。

深入推动城市管理执法体制改革，改善城市管理工作，

是落实“四个全面〃战略布局的内在要求，是提升政府治理

能力的重要举措，是增进民生福祉的现实必需要，是促进城

市发展转型的必定选择。为理顺城市管理执法体制，解决城

市管理面临的特别矛盾和问题，消除城市管理工作中的短

板，进一步提升城市管理和公共服务水平，现提出以下看法。

保持以人为本。

牢固树立为人民管理城市的理念，强化宗旨意识和服务意

识，落实惠民和便民措施，以群众满意为标准，切实解决社

会各界最关怀、最直接、最现实的问题，努力消除各种“城

市病〃。一一保持依法治理。

完善执法治度，改善执法方式，提升执法素养，把严格规

范公正文明执法的要求落实到城市管理执法全过程。一一保

持源头治理。

强化城市规划、建设、管理的科学性、系统性和协调性，

综合合计公共秩序管理和群众生产生活必需要，合理安排各

类公共设施和空间布局，强化对城市规划、建设实施状况的

评估和反馈。变被动管理为主动服务，变末端执法为源头治

理，从源头上预防和减少违法违规行为。

——保持权责一致。明确城市管理和执法使命边界，制定

权力清单，落实执法责任，权随事走、人随事调、费随事转,

实现事权和支出相适应、权力和责任相统一。

合理划分城市管理事权，执行属地管理，明确市、县政府

在城市管理和执法中负主体责任，充实一线人员力量，落实

执法运行经费，将工作重点放在基层。一一保持协调革新。

强化政策措施的配套衔接，强化部门联动配合，有序推动

相关工作。以网格化管理、社会化服务为方向，以智慧城市

建设为契机，充分发挥现代信息技术的优势，加快形成与经

济社会发展相匹配的城市管理能力。

城管全称是城市管理监察部门，是城市管理的综合执法组

织，是在20世纪90年代国家法律确定了“相对集中行政处

罚权〃制度的背景下产生的。城管“无所不管〃，多数状况

下是“借法执法〃，即履行职能主要是执行其他部门所制定

的法律法规。

现实中城管的着装、标识、公务用车、执法工具“五花八

门〃，而因其“无所不管〃常常导致自身成为角色分裂的执

法者。

城管执法问题特别，表现为：缺少综合行政执法机构的主

体资格；职权不清，与相关部门缺乏配合；执法观念滞后；

在具体执法中，“治标不治本〃。

城管队伍鱼龙混杂：既有通过国家公务员考试或者事业单

位考试进入城管编制，并且通过了相关执法资格考试，属于

具有执法权的“正规军〃，又有协助正规城管工作的协管员

和承当城管外包工作的“雇佣军〃，还有业务多次外包后产

生的或完全冒充的“伪军〃。

部分城管人员在现实中的不当行为关于城管形象的形成

起着决定性的作用。社会民众对之已经形成呆板印象。一方

面，大众从心理上往往将受害的小贩视为自己同一阶层的人

群；另一方面，城管的“恃强凌弱〃、“公权私用〃的行为

确实大量存在。于是民众往往从负面的角度去理解关于城管

的信息。这就促成了社会对城管的呆板印象，而呆板印象一

经形成就很难改变。

城管网络动词高频词数据显示，在全网和在微博，网友对

城管的网络情感均以负面居多，自媒体对城管评价更差。不

同地域网民关于城管的关注度存在差异，可以推断出两项结

论：经济发达地区，尤其是东部地区城管受到网民的关注度

大；大城市城管受到更大关注度。

改革建议：

一是制度变革与微调。政府出台全国统一的城管管理办法

势在必行：首先，制定全国通行的专门法规，取代地方性的

管理条例；其次，理顺城管与其他政府部门的关系，确定统

一的归属部门；第三，统一“硬件〃，包括城管的制服、臂

章、执法工具、执法车辆的规格等。

二是媒介形象修正与改善。主要分为四个方面：与传统媒

体积极沟通，保持合格合作关系，特别在面对负面新闻时不

推脱，在第一时间摆出一个易于让群众接受的姿态；用诙谐

幽默的方式应对网络媒体的恶搞，城管可以运用视频、音乐

等多种形式“反恶搞〃；利用微博建立改善形象的新窗口，

如专人负责、申请认证、公布信息平民化、针对相关热点问

题主动发起讨论等。

三是理念的转变与提升。包括：城管核心理念应为民服务,

必需要更多地特别“服务〃色彩，在具体的工作中，从民众

角度出发，简化各种手续的办理，提供“一站式〃服务；城

管部门不能外包执法权力和责任，外包的只能是城管的服务

职能，城管也应该对雇佣人员的负面事件承当责任；城管必

需要重点化解与流动摊贩的矛盾，可以协助解决小贩就业问

题、推行分区治理、按时定期举办集市等；城管还必需要注

重队伍建设，同时利用新兴科技帮助改善执法。

四是公共治理方向和探讨。公共治理是指将包括一般公

民、治理对象、第三方机构等各种公共的和私人的机构纳进

到城市管理主体当中，并通过相关的法案、法规对这一模式

进行制度化，创造诸如政府与社区、流动商贩三者之间达成

的协商与合作、多方谈判、合约信用和自治规则，从而规避

城管执法目的和执法行为的变异。

城市经济体制改革主要有以下内容：

1、管理体制：政企分开，扩展企业自主权。

2、所有制：发展以公有制经济为主体，多种所有制形式

共同发展的经济制度。

3、分配制度：发展以按劳分配为主的分配方式。

4、中心环节是扩展企业自主权。

扩展资料：

城市经济体制改革的要点是：

(1)简政放权。要使所有管理经济的政府机关同企业从直

接的经济利益联系上脱钩，使企业真正成为相对独立的商品

生产者和经营者。

(2)敞开城门。在执行市领导县的体制和由城市统一组织

城乡的生产和流通的同时，打破封闭和分割。

(3)搞活企业。1981年开始,经国务院批准,沙市、常州、

重庆先后进行了经济体制综合改革试点；1984年4月16日

至25日，国家经济体制改革委员会在江苏省常州市召开了

“城市经济体制改革试点工作座谈会〃。

参照资料来源：百度百科-城市经济体制改革

基于城市管理三维结构对城市管理及执法监察制度发展

演进历史进行回忆和分析，有助于厘清城市服务与管理、专

业分治与系统综合、综合运行与管理、综合执法与监察之间

的关系，构建中国特色时代特点的现代城市治理体系。《城

市管理三维结构视野下的城管综合执法与监察》在对城管综

合执法与监察相关概念进行辨析的基础上梳理了城市管理

执法监察制度的发展脉络，回忆了从城建管理监察执法、到

城市管理监察执法，再到城市管理执法监察的演进历程，尝

试拨开城市管理综合执法与监察的层层迷雾和诸多乱象，回

望城市管理执法监察制度创制初心和探究历程。

城建管理监察制度的诞生(1978—1995)

随着城市建设的发展而发展特别是党的十一届三中全会

以来，随着改革开放的不断深入和建设社会主义市场经济体

制，城市的建设事业迅猛发展，从而给城市的建设管理带来

了许多新的问题。城市容积的迅速扩展，人口的积聚增加，

给城市管理带来了难以想象的困难。随着传统计划经济、单

位制的瓦解以及市场经济、城市化的快速发展，经济利益的

驱动和道德品质的淡化使得一些单位和个人淡化义务和责

任，把建设、保护、维护等甩给社会，这无疑对负担繁重的

城市基础设施更是雪上加霜。市容环境“脏、乱、差〃和私

搭乱建、违法建筑等严重问题普遍存在，这些问题如果不及

时解决，势必严重影响城市公用设施运行的正常功能发挥，

从而制约经济的发展。以借鉴发达国家经验为主的城市管理

模式始被接受，各级城市人民政府相继建立市容监察等各类

城市建设管理监察临时机构，从市容环卫入手，并逐步扩展

到城市规划、市政公用、园林绿化、房地产、风光名胜区等

专业领域城建管理监察，从事城市建设管理行政执法工作。

全国逐步形成了较为完整的城建监察制度和城建监察执法

队伍组织体系，但也出现了分散执法、多头执法、委托执法、

野蛮执法等问题。

城管监察综合执法治度的探究(1996—2021)

城市化发展重塑了城市物理空间与社会空间，推动了城市

建设管理与城市社会管理的逐步融合，使得城市作为复杂巨

系统的综合管理问题愈加特别，一些城市管理者甚至将专业

管理异化理解为专一管理，导致专业分治进一步割裂了城市

复杂系统的综合运行管理。“七八个大檐帽管不了一个小草

帽〃、“马路拉链〃、“看得见的管不了，管得了的看不见〃

等现象越来越特别并成为专业分治导致城市管理系统运行

难题的重要表征。城建管理监察向更加综合的城市管理监察

演变，相对集中行政处罚权制度的提出推动了以城市管理领

域相对集中行政处罚权为牵引的城管监察综合执法治度建

设。但城市管理立法工作进展缓慢，相对集中行政处罚权制

度革新力度不够。行政处罚职能的集中与强化也伴随着巡查

监察职能的弱化，重建轻管、以罚代管等弊病日益凸显。城

管监察执法逐步被直接称呼为城管综合执法或城管执法。信

息技术的快速发展也给城市综合管理提供了新机遇，网格化

城市管理新模式、和谐城市运行模式、”市民城管通〃全民

城管模式相继涌现。这个时期，大批法律学者进入城市管理

领域展开了城管综合执法的研究，部门管理格局被打破，城

市规划、建设与运行管理、城管监察与综合执法的关系进一

步被审阅。

城管执法监察的探究与发展（2021至今）

城管执法被作为推动依法治国和国家治理能力现代化的

重要组成部分。党的十八届三中、四中全会连续就城管执法

体制改革提出明确要求，并相继出台一系列关于城市管理与

执法的重要文件，城管执法体制改革被放置于更广阔的政府

服务转型与社会共治视野下审阅。伴随城市物理空间、社会

空间、网络空间的融合，现代信息技术成为城管执法监察制

度现代化的重要赋能手段，“五位一体〃智慧城管作为城市

管理执法监察一体化探究，成为依托信息技术推动城市综合

管理与执法监察发展的新方向。

国外的城管执法工作状况

城市管理工作不只是中国才有的。《城市管理三维结构视

野下的城管综合执法与监察》也介绍了国外城管执法的一些

做法。中国的城市管理制度也借鉴了国外很多国家在这个领

域的经验。各城市对城市管理执法监察存在不同的熟悉，在

机构设置上也百花齐放，一些城市借鉴德国秩序局、意大利

城市警察公共秩序综合执法（参