两违管控工作的组织与协同：多元主体参与下的实践策略（高职公共事务管理专业二年级）

两违管控工作的组织与协同：多元主体参与下的实践策略（高职公共事务管理专业二年级）

  一、课程设计理念与总体思路

  本教学设计立足于新时代城乡治理现代化与法治化建设的宏观背景，针对高职公共事务管理专业二年级学生已具备行政管理学、公共政策分析基础，但缺乏复杂真实场景下组织协调与策略执行经验的学情特点。课程核心设计理念遵循“能力本位、情境驱动、政校协同”，旨在超越传统理论讲授模式，通过构建高度仿真的“两违”（违法用地、违法建设）管控工作情境，引导学生深度理解并掌握在多元利益主体交织、法律法规与地方实际碰撞的复杂环境中，如何科学、合法、高效地组织管控行动。课程融合了公共管理学、法学（行政法与城乡规划法规）、社会学（社区动员与冲突调解）、传播学（舆情应对与政策沟通）及信息技术（智慧巡查与数据管理）等多学科视角，强调跨学科知识的综合应用与转化。教学全程贯穿“课程思政”主线，潜移默化地培养学生依法行政的法治意识、服务人民的公仆情怀、攻坚克难的担当精神以及协同共治的全局观念，实现知识传授、能力培养与价值塑造的有机统一。

  二、学情分析

  授课对象为高职公共事务管理专业二年级学生。其优势在于：通过前期学习，已掌握公共组织、政策过程、行政法规等基础概念框架；思维活跃，对数字化治理工具接受度高；具备初步的案例分析与小组讨论能力。其短板与挑战在于：对基层政府实际运作逻辑和“条块”关系认知模糊；缺乏将抽象法规条文应用于具体、鲜活且充满对抗性情境的经验；组织协调、现场沟通、应急处突等实操能力薄弱；对管控工作中涉及的伦理困境、价值冲突思考不足。因此，教学必须提供从“认知理解”到“模拟实操”再到“反思内化”的完整进阶路径，搭建从“知”到“行”的关键桥梁。

  三、教学目标

  1.知识与理论目标：

  *能系统阐述“两违”管控工作的法律与政策依据体系（包括《土地管理法》、《城乡规划法》、《行政强制法》及地方性法规的核心条款）。

  *能辨析“两违”管控中涉及的多元主体（如区政府、资规、住建、城管、街道/乡镇、村/居两委、当事人、相邻权人、媒体、公众等）的角色定位、利益诉求与互动关系。

  *能描述“两违”管控工作的标准流程链，包括巡查发现、线索核实、调查取证、责令整改、强制执行（含风险评估与预案）、后续监管等关键环节的组织要点与规范要求。

  *能理解并解释“网格化管理”、“部门联动”、“源头防控”、“疏堵结合”等核心策略在“两违”管控工作中的具体内涵与应用逻辑。

  2.能力与技能目标：

  *分析研判能力：能够基于给定案例材料，识别“两违”行为的性质、危害与矛盾焦点，初步评估执法风险与社会稳定风险。

  *组织策划能力：能够模拟设计一次具体“两违”强制拆除行动的组织实施方案，合理配置人力、物力资源，明确各部门职责分工与协同机制，制定应急预案。

  *沟通协调能力：能够在角色扮演中，模拟与违建当事人、利益相关群众、社区干部及协同部门人员进行有效沟通，尝试运用政策解释、情绪疏导、利益平衡等技巧。

  *文书撰写能力：能够规范拟制《责令停止（改正）违法行为通知书》、《权利义务告知书》、《强制执行预案》等关键法律文书与工作文件的要点。

  *技术应用能力：能够描述无人机巡查、卫星遥感图斑比对、执法记录仪使用、智慧管理平台信息录入等在“两违”管控中的具体应用场景与操作规范。

  3.素养与价值目标：

  *树立牢固的法治思维和程序意识，深刻理解“法无授权不可为，法定职责必须为”在基层治理中的生命线意义。

  *培养公共精神与服务意识，理解“两违”管控的根本目的是维护公共利益、促进社会公平与城市可持续发展。

  *增强团队协作意识与复杂情境下的应变抗压心理素质。

  *形成对基层治理复杂性、艰巨性的理性认知，培养辩证思维和人文关怀，探索“刚性执法”与“柔性疏导”的结合之道。

  四、教学重点与难点

  教学重点：

  1.“两违”管控工作中，跨部门、跨层级协同联动机制的组织构建与有效运行逻辑。

  2.强制拆除行动的全流程规范化设计与关键风险点（如安全、稳定、舆情）的管控预案制定。

  3.与违建当事人及相关利益群体进行沟通谈判的策略与技巧，旨在化解矛盾、争取配合、减少对抗。

  教学难点：

  1.法律与情理的平衡：引导学生如何在坚持法律底线的同时，充分考虑历史成因、民生实际与社会公平，避免简单化、“一刀切”的执法思维。

  2.多元利益的协调：帮助学生理解并尝试调和个体产权（或生存）诉求、社区公共利益、城市发展长远利益之间的深刻矛盾。

  3.实操情境的决策压力模拟：在模拟演练中，如何让学生真实感受到现场时间紧迫、信息不全、情绪对立等压力下的决策困境与伦理挑战。

  五、教学资源与环境

  1.案例资源库：精心遴选本地及国内具有代表性的“两违”管控真实案例（成功与教训并存），形成包含背景介绍、政策文件、现场影像、多方访谈、处置过程、社会反响等要素的立体化案例包。

  2.仿真教学平台：利用多媒体教室或智慧实训室，配置角色扮演区、指挥调度模拟区（可模拟联合指挥中心）、文书制作工位。配备执法记录仪模拟设备、对讲机、无人机操作模拟软件、GIS地图系统等。

  3.行业导师资源：邀请区“两违”整治办资深干部、街道综合行政执法队队长、社区书记担任客座讲师或模拟演练观察员与评委，提供一线视角与即时反馈。

  4.法规与文书范本：汇编国家及地方相关法律法规节选、标准化执法文书电子范本库。

  六、教学方法与策略

  采用“线上线下混合、课内课外贯通、理实一体”的教学模式。核心方法包括：

  *基于问题的学习：以复杂、真实的“两违”问题情境作为学习起点。

  *案例研习与反转课堂：学生对典型案例进行深度课前研习，课中汇报并主导讨论。

  *高仿真情境模拟与角色扮演：构建从“接到举报”到“事后回访”的完整任务链，学生分组扮演不同角色，沉浸式体验工作全过程。

  *项目式学习：以完成一份《XX项目“两违”管控专项行动方案》为最终产出，驱动阶段性学习。

  *专家工作坊与即时点评：行业专家介入关键环节，进行示范、点评与答疑。

  七、教学实施过程（详细阐述）

  本课程总学时设定为48学时，采用模块化递进设计，分为四个紧密衔接的阶段。

  第一阶段：情境锚定与认知建构（8学时）

  目标：激活学生已有知识，引入真实复杂情境，建立对“两违”管控工作系统性、复杂性的初步认知框架。

  活动1：真实场景导入（2学时）

  *课前：学生在学习平台观看一部经剪辑的纪录片片段，内容围绕某地一处典型“两违”建筑（如城中村楼顶加层、工业园区内侵占消防通道的扩建）从出现到引发矛盾，直至需要政府介入的全过程。同时阅读相关背景新闻报导。任务是初步识别片中出现了哪些相关方？核心矛盾是什么？

  *课中：

   1.情境再现与问题提出：教师播放一段更具体、充满冲突的现场视频（如执法人员上门遭遇阻挠，邻居投诉，媒体采访），随后提出驱动性问题：“如果你是当地政府指派的负责人，面对这个‘烫手山芋’，你首先需要思考和厘清哪些问题？你的工作将涉及哪些方面？”

   2.思维导图共创：学生以小组为单位，将初步想法以思维导图形式呈现。教师引导各组分享，并将关键词归类到“法律依据”、“涉及主体”、“工作流程”、“潜在风险”、“所需资源”等维度，自然生成本课程的核心知识框架图。

   3.专家连线（微讲座）：视频连线一线执法人员，用15-20分钟简述一个真实案例的初步处置感受，重点强调“现场远比文件复杂”、“每个人都有自己的道理”，强化学生的情境代入感与认知冲突。

  活动2：法律政策与主体关系深析（6学时）

  *课前：学生分组领取任务，分别研学《土地管理法》、《城乡规划法》中关于建设用地审批、规划许可、违法建设处理的核心条款；研究地方政府关于“两违”分类处置（如拆除、没收、罚款、补办手续）的具体政策；梳理基层政府“条”（职能部门）“块”（属地政府）在“两违”管控中的法定职责。

  *课中：

   1.“法律政策速览”擂台赛：各组以最简洁清晰的方式（如三分钟图示讲解）向全班阐释其所研读的法律政策要点及其在管控中的实际应用场景。其他组可提问质疑。教师进行纠偏、补充与深化，重点讲解法律程序（如公告、催告、复议诉讼期）的不可逆性及其对组织时序的影响。

   2.“利益相关者画像”工作坊：回到导入案例。各小组领取一个特定角色（如违建业主、相邻投诉业主、社区主任、城管中队长、自然资源部门经办人、镇政府分管领导）。通过小组讨论，为该角色绘制“利益-关切-压力”画像：他的核心利益诉求是什么？他最担心什么？他面临哪些内部和外部压力？他可能采取哪些行动策略？

   3.角色关系矩阵分析：各小组派代表上台，陈述其角色画像。教师引导全班共同绘制一个“角色关系与互动矩阵图”，分析哪些角色之间目标一致可能形成同盟，哪些角色之间存在根本冲突，哪些角色是关键的“桥梁”或“变量”。由此深刻理解“两违”管控绝非简单的“政府-违建者”二元对抗，而是一个多元主体博弈的“网络状”治理场域。

  第二阶段：流程解构与策略探究（16学时）

  目标：深入剖析“两违”管控从发现到终结的全流程，掌握各环节的核心任务、组织方法与策略工具。

  活动3：巡查发现与调查取证标准化演练（6学时）

  *课前：学习无人机基本操作规程（模拟软件）、卫星遥感图斑识别基本知识、执法记录仪使用规范，阅读《调查取证工作指引》。

  *课中：

   1.技术手段情景应用：在模拟街区三维地图上，教师发布疑似“两违”图斑或群众举报点位。学生需规划巡查路径，选择使用无人机进行高空全景拍摄、比对历史影像，还是安排队员实地核查。讨论不同情境下技术手段的选择依据与优劣。

   2.现场调查取证模拟：设置模拟场景（如一个正在施工的院落）。学生分组扮演调查组，需完成以下任务：规范亮明身份、说明来意；现场制作《现场检查笔录》和《勘验图》，准确记录建筑位置、面积、结构、现状；使用执法记录仪全程录音录像；模拟对当事人、证人进行询问并制作《询问笔录》。教师和行业观察员重点考察程序的规范性、取证的全面性与固定证据的意识。

   3.文书制作纠错练习：提供几份存在常见错误（如当事人信息不全、违法事实描述不清、法律条款引用错误、告知权利遗漏）的文书范本，学生进行限时查找与修正。

  活动4：沟通劝导与协同联动模拟（10学时）

  *课前：学习基本的沟通技巧、冲突调解模型，研究“疏堵结合”政策案例（如针对困难群众的安置疏导措施）。

  *课中：

   1.“第一场谈话”角色扮演：模拟向当事人送达《责令停止违法行为通知书》并进行初次正式谈话。设置多种当事人类型（如情绪激动型、博取同情型、精通政策型、沉默抗拒型）。扮演工作人员的学生需要运用“告知-倾听-释法-说理”的沟通结构，尝试稳定对方情绪，明确法律后果，探索可能的合规出路。其他学生观察并记录沟通中的有效策略与失误。

   2.“联席会议”模拟：案例升级，违建规模较大或涉及安全隐患，需要启动部门联动。模拟召开一次由镇政府牵头，资规、住建、城管、公安、水电等部门参加的“两违”处置协调会。学生分别扮演各部门代表，从各自职责出发陈述意见、提出建议、协商协同方案（如谁负责断水断电？谁负责安全评估？谁负责后续建筑垃圾清运？）。目标是形成一份《协同处置任务分解表》。教师引导学生体验“条块分割”下的协调成本与达成共识的艺术。

   3.“听证会”情境体验：模拟针对一宗拟强制拆除的复杂案件举行听证会。设置申请人（执法部门）、当事人及其委托代理人、利害关系人、听证员等角色。围绕事实认定、法律适用、程序是否合法、是否存在从轻或减轻情节等进行陈述、举证、辩论。此环节重点锻炼学生的法律思辨与临场应对能力。

  第三阶段：综合行动设计与高仿真演练（20学时）

  目标：整合前序知识技能，完成一次完整的强制拆除行动方案设计与模拟执行，在高度仿真的压力环境下进行综合能力淬炼。

  活动5：强制拆除行动方案策划（8学时）

  *任务发布：教师提供一个综合性强的案例包，包含建筑详细情况、当事人背景、周边环境、前期处置经过、当前僵局等信息。要求学生以小组为单位，编制一份详尽的《XX处违法建设强制拆除行动实施方案》。

  *方案核心要素要求：

   1.总则与风险评估：明确行动目标、法律依据；进行全面的风险评估（包括当事人及亲属过激行为风险、现场围观群众聚集风险、建筑物本身结构安全风险、舆情发酵风险等），并对风险等级进行预判。

   2.组织指挥体系：设计现场指挥部的架构，明确指挥长、各功能组（现场处置组、安全警戒组、证据公证与财物登记组、应急处置组、后勤保障组、宣传舆情组）的负责人、成员单位及具体职责。绘制指挥关系图与通讯联络表。

   3.行动流程与分工：以时间轴形式，清晰列明行动前（集结、任务布置、现场再清查）、行动中（清场、财物搬离公证、拆除作业实施、现场秩序维护）、行动后（现场清理、撤离、事后告知）各阶段各组的任务节点与协同要求。

   4.应急预案：针对识别的不同风险，制定具体的应急响应流程。例如，当事人持械对抗如何处置？现场有老人突发疾病如何应对？有不明身份人员拍照并声称是记者如何回应？

   5.后勤与保障：列出所需车辆、器械、医疗、通讯等物资清单，以及相关协作单位（如医院、公证处、搬家公司）的联络与安排。

  *课中：小组集中时间进行方案研讨论证，教师与行业导师巡回指导，重点质疑方案的漏洞、职责的模糊处、风险考虑的周全性。各组方案最终提交，作为后续演练的“脚本”。

  活动6：高仿真全流程演练与复盘（12学时）

  *演练准备（2学时）：各小组根据方案进行角色分工（总指挥、各组长、执法人员、当事人、家属、围观群众、记者等），熟悉“剧本”和各自任务。布置模拟现场，设置基本道具。行业导师和教师担任总导演和评估员。

  *实施演练（6学时）：严格按照方案时间线推进。从指挥部召开预备会开始，到各组抵达现场展开工作，过程中评估员可能随机插入“突发状况”（如“当事人突然爬上楼顶”、“网络出现不实视频”、“供电部门反馈无法按时断电”），考验指挥系统的应变和各组的协同处置。全程多机位录像，用于复盘。

  *深度复盘与评估（4学时）：这是能力升华的关键环节。

   1.自我复盘：各演练小组首先内部讨论，回顾哪些环节按计划执行顺利，哪些环节出现混乱或意外，原因是什么。

   2.交叉互评：观察演练的其他小组，从组织、沟通、处置等角度提出观察意见。

   3.导师点评：行业导师结合一线经验，对指挥决策、现场控制、沟通话术、应急处理等进行精准、犀利的点评，分享真实案例中的类似情境与更高明的处理方式。

   4.视频回放分析：选取关键片段（如冲突爆发时刻、指挥决策瞬间）进行回放，进行“微格分析”，逐帧剖析行为、语言、表情的得失。

   5.方案优化迭代：各小组根据复盘反馈，修改完善其《强制拆除行动实施方案》，形成2.0版本，作为最终学习成果之一。

  第四阶段：总结反思与拓展迁移（4学时）

  目标：将具体技能升华为治理理念，反思伦理困境，展望未来趋势，实现学习成果的固化与迁移。

  活动7：伦理思辨与未来展望（4学时）

  *伦理困境讨论：提出若干伦理困境议题供班级辩论或沉思写作，例如：“当法律要求拆除的唯一住房，而当事人确无其他住所时，执法者的责任边界在哪里？”“在‘运动式整治’与‘常态化监管’之间，如何平衡政策效应与长期治理效能？”“技术手段（如无人机全天候巡查）在提升效率的同时，是否带来了隐私权与治理过度化的问题？”

  *前沿趋势研讨：介绍“城市大脑”与“两违”智能管控、第三方社会力量参与化解矛盾、信用体系联合惩戒等前沿实践。引导学生思考技术、制度、社会资本融合对“两违”管控组织方法演进的推动。

  *课程总结与个人学习地图绘制：学生以思维导图或简短报告形式，梳理在本课程中获得的“最重要的三点认知”、“最需要提升的两项能力”以及“一个仍待探索的问题”。教师进行课程总结，强调“两违”管控作为微观治理窗口所折射出的国家治理体系与治理能力现代化的大命题，鼓励学生将所学思维与能力迁移到更广泛的公共管理领域。

  八、教学评价与反馈

  本课程采用“过程性评价为主、终结性评价为辅，多元主体参与”的综合评价体系。

  1.过程性评价（占总评60%）：

   *课堂参与度：在案例讨论、角色扮演、模拟会议中的贡献质量。

   *阶段性产出：包括法律政策分析报告、沟通模拟表现记录、听证会陈述稿、强制拆除行动方案（1.0和2.0版）等，由教师与行业导师根据评分量规进行评价。