地方基础及财政 5

地方财政支出概述LocalPublicFinance6.1

地方政府支出是地方政府为了履行地方政府职能，执行地方公共政策的成本，是计入地方政府经常性账户和资本性账户的全部支出。地方财政支出概述6.1

我国实行复式预算，主要包括一般公共预算、社会保险基金预算、政府性基金预算和国有资本经营预算。

相应地，地方政府支出也包括地方一般公共预算支出、地方社会保险基金支出、地方政府性基金支出、地方国有资本经营支出以及地方预算外资金支出（2011年之后预算外资金支出已经全部纳入预算）。

其中，地方一般公共预算支出也简称为地方财政支出，是地方政府支出中最重要的内容，也是统计上最为完整，管理上最为规范的内容。地方财政支出概述6.1

在社会经济生活中发生着大量的支出行为，哪些支出行为该由中央政府负责，哪些支出行为该由地方政府负责，这涉及到各级政府财政支出范围的确定。

在市场经济体制下，各级政府之间的职能范围和相应的支出范围应有明确的划分，以利于各方各司其职，实现资源的优化配置。一、地方财政支出的范围6.1

正如前面知识点里提到的，各级政府间职能范围划分的首要问题涉及到各级政府应当履行哪些公共职能。

总的说来，中央政府提供使全国公众受益的公共产品和服务，而地方政府提供在地理上可以分割的公共产品和服务，在此基础上来确定各级政府的职能，把特定的职能分配给能最好执行这一职能的一级政府，然后根据各级政府行使其职能的需要，相应地划分财政管理权限，为各级政府履行其职能提供资金保证。一、地方财政支出的范围6.1

从我国地方财政的实际情况和今后发展的趋势看，地方财政支出范围包括以下几类：

（1）维持地方政府部门正常运行方面的支出。（2）提供本地居民享用的地方性公共产品和服务的支出。这些产品和服务主要包括：地区性交通、警察、消防、教育、环保、绿化、城市供水、下水道、垃圾处理、公园、地方性法律的制定和实施等。（3）配合中央政府调节本地区居民的收入分配，提供地区性社会保障。（4）其他与地方政府履行职能有关的支出。

一、地方财政支出的范围6.1

在现代市场经济背景下，随着地方政府职能的扩大，地方财政支出的项目亦越来越多。

通过从不同的角度对地方财政支出项目进行分类，可以使我们从不同的侧面理解地方政府的财政活动，有助于提高地方财政支出的使用绩效。二、地方财政支出分类：按职能6.1

为了从职能的角度，对政府支出进行更细致的分类，同时规范和统一世界各国的支出分类，国际货币基金组织（IMF）先后发布了《2001年政府财政统计手册》和《2014年政府财政统计手册》，将政府支出按职能划分为十个类别，分别为：

（一）一般公共服务。（二）国防。（三）公共秩序和安全。（四）经济事务。（五）环境保护。（六）住房和社会福利设施。（七）医疗保健。（八）娱乐、文化和宗教。（九）教育。（十）社会保护。二、地方财政支出分类：按职能6.1

为了与国际接轨，中国政府于2006年参照IMF的分类方法，进行了一次较为彻底的科目分类改革，并于2007年开始正式实行。在这次改革之前，中国的财政支出是按照经费性质进行分类的，类级科目主要包括：基本建设支出、企业挖潜改造支出、科技三项费用、流动资金、地质勘探费、支农支出、文教科学卫生事业费、抚恤和社会福利救济费、社会保障补助支出、国防支出、行政管理费、公检法支出、外交外事支出、政策性补贴支出等。这样的分类方式，总体上是与传统的计划经济体制相适应的，但是与现代市场经济却不相适应。二、地方财政支出分类：按职能6.1

根据2024年的全国一般公共预算决算表，我国公共财政支出（不含社会保险基金支出）按照职能分类，共分为24类，分别为：（一）一般公共服务；（二）外交；（三）国防；（四）公共安全；（五）教育；（六）科学技术；（七）文化体育与传媒；（八）社会保障和就业；（九）医疗卫生与计划生育；（十）节能环保；（十一）城乡社区；（十二）农林水；（十三）交通运输；（十四）资源勘探信息等；（十五）商业服务业等；（十六）金融；（十七）援助其他地区；（十八）国土海洋气象等；（十九）住房保障；（二十）粮油物资储备；（廿一）其他；（廿二）债务付息；（廿三）债务发行费用；（廿四）预备费。二、地方财政支出分类：按职能6.11

按照地方财政支出的经济性质，或者说是否体现了地方财政支出对经济中实际资源的所有权，可以将地方财政支出划分为地方购买性支出和地方转移性支出两大类。2

地方购买性支出是地方政府购买商品与服务的成本。3

这类支出体现了地方政府的消费和投资行为。4

地方购买性支出主要包括对地方政府雇员的工资支付、对地方性公共产品和公共服务的提供以及固定资本投资等。二、地方财政支出分类：按经济性质6.1二、地方财政支出分类：按经济性质6.1

地方转移性支出是指地方政府部门无偿转移给私人部门的那部分支出。

它是一种单方面的无偿支付，地方政府不能从对这部分资金的使用中获取相应的商品和服务。地方转移性支出主要包括政府补贴、赠与、社会保障支出和债券利息支出等。123

将地方财政支出划分为购买性支出和转移性支出，是理论研究中最为常用的做法。实践中，国际货币基金组织先后发布的《2001年政府财政统计手册》和《2014年政府财政统计手册》，按照经济性质分类，将政府支出划分为八个类别，分别为：

二、地方财政支出分类：按经济性质6.1雇员补偿（即支付给政府雇员的工资和薪金以及社会缴款）；商品和服务的使用（不包含投资性支出）；固定资本的消耗（固定资产价值的减少）；二、地方财政支出分类：按经济性质6.1456利息；补贴（面向公共和私人企业）；赠与（面向外国政府、国际组织和其他政府单位）；78社会福利（面向个人）；其他开支。

参照IMF的分类方式，我国政府在2006年科目分类改革中，按照经济性质，将政府支出划分为12个类别：工资福利支出；商品和服务支出；对个人和家庭的补助；二、地方财政支出分类：按经济性质6.1对企事业单位的补贴；转移性支出（指政府间转移）；赠与；二、地方财政支出分类：按经济性质6.1债务利息支出；债务还本支出；基本建设支出；其他资本性支出；贷款转贷及产权参股；二、地方财政支出分类：按经济性质6.1其他支出。我国地方财政支出规模和结构LocalPublicFinance6.26.2.1地方财政支出的规模6.2.2地方财政支出的结构知识要点地方财政支出的规模6.2.1

在1978年改革开放以前，我国实行计划经济体制，在财政体制上实行中央集权，地方政府的财政自主权很小。

改革开放以后，我国逐步实行了财政分权改革，地方政府也获得了较大的财政自主权。

因此，我们把注意力重点放在1978年以来的地方财政支出（以及中央财政支出）的规模演变。地方财政支出的规模6.2.1地方财政支出的规模6.2.1

1978年以来，我国的地方财政支出规模增长速度十分迅速，从1978年的不足600亿元上升到2010年的突破7万亿元（名义价格），2015年更是达到了15万亿元以上，37年间扩张了250多倍，年均增长16%。

从地方财政支出占全国财政支出的比重来看，1978－1984年之间，地方财政支出占比在45%－52%之间。

1985年我国在两次利改税改革基础上，实行了“划分税种、核定收支、分级包干”的财政体制改革，使得当年的地方财政支出比重增加到60%，相比1984年，猛增了13%。

1985年以后，地方财政支出占全国财政支出的比重总体上呈现了不断上升的趋势，即使1994年的分税制财政体制改革，也没有改变这一趋势，至2015年，地方财政支出的占比已经提高到了85.5%。

地方财政支出占比的不断提高，反映出地方政府的可用财力与相应的财政职能保持了不断扩张的趋势。地方财政支出的规模6.2.1地方财政支出的结构6.2.22006年收支科目分类改革之前，地方政府最重要的财政支出项目是文教科卫事业费支出，占地方财政支出的比重超过20%。其次是基本建设支出，占比超过10%。第三是行政管理费，所占比重也接近10%。第四是公检法支出，占比超过7%。如果按照行政管理支出的大口径（含行政管理费，公检法支出和外交外事支出）来计算，三项支出占比超过16%，是地方财政的第二大支出项目。地方财政支出的结构6.2.2

2006年，我国实行了收支分类改革，科目体系进行了调整。

2007年实行新科目体系以来，地方政府最重要的财政支出项目是教育支出。2007年的教育支出占地方财政支出的比重为17.55%，2023年为16.78%。

一般公共服务支出所占比重从2007年的16.57%下降到2023年的8.34%，这在一定程度上是因为债务付息支出从一般公共服务支出中单列。地方财政支出的结构6.2.2社会保障和就业支出占比上升了3个百分点，2023年达到16.42%。城乡社区支出和农林水支出的占比也较大，卫生健康支出占比明显上升。地方财政支出的结构6.2.2地方财政支出主要项目分析LocalPublicFinance6.3地方公共安全支出6.3.1地方公共安全支出(publicsafetyexpense)源于地方政府“保护社会上各个人，使不受社会上任何其他人的侵害或压迫”这一基本义务，其目的在于维护公共秩序和安全。相应地，地方公共安全支出就是地方政府用于维护公共秩序和安全所消耗的成本。地方公共安全支出6.3.1地方教育支出6.3.2地方教育支出是地方政府用于本地区教育发展的全部支出，它也是地方政府最重要的财政支出项目之一。地方教育支出6.3.2（一）政府介入教育的原因与分工（1）教育具有很强的正外部性（2）教育是促进社会公平的重要途径（3）地方与中央政府的分工地方教育支出6.3.2（二）教育支出的统计口径

一国的全部教育支出包括公共教育支出和私人教育支出。其中私人教育支出是私人部门用于教育的全部支出，主要是私人承担的学杂费支出和捐赠支出。公共教育支出是政府部门用于教育的全部支出，包括中央教育支出和地方教育支出。地方教育支出6.3.2

从中国的实践来看，公共教育支出主要以财政性教育经费来衡量，财政性教育经费包括公共财政预算教育经费，各级政府征收用于教育的税费、企业办学中的企业拨款、校办产业和社会服务收入用于教育的经费等。

在财政性教育经费中，公共财政预算教育经费又是绝对的主体，占比90%左右。因此，有时候在财政性教育经费数据难以获得的情况下，人们常常用公共财政预算教育经费替代财政性教育经费，作为衡量公共教育支出的小口径。

公共财政预算教育经费中又包括教育事业费拨款、基本建设拨款以及科研拨款等内容。（二）教育支出的统计口径6.3.2（二）教育支出的统计口径6.3.22022年全国总教育经费为61329.14亿元，财政性教育经费为48472.91亿元，占全部教育经费的79.04%。财政性教育经费占当年GDP的比例为4.01%，这一比例虽然低于发达国家水平，但基本符合我国发展中国家的