北京市政府投资项目管理效益研究基于概算投资控制决算审批周期管理

公司质量方针：打造行业精品，创造客户价值I公司质量方针：打造行业精品，创造客户价值I目录30659_WPSOffice_Level1第一章研究概述 329182_WPSOffice_Level2一、研究背景 37990_WPSOffice_Level2二、研究目标及意义 4562_WPSOffice_Level2三、研究内容 4519_WPSOffice_Level2四、研究方法 429182_WPSOffice_Level1第二章北京市概决算管理政策沿革 630027_WPSOffice_Level2一、初步设计概算投资控制 621220_WPSOffice_Level2二、决算审批周期管理 107990_WPSOffice_Level1第三章典型案例研究 118284_WPSOffice_Level2一、典型概算案例项目 1126139_WPSOffice_Level2二、典型概算案例项目 27562_WPSOffice_Level1第四章概决算项目存在的主要问题分析 3710140_WPSOffice_Level2一、概算项目投资超可研的主要原因 374940_WPSOffice_Level2二、决算项目审批周期过长的主要原因 39519_WPSOffice_Level1第五章解决方法及相关政策建议 4118006_WPSOffice_Level2一、加强概算投资控制的措施及相关建议 4130424_WPSOffice_Level2二、缩短决算审批周期的措施及相关建议 43公司质量方针：打造行业精品，创造客户价值PAGE10公司质量方针：打造行业精品，创造客户价值PAGE10第一章 研究概述一、研究背景政府投资建设项目是政府职能的重要体现，该类项目通常具有投资金额高、投资公益性高、管理风险高以及社会影响大等特点，最终项目管理的效益高低不仅涉及建设项目本身的投资收益，更关乎人民大众的切身利益。长期以来，政府投资建设项目普遍存在实际建设超计划标准、超计划规模的问题，并由此造成超计划投资，以上“三超”直接导致项目本身成本管理失控，进而影响政府本年度投资管理及下一年度投资计划安排，最终影响政府投资管理效益；而对于投资控制而言，作为施工图设计的重要依据，工程概算不仅是项目前期确定、控制总投资的关键依据，还是影响项目筹措的关键因素，因此，为有效控制项目投资，应重点关注项目概算投资，只有在源头做好控制，才不会在后期出现投资失控的局面。此外政府投资项目还呈现出决算审批时间长、决算资料不完备等周期管理问题，决算审批时间的长短影响项目实际结算的时效，而项目资料的完备程度则直接影响项目后评价分析的准确性。综上所述，作为评价项目管理效益高低的重要指标，概算投资控制及决算周期管理将直接影响政府投资建设项目的成功与否，2019年以来，北京市审计局在对市级基本建设预算资金管理和分配进行审计过程中，针对政府投资建设项目的控制及管理提出整改建议：具体包括完善概决算管理制度、规避概算项目超可研风险、提高概决算管理效率等。2019年7月，经市领导批准，市发改委会同市财政局印发《加强市级政府性投资建设项目成本管控若干规定（试行）的通知》，严格控制本市政府投资成本，对政府投资项目概算控制和决算管理提出了更高的要求。基于以上背景，本课题拟通过梳理以往北京市政府投资概算及决算项目，筛选出概算投资超可研、决算审批周期过长的典型项目案例，通过典型案例的解剖，深入分析项目概算投资超可研的主要原因及决算审批周期过长的重要卡顿节点，并在此基础上提炼目前政府投资项目在概算控制及决算审批周期管理的关键问题及制约因素，进而分析提出有利于项目概决算管理的相关措施，最终提高政府投资建设项目概决算管理效益。二、研究目标及意义概算投资控制的研究能够通过已完成项目现状分析，剖析得到现阶段项目概算超可研的关键原因，由此提出完善后续项目概算编制的建议，也能为政府相关部门制定概算管理相关政策文件提供参考；决算审批周期管理研究可以通过已完成项目过程中卡顿节点的梳理，提炼现阶段项目决算管理过程中普遍存在的重要问题，由此提出以后项目决算管理的重要关注事项，最终达到尽可能缩短项目决算审批周期的目的。最后，期望本研究工作的开展，能够提升政府对项目投资的有效控制、对项目决算审批周期的有效管理，进而实现政府投资管理效益的提升。三、研究内容本课题计划首先对北京市概决算管理的相关政策文件进行梳理，其次通过实际案例项目调研，仔细梳理项目背景，分析影响项目概算投资（决算审批周期）确定及调整的关键因素，通过现状项目重、难点问题的挖掘剖析项目大幅超可研、决算审批长时间停滞的核心原因，而后结合现行政策规定，提出有针对性的概决算编制、审批建议，明确项目参建各方的责任和义务，最终提高政府投资建设项目概决算管理效益，具体研究技术路线图如图1所示。四、研究方法1.调查研究法，即通过考察了解客观情况直接获取有关材料，并对这些材料进行分析的研究方法，其调查法不受时间和空间的限制，适用于描述性、解释性和探索性的研究。本研究采用该方法主要是通过搜索现状概决算审批流程，梳理出市政府投资概算超可研的具体原因、决算审批的主要卡顿节点。2.多案例研究法，即应用实际发生的项目案例定性定量相结合地分析说明某一发展规律，其特别适用于无法精确定量分析的实际复杂事例。本研究采用该方法主要是从调查的多个案例中筛选出投资超额、周期过长的典型案例，通过剖析典型案例来分析项目超投资、周期长的具体原因及解决方案3.访谈研究法，即访问者与被访问者直接进行交流的定性研究方法，探讨、思辨某一问题。本研究采用该方法主要是通过与项目参与各方及专家的交流来提炼影响项目投资管理的关键因素，并通过访问调查来获得解决问题的建议及思路。图1：研究技术路线图第二章 北京市概决算管理政策沿革政府投资作为一项重大的政府职能，事关经济社会发展全局，既是政府实现宏观调控、落实发展战略的重要手段，也是推动首都城市建设、提高城市发展水平的有力抓手，在稳增长、促改革、调结构、惠民生、防风险等方面，特别是在补齐基础设施和公共服务短板上发挥着关键作用，因此作为投资主体政府部门必须对该类型项目进行严格把控与管理。一、初步设计概算投资控制1.项目初步设计概算和可行性研究报告的关系依据《关于印发北京市发展和改革委员会政府投资管理暂行规定的通知》（京发改〔2004〕2423号），可行性研究报告应包括项目可行性和依据、建设内容、建设规模、建设选址、项目总投资估算和资金来源落实情况、招标方案、风险管理方案、经济效益和社会效益分析等内容。其中，作为可行性研究报告的重要组成内容，投资估算依据项目前期资料对项目未来将发生的所有费用进行估算和确定，经政府相关部门批准的可行性研究报告是确定拟建项目初步设计概算投资的关键参考文件。作为北京市政府投资主管部门，北京市发改委自2004年以来发布多个政策性文件对项目初步设计概算总投资的确定作出明确规定，其中，京发改〔2004〕2423号文明确指出，初步设计方案确定的建设内容和建设标准不得超过可行性研究报告批复的范围，且概算总投资概算不得超过可行性研究报告批准的总投资估算的3%，否则应重新报批可行性研究报告。而2019年北京市发改委及北京市财政局联合印发的《加强市级政府投资建设项目成本管控若干规定（试行）的通知》（京发改〔2019〕990号），则进一步细化了相关规定，通知第十条明确指出，初步设计概算必须严格执行可行性研究报告批复文件要求，因国家政策、地质条件发生重大变化等客观原因确需增加投资概算的，项目单位应提出调整方案及资金来源，按照规定程序报投资概算核定部门审核后提请市政府专题会议。2.可行性研究报告的编制与审批鉴于项目可行性研究报告的批复是初步设计概算投资确定的重要依据文件，故有必要对可行性研究报告的编制与审批进行梳理。2.1可行性研究报告的编制京发改〔2004〕2423号第二十条规定可行性研究报告的内容应当包括以下章节：①项目概况；②项目提出的可行性和依据；③建设内容和建设规模；④项目建设选址；⑤环境保护和能源、资源消耗等；⑥项目外部配套建设条件论证；⑦劳动保护与卫生防疫、消防等；⑧项目总投资估算和资金来源落实情况；⑨招标方案；⑩风险管理方案；⑪经济效益和社会效益分析；⑫项目建设周期及工程进度安排；⑬对于项目建议书批复中规定须实行项目法人责任制的项目，要提出项目法人的组建方案；⑭对于项目建议书批复中规定须政府投资采取资本金注入方式投入的项目，要提出股权结构和利益分配方案；⑮结论。2.2可行性研究报告的审批京发改〔2004〕2423号第二十一条规定，可行性研究报告审批前，应完成征求或取得规划部门出具的规划设计方案审查意见，以及有关法律、法规和文件规定应提交的其他文件；而第二十二条则规定，对于项目单位编制的可行性研究报告，市发改委要委托有资质的社会咨询机构和专家进行评估论证，且咨询机构要对出具的评估论证意见承担相应责任。为厘清可行性研究报告审批的实际流程，课题组对市发改委内部人员进行访谈，得到具体审批条件、审批申请材料及审批流程。（1）审批条件政府投资项目进行可行性研究报告审批前需要满足：①取得项目建议书批复，并提供符合国家规定内容及要求的可行性研究报告；②重大政府投资项目通过专家评议；③需征地拆迁的项目初步完成征地、拆迁安置方案；④国家和北京市规定的其他审批条件。（2）主要申请材料项目单位申请可行性研究报告批复时需要提交：①关于申报可行性研究报告的请示或报批函；②可行性研究报告（文本）；③项目建议书批复；④规划自然资源部门出具的有效规划意见；⑤政府投资以外资金筹措平衡方案说明材料；⑥项目运营期费用资金筹措平衡方案说明材料；⑦国家和本市规定的其他申请材料。（3）主要审批流程在接到区发展改革委或市属项目单位提出的申请后，首先由专业处室初审，初审完成后发起可行性研究报告委托评估；完成评估后，专业处室起草批复，投资处会签；最后专业处室主管委领导审批同意后履行批复程序。3.初步设计概算的编制与审批3.1初步设计概算的编制截至目前，相关政府部门印发的投资管理相关政策文件中，尚未发现针对政府投资项目初步概算编制内容的具体规定，而事实上，根据相关研究统计，虽然工程设计费在工程项目总投资中比例还不到6%，但设计概算对工程项目总投资的影响却达到了75%。基于此，课题组在对初步设计概算的编制单位、评审单位进行访谈后得知，初步设计概算主要包括项目的初步设计图纸和建设项目概算总投资两大部分，其中：初步设计图纸主要包括总体布局设计、主要工艺流程、设备选型及安装设计；项目概算总投资则是由设计单位主要依据初设图纸确定的项目建设所需的全部费用。3.2初步设计概算的审批京发改〔2004〕2423号第二十四条规定，市发改委在进行初步设计概算审批时，应委托和组织有资质的专业机构和工程专家，对初步设计方案进行优化、对项目概算总投资进行评审；而京发改〔2019〕990号文件则对上述第专业机构明确了资质要求，即在审批初步设计概算时，应当委托具备甲级资信（资质）工程（造价）咨询机构开展项目第三方评估评审。为厘清初步设计概算报告审批的实际流程，课题组对市发改委内部人员进行访谈，得到具体审批条件、审批申请材料及审批流程。（1）审批条件政府投资项目进行初设概算审批前需要满足：①建设项目可行性研究报告获得批准；②总概算投资未超过可行性研究报告批准的的总投资估算的10%；③国家和本市规定的其他条件。（2）主要申请材料项目单位申请初设概算批复时需要提交：①关于初步设计概算审批的的请示或报批函；②可行性研究报告的批复或项目建议书（代可行性研究报告）批复；③按规定编制的初步设计方案、概算及图纸等。主要审批流程在接到区发展改革委或市属项目单位提出的申请后，首先由专业处室对初步设计概算进行初审，通过后转投资处委托评估；项目完成评估后，投资处组织召开概算联审会，专业处室、项目单位、设计单位、评估单位等参会对项目建设内容、建设标准、投资金额等进行联审；联审会审查通过后，由投资处起草批复，专业处室会签；最后投资处室主管委领导审批同意后履行批复程序。决算审批周期管理本课题研究的决算审批周期自项目单位向市发改委提请建设项目决算请示之日起，至市发改委印发项目决算批复之日止。为厘清项目决算审批的实际流程，课题组对市发改委内部人员进行访谈，得到具体决算审批条件、审批申请材料及审批流程。1.审批条件项目竣工决算审批过程中重点审核项目是否按照批准的概算内容实施，有无超标准、超规模、超概算投资现象，有误多算、重复计算工程量、高估冒算建筑材料价格现象，是否履行基本建设程序，是否符合国家有关建设管理制度要求等，具体审批条件主要包括：①建设项目已经市发展改革委批准；②项目已按批准的设计文件通过竣工验收；③国家和本市规定的其他条件。2.主要申请材料项目单位申请决算批复时需要提交：①关于申报决算的请示或报批函；②项目竣工验收合格的文件；③项目竣工决算报告（文本）；④可行性研究报告批复或项目建议书（代可行性研究报告）批复；⑤初步设计概算批复。3.主要审批流程在接到区发展改革委或市属项目单位提出的申请后，首先由专业处室对项目决算进行初审，起草提请决算审核的签报并报主管委领导批准；委领导批准后，投资处依据委领导审签的签报委托中介机构开展决算审核；项目完成评估后，投资处组织召开决算联审会，专业处室、项目单位、设计单位、评估单位等参会对项目建设内容、建设标准、投资金额等进行联审；联审会审查通过后，由投资处起草批复，专业处室会签；最后投资处室主管委领导审批同意后履行批复程序。典型案例研究一、典型概算案例项目1.清河站交通枢纽工程1.1项目概况及背景清河站交通枢纽位于海淀清河地区，地理位置处于北京市区西北部，属于海淀区边缘集团（即中心城承担产业和人口聚集的重要地区，包括清河地区和西苑地区），周边主要以居住用地，科研用地为主，还有少量教育用地、商业用地、办公用地、市政用地、绿地等。北京由于受到环境、土地资源、道路资源的制约，城市交通发展必然要选择以公共交通为主导的可持续发展的模式看，且大力发展公共交通事业已经被纳入北京市总体规划；为实现“新北京交通体系”的总体建设目标，需要建设一批适合北京市交通发展的综合客运枢纽和中心站，清河火车站交通枢纽属于一级公交换乘场站，将充分利用清河火车站大铁周边用地及京新桥下空间，建设清河火车站交通枢纽设施，项目建成后将大力提高城市公共交通的软、硬件服务水平，满足西北部地区公共交通提高运营效率、改善运营环境的要求，为北京市公交网络的高效运转提供有力的支持。清河站交通枢纽用地由两个枢纽建设用地、一个广场用地和枢纽代征道路用地组成，其中：①东枢纽用地西起规划站东街，东至公共绿地，北起规划的安宁庄西二条，南至公共绿地，主要建设内容包含公交过境站台、自行车停放区（含室外市政管线、场区内道路等配套工程；②西枢纽用地西起规划站东街，东至公共绿地，北起规划的安宁庄西二条，南至公共绿地，主要建设内容包含枢纽主楼、换乘连廊及上下客区；③广场用地北起上地五街京新高速入口匝道，南至南侧公共绿地，西邻上地东路，东至京新高速，主要建设内容包含火车站西广场步行换乘区、自行车停车区等功能，安排自行车停车位3500个；④枢纽新建京新东侧路，连接清河站北地库与安宁庄北路，道路性质为枢纽专用机动车路；⑤枢纽新建京新西侧路，是清河站西侧公交场站与外部市政路联系的通道，道路性质为枢纽机动车专用路。此外，工程还需利用既有京新高速从安宁庄北路至小营西路的桥下空间，建设枢纽换乘、候车、驻车、广场等功能。1.2项目进展情况2018年5月23日，清河站交通枢纽项目取得《关于清河火车站交通枢纽（一期）建设项目前期工作函》（京发改[前期]〔2018〕27号），该文件同意项目按照“一会三函”流程办理相关手续；同年6月8日项目入选北京市发展和改革委员会与北京市住房和城乡建设委员会联合印发的《北京市2018年重点工程计划》（京发改〔2018〕1137号）。2018年10月22日，本项目设计方案通过北京市规划和国土资源管理委员会审核，取得《关于清河火车站交通枢纽一期及配套广场道路工程设计方案的批复》（市规划国土函〔2018〕2632号）。2018年11月28日，本项目取得《建设项目选址意见书》（2018规土选市政字0058号）；同年12月3日项目获得《建设项目用地测量成果报告书》（2018规测字0095号），经测量项目总用地规模35805平方米。2019年3月1日，本项目取得《关于清河火车站交通枢纽一期及配套广场道路工程项目人防工程建设审查意见的函》（海民防试点函〔2019〕001号）；同年4月12日取得《关于清河火车站交通枢纽一期及配套广场道路工程交通影响评价审查意见的函》（京交函〔2019〕526号）；同年5月21日取得《关于清河火车站交通枢纽一期及配套广场道路工程社会稳定风险分析报告的意见》（京交函〔2019〕758号）。2019年7月18日，市规划自然资源委员会依据京新高速东、西侧规划红线批复《建设项目用地预审意见》（2019规自[海]预字0004号），项目总用地规模35805平方米；同年11月8日项目取得《关于清河火车站交通枢纽一期及配套广场道路工程水影响评价报告书的批复》（京水评[审]〔2019〕211号）。因项目征拆过程中发现项目红线与京新高速用地红线存在不闭合空白地，故对项目钉桩红线进行调整，并于2020年3月19日取得《建设项目用地测量成果报告书》（2018规测字0095号补一），经测量项目总用地规模调整为45014平方米。清河站交通枢纽项目于2019年6月底局部开工建设，截至2021年6月，除枢纽主楼北侧绿化工程、东侧路未施工完成外，其余已基本完工，完成比例约95%。1.3项目概算投资问题分析（1）项目可行性研究报告情况①投资估算相关依据北京市建设委员会颁布的2016年《北京市建设工程概算定额》；北京市建设工程造价管理处、北京市建设工程造价管理协会主编的《北京建设工程技术经济指标（一）》；《财政部关于印发基本建设项目建设成本管理规定的通知》（财建〔2016〕504号）、《建设工程监理与相关收费管理的规定》（发改价格〔2007〕670号）及《工程勘察设计收费管理规定》（计价格〔2002〕10号）等工程建设其他费取费文件；中国建设工程造价管理协会标准《建设项目投资估算编审规程》（CEAC/GC1-2007）；北京地区同类工程技术经济指标；北京市建设工程造价管理处发布的当期《北京工程造价信息》；工程项目相关建设标准及规范。②投资估算方法可研阶段项目按照以下原则估算投资：工程费按照已有方案、类似工程指标进行估算；工程建设其他费按照相关取费文件进行核算计取；工程改移费参考类似工程指标进行估算；征地拆迁费依据拆迁协议等资料计取。最终，2020年9月7日项目取得《关于清河站交通枢纽项目建议书(代可行性研究报告）的批复》（京发改[审]〔2020〕528号），项目总用地面积约9.2公顷（含京新高速桥下面积5.62公顷，该用地为京新高速用地范围），总建筑面积13610平方米，项目主要建设内容包括换乘连廊、集散广场、公交及出租车驻车场、业务用房、便民服务设施等，项目总投资67363万元。（2）项目初步设计概算审核情况经评估单位审核，项目初步设计概算审定：总用地面积45014平方米（不含京新高速桥下同期实施面积），总建筑面积13390平方米，项目主要建设内容包括换乘连廊、集散广场、公交及出租车驻车场、业务用房、便民服务设施等，项目总投资69914万元，较可研批复增加2669万元，增加主要原因如下：①项目用地面积增加导致投资增加2019年7月市规划自然资源委员会依据京新高速东、西侧规划红线批复《建设项目用地预审意见》（2019规自[海]预字0004号），项目总用地规模35805平方米，且项目可行性研究报告依据该文件批复项目用地面积约3.58公顷；项目征拆过程中经核实京新高速未按规划红线实施征拆工程，导致枢纽征拆红线与京新高速用地红线存在不闭合空白地，而该空白地已被海淀区政府委托相关单位完成征地工作，故海淀区出让该空白地给项目单位用于本项目道路工程建设使用，并于2020年3月调整钉桩报告（2018规测字0095号补一），且项目单位取得新钉桩报告时项目可行性研究已处于审批阶段，为避免流程问题，未对可行性研究报告返工调整，最终初步设计概算依据调整钉桩报告确定项目总用地面积45014平方米，较可研批复面积增加9209平方米，由此导致征地拆迁较可研增加2203万元。②项目前期周边设施现况调研不足导致投资增加项目可研阶段已经取得《清河火车站交通枢纽一期工程（初步勘查阶段）岩土工程勘察报告》（北京城建勘测设计研究院有限责任公司勘察编号：2017勘察119），且可研估算时室外铺装按常规项目考虑，但初设经实地勘测，地面下基层呈“弹簧土”状、无法压实，故铺装下基层增加300厚无砂大孔混凝土配钢筋网措施，由此导致投资较可研增加；初设阶段依据现场的实际情况，京新高速桥西侧有基站1座，影响新建换乘连廊上部结构施工，故新增1座基站改移工程336万元；可研架空通讯光缆、埋设通讯光缆均按96芯估算，初设经与各产权单位对接，光缆实际规格偏高（144芯/288芯/432芯），导致投资较可研增加。③可行性研究投资估算漏项、方法不当导致投资增加一体化泵站可研阶段仅估算设备费，未计土建工程费，故而造成初设投资增加；标志标识可研参考常规项目（设置于室内）按建筑面积单方指标估算投资，而实际上本项目标志标识布置范围（枢纽换乘区域）设置在室外（包括铁路站房西侧广场区域、公交换乘区域），而室外面积并不计入建筑面积内，由此导致初设投资较可研增加。④周边其他项目的建设影响导致投资增加本项目2019年6月开工建设，建设期间2019年12月清河火车站开通，为保障乘客换乘需求，项目增设标识临时接驳方案，且枢纽广场和清河火车站出入口相接位置数量较可研增加，以上导致初设投资较可研增加。2.首都医科大学附属北京朝阳医院东院建设工程2.1项目概况及背景本项目位于北京市朝阳区常营定福庄规划医疗用地内：东至规划辛庄路（东十里堡路）；南至规划常营南路；西至规划双桥东路；北至规划常营中街。北京市2050年建成“世界城市”的战略目标对本市医疗卫生事业发展提出了更高要求，要达到上述目标，就要求医疗技术和科研能力达到国际先进水平，并在一定程度上具有国际引领与辐射能力；朝阳医院本部地处使馆区及CBD核心区，是距离京东常营地区最近的三级甲等医院，本部现有床位1380张，占地5.08万平方米、建筑面积15万平方米（包括上世纪五六十年代的老旧建筑），分别为标准面积的34%、52%，目前本部各项医疗数据指标持续增长，但院内已无发展空间，持续增长的医疗服务需求与现状基础设施已呈现出不可调和的矛盾，该矛盾的日益突出不仅制约医疗技术的发展，更影响了病患提的就医和休养；在朝阳区常营地区新建朝阳医院东院，不仅能分流北京市东部地区及河北省天津市等地来京就医的部分医疗需求，还能在一定程度上改善本部的就医环境，推动本部疑难重症和高端医疗技术的进一步发展，促进朝阳医院整体健康可持续发展，项目建成后将重点发展疑难重症和高端医疗技术，整体提升朝阳医院的医疗技术水平和综合实力，力争在治疗呼吸、中毒和职业病等方面具备国际引领与辐射能力，为北京市构建世界城市创造条件。2.2项目进展情况2013年7月3日项目取得北京市规划委员会《关于朝阳区望京定福庄地区医疗卫生用地规划意见的函》（市规函〔2013〕973号）；同年11月20日取得北京市卫生局《北京市卫生局关于原则同意首都医科大学附属北京朝阳医院建立东院区的批复》（京卫医字〔2013〕189号）。2015年10月10日项目取得北京市发展和改革委员会《关于抓紧开展北京朝阳医院东院区项目前期工作的复函》（京发改〔2015〕2280号）；同年12月8日取得北京市国土资源局《建设项目用地预审意见》（京国土朝预〔2015〕0079号）。2016年6月28日项目取得《人防工程建设方案咨询意见书》（〔2016〕京防工咨字0202号）；同年7月8日取得《关于首都医科大学附属北京朝阳医院东院项目交通影响评价审查意见的函》（京交函〔2016〕651号）、11月30日取得《首都医科大学附属北京朝阳医院东院建设项目社会稳定风险分析报告审查意见》（朝维稳办文〔2016〕115号）。2017年8月项目取得北京市规划和国土资源管理委员会《关于首都医科大学附属北京朝阳医院东院项目设计方案的规划意见复函》（2017规[朝]复函字0015号）、《朝阳医院东院建设项目社会稳定风险评估报告审查意见》及《建设项目选址意见书》（2017规划选字0002号）；同年10月24日取得《关于首都医科大学附属北京朝阳医院东院建设工程项目的节能审查意见》（京发改[能评]〔2017〕40号）、11月21日取得《关于<首都医科大学附属北京朝阳医院东院项目通信基础设施规划方案>的复函》（京信发展函〔2017]172号）、12月4日取得《人防工程设计审核批准意见书》（〔2017〕京防工准字0234号）2018年3月6日项目取得北京市国土资源局朝阳分局《关于北京朝阳医院东院建设工程项目用地预审意见有效的复函》（京国土朝综〔2018〕64号）；同年6月8日取得北京市发展和改革委员会和北京市住房和城乡建设委员会文件《关于印发北京市2018年重点工程计划的通知》（京发改〔2018〕1137号）、8月24日取得北京市规划和国土资源管理委员会《建设用地规划许可证》（2018规土[朝]地字0013号）。2019年1月3日项目取得北京市生态环境局《关于首都医科大学附属北京朝阳医院东院建设工程环境影响报告书的批复》（京环审〔2019〕3号）；同年4月15日取得北京市朝阳区住房和城乡建设委员会《施工登记意见函》（2019施[朝]意字002号）。2019年3月28日，北京朝阳医院东院建设工程开工；截至同年6月底，土方开挖、基坑支护及降水工程已开始全面施工。2.3项目概算投资问题分析（1）项目可行性研究报告情况①投资估算相关依据北京市建设委员会颁布的2004年《北京市建设工程概算定额》、《北京市建设工程概算费用定额》、《北京市建设工程概（预）算定额文件汇编》；北京市建设工程造价管理处发布的当期《北京工程造价信息》；工程项目相关建设标准及规范。②投资估算方法可研阶段项目按照以下原则估算投资：工程费按照已有方案、类似工程指标进行估算；工程建设其他费按照相关取费文件进行核算计取；土地费用根据朝阳医院和北京市土地整理储备中心签订的《储备土地开发建设补偿协议》（京土整储项一合[2016]2号）计取。本项目选取了与其性质类似的首都医科大学附属北京天坛医院迁建工程概算进行投资估算参照。项目整体单方暂估9767元/平方米（不含土地费用），较参照项目单方造价8154元/平方米高出1613元/平方米，主要考虑因素有：A经测算，装配式钢结构建筑安装指标较现浇钢筋混凝土指标高约833元/平方米；B装配式钢结构装饰工程指标较现浇钢筋混凝土指标高约200元/平方米；C根据市政咨询方案，红线外工程较一般项目高约486元/平方米；D预备费由于概算阶段取3%，本项目代可研阶段取5%，故较参照项目高约194元/平方米。最终，2018年7月26日项目取得北京市发展和改革委员会《关于批准首都医科大学附属北京朝阳医院东院建设工程项目建议书（代可行性研究报告）的函》（京发改[审]〔2018〕243号）：总建筑面积198432平方米，其中地上建筑面积110174.5平方米，地下建筑面积88257.5平方米。主要建设门急诊、住院、医技、科研、教学、后勤保障、行政管理、院内生活等用房及地下车库，同步实施道路、绿化等室外工程及热力、天然气、电力等红线外市政工程建设。设置床位1000张，项目总投资207515万元。（2）项目初步设计概算情况经评估单位审核，项目初步设计概算审定：新建总建筑面积198432平方米，其中地上110175平方米，地下88257平方米，建设内容包括医疗综合楼、锅炉房、污水处理站、液氧站，同步实施室外综合管线、道路广场铺装、绿化、照明等配套工程；项目建成后，全院设置住院病床1000张；项目总投资228057万元，较可研批复总投资增加20542万元，增加主要原因如下：①可行性研究估算漏项、基础资料不完整导致投资增加项目可研阶段漏报回填土工程费用，初设阶段予以增加，包括素土、级配砂石和2:8灰土回填，回填范围包括基坑肥槽回填和地下一层顶板回填，工程量共约155394立方米；同时可研阶段无岩土工程勘察报告，抗浮工程费用仅为估算，初设阶段根据地勘报告提供的抗浮设防水位进行抗浮设计，使得钢筋混凝土锚杆工程量增加较多。综上，此类问题导致投资较可研阶段增加约600万元。②人材机价格上涨导致投资增加项目可研阶段参考2017年8月《北京工程造价信息》，初设阶段参考2018年11月《北京工程造价信息》，人工、材料价格上涨，导致投资较可研阶段增加约4100万元。其中：A土建工程中人工单价上涨约8元/工日（从99元/工日到107元/工日），共约49万工日；B混凝土单价上涨约60元/立方米（如C30从388元/立方米到447元/立方米），共约4万立方米；C钢筋及钢材材料价格上涨约400-700元/吨（热轧中厚钢板从3103元/吨到3879元/吨，φ18钢筋从3470元/吨到3922元/吨），共约2万吨；D外装饰人工单价上涨6元/工日（从101元/工日到107元/工日），共约6万工日；E内装饰人工单价上涨6元/工日（从101元/工日到107元/工日），共约26万工日；F安装工程上涨约12元/工日（从87元/工日涨到99元/工日），共约77万工日。③建设标准规范更新导致投资增加项目建议书（代可研）报告申报日期为2017年8月—9月，此时间段内陆续提交申报材料，直至2018年7月取得项目建议书（代可研）的批复；可研评估至可研批复时间段内，涉及到结构、通风、电气等各专业新规范标准、政策的发布实施，对医院的建设提出更高要求，同时对投资的增加产生了一定影响。例如：A本项目医疗综合楼主体上部结构选型为钢结构，2017年12月12日住建部和质检总局联合发布了《钢结构设计标准》（GB50017-2017），并于2018年7月1日开始实施。初设阶段依据新的《钢结构设计标准》对上部钢构件尺寸提出更高要求（如构件宽厚比等指标），用钢量相应增加。B初设阶段本项目通风空调工程依据《建筑防烟排烟系统技术标准》GB51251-2017（2017年11月20发布，2018年8月1日实施），风机增加量约70台；同时新标准中对补风口位置的设置及单个排烟口最大允许排烟量都有相应要求，故消防补风口调整至房间下部，导致风管工程量增加约40000平方米并每个防烟分区排烟口数量增多，水平防排烟风管长度增加。C初设阶段本项目电气工程根据《建筑电气工程电磁兼容技术规范》GB51204-2016（2016年10月25日发布，2017年7月1日实施），为防止因电压暂降导致医疗设备控制系统损坏，严重影响医院正常运行的情况，初设阶段在大型医疗设备（MRI、CT、DSA、PET-CT、DR、CR、数字胃肠等）前端串联UPQC(电能质量综合控制装置）。④初设阶段弱电工程根据公安部2017年10月发布的智慧消防建设的指导意见（公消[2017]297号文）对自动喷水灭火系统智能化的要求，将末端试水系统由手动调整为自动，因此增设自动末端试水系统。同时因通风空调工程依据新标准后工程内容及工程量有所调整，使火灾自动报警和消防联动系统模块、管线及联动控制盘增加约30%工程量。综上，此类问题导致投资较可研阶段增加约10000万元。3.延庆公交停保中心项目3.1项目概况及背景延庆公交停保中心位于延庆区延庆镇百眼泉村，用地东至百岳路，南至延康铁路防护绿地，西至阜康路，北至圣百街。2022年第24届冬季奥林匹克运动会及第13届冬季残疾人奥林匹克运动会将在北京城区、延庆以及张家口设立三个赛区，其中，延庆将主要进行高山滑雪、有舵雪橇、无舵雪橇以及俯式冰橇四个部分的赛事。根据《北京2022年冬奥会和冬残奥会延庆赛区外部交通系统规划》，观众到达延庆赛区的主要交通方式为高速铁路和奥运巴士，其中高速铁路到达延庆站后需换乘接驳大巴到达延庆赛区核心区；公共交通是观众到达延庆赛区核心区的唯一交通方式，除奥运巴士外其余交通方式均需换乘接驳大巴到达核心区。根据上述交通组织原则，规划在延庆赛区周边设置3处交通服务设施（停车场）：一是核心区奥运巴士停车场（SPE-1），该停车场定位为部分永久交通设施，为观众群体提供公共交通抵离服务，奥运巴士和接驳巴士均需在场站内驻停为观众群体提供服务；二是蔡家河服务区/小屯临时截停换乘停车场（SPE-2），该停车场定位为临时交通设施；三是延庆综合交通服务中心（SPE-3），该处定位为永久交通服务设施，规划位于延庆火车站西南，赛时主要服务对象为观众群体（京张高速铁路延庆支线到达观众和部分延庆区范围内小汽车到达的观众）和部分注册人员。赛后主要服务对象为工作日通勤群体和节假日旅游群体。延庆综合交通服务中心（SPE-3）是2022年冬奥会重要的交通配套设施之一；该中心作为冬奥配套项目于2017年9月纳入市政府“一会三函”流程；2017年12月20日，延庆区政府专题会议研究确定延庆综合交通服务中心项目由换乘中心和公交停保中心（本项目）两部分组成，区交通局为延庆综合交通服务中心（换乘中心）的建设主体，市公交集团为延庆综合交通服务中心（公交停保中心）的建设主体。2018年4月16日，《北京市2022年冬奥会工程建设指挥部办公室会议纪要第39期》提出，延庆综合交通服务中心（公交停保中心）项目加快控规调整，同步研究设计方案并尽快批复；确保2019年底开工建设，2021年完工。目前延庆综合交通服务中心（停保中心）项目已经列入《北京市2022年冬奥会场馆及配套基础设施总体建设计划（2019年版）》，项目建成后将为火车站换乘中心及周边地区提供公交车驻车、维保、调度以及为大量司乘、安保人员提供后勤保障的功能，为奥运巴士等车辆在冬奥运期间提供驻车、保养场地。3.2项目进展情况2018年4月19日项目北京市发展和改革委员会《关于延庆综合交通服务中心（公交停保中心）建设项目前期工作函》（京发改[前期]〔2018〕17号）；同年6月20日取得北京市延庆区水务局《关于延庆综合交通服务中心（公交停保中心）项目征求供排水意见的复函》（延水务文〔2018〕489号）。2019年4月19日项目取得北京市规划和自然资源委员会《关于延庆综合交通服务中心（公交停保中心）用地控制性详细规划的批复》（规自函〔2019〕794号）；同年5月取得北京市规划和自然资源委员会《建设项目选址意见书附件》（2019规自[延]选字0001号）、《建设项目用地预审意见（政府投资项目）》（2019规自[延]预字0001号）及《关于延庆综合交通服务中心（公交停保中心）设计方案审查意见的函》（京规自延函〔2019〕153号）。2019年6月30日项目取得《施工登记意见函》（2019施[延]意字002号）；同年12月31日取得北京市发展和改革委员会《关于延庆公交停保中心项目建议书的批复》（京发改[审]〔2019〕618号）。本项目于2019年10月开工，截至2021年7月主体及二次结构基本完工，项目整体进度完成85%。3.3项目概算投资问题分析（1）项目可行性研究报告情况①投资估算相关依据北京市建设委员会颁布的2016年《北京市建设工程概算定额》、《北京市建设工程概算费用定额》、《北京市建设工程概（预）算定额文件汇编》；北京市建设工程造价管理处发布的当期《北京工程造价信息》；工程项目相关建设标准及规范。②投资估算方法可研阶段项目按照以下原则估算投资：工程费按照已有方案、类似工程指标进行估算；工程建设其他费按照相关取费文件进行核算计取；预备费按费率5%计取。本项目选取了与其性质类似的回龙观、王佐公交保养场及场站工程可研估算投资进行估算参照。具体项目对比详见表1。表1类似项目投资指标对比表延庆项目与王佐项目对比本项目整体单方暂估6367元/平方米，较王佐项目低752元/平方米，主要考虑因素有：A本项目采用土钉、锚杆和护坡桩联合支护方式，无地基处理费用；而对比项目需要地基处理，方案为CFG桩复合地基，基坑支护费用和地基处理费用已合并入地库工程综合考虑，故指标降低；B本项目保养车间为钢筋混凝土框架结构，对比项目南北两侧的生产部分为钢框架结构，中间部分的辅助生产厂房为钢筋混凝土框架剪力墙结构，故指标降低；C本项目业务综合楼无中水系统，而参照项目有此系统，故指标降低。延庆项目与回龙观项目对比本项目整体单方暂估6367元/平方米，较回龙观项目低200元/平方米，主要考虑因素有：本项目基坑支护已有具体的施工方案及报价，基坑一面采取桩锚支护体系，其余三面采用土钉+锚杆支护体系，对比项目方案为基坑全部采取土钉墙+桩锚支护体系，故指标降低。最终，2019年4月24日项目取得北京市发展和改革委员会《关于延庆公交停保中心项目可行性研究报告的批复》（京发改[审]〔2020〕181号）：项目总占地面积约5.8公顷，总建筑面积约11.7万平方米，主要建设内容包括公交立体停车楼、保养场及配套业务用房，同步建设便民服务、电力、供排水等配套设施，项目总投资74457万元。（2）项目初步设计概算情况经评估单位审核，项目初步设计概算审定：新建总建筑面积116943平方米，其中地上建筑面积78459平方米，地下建筑面积38484平方米，建设内容包括公交停车楼、门卫室、人防出入口及地下停车区，同步实施室外工程及红线外市政工程，项目总投资75473万元，较可研批复总投资增加1016万元，增加主要原因如下：①项目前期未进行勘察导致投资增加下沉广场可研阶段按常规项目估算投资；初设阶段经勘察，项目地下水位标高为488.50米，下沉广场部分区域抗浮不满足设计要求，故增加抗浮设计，回填0.9米钢渣混凝土（容重30千牛/立方米），由此造成投资增加。②项目可行性研究投资估算偏差导致投资增加A工程量估算偏差明显项目总建筑面积116943平方米：其中停车楼建筑面积61969平方米，地下东西跨度约250米，南北跨度约120米；维保楼建筑面积16328平方米，含保养车间、综合业务楼两部分。可研阶段停车楼、维保楼均按各1部电梯估算投资；而事实上1部电梯无法满足停车楼面积大、跨度大的实际需求，且维保楼设置1部电梯也不满足《办公建筑设计规范》（JGJ67-2006）、《全国民用建筑工程设计技术措施》及《无障碍设计规范》(GB50763-2012)等相关要求；因此初设阶段将项目电梯数量调整为10部，其中维保楼依据相关规范设置6部电梯，停车楼停车楼设置4部电梯（间距约90米）。综上造成投资增加。B估算缺项地表渣土清运工程：可研阶段由于现场灌木较多，现场渣土方量测量难度大，故未申报渣土外运费，初设阶段依据签字确认的土方网格图计算工程量为64704立方米，故增加地表渣土清运费。C单价指标估算偏差明显停车楼地上结构可研估算单方指标3400元/平方米，而初设依据图纸、定额等相关资料核算后单方造价为2600元/平方米；地下停车区结构工程可研估算单方指标3300元/平方米，而初设依据图纸、定额等相关资料核算后单方造价为4831元/平方米。经对比，可研估算上述指标地上单方造价高于地下单方造价，该估算明显不合理，指标差异导致停车楼地上结构减少4891万元，而地下结构工程增加5892万元。4.北京市十一学校石景山学校新建工程3.1项目概况及背景项目位于石景山区北辛安东街，用地四至为：北临北辛安三街、南临古城村北路、西临北辛安东路、东临北辛安东二路。项目建设是贯彻落实国家及北京市中长期教育改革和发展规划、教育事业发展“十三五”规划，推动义务教育优质均衡发展的需要；是贯彻落实北京市及石景山区国民经济和社会发展“十三五”规划的切实体现是对石景山区加快构建高精尖经济结构的有力保障。引进北京市十一学校等优质教育资源，不仅满足北辛安棚改区教育需求，同时可为北京银行保险产业园、中关村石景山园、新首钢高端产业综合服务区、京西商务中心等园区提供部分优质教育资源。3.2项目进展情况已取得项目立项、国土、规划条件等相关手续：2020年12月25日取得北京市规划和国土资源管理委员会石景山分局《关于北京市十一学校石景山学校新建工程“多规合一”协同平台综合会商意见的函》（规自（石）综审函〔2020〕0017号）；2020年4月30日取得北京市规划和自然资源委员会《建设项目选址意见书》（2020规自（石）选字0003号）；2021年1月20日取得北京市石景山区水务局《行政许可事项决定书》（石水行许字〔2020〕第039号）；2018年10月24日取得北京市规划和国土资源管理委员会《建设项目用地预审意见》（市规划国土平预〔2018〕20号）；2020年9月3日取得北京市交通委员会《关于北京市十一学校石景山学校新建工程项目交通影响评价审查意见的函》（京交函〔2020〕1179号）；2019年12月24日取得中共北京市石景山区委政法委员会《社会稳定风险评估报告审核意见表》。截至2021年8月，本项目尚未开工建设。3.3项目概算投资问题分析（1）项目可行性研究报告情况①投资估算相关依据北京市建设委员会颁布的2016年《北京市建设工程概算定额》；北京市建设工程造价管理处、北京市建设工程造价管理协会主编的《北京建设工程技术经济指标（一）》；《财政部关于印发基本建设项目建设成本管理规定的通知》（财建〔2016〕504号）、《建设工程监理与相关收费管理的规定》（发改价格〔2007〕670号）及《工程勘察设计收费管理规定》（计价格〔2002〕10号）等工程建设其他费取费文件；中国建设工程造价管理协会标准《建设项目投资估算编审规程》（CEAC/GC1-2007）；北京地区同类工程技术经济指标；北京市建设工程造价管理处发布的当期《北京工程造价信息》；工程项目相关建设标准及规范。②投资估算方法可研阶段项目按照以下原则估算投资：工程费按照已有方案、类似工程指标进行估算；工程建设其他费按照相关取费文件进行核算计取；预备费按费率5%计取。本项目选取了与其性质类似的紫金新干线学校二期项目投资进行估算参照。项目整体单方暂估6883元/平方米（不含土地费用），较参照项目单方造价6624元/平方米高出241元/平方米，主要考虑因素有：A参照项目地上为钢筋混凝土结构，而本项目地上则采用钢结构，故地上结构指标较参照项目高149元/平方米；B因车库及设备用房装饰简单、造价较一般房间偏低，参照项目车库及设备用房面积占比22%，而本项目车库、设备用房面积占比14%，小于参照项目，故室内装修指标较参照项目高72元/平方米。最终，项目于2021年2月10日取得北京市发展和改革委员会《关于北京市十一学校石景山学校新建工程项目建议书（代可研）的批复》（京发改(审）〔2021〕93号），建设规模和内容为：总建筑面积44305平方米，其中地上建筑面积31015平方米、地下建筑面积13290平方米。主要建设内容为教学用房32285平方米，办公及管理用房1108平方米，生活服务用房4586平方米，人防兼车库2791平方米，设备用房3535平方米。项目总投资30494万元。（2）项目初步设计概算审核情况经评估单位审核，项目总建筑面积为44305平方米，其中：地上建筑面积31015平方米，地下建筑面积13290平方米。主教学楼建筑面积44055平方米，地上5层、地下2层，建筑高度23.95米。结构形式地上部分采用装配式钢结构，地下采用钢筋混凝土框架结构，基础采用独立基础+防水板基础。门卫室及变电所建筑面积250平方米，建筑高度5.9米。结构形式采用钢筋混凝土框架结构，基础采用独立基础+防水板基础。外墙装饰采用涂料墙面。同步实施室内装饰、给排水、采暖通风、强弱电、电梯、室外等工程。项目总投资31564万元，较可研批复总投资增加1070万元，增加主要原因如下：①人材机价格上涨导致投资增加建筑工程依据审定方案、初设图纸、定额、市场价和信息价等调整主材价格，如实腹型钢混凝土钢柱由6593元/吨调整为8097元/吨、人工费由128元/工日调整至132.5元/工日，投资增加1305万元；消防工程调整信息价，如DN15镀锌钢管由5611元/吨调整为6681元/吨、DN100镀锌钢管由5150元/吨调整为6135元/吨、人工费由112.5元/工日调整为115元/工日，投资增加166万元；空调系统工程信息价调整，如0.5毫米厚镀锌钢板由5097元/吨调整为6451元/吨，投资增加42万元；通风工程由于信息价调整，投资增加42万元，如0.5毫米厚镀锌钢板由5097元/吨调整为6451元/吨。②设计方案变化导致投资增加教学空间考虑便于后期使用，根据实际需要进行灵活软拆分及合并，为了兼容学校灵活多样的教学空间变化，空调风管、风口等末端工程量增加，导致空调系统投资增加275万元；低压配电室设置于门卫室及变配电室，则需设置多根电缆到教学楼，室外工程电缆长度增加3670米，投资增加373万元。③可行性研究估算漏项导致投资增加可研阶段漏算防排烟面积。初设阶段依据《建筑设计防火规范GB50016-2014》（2018版），地上部分走廊长度超过20米，需设置排烟，增加防排烟面积37729平方米，导致通风工程投资增加469万元。二、典型决算案例项目1.怀柔区第二中学新建综合楼工程1.1项目概况及背景北京市怀柔区第二中学位于怀柔区湖光南街6号，位于怀柔区第二中学校园东南区域。2007年4月本项目立项，当时学校占地面积30081.7平方米，建筑面积14300平方米，在校师生2212人，共43个教学班（每个教室使用面积为49平方米），平均每个班容纳约46个学生，每个学生占用的使用面积1(文章服务+v：haodaixie).06平方米，远低于《北京市中小学校办学条件标准细则（试行）》规定的l.6平方米／人，且学校教学建筑面积指标5.29平方米／人与办学条件标准的要求规模相差也很大，严重制约了怀柔区第二中学教育现代化前进的步伐；因此，为提高该学校教学质量、改善师生工作、学习环境，保证怀柔区第二中学教学向健康、现代的方向发展，从学校教学合理需求角度出发，结合场地条件和规划要求，拆除危旧平房用于学校建设发展，充分利用校园现有土地资源，提高土地使用率，在原有校址内拆除实验楼改扩建怀柔区第二中学。目前项目已经竣工投入使用，项目现状图如下。1.2项目进展情况（1）项目前期主要手续办理情况本项目2008年取得《关于怀柔区第二中学综合楼改扩建工程项目建议书（代可研性研究报告）的批复》（京发改【2008】979号）；2009年取得《关于怀柔区第二中学综合楼改扩建工程初步设计概算的批复》（京发改【2009】557号）；2009年10月23日开工、2011年5月17日竣工，2011年6月10日取得《北京市房屋建筑和市政基础设施工程竣工验收备案表》（怀2011010号）。（2）项目决算审批关键节点项目单位2014年11月14日向北京市发展和改革委员会提出《关于怀柔区第二中学综合楼改扩建工程竣工决算的请示》（京怀柔发改[审]〔2014〕306号）；评审单位2014年12月5日接受北京市发展和改革委员会委托《关于下达工程咨询任务的通知》（京发改咨询委托〔2014〕936号），开始对本项目决算报告进行评审；因评审资料问题，评审单位于2016年1月16日递交《关于“北京市怀柔区第二中学综合楼改扩建工程”工程咨询任务中止申请单》，同时项目评审中止；2018年1月25日评审单位向项目单位递交《关于“怀柔区第二中学综合楼改扩建工程决算审核”财务审核问题的函》，要求提供市拨付资金明细，直至2019年12月2日怀柔区财政出具“关于怀柔区第二中学综合楼改扩建工程市发展改革委投资计划内资金到位的说明”；2021年7月，评审单位提交最终决算评审报告，并于同年7月23日通过项目决算联审会审核。1.3项目决算审批时间问题分析经疏理，本项目自项目单位提出决算申请至最终通过决算联审会审核，整个审批周期超过六年半，为深入了解项目审批周期过长的具体原因，课题组对负责本项目的决算评审单位进行访谈，梳理了项目审批过程中存在的重要卡顿节点，基于梳理结果分析了存在卡顿节点的主要原因。（1）项目决算审批卡顿节点梳理①项目评审因资料不齐中止依据京发改咨询委托〔2014〕936号，评审单位于2014年12月5日开始对本项目决算报告进行评审，期间分别于同年12月9日、12月19日、12月26日三次书面向项目单位发函，要求提供评审资料；直至2015年1月15日项目单位方才反馈部分资料，而评审所需要的工程预算软件、甲方专业分包合同及清单等关键依据资料，项目单位仍无法提供，此外决算报告还存在结算金额于竣工财务报告不一致的问题；经沟通项目单位短时间内无法提供影响决算评审进度的关键资料，而依据京发改咨询委托〔2014〕936号，评审单位需在2015年2月2日前完成评审，故评审单位于2016年1月16日递交《关于“北京市怀柔区第二中学综合楼改扩建工程”工程咨询任务中止申请单》，中止项目评审。②解决工程预算软件问题历时一年半2016年1月16日项目中止3个月后，项目单位补充部分资料，但项目评审所依据的关键资料工程软件依然无法提供，经了解本工程招投标所使用的软件“鹏业建设工程预算”当时在市场上几乎已无人使用，其在各应用平台均已被下架，直至2017年5月，评审单位以软件购买客户的身份通过软件试用体验的方式，最终才获取工程软件资料。③工程量及单价核对确认历时一年2017年5月22日评审单位重新启动项目评审后，经与项目单位沟通，项目单位原负责配合项目评审的相关人员都已离职或调岗，而评审单位重点审查内容-工程量及单价在评审完成后，需要就评审结果与施工单位进行现场核对确认，但负责本项目施工的单位当时正面临解散问题，故对于现场核对工程量及单价配合度较低，因此工程量核对与确认耗费了大量时间和精力。④梳理明确财政拨款明细历时两年项目财务评审也是项目评审的重要组成部分，但项目单位迟迟未能提供清晰明确的实际资金拨款明细，为解决此问题，评审单位于2018年1月25日评审单位向项目单位递交要求提供市拨付资金明细的函件，但直到2019年12月2日，项目单位才提供相关证明材料⑤解决投资审核争议历时一年半2020年1月项目单位出具初版评审报告，并与项目单位进行沟通，但双方就建设单位管理费中的资料费、会议费等不能达成一致，评审单位因缺乏费用依据无法计取，但项目单位要求后期补充资料后进行再评审，直至2021年5月30日，项目单位方才提供完补充资料，最终项目各方就工程决算总金额达成一致意见并签署工程投资定案表。（2）存在卡顿节点的主要原因分析①决算评审前期项目实际并不具备评审条件2014年11月日接到项目单位的决算请示后，市发展和改革委员会2014年12月5日便组织评审单位对决算报告进行评审，但实际上当时本项目并不具备评审条件，当时合同、清单等资料均不齐全，且项目单位提供的工程软件并不属于当时市场的主流产品，由于这些关键资料的缺失，评审单位当时根本无法开展评审工作。但仍要花费大量的时间精力与项目单位沟通资料缺失问题，直到委托评审时限将至，上述问题依然不能得到解决，因此只能终止评审。②评审过中项目相关人员更替、项目参与各方配合度不高工程量及单价的审核不仅是评审单位审核的重点内容，也是项目单位、施工单位的重点关注对象，因此审核完成后各方对于工程量及单价的核对确认是非常关键且必不可少的一步，就本项目而言，项目评审期间施工单位正面临解散问题，其业务范围和人员均大幅缩减，而上述核对过程是一个十分复杂的过程，因此，其在评审配合上积极性不高；此外，项目整个评审周期拉长导致项目受到人员更换的影响较大，评审单位先后需要与项目单位不同人员进行对接，而每次对接都要花费一定时间来建立工作上的配合默契，且项目单位本身在进行新旧人员更换的同时也会丢失部分项目资料。③项目过程资料管理不善本工程项目单位为怀柔区教育委员会，其本质上属于政府行政职能部门，并不具备一定的工程项目管理经验，因此，本项目在整个实施过程中，项目单位并没有专职人员及时收集、整理施工过程资料，且项目后期在进行工程结算时，也没有意识到需要向结算审查咨询单位索要整套工程结算资料，项目实施过程中资料管理意识的缺乏、管理能力的缺失直接导致后期决算评审的举步维艰。④财政拨款管理不善财政评审结果的准确性直接关乎市发改委后期对项目的拨款额度，因此，评审单位需要对本项目所有的拨款条目进行仔细梳理，通常一般项目在进行每笔财政拨款时均会附加拨款说明，以证明该笔款型拨付的具体用途以及时间，但本项目却没有上述相关资料明细，资金拨付是随着教育基础设施整项资金进行划转的，且项目单位也并不清楚该资料的缺失将直接导致项目决算评审无法推进，直至评审单位发函索要，项目单位历时2年方才获得区财政局关于本项目资金拨付的情况说明。⑤各利益相关方针对项目评审投资争持不下本项目在决算评审基本完成后，利益相关方就部分建设单位管理费不能达成一致，各方就同一问题反复沟通、甚至争执不下，导致评审时间一拖再拖，且没有第三方或相关部门能够解决，最终相持时间过长的成本导致一方不得不妥协，最后方才达成一致。2.2017年北京房山区太行山绿化三期工程2.1项目概况及背景2017年房山区太行山绿化三期工程共涉及6个乡镇。包括：佛子庄乡、河北镇、十渡镇、南窖乡、蒲洼乡和史家营乡。太行山地区是北京市西南部地区的重要生态屏障，也是“绿色北京”的重要组成部分，在北京市生态建设中占有十分重要的地位。由于历史上多方面的原因，森林资源遭到严重破坏，水土流失严重，自然灾害频繁。在原林业部的统一部署下，北京市于1985年编制了《北京市太行山绿化总体规划》；1993年底，北京市在总结太行山绿化工程1986年试点以来取得成果的基础上,重新编制了《北京市太行山绿化总体规划（1994-2000年）》；2000年，在国家林业局的部署下，北京市编制了《北京市太行山绿化二期工程总体建设规划（2001-2010年）》。为进一步促进北京市太行山区经济社会与生态环境的协调发展，立足当前太行山区生态建设现状，北京市在认真总结太行山绿化二期工程成绩与经验的基础上，根据国家林业局关于太行山绿化三期工程规划要求，编制了《北京市太行山绿化三期工程建设总体规划（2011-2020年）》。房山区已经从2011年开始连续六年实施了太行山绿化三期工程，为进一步促进北京市房山区太行山区经济社会与生态环境的协调发展，改善首都及周边区域生态环境，以及满足调整农村产业结构和增加农民收入的现实需要，根据《北京市太行山绿化三期工程建设总体规划（2011-2020年）》的实施进度，计划进行本项目建设。项目局部现状图如下。2.2项目审批进展情况（1）项目前期主要手续办理情况本项目2016年11月取得《关于下达2017年北京市三北太行山防护林建设项目任务计划的通知》（京发改〔2016〕1863号）；2016年12月取得《关于2017年北京房山区太行山绿化三期工程实施方案的批复》（京房山发改[审]〔2016〕127号）；2017年3月11日开工、2017年11月21日取得《2017年北京房山区太行山绿化三期工程竣工验收鉴定书》。（2）项目决算审批关键节点项目单位2019年4月向北京市发展和改革委员提出《关于报送2017年北京房山区太行山绿化三期工程竣工决算编制报告的请示》；评审单位2019年4月24日接受北京市发展和改革委员会委托《关于下达工程咨询任务的通知》（京发改咨询委托〔2019〕228号），开始对本项目决算报告进行评审；因评审资料问题，评审单位于2019年7月10日递交《2017年房山区太行山绿化三期工程决算审核中止申请》，同时项目评审中止；之后，项目单位陆续补充资料，与评估单位反复核对。2021年2月评估单位完成初审报告；2021年4月，评审单位提交最终决算评审报告，并于同年4月25日通过项目决算联审会审核。2.3项目决算审批时间问题分析经疏理，本项目自项目单位提出决算申请至最终通过决算联审会审核，整个审批周期历时两年，为深入了解项目审批周期较长的具体原因，课题组对负责本项目的决算评审单位进行访谈，梳理了项目审批过程中存在的重要卡顿节点，基于梳理结果分析了存在卡顿节点的主要原因。（1）项目决算审批卡顿节点梳理①项目评审因资料不齐中止评审单位于2019年4月24日开始对本项目决算报告进行评审，同年4月25日书面向项目单位发函，要求提供项目相关图纸、合同、签证资料、发票等资料；同年6月4日现场踏勘会上，评审单位向项目单位提出需要进一步补充完善的问题及资料，并发出了第二版补充资料清单；因项目单位7月10日评估截止日前不能提供完整资料，项目评审被迫中止。②核对确认工程量历时十个月2019年8月-2020年5月期间，评估单位与项目单位、施工单位针对山体作业道路工程投资发生争议，其主要争议点为计算山体道路长度所依据的坡度大小，申报决算资料中没有相关投资计算所采用坡度的依据文件，故评审单位只能依据以往项目评审经验进行审核，但项目单位、施工单位对评审投资金额不予同意，并要求补充相关资料，经多次资料补充、工程量核对，各方最终历时十个月方才达成一致意见。③项目方案调整缺少重要依据导致决算评审停滞7个月本项目项目建设任务批复内容为佛子庄乡石板房村造林500亩，但在实际种植过程中佛子庄乡石板房村可供种植地块只有240亩，另在佛子庄乡山川村造林260亩，上述方案调整属项目实施方案批复后的重大调整，但自项目开始决算评审以来，项目单位一直未能提供支持该调整的文件依据，决算评审也因此停滞7个月之久。（2）存在卡顿节点的主要原因分析①决算评审前期项目实际并不具备评审条件2019年4月接到项目单位的决算请示后，市发展和改革委员会同月便组织评审单位对决算报告进行评审，但实际上，评审单位接到委托任务时仅有项目单位提交决算请示时附带的部分手续、验收文件及决算报告资料，合同、清单、图纸及工程预算软件等资料均是在评审单位接收委托任务后，先梳理出资料清单，然后再由项目单位逐步补充，因此，评审单位前期需要花费大量的时间精力与项目单位沟通资料补充问题，直至2019年7月10日评估截止日前，项目单位仍不能提供完整资料，而项目真正的评审工作还尚未开启，故只能中止评审。②评审过中项目相关人员配合度不高、资料管理不善本项目在实施方案批复后项目设计方案发生重大调整，而相关部门也在项目实施期间针对上述调整进行了审核及批复，决算审核期间评审单位多次要求项目单位提供该批复，但项目单位确迟迟不能提供，一是项目单位相关对接人并未直接参与项目，其对于项目了解程度不深、行事较为拖沓，因此与决算评审单位配合度不高，此外，因项目单位过程资料管理不善导致寻找相关资料历经波折，最终造成项目停滞近7个月。③各利益相关方针对项目评审投资争持不下本项目在决算评审基本完成后，利益相关方就山体作业道路工程量不能达成一致，各方就同一问题反复沟通、争执不下，项目单位反复补充资料、项目各方针对该工程量反复进行核对但不能达成一致，且没有第三方或相关部门解决该问题，最终相持时间达到10个月之久才得以解决。3.怀柔区疾病预防控制中心改扩建工程3.1项目概况及背景北京市怀柔区疾病预防控制中心改扩建工程，建设地点位于北京市怀柔区富乐小区北里23号，青春路北环岛东南角。本工程由拆除原检验楼和新建检验楼楼、加固改造原办公业务楼、门卫、垃圾房、及污水处理站、地下消防水池附属用房工程组成，项目规划总用地面积约6984平方米，同步实施室外绿化、道路、照明、围墙、大门、各类市政管线敷设及红线外接口的连接等工程的建设。北京市怀柔区疾病预防控制中心的前身是怀柔县卫生防疫站，始建于1957年。2002年1月7日，撤销原建制并重新组建北京市怀柔区疾病预防控制中心。办公地点位于怀柔区青春路北端富乐北里23号。项目建设前，怀柔区疾病预防控制中心机构由14个科室设置组成，其中2个职能科室和12个业务科室，怀柔区疾病预防控制中心人员的不断扩充、业务量的不断增加，造成当时的业务开展环境、办公条件已不能适应怀柔区卫生事业的发展，为满足怀柔区总体规划建设、解决怀柔区公共卫生管理机构的办公困难、完善公共卫生基础设施建设，怀柔区于开展了本项目的建设实施，项目现状图如下。3.2项目进展情况（1）项目前期主要手续办理情况本项目2011年取得《关于怀柔区疾病预防控制中心改扩建工程项目建议书的批复》（京发改【2011】1163号）；2012年取得《关于怀柔区疾病预防控制中心改扩建工程可行性研究报告的批复》（京发改【2012】1141号）；2012年取得《关于怀柔区疾病预防控制中心改扩建工程初步设计概算的批复》（京发改【2012】1675号）；2013年5月1日开工、2015年5月25日竣工，2017年7月24日取得《北京市房屋建筑和市政基础设施工程竣工验收备案表》。（2）项目决算审批关键节点项目单位2018年4月9日向北京市发展和改革委员会提出《关于怀柔区疾病预防控制中心改扩建工程竣工决算的请示》（京怀柔发改[审]〔2018〕14号）；评审单位2018年5月21日接受北京市发展和改革委员会委托《关于下达工程咨询任务的通知》（京发改咨询委托〔2018〕195号），开始对本项目决算报告进行评审；因评审资料问题，评审单位于2018年8月2日递交《关于“北京市怀柔区疾病预防控制中心改扩建工程”工程咨询任务中止申请单》，同时项目评审中止；2019年9月17日，评审单位递交《关于“北京市就审核工作中遇到的相关问题等与项目单位进行怀柔区疾病预防控制中心改扩建工程”工程咨询任务启动申请》，重新启动评审；2019年8月28日，评估单位到北京市怀柔区卫生健康委员会进行财务审核，并沟通交流；2021年3月，各方签订投资定案表，评审单位提交初版决算评审报告。3.3项目决算审批时间问题分析经疏理，本项目自项目单位提出决算申请至最终提交完整的竣工决算评估报，整个审核周期近三年，为深入了解项目审批周期过长的具体原因，课题组对负责本项目的决算评审单位进行访谈，梳理了项目审批过程中存在的重要卡顿节点，基于梳理结果分析了存在卡顿节点的主要原因。（1）项目决算审批卡顿节点梳理①项目评审因资料不齐中止依据京发改咨询委托〔2018〕195号，评审单位于2018年5月21日开始对本项目决算报告进行评审，期间分别于同年6月7日、6月15日、7月2日三次书面向项目单位发函，要求提供评审资料；经沟通项目单位短时间内无法提供影响决算评审进度的关键资料，而依据京发改咨询委托〔2018〕195号，评审单位需在2018年8月10日前完成评审，故评审单位于2018年8月2日递交《关于“北京市怀柔区疾病预防控制中心改扩建工程”工程咨询任务中止申请单》，中止项目评审。③工程量及单价核对确认历时一年半2019年8月28日评审单位重新启动项目评审后，项目单位委派施工单位预算负责人与评审单位对接，期间对工程量及单价核对完毕后，在与项目单位确认投资过程中，施工单位又对审核结果质疑，随后项目单位请来结算审计单位、施工单位，又与评审单位重新核对工程量，因此工程量核对与确认耗费了大量时间和精力。④项目单位针对决算评审结果进行内部决策历时一年评审单位出具初版评审结果，并与建设单位进行沟通，但建设单位需就审定投资与区政府汇报，经区政府同意后方可签订投资定案表，直至2021年2月2日，项目单位反馈区政府意见并表示可以签订投资定案表。（2）存在卡顿节点的主要原因分析①量价核对过中项目参与各方相关人员配合度不高工程量及单价的审核不仅是评审单位审核的重点内容，也是项目单位、施工单位的重点关注对象，因此审核完成后各方对于工程量及单价的核对确认是非常关键且必不可少的一步，就本项目而言，项目单位委派的施工单位对接人员不能按时到场对接，中间沟通时间过长，评审单位各专业人员先后需要与项目单位各专业人员进行对接，而每次对接都需要花费一定时间来建立工作上的配合默契。②项目过程资料管理不善本工程项目单位为怀柔区卫生和健康委员会，其本质上属于政府行政职能部门，并不具备一定的工程项目管理经验，因此，本项目在整个实施过程中，项目单位并没有专职人员及时收集、整理施工过程资料，且项目后期在进行工程结算时，也没有意识到需要向结算审查咨询单位索要整套工程结算资料，项目实施过程中资料管理意识的缺乏、管理能力的缺失直接导致后期决算评审的举步维艰。③各级部门的汇报沟通时间过长评审单位出具的审核结果需要得到项目单位的认可，因涉及金额较大，项目单位内部要逐级进行汇报，甚至需要上院领导办公会，导致内部沟通周期较长。项目单位初步同意投资后，还需向上级主管部门和区政府进行汇报，待主管部门和区政府同意后，才能最终回复是否同意总投资。4.北京市朝阳生活垃圾综合处理厂焚烧中心4.1项目概况及背景朝阳生活垃圾综合处理厂位于北京市朝阳区金盏乡高安屯村，北京市朝阳循环经济产业园内。