3699我国居家养老政策的发展历程研究

我国居家养老政策的发展历程研究

目录摘要 摘要20世纪80年代以前，家庭养老是我国养老的主要形式，随着老龄人口的增加，我国老龄化问题越来越严重，国家对养老问题也越来越重视。家庭养老已不能满足日益增长的养老需要，政府和社会需要发挥更大的作用。本文对我国30年来的居家养老政策进行梳理，并对各个阶段的政策进行分析，指出了存在的问题，并提出了针对性的建议。关键词：老龄化；居家养老服务；居家养老政策一、引言1、研究背景截止2012年底，我国老年人口数量达到1.94亿，较2011年增加891万，占总人口的14.3%。《中国老龄事业发展报告2013蓝皮书》指出，中国将迎来一个老年人口增长高峰，2013年老年人口数量突破2亿大关，在2025年之前老年人口每年增长100万人，与此同时，劳动年龄人口将呈现负增长，劳动力供给格局开始改变，人口红利将逐渐消失。老年人口的增加势必带来了养老压力，如何满足老年人的养老服务需求，成为政府和社会关注的重点。20世纪80年代以前，家庭养老是我国养老的主要形式，随着老龄人口的增加，我国老龄化问题越来越严重，国家对养老问题也越来越重视。家庭养老已不能满足日益增长的养老需要，政府和社会需要发挥更大的作用。2、研究意义截止2012年底，我国老年人口数量达到1.94亿，占总人口比重的14.3%。根据联合国人口老龄化的标准，一个国家60岁及以上的老年人口占人口总数的比例超过10%，或65岁及以上的老年人口占总人口的比例高于7%，这个国家或地区就进入了老年型社会或老年型国家。由此可见，我国已经进入老龄化社会。在这一背景下，对我国改革开放30年以来居家养老政策进行回顾，不仅可以探究我国养老政策发展的轨迹，也可以为我国现阶段养老政策的发展提供参考，具有非常重要的现实意义。二、居家养老概述1、居家养老的定义居家养老是的指以家庭为核心、以社区为依托、以专业化服务为依靠，为居住在家的老年人提供的社会化服务。居家养老服务中，家庭仍然占据着核心地位，发挥着无可替代的作用。作为老年人居住的社区，通过居民委员会等社区组织，发挥辅助作用。专业化的服务机构对老年人提供专业化、精细化的服务。居家养老服务内容广泛，既有基本的生活照料，又有完善的医疗服务，此外，还包括文体娱乐等活动。通过提供多方面的服务，提升老年人的身体健康和心理健康。2、居家养老的意义随着现代人生活节奏的加快，年轻人大多时间不会待在老年人身边，如何发挥社会力量解决这一问题成为必然。居家养老正是这一形势下的产物。我国实行居家养老意义重大，主要体现在以下两方面。一是我国人口老龄化严重，仅仅依靠家庭的力量已经远远不够，居家养老服务不仅成本低，而且覆盖面广，可以很好的解决家庭负担，同时也有利于维护社会稳定。二是受中华民族传统家庭观念的影响，老年人比较恋家，一般不愿意离开熟悉的环境。居家养老让老年人就近接受生活照料和医疗卫生服务，能够满足老年人的心理和生理需求。三、我国居家养老政策的发展历程1、居家养老政策的萌芽期（1）政策内容在国外，20世纪30年代政府就开始关注居家养老问题，我国居家养老起步较晚，这一阶段，政府没有出台比较具体的、正式的政策，我国宪法从法律层面规定了成年子女的养老义务，家庭养老成为这一阶段老年人养老的主要方式。1985年，卫生部出台了《关于加强我国老年医疗卫生工作的意见》，意见指出，要加强老年疾病防治、加大老年医学研究，与此同时，意见还着重强调要加强医学人才队伍建设。此外，意见提出了“家庭病床”方案，这一方案旨在解决有行动障碍的老年人的住院难问题。“家庭病床”成为我国社区老人接受基础医疗卫生服务的重要组成部分，为我国居家养老奠定了医疗卫生基础。1989年，《中华人民共和国城市居民委员会组织法》出台，组织法重新界定了居民委员会的权利与义务，规定居民委员会可以兴办便民利民的服务事业，这部法律成为我国社区养老的重要法律基础。（2）政策分析上世纪80年代，我国人口老龄化率较低，“家庭养老”满足了基本养老需求。因此，这一阶段，政府、社会对居家养老缺乏关注，居家养老的理念没有形成，也缺乏配套的政策支持。总体上来讲，这一时期，对居家养老的需求较低，我国居家养老政策处于萌芽期。这一阶段，传统的“家庭要老”成为老年人养老的主要形式。纵观这段时期的居家养老政策，主要呈现以下特点：=1\*GB3①模糊的居家养老理念。这段时期，从政府到个人对居家养老缺乏清晰认识，在政府文件中也没有涉及居家养老相关的概念。=2\*GB3②社区服务快速发展。组织法出台后，国家有关部门对医疗卫生服务高度重视，卫生部建立了针对社区人民的社区卫生服务体系，中国残疾人联合会打造了针对了社区残疾人康复体系。这两个体系一方面为老年人医疗提供了便利，另一方面也方便了老年残疾人的康复生活，为居家养老政策奠定了基础。=3\*GB3③这一阶段，政策的制定部门是卫生部和残联，民政部门还没有参与到政策的制定过程中。但这一阶段也出现了一些问题。一方面，无论是政府部门还是社会组织，对居家养老都不是足够重视、意识淡薄，相关的政策、法规已经呈现出滞后的现象，社会亟需新的法规出台。另一方面，民政等部门对老龄化现象认识比较深刻，但不重视养老服务，卫生、残联等部门拥有先进的理念，也制定了相关的政策，但对老龄问题认识较差。这也是我国这一阶段居家养老处于萌芽状态的重要原因。2、居家养老政策的启动期（1）政策内容20世纪90年代，我国人口年龄层次开始发生变化，老年人口占总人口比重呈上升趋势，国家也开始逐渐关注老年问题。1996年，我国第一部老年法出台。伴随着我国开始重视第三产业的兴起，以养老为主体的服务业也开始发展起来。这一时期，有关居家养老的话题开始被广泛讨论。1991年，民政部提出了“八五”计划，阐述了民政部第八个五年计划，并就民政部未来的发展方向进行了系统规划。1992年，国务院下发了《中共中央、国务院关于加快发展第三产业的决定》，这一决定突破了原有的对第一、第二产业的片面认识，开启了我国第三产业高速发展的序幕。1996年出台的《中华人民共和国老年人权益保障法》对老年人权益做出了详细的规定，从此老年人权益保障有了明确的法律依据。1993年，民政部门下发了《关于加快发展社区服务业的意见》，为社区服务业的发展指明了方向。1997年，又提出了“九五计划”，总体部署了新的发展方向，并制定了2010年目标纲要。残联也分别在1991年和1996年制定了“八五”计划和“九五”计划，为残疾人事业的发展明确了目标、指明了方向。卫生部门于1999年下发了针对社区卫生服务的指导意见，为社区医疗卫生服务提供参考。90年代以前，我国产业的主体是以农业为主的第一产业和以重工业为主的第二产业，伴随着改革开放的步伐，改革的程度也在不断加深。中央政府对第三产业也更加的重视。1992年，国务院下发了关于加快发展第三产业的意见，意见指出要大力推动第三产业发展。这一背景下，作为第三产业重要组成部分的居民服务业开始起步。1993年，民政部门出台了加快社区服务业的指导意见，卫生部门从社区卫生服务角度提出了相关的政策，残联、老龄委员会等部门也都纷纷参与进来，从而推动了我国社区服务业的快速、蓬勃发展。1996年，《中华人民共和国老年人权益保障法》颁布。这部法律是我国第一部专门以老年人为对象制定的法律，是我国老龄事业的发展的里程碑。这部法律明确了我国养老的主要形式依然是家庭养老。此外，这部法律鼓励发展社区服务，鼓励建立相关的体育、医院等生活配套服务。在国家鼓励第三产业发展和国家重视老年人权益保障的背景下，老龄委员会在1994年出台了七年发展纲要，纲要指出，在坚持家庭养老的基础上，要逐步发展完善社会养老的模式，同时，纲要还指出，要积极发展社会化服务，为老年人创造更好的生活条件，建立大范围、多层次的服务体系，不仅要注重老年人的物质生活，更要注重老年人的精神生活。从基本的生活服务，到医疗卫生，再到文化体育生活，从多个方面满足老年人的需求。此外，纲要还指出，农村养老的主要形式仍然是家庭养老，要继续继承中华民族尊老的传统美德，同时，还要加快社区发展，为家庭养老提供支持。区别于20世纪80年代，从20世纪90年代开始，在社区服务领域，民政部开始发挥越来越多、越来越重要的作用。1991年民政部颁发了十年发展规划和第八个五年计划的发展纲要，纲要指出要大力发展城市社区服务，推动社会福利的社会化进程，并尽快建立基本的城市社区服务系统。1993年，民政部门联合其他多个部门制定了促进社区服务业发展的指导意见，意见明确规定社区服务的对象以老年人为主，并要求各街道加快建设养老公寓，并提出了相关的税收优惠等配套政策支持。意见对我国养老事业的发展起到了巨大的推进作用。（2）政策分析20世纪90年代家庭养老仍然是养老的主要形式，但与80年代不同的是，政府开始重视社会的力量，开始启动社会养老这一新模式。将家庭养老模式和社会养老模式进行结合，并从各个方面进行推动。这段时期，政府仍然没有说明居家养老的概念，但已经从思想意识领域开始接受这一模式，居家养老初见端倪。随着老龄人口的增多，对养老的需求也在增加，传统的家庭养老模式受到一定的挑战，政府开始意识到养老服务的重要性，对养老服务越发重视。伴随第三产业的发展，社区服务业开始起步，并着力打造服务于老年人的配套生活体系，对于促进养老服务发展具有重大意义。民政部门成为推动社区服务的主体，下发了大量相关的政策、意见，开始在老年人服务领域发挥越来越重要的作用。但同时也要发现其中存在着一些问题。一方面，国务院下发的关于老年人权益保护的法律虽然具有里程碑的意义，但内容宽泛模糊、针对性差，实施难度较大。因此，需要更加系统，更加详细的法律法规出台。另一方面，这一阶段，虽然提出了要创新发展模式，更大程度发挥社会的作用，但是没有做出明确的说明，操作难度较大，政府的角色定位依然十分模糊。3、居家养老政策的形成期（1）政策内容2000年开始，我国0到14岁和65岁以上人口占总人口的比重达到22.89%，其中65岁以上老年人口占总人口比重占到6.96%，我国进入人口老龄化阶段。这一阶段，国家对老龄人口问题非常重视，针对这一问题，国务院出台了专门的文件，从而推动了我国老龄人口事业的发展。“居家养老”这一概念开始兴起，越来越多的学者开始研究居家养老问题，政府也开始出台相关的政策。2000年，国务院颁发了《关于加强老龄工作的决定》，决定明确了老龄工作的目标，要建立完善、发达的社区服务体系，推动老年服务业发展。此外，决定系统阐述了我国居民养老的总体思路，指出要以家庭养老为基础，继续发挥家庭的作用，同时要发挥社区的作用，此外，更要充分调动社会的积极性，建立完善的养老机制和体系。决定希望依靠家庭、社区以及社会的力量共同发展养老事业，为我国居家养老政策的出台指明了方向。这段时间，政府对社会福利的社会化非常重视，国务院出台了针对老龄工作的意见，将居家养老理念首次以正式文件的形式进行呈现。民政部第十个五年计划提出要建立多层次的养老服务体系，以福利服务机构为核心，搭建社区服务网络，充分发挥政府和社会的作用，建立以居家养老为基础的全面服务体系。此后，居家养老理念频频出现在政府的相关文件中。至此，中国的养老体系发生了根本转变，实现了理念创新。养老体系更加的健全、完善，充分调动了政府、社会、家庭的力量，从而使养老更具保障性。（2）政策分析这一阶段是我国居家养老的快速发展阶段，政府政策主要呈现出以下特点：一是居家养老的理念已经被政府所接纳，并被逐渐重视，二是传统的养老模式正在发生转变，依靠家庭、社区、社会为主体的更加完善的养老模式开始形成。虽然这一阶段我国养老理念、体系较之前有很大的提高，但是相关的支持体系不够完善，另外法律法规也较为滞后，资金、人员等严重缺乏，在实施层面有很多问题。4、居家养老政策的成长期（1）政策内容2008年，民政部联合老龄办公室出台了对于居家养老服务的指导意见。意见指出要加快社区老年服务工作的发展，依靠社区力量做好服务老年人的基础工作。意见还指出要发展各种类型的养老服务机构，依靠社会力量为老年人提供更多服务。此外，意见明确了国家发展养老事业的思路，提出了居家养老的相关政策。2008年，民政部关于居家养老意见的出台，这份意见从政策层面对居家养老进行阐述，以居家老年人为主要对象，具有非常明确的指导意见。此外，意见还就相关配套做了明确的部署。我国居家养老的发展进入了新的阶段。这一阶段，国家对养老服务体系的建设更加全面。我国国民经济发展的第十二个五年计划指出要建立完善的社会服务体系，并针对老龄化问题做了特别部署。政府投入力度加大，家庭和社区也发挥着更多的作用，居家养老相关的配套发展的更加完善，更加全面。（2）政策分析这一阶段我国居家养老政策主要呈现以下特点，一是政府居家养老的理念日益清晰，对居家养老理念研究的更加透彻。二是政策制定更加科学、系统，操作性强。三是民政部门成为政策的主要制定部门，医疗、卫生、残联等部门也发挥着越来越重要的作用。但快速的发展仍然暴露出很多问题，一方面，多头管理现象严重，居家养老涉及面广，除了民政部门外，卫生、劳动、残联等部门都参与其中，政策配合力度不够，造成了很大的资源浪费，降低了服务效率。另一方面，我国居家养老多是政府主导，自上而下，政府提供的服务和老年人的需求存在着差异。四、问题及建议经过20多年的发展，我国居家养老政策从无到有，形成了系统的、全面的居家养老体系。这20年时间，我国人口老龄问题日益严重，传统的家庭养老模式被新型养老模式取代，社会和政府开始发挥更加重要的作用。居家养老服务范围更加广泛，不仅仅是简单的生活照料，服务也涉及到医疗卫生、文体娱乐等方方面面。在保证老年人身体健康的同时，也提升了老年人精神生活的质量。此外，由于政府的主导，市场体系的完善，服务也更加高效，更能适应现代生活的特点。但不能否认，我国居家养老同样存在着一些不容掩饰的问题。首先，居家养老的市场化程度较低，虽然政府制定了相关的政策，但市场积极性较低，导致资金投入力度不足，影响了服务的质量和层次。因此，需要建立更加完善、成熟的市场体系。其次，居家养老人才紧缺，居家养老服务的快速发展导致了对人才的大量需求，但目前国内对这类人才的培养不足，导致人才紧缺，严重阻碍了行业发展。因此政府应鼓励更多的高校开设相关专业，并组织更多的民间教育机构进行人才培养。再次，行业标准不一，居家服务兴起之后，大量的企业投入其中，但由于缺乏严格的政策监管和引导，服务良莠不齐，收费标准不一，甚至存在着恶性竞争现象，因此需要政府进行顶层设计，统一规划和部署。参考文献[1]. 王莉莉,中国居家养老政策发展历程分析.西北人口,2013(02):第66-72页.[2]. 严晓萍,老龄化背景下社会养老政策支撑体系研究.中国市场,2013(23):第81-84页