2026年智慧应急避难场所规划与管理策略研究

2026/03/112026年智慧应急避难场所规划与管理策略研究汇报人:1234CONTENTS目录01

智慧应急避难场所建设背景与战略意义02

专项规划编制框架与核心内容03

智慧化技术应用与标准规范04

地方实践案例分析CONTENTS目录05

实施路径与阶段任务06

保障机制与管理策略07

未来发展趋势与展望智慧应急避难场所建设背景与战略意义01国家应急管理体系现代化建设要求构建“大安全大应急”框架十五五规划首次明确提出构建“大安全大应急框架”，突破传统部门界限，整合安全生产、自然灾害防治、公共卫生事件应对等多领域资源，形成统一指挥、专常兼备、反应灵敏的现代化应急体系。推动治理模式向事前预防转型强调“关口前移，源头治理”，重点从灾后救援向事前预防深度倾斜，建设全国统一的灾害风险监测预警平台，运用大数据和人工智能实现风险早期识别、智能评估和精准预警。强化韧性城市与智慧应急建设将“增强城市韧性”作为新型城镇化战略重点任务，智慧应急成为韧性城市建设的神经中枢，通过城市信息模型（CIM）、数字孪生等技术，构建城市安全运行的数字映像，实现动态风险自适应管控。完善公共安全与应急处置能力完善公共安全体系，加强气象、水文、地质灾害监测预报预警，提高重大突发公共事件处置保障能力，推进应急管理体系和能力现代化，为筑牢国家安全屏障提供支撑。极端灾害形势下的避难需求升级

复合型灾害风险加剧避难复杂性当前全球变乱交织，极端天气事件频发，自然灾害“灾种多、灾害频、灾损重”特征显著，传统单一灾种应对模式难以满足复合型风险下的避难需求，如地震可能引发次生地质灾害、洪涝等，对避难场所的多功能性和安全性提出更高要求。

城市人口密集化凸显容量压力城市化进程加快，人口密度日益增加，如成都市中心城区在模拟地震、洪涝等灾害时，需精准分析评估城市避难空间需求，科学规划布局大量应急避难场所，以应对大规模人员的紧急疏散与安置。

特殊群体关怀需求显著提升避难需求不再仅满足基本生存，更需关注特殊人群，如成都市规划中筛选满足特殊人群关怀需求的照护型应急避难场所，GB/T35624-2025标准也强调针对残疾人、老年人等特殊群体的无障碍设计，体现人文关怀。

长期安置与生活保障需求增强极端灾害可能导致较长时间的避难状态，遂宁市远期目标明确长期避难场所人均有效面积等控制指标，要求应急避难场所具备完善的生活服务保障功能，如医疗、物资储备、卫生防疫等，以满足长期安置需求。智慧化技术赋能应急避难的必然性

应对复杂风险形势的现实需求当前我国自然灾害多发频发，安全生产领域隐患尚未根本消除，传统应急管理模式下“认不清、想不到、管不到”的问题突出，亟需智慧化手段提升风险防控主动性和精准性。

落实“十五五”规划战略的必然要求“十五五”规划明确提出构建“大安全大应急框架”，推动公共安全治理模式向事前预防转型，智慧应急是实现这一目标的核心支撑，通过数字化、智能化赋能全链条应急管理。

破解传统应急管理短板的有效途径传统应急管理存在风险感知滞后、协同联动不足、资源调度低效等问题，智慧化技术可通过全域感知、数据共享、智能调度精准破解这些难题，提升应急处置实战效能。

提升应急避难场所效能的关键抓手智慧化技术能实现应急避难场所的虚拟建模、灾害模拟、布局优化和智能管理，如数字孪生技术可模拟不同灾害下的人员疏散和物资调配，为科学规划提供依据。十四五规划与十五五规划衔接要点规划目标的延续与升级

十四五期间应急避难场所建设注重数量与基础覆盖，十五五规划在此基础上强调智慧化、精准化与韧性提升，如四川省规划2035年实现应急避难人口100%覆盖，从“能避难”向“优避难”转变。技术应用的深化与拓展

十四五初步探索信息化管理，十五五则重点推进数字孪生、智慧应急等技术深度融合，构建“空天地一体化”监测网络与智能预警发布体系，提升风险感知与应急响应效率。体系建设的完善与协同

十四五构建省、市、县、乡镇（街道）、村（社区）五级应急避难体系，十五五进一步强化区域协同（如川渝省际协同）、平急两用资源整合及跨部门数据共享，推动“大安全大应急”框架落地。实施路径的衔接与创新

十四五侧重专项规划编制与试点工程（如遂宁市2025年底前完成市级规划），十五五聚焦重点项目体系（如四川省“1+7+1+1”项目）与全生命周期管理，通过科技赋能与制度保障确保规划落地。专项规划编制框架与核心内容02规划编制的法律法规依据国家层面核心法律以《中华人民共和国突发事件应对法》为根本依据，明确应急避难场所规划建设的法定职责与义务，为各级专项规划编制提供法律基础。部门联合指导意见依据应急管理部等12部委《关于加强应急避难场所建设的指导意见》（应急〔2023〕76号），规范规划编制的目标方向与技术要求。专项规划编制指南根据《应急避难场所专项规划编制指南》，明确规划编制的内容框架、技术标准和衔接要求，确保规划科学性与可操作性。地方性法规与实施意见如四川省应急管理厅等14厅局《关于加强应急避难场所建设的实施意见》（川应急〔2024〕37号），结合地方实际细化规划编制要求。五级应急避难场所体系构建

省级应急避难场所定位与功能省级应急避难场所定位为室内型综合性长期避难场所，主要针对长期应急避难事件，是全省应急避难体系的核心枢纽。

市县级应急避难场所功能与类型市级应急避难场所体现市级应急避难事件特征，建设室内型综合性、室外型综合性长期应急避难场所；县级为解决区域内应急避难需求主要层级，兼顾长/短期、室内/室外、综合/单一/特定多种类型。

乡镇（街道）级应急避难场所建设重点乡镇（街道）级应急避难场所更侧重于紧急和短期避难需求，强调建设的便捷性与全域覆盖性，一般情况下，1个乡镇至少设置1个乡镇（街道）级应急避难场所。

村（社区）级应急避难场所布局原则村（社区）级应急避难场所同样侧重于紧急和短期避难需求，优先选择乡村的办公用房、学校、村民活动室、文体场馆等公共设施，1个行政村至少设置1个村（社区）级应急避难场所。规划目标指标体系设计

总体目标：构建智慧化应急避难体系到2035年，全面建成覆盖城乡、功能完善、平急结合、智能高效的智慧应急避难场所体系，实现应急避难人口100%覆盖，满足多灾种、全链条应急避难需求。

阶段性目标：分步骤推进覆盖近期（2025年）完成省、市、县级应急避难场所专项规划编制；中期（2030年）应急避难场所覆盖人口达到需避难人口的80%；远期（2035年）实现应急避难人口100%覆盖。

约束性指标：保障基本功能底线包括满足所需避难人口百分比、紧急避难场所建设面积、短期避难场所建设面积、长期避难场所建设面积、室内可容纳避难人数占室内外可容纳避难人数比例等5项，确保避难场所基础容量与功能达标。

预期性指标：提升综合服务能力包括综合性应急避难场所容纳人数比例、省级应急避难场所数量、市级应急避难场所数量等3项，引导各地优化场所结构，提升智慧化、综合化服务水平，如综合性应急避难场所至少满足本级行政区所需避难总人数的60%。重点项目体系规划布局

规划引领类项目推进市、县级应急避难场所专项规划编制项目，如遂宁市要求2025年底前完成市级规划，2026年底前完成县级规划编制，为场所建设提供科学指引。

场所建设类项目包含紧急、短期、长期应急避难场所建设项目5项，特定应急避难场所建设项目1项，“三断”区域应急通道建设项目1项，如四川省规划设置“1+7+1+1”重点项目体系中的7项场所建设内容。

管护保障类项目构建应急避难场所建设管护使用体系，明确产权单位或管理单位职责，如德州市要求建立管理制度、定期检查维护设施设备，确保标志标识完好、疏散通道畅通。

科技赋能类项目建设应急避难场所科技赋能体系，推动智慧化管理，如利用数字孪生技术构建虚拟模型，模拟灾害场景优化布局，提升应急响应与资源调度效率，融入“智慧应急”建设要求。智慧化技术应用与标准规范03数字孪生技术在规划中的实践

01高精度数字孪生模型构建整合城市地理信息、人口分布、基础设施及应急资源数据，构建动态更新的三维可视化数字孪生模型，为应急避难场所规划提供精准数据底座。

02多场景灾害模拟与风险评估基于数字孪生模型模拟地震、洪水等灾害情景，分析人员疏散、交通拥堵等情况，评估应急避难场所应对能力，优化规划布局与应急响应措施。

03应急避难场所布局智能优化通过模拟不同布局方案，结合人口密度、地理环境等因素，科学优化场所选址、规模及内部功能分区，提升应急避难场所的空间利用效率与服务覆盖范围。

04规划实施动态监测与反馈利用数字孪生技术实时监测应急避难场所规划实施进度，结合模拟评估结果动态调整规划方案，确保规划落地的科学性与可操作性。应急避难场所术语标准解析01术语标准出台的背景与意义为解决应急避难领域术语混乱问题，统一行业“通用语言”，GB/T44012-2024《应急避难场所术语》标准应运而生，此前因术语理解偏差曾导致物资调配延误等问题。02核心术语的定义与实践指引该标准明确了“应急避难场所”等核心概念的定义边界，为准确定位、选址审批等提供依据，有助于避免“重数量轻质量”的建设误区，提升应急避难体系的科学性。03术语体系构建的全链条认知框架标准从基础术语、功能分区、建设管理到应急服务、特殊场景等多方面构建术语体系，覆盖应急避难全链条，使规划、建设、管理等各环节有章可循。04术语与技术融合的创新方向在智慧应急趋势下，术语标准将与数字孪生、物联网等技术融合，为应急避难场所的数字化管控、信息共享和智能管理提供统一的术语基础与延伸应用。通用技术要求与智慧化指标基础技术规范与分级标准依据GB/T35624-2025，应急避难场所按保障能力分为四级，明确人均居住面积不低于3平方米，活动区域人均不低于1.5平方米，不同级别场所功能侧重不同，如一级区域中心型需具备医疗、物资储备等全功能。智慧化基础设施配置供水系统需自备水源，日供水能力不低于每人15升；供电采用“市电+备用电源”模式，备用发电机启动时间不超过10分钟；排水管网暴雨重现期不低于3年，确保灾害时基础设施稳定运行。信息系统与智能管理要求建立省、市、县三级信息共享平台，整合场所容量、设施状态等数据，支持多终端访问；配备智能预警终端，接入区域灾害监测网络，采用“短信+广播+APP”多渠道人员通知模式，实现资源调度可视化。无障碍与人文关怀规范场所入口、通道、卫生间等设无障碍坡道，宽度不低于1.2米；电梯具备语音播报与盲文按键，配备轮椅、助行器等辅助设备，满足残障人士等特殊群体应急避难需求。信息系统与智能管理平台建设

省市区三级信息共享平台构建整合场所容量、设施状态等数据，建立省、市、县三级信息共享平台，与应急管理部门实时联动，支持多终端访问，为指挥决策提供精准数据支撑，实现资源调度可视化。

灾害监测与智能预警系统集成接入区域灾害监测网络，配备智能预警终端，能接收台风、地震等预警信息并即时播报。采用“短信+广播+APP”多渠道人员通知模式，确保预警信息全覆盖、无遗漏。

智能巡检与数字化运维管理推广无人机、传感器等智能巡检设备，实现设施状态自动监测。建立电子物资台账，采用RFID技术追踪物资流向，确保物资管理精准高效，避免浪费与短缺。

数字孪生技术应用与场景模拟构建城市应急避难场所数字孪生模型，模拟不同灾害情景下的人员疏散、物资调配等应急情况，优化场所布局与应急响应措施，提升规划科学性与应急处置能力。地方实践案例分析04四川省五级体系与分区布局实践省、市、县、乡镇（街道）、村（社区）五级体系构建四川省明确了五级应急避难场所体系，省级定位为室内型综合性长期避难场所；市级建设室内型、室外型综合性长期应急避难场所；县级兼顾长/短期、室内/室外、综合/单一/特定多种类型；乡镇（街道）级和村（社区）级侧重于紧急和短期避难需求，强调便捷性与全域覆盖性。五大一级应急避难综合分区划分基于应急避难需求与资源分析，四川省将全省细分为“三大断裂带地震与地质灾害区、川西北高原草原火灾与地震灾害区、川西高原森林火灾与地质灾害区、成都平原公共卫生与社会安全区、川东丘陵洪水与地质灾害区”五大一级应急避难综合分区。23个二级分区与分类建设策略根据具体应急避难事件类型、应急避难策略，五大一级分区进一步细分为23个二级分区。采用建设、改造、维护三类策略进行应急避难场所发展布局，因地制宜推进应急避难场所建设，同时加强应急通道与相关城乡基础设施建设和区域协同。成都市公园城市应急避难特色建设

环城生态区安全应急功能强化充分发挥环城生态区的安全韧性作用，强化其安全应急功能，将生态空间转化为应急避难资源，彰显公园城市特色。

分类施策的应急避难场所布局在长期应急避难场所中筛选满足特殊人群关怀需求的照护型应急避难场所；在短期及以上应急避难场所中筛选应对洪涝自然灾害的洪涝型应急避难场所。

“平急两用”的设施建设要求针对不同类型应急避难场所，制定功能分区表和设施配置表，明确管理服务设施和市政基础设施的设置标准，实现设施建设“平急两用”、物资调配“高效精准”。

“社区防灾生活圈”支撑体系构建明确应急指挥服务、应急救援疏散、应急物资储运及“社区防灾生活圈”等应急避难支撑体系的构建要求，提升基层应急避难能力。

人均应急避难面积目标设定至2035年，全市人均应急避难场所面积不低于2平方米，其中中心城区人均应急避难场所面积达到4.5平方米，优先在缺口较大区域推进建设。遂宁市平急两用试点工程经验分区域试点布局策略射洪市、大英县试点应对区域性暴雨及洪涝灾害的室内型综合性避难场所；安居区、市河东新区试点综合性长期避难场所；船山区、蓬溪县、遂宁市经开区、遂宁高新区试点满足大规模人员安置的综合性短期避难场所，形成差异化试点格局。平急转换方案细化实践深入践行“平急两用”理念，细化场所平急转换方案，推动防灾减灾、防疫、防空应急避难资源和文化、教育、体育、旅游及城乡基础设施等融合共建、综合利用，实现平时功能与应急功能的高效转换。试点建设时限与目标要求按照中期目标要求，2032年底前完成应急避难场所建设试点工程及重点任务，通过试点示范带动全市应急避难场所体系建设，提升应急保障能力，为加速升腾“成渝之星”提供安全保障。德州市全链条管理机制创新

规划刚性约束机制强化规划刚性约束，明确应急避难场所专项规划编制前需开展安全风险、防灾减灾需求和应急避难资源调查评估，将专项规划纳入国土空间规划统一管理，未经法定程序不得修改。

多元融合共建机制推动防灾减灾、防疫、防空应急避难资源和文化、教育、体育、旅游及城乡基础设施等融合共建、综合利用，如指导利用学校、体育场（馆）、文旅设施等建设应急避难场所。

全周期管护责任机制明确应急管理部门统筹协调指导和监督，教育、自然资源、住建等多部门按职责分工，产权单位或管理单位负责日常维护、设施设备完好、疏散通道畅通等具体管护职责。

动态评估退出机制建立避难场所监督检查和评估制度，定期对应急避难场所建设、管理维护和使用情况进行评估，对不适宜作为应急避难场所的进行调整完善、撤销设置或取消避难功能。实施路径与阶段任务05近期规划编制与调查评估任务

市级应急避难场所专项规划编制按照要求，2025年底前需完成市级应急避难场所专项规划编制，为市级应急避难场所建设提供科学指引。

县级应急避难场所专项规划编制2026年底前，各县（市、区）、市直园区要全面完成县级应急避难场所专项规划编制，明确本地应急避难场所发展目标与布局。

安全风险评估开展各县（市、区）、市直园区应于2025年5月前开展安全风险评估，统筹考虑区域地理地质环境、气象水文条件等因素，统计分析避难人口及应急避险需求，为规划编制提供数据支撑。

避难能力调查与评估认定2024年底前，完成本地应急避难资源全面摸底调查，并结合相关标准对已有应急避难场所的避险安置能力进行评估认定，对不适宜的场所及时调整或撤销。中期试点建设与功能提升重点分级分类试点示范工程遂宁市在射洪市、大英县试点室内型综合性避难场所应对区域性暴雨洪涝；安居区、市河东新区试点综合性长期避难场所；船山区等试点综合性短期避难场所，2032年底前完成。特定灾害高风险区场所覆盖针对特殊灾害事故高风险区，如地质灾害隐患点、洪水淹没区等，实现特定应急避难场所100%覆盖，满足差异化避险需求。“平急两用”设施改造升级推动学校、文体场馆、公园等公共设施“平急两用”改造，完善应急供水、供电、排污等设施，确保平时服务与急时避难功能高效转换。智慧化功能模块集成试点场所接入区域灾害监测网络，配备智能预警终端、电子物资台账及RFID追踪系统，提升应急响应与资源调度效率。远期全域覆盖与智慧化转型目标

012035年应急避难人口100%覆盖目标根据《四川省应急避难场所专项规划（2024—2035年）》，至2035年，实现应急避难人口100%覆盖，确保城乡居民在突发事件发生时均能获得有效的避难保障。

02人均应急避难面积达标要求参照遂宁市等多地规划，远期目标室内型长期避难场所人均有效避难面积不低于3㎡，室外型不低于2.5㎡，综合性应急避难场所至少满足本级行政区所需避难总人数的60%。

03智慧应急避难场所体系全面建成依托数字孪生、物联网、人工智能等技术，构建全域感知、智能预警、高效调度的智慧应急避难体系，实现场所管理、物资调配、疏散演练的数字化与智能化。

04特殊灾害高风险区特定场所全覆盖针对地震、洪水、森林火灾等特殊灾害高风险区域，实现特定应急避难场所100%覆盖，满足差异化应急避难需求，提升区域抗风险能力。保障机制与管理策略06组织领导与部门协同机制强化党委政府统一领导县级以上人民政府应加强对应急避难场所管理工作的领导，建立应急避难场所管理机制，将其纳入政府基本公共服务体系建设范畴，统筹协调解决重大问题。明确应急管理部门统筹职责应急管理部门负责统筹协调指导和监督应急避难场所的规划、建设、管护和使用工作，组织编制专项规划和预案，做好物资储备、培训演练等工作。健全多部门协同联动体系自然资源部门负责将应急避难场所规划纳入国土空间规划；教育、住建、文旅、卫健、体育等部门按职责指导利用相关设施建设和管理应急避难场所，形成分工负责、协同配合的工作格局。压实基层属地管理责任乡镇人民政府、街道办事处按照突发事件应对职责要求，做好本辖区应急避难场所相关工作；居民委员会、村民委员会依法协助做好应急避难场所相关工作。资金保障与多元投入模式

建立财政投入长效机制县级以上人民政府应急管理、发展改革、财政等部门应建立应急避难场所建设投入保障机制，根据实际需要和财力情况，合理安排经费，将应急避难场所纳入政府基本公共服务体系建设范畴。

鼓励社会力量参与建设鼓励单位和个人以捐赠、资助和共同建设等形式参与应急避难场所建设，形成政府主导、社会参与的多元投入格局，提升应急避难场所建设的资金保障能力。

推动平急两用资源融合共建推动防灾减灾、防疫、防空应急避难资源和文化、教育、体育、旅游及城乡基础设施等融合共建、综合利用，通过资源整合降低建设成本，提高资金使用效益。管护机制与应急演练制度

全链条管护机制构建建立日常维护、信息发布、应急演练、物资储备、巡查检查、场所启用及关闭、人员接收及撤离、功能恢复、抢修抢建等全流程管护机制，明确乡镇（街道）、村（社区）管理单位和运维（产权）单位职责，确保设施设备完好与应急通道畅通。

常态化应急演练组织以社区生活圈为单位制定应急疏散方案，指导基层组织和单位开展经常性应急避难演练，使公众熟悉应急避难场所分布、功能、预警信号及疏散路线，提升应急响应效率。

多元主体参与管护模式落实政府监管责任，鼓励社会力量通过捐赠、资助、共同建设及参与管护等形式参与应急避难场所管理，发挥市场机制作用，提升管护专业化水平。

动态评估与退出机制定期组织对应急避难场所的检查评估和认定，对功能不足、设施老化的场所进行调整完善，对不适宜作为应急避难场所的及时撤销设置或取消避难功能，确保场所质量。公众参与与宣传教育体系

多元化宣传渠道建设充分利用广播电视、新媒体、公共交通媒介、人员密集场所大屏幕等多种手段，及时向社会发布应急避难场所分布图、地址和疏散路线等服务信息，增强公众公共安全和应急避险避难意识。

常态化应急疏散演练机制以社区生活圈为基本单位，制定应急疏散方案，指导基层组织和单位开展经常性应急避难演练，让公众熟悉应急避难场所分布地点、主