【《W县农村地区违法建设治理的困境及建议分析案例》10000字】

W县农村地区违法建设治理的困境及建议分析案例目录TOC\o"1-3"\h\u31780W县农村地区违法建设治理的困境及建议分析案例 19907第1章惠安县农村地区违法建设治理的困境及原因分析 116142第一节农村地区违法建设治理方面的困境 2536一、政府部门治理违法建设的局限 222555二、社会组织参与力度不足 428252三、村民参与程度较低 516808第二节农村地区违法建设治理困境原因分析 510441一、查处农村地区违法建设困难较大 59933二、执法措施和手段不足 620281三、农村及城乡结合部房屋建设规划滞后 630839四、治理违法建设政策不完善 614181第2章完善惠安县农村违法建设治理的对策和建议 79237第一节强化政府主导作用 75450一、健全防控体制、理清各级权责 716589二、建立网格化巡查机制 84622三、丰富违法建设处罚手段 828512四、加强违建活动跟踪管理 816085五、加强队伍建设，提高治理效能 918980六、编制村庄规划，规范房屋审批 927485第二节发挥村民参与作用 1128084一、加强治违宣传，引导村民参与 1126203二、转变农村落后建房观念 1210317三、引导村民主动参与治违 127670第三节多元化全社会参与 123314一、发挥村委会群众自治作用 132250二、引导社会第三方参与治理 13第1章惠安县农村地区违法建设治理的困境及原因分析为了客观反映惠安县违法建设治理工作的现状，了解各群体对违法建设治理工作的认识程度和个人态度，由此得出治理中现存的问题与问题之所以出现的原因，笔者对惠安县部分乡镇及行政执法中队进行访谈获得了一些农村地区违法建设治理对一手材料。第一节农村地区违法建设治理方面的困境一、政府部门治理违法建设的局限（一）乡镇政府1、执法权限缺位拆违执法工作很多时候来源于行政赋权，并没有法律赋权。往往存在以上级文件替代法律的情况普遍存在。依照法律规定，各个部门按照条块分工负责不同类型违法建设的处置，如城管部门负责未按照审批要求建设的违法建设行为的处置，而未取得审批的违法建设由国土部门负责，涉及水道两岸则由水利部门负责，公路两侧由公路部门负责。而在实际工作中，违法建设案件基本依照属地原则都落到乡镇政府，在具备一定法律知识的人看来，乡镇政府在执法过程中常常被质疑没有执法证问题，及政府程序不合规，想要得到群众的支持和理解非常困难。比如正常政法程序需要经过调查取证、责令整改、强制执行等多个环节，往往需要历时一个多月甚至更长，但上级文件却要求发现违法建设必须在5天内完成整改，因此在实践中很难完成整套执法流程。2、村庄规划滞后村庄规划对建立许可管理体系具有重要作用。以村庄规划为指导合理规范农村地区建设活动，对管控国土空间、道路交通、村庄风貌具有重要意义。一段时间以来，由于人口增长，村庄规划确实，新建的房屋“野蛮”生长，破坏了传统村落优美有序的格局，也造成破坏耕地、妨碍交通等诸多副作用。近年来，各级普遍重视乡村规划，并作为农房建设是否合规的重要依据，但仍然存在诸多问题。一是村庄规划编制工作仍然比较滞后，基于农村地区情况的复杂性，未完成乡村规划的村仍占大多数。惠安县218个行政村，至今完成乡村规划的仅45个，仅占20.6%；二是规划历史包袱较重，由于长期规划缺位，新建房屋建房无序、老旧房屋利用低效，村庄剩余建设用地不足，可供规划调整的空间比较有限；三是已编制的规划实施操作性不强。部分村在编制规划时与编制单位沟通不足，调研不充分，吸取村民意见也不够，导致规划成果质量不高，可实施性不足。3、治违经费困难由于拆除违法建设的特殊性，一般工程机械队伍参与的意愿不强，拆除费用往往要高于市场一般施工价格。据了解在一场小型拆违任务中，出动小型拆违机械每次收费约2000元/次，工人费用200元/次*人。每个乡镇平均一年出现违法建筑案宗约200宗左右，如都采取强制拆除办法，则乡镇财政负担过于沉重。（二）行政执法中队为了解作为基层主要执法力量的行政执法中队，在控制农村违法建设发挥的作用，2019年10月份对惠安县螺阳镇、净峰镇两个行政执法中队队员进行访谈，访谈队员16人，经汇总访谈记录发现，行政执法中队人员在工作中所面临的困境有以下几方面。1、人员配置不足、身份模糊惠安县每乡镇配置行政执法中队队员约10人左右，但仅中队长有事业编制身份，其他人员则一般为临时聘用人员。在执法过程中出现执法权威性不足的问题。2、职业素质偏低、人员流动大惠安县目前乡镇行政执法人员117人，高中及以下学历共76人，占到总人数约65%。由于工资待遇偏低（平均月收入约3200元），且常年提升不大，因此每个中队每年约有2-3人离职流动，执法队伍稳定性不足，给治理违法建设工作带来不利影响。图4.1惠安县行政执法人员学历层次3、执法保障不足城管执法工作的开展离不开相应的各项装备的支持，包括执法车辆、执法记录仪、办公电脑、防护用品等，都是执法过程所必须的物质条件。客观上说，为了保证城管执法的有效实施，地方政府在执法装备方面给予了很大的支持。但从执法的实际需要来看，许多中队装备难以满足工作的有效开展。如目前惠安县各镇行政执法中队普遍存在执法装配不足的问题，如每个中队仅配备巡查摩托车4辆，执法记录仪2台，其他设备几乎没有。4、巡察任务重以惠安县城市执法局的工作要求为参照，行政中队队员对辖区内所有建设房屋，必须两天内全覆盖一次，而每个中队人员往往不能配足配齐，造成巡查任务沉重，巡查效率低等问题。5、相关部门支持协调不足制止和拆除违法建筑是城管执法的一项重要内容，也是一个难点，要整治违法建设，需要乡镇政府、村委会、城管执法、公安等部门互相配合形成作合力，否则无法达到理想的治理效果。由于部门分工越来越细，职责边界不够清晰，光靠城管执法和乡镇政府单打独斗，整治效果极为有限。二、社会组织参与力度不足村委会自主治理能力不足农村村民委员会是农村村民自治组织，村委会工作人员往往比政府部门更加熟悉属地情况，在政府管理能力存在不足的情况下，村委会的重要性未能得到充分体现。要有效治理违法建设，必须有效利用村委会自治。但就目前的情况来看，村委会自主治理能力仍然不足。一是随着政府精细化管理的不断推进，村委会也越来越多地参与到社会治理当中。但由于事务繁多，如村建管理、党建工作、环卫管理等工作不同程度分散村委会精力，从而投入到违法建设防控不足。二是农村地区某种程度上是熟人社会，往往同姓聚居，各户之间常常沾亲带故，对发现和处置违法建设顾虑较多。如2019年，惠安县推行违法建设网格化巡查机制，将村委会干部纳入到巡查网格之中，但综合执法中队和村委会巡查发现的违建案宗上看，大部分仍然是执法中队发现的，村委会作用未能得到充分发挥。（二）建房第三方单位参与意愿不强农村建房活动全过程需要土地测绘单位、房屋设计单位、旧房拆除单位、房屋施工单位。如建房户主未取得手续或未按手续建设，这些第三方单位往往能第一时间知晓。但由于相关制度缺位，第三方单位不需要为建房户主出现的违法建设行为承担责任，加之经济利益影响，导致建房第三方单位不能发挥监督作用。媒体舆论监督不足违法建设需要全社会参与才能真正发挥作用。但目前违法建设防控倚靠政府部门。全社会舆论监督仍然不足，一是舆论的覆盖率不足,缺乏新兴媒体如微信公众号、微博、抖音等媒体平台的有效使用,在大多数情况下,治理违法建设报道局限于政府主办的微信公众号或者本地党报党刊，受众有限。二是舆论引导作用不够明显。大部分为报道仅为违法建设拆除结果报道，未能对违法建设出现原因、背景以及危害进行深入分析。第三，舆论的站位。由于拆违过程中违建户可能受到财产损失，在公众面前呈现“弱”者形象，可能会引起舆论对违法施工者的同情，未能起到良好的警示作用。三、村民参与程度较低（一）村民政策知晓率低从违法建设原因上看，部分村民违法建设是由于对村庄规划布局和法律法规不了解，不自觉的违章建设。因此，赋予农村村民规划的知情权具有重要意义，这有利于形成全民监督和抵制违法建设的良好氛围。但目前惠安县各部门未能将土地利用总体规划或村庄规划及时公示，如赋予人们知情权，一方面可以减小因对规划、法规不知情导致的违建，另一方面也能形成强大的社会监督压力。（二）监督举报机制不畅群众举报是发现违法建设的重要渠道。如果发现违法建设，能及时上报，将有利于全社会形成共同治理违法建设创造良好氛围。虽然目前举报方式不少，如12345平台、投诉电话等，但公众仍没有形成监督违法建设的意识。一方面是相关政策宣传不到位，另一方面，部分公众可能对举报效果存疑，未能在全社会形成人人参与的氛围。第二节农村地区违法建设治理困境原因分析一、查处农村地区违法建设困难较大由于农村地区的特点导致其与城市治理违建有不同的特点。一是农村居住分散，执法人员数量不足，巡察难以全覆盖，特别是在假期或重大的政治敏感时期，他们与执法机构之间存在时间差，进行突击抢建；二是执法权限不足，对抵触执法的行为办法不多。对违法建筑进行强拆时，违法当事方往往会聚在一起，结成利益联盟，甚至封锁道路并拦截施工队进入工地，以防止执法人员进入村庄执行法律。暴力地抵制法律并不少见。无力惩罚构成违法行为对守法行为的侵权成本，也称为守法社会成本。可以看出，在目前治理农村违法建设行为时，“严格查处”方法也只是临时解决方案，但由于相关法律存在漏洞，违法行为的代价并不高。可以期望通过严格的预防措施来阻止非法建筑的出现。从实际操作的角度来看，执法的成本要比违法的成本高得多。二、执法措施和手段不足根据惠安县政府部门之间的分工，违法建筑整治的带头部门为城市管理执法部门。但是，对于违法建设，法律法规授权城管执法部门进行调查处理，执法手段十分有限，严重影响了执法效果。就法定权力而言，城市管理执法部门没有法定规划依据，在涉及非法土地使用的期限内对拆除房屋进行行政处罚。在实际工作中，城市管理的执法方法相对简单，由于缺乏法律保障，关闭施工场地难以操作，拆除措施尚未普遍适用，行政程序相对复杂，难以短期完成，无法将违法建设遏制在萌芽状体。执法手段相对有限，使得城管部门处于疲于奔命的困难局面。三、农村及城乡结合部房屋建设规划滞后当前城乡规划的领域，由于规划过程滞后，农村地区经常被排除的范围相关的规划控制区域，城乡规划不包括郊区农村集体建设用地的做法，这是所谓的规划空白的现象。即使是农村地区制定详细规划也可能受因为编制单位为深入考察村庄而出现规划不适应村庄实际需要的情况。这种情况在该县的国土空间规划或其他相关规划制定过程非常明显，这就导致农民对于哪里是合法哪里是违法，根本就不知，因此在实践中就出现了违法建设问题。四、治理违法建设政策不完善对一个违法事实的产生，第一步应正确识别这一行为，然后作为处罚和整改的依据，那么对违法建设进行识别的依据又是什么呢?对违法建筑的准确识别关系到查处违法建筑的前提和执法部门的工作效率。关于识别标准我国目前尚未形成统一认识。各部门对违法建筑的理解和标准是不同的，认定标的准不统一，导致权威不足，也给违法者提供利用机会。在治违实践过程中，惠安县与泉州该市其他各县市执法尺度并不一致，甚至惠安县范围内各镇对违法建设标准认定也不一致，如惠安该县认定违反无手续建设案宗，无论规模大小一律被认定违法建设，包括群众为方便生产生活建设的围墙、禽舍、以及提升环境卫生进行的地面硬化。而其他县市则更加关注房屋住宅的建设，对农村地区小规模施工一般不认为是违建。通过目前适用的相关法律能够得知，我国违法建筑的内容、权限、治理方法和力度不同。如果城市管理执法部门不严格执行法律，就不能更好地控制违法建筑。严格执法的前提是依法执法。两者互不冲突。但是，在工作中，他们面临程序与效率之间的冲突，强行拆除是非法的。施工的社会风险非常高，易引发恶性事件。因此，有必要制定专门的法律来指导对违法建筑的调查和处罚。第2章完善惠安县农村违法建设治理的对策和建议农村存在复杂的住房建设问题，根源很多，但本质的原因在于受利益驱使并且缺乏强力的管控。治理简单的来看无非就是要做好“堵”和“疏”两方面工作，但要真正实现需要付出较大的努力，它涉及完善机制，结合预防和控制，综合管理以及建立规章制度。这实际上是一种具备较高复杂性的系统工程。本文的研究对象是惠安县，研究的内容是分析当地农村违法建房问题，虽然只针对了一个地方，但在我国属于普遍现象，因此，需要用全局观来分析，从上层法律建设、到基层执法体系打造、构建预防机制、管理模式以及长效机制等方面来综合推进，才能做到从根本上解决这类问题。本文展开研究使用的是善治理论，其核心在于政府与公众的融洽互助，这实际上意味着公众与政府家产生了新的合作关系。可以认为善治就是让社会拥有更多的自治权利，体现了国家与社会的良性发展。一是从政府方面，二是从公众方面，三是从全社会方面，提出对策和建议。第一节强化政府主导作用一、健全防控体制、理清各级权责目前，对违法建设的治理大多是采用阵风式或者运动式的治理模式，在压力层层传导的逼迫情况下才有可能进行象征性的治理整改，只能治标，无法治本，所以治理工作需要做到尽早发现、尽早制止、严格查处，建立长效的违法建设预防机制才是解决违法建设问题的根本。二、建立网格化巡查机制在管控机制中，网格化巡查属于重要组成部分，这项工作落实到位，可以有效的制止违法建房行为、降低执法成本，这对农村建房秩序的维护具有重要意义。首先可以建立县、镇、村三级网格队伍，特别是在村一级，要划分责任区域、安排专人跟踪，在违法建房高发的重点区域和时段展开定点巡查，针对高发的农村和主要的违法建筑时间段安排定期常态巡查结合不定期动态巡查相结合的方式，做到能在违建初期就发现并及时制止、及时完成处置。除了做好这些工作，还需要对网格化巡查制定出责任机制和考核机制，发现有巡查人员失职需要依法追责并对其领导人连带责任，确保能够把巡查工作严格落实，并且要形成巡查监管制度，规范工作流程。三、丰富违法建设处罚手段目前，惠安县对违法建设处罚手段单一，往往以拆代管，其他执法手段不多，现有的行政处罚手段和制度，没有做到广泛的覆盖、也缺乏规范性、执行力不强。为了有效的治理农村的非法建房行为，除了拆除手段外，还需要对行政处罚手段进行丰富。对违法个人，必须增加罚款种类，包括其因违法活动而占用土地的行为都要成为罚款的种类，例如开发过渡占用费、土地闲置费等，并且设定罚款的梯次标准，按不同行为程度处予对应罚款。对不同的土地类型要制定不同的罚款标准，比如耕地、其他农业用地、建设用地等应有不同的处罚标准，其中占用基本耕地的行为应当按最高标准处罚。四、加强违建活动跟踪管理这个工作可以从两个方面来落实，一是做好执法跟踪，执法过程严格落实责任制。有必要建立对已作出处罚的违建案宗的档案管理。具体的执法人员在对违法建筑展开执法行为时需要跟踪执法情况，对违法建筑的检查情况要形成文字记录在案，用于后期的执法跟踪，并作为自己工作的备案；二是要回访执法行为。如果执法不严、不按法规执行，是会造成群众不满、是社会上不稳定因素增加、严重时会造成群体事件，因此要严格对待执法行为。具体回访工作可以交由镇级监管部门落实，可以通过电话回访等形式进行。回访的目的是为了知晓执法人员是否按照法律法规严格执法，并监督执法人员的具体行为。五、加强队伍建设，提高治理效能（一）强化执法队伍建设法律规定再全面、再严格、土地管理制度再完善，最后都离不开具体的人去执行。因此专业的执法队伍是有效落实执法工作的保障，是切实解决农村违法建房问题的保障。与目前的土地违法情况相比，目前的执法团队与执法团队之间仍然存在许多差距。首先是严格控制门槛。对农村违建行为进行执法监督，是具有较高技术的专业工作，在没有进行系统学习培训的情况下是无法胜任这项工作的。由于执法工作具有特殊性和重要性，且处置任务极为繁重，加之社会形式严峻，要求相关体系在招聘人员时，需要制定较高的选人标准，严格检查招收业务水平较高的人员来充实执法队伍。同时还要做好队伍的培训教育工作，集中学习提升队伍的专业能力。除了法律法规的相关知识外，还应将一些计算机知识，GIS、RS和GPS（简称“3S”技术）应用于农村违法房屋建设的执法中。每个人都必须具备专业技能，例如技术使用，CAD绘图技能以及用于土地执法和监督的三维网络系统，并且每个人都必须掌握。最后还要对基层队伍基于充足的建设投入，在资金上和政策上都给予一定的倾斜，更多的照顾到优秀人才，鼓励其投身一线，使得一线执法人员能够以专业的执法能力来解决更艰难的任务。（二）丰富技术巡查手段当前对违建的监控越来越多的采取新的技术手段来实现，未来的趋势是大范围的使用卫星遥感技术来动态监测土地使用情况。通过对比遥感卫星在不同时期拍摄的照片，就可以清楚的发现是否存在新增违法建设。遥感技术可以提升土地综合监测的能力，有利于及时发现农村的违法建房行为，也有利于提升法律的威慑力。当前我国很多城市和农村都已经使用上了卫星遥感技术用于检测土地使用情况。比如惠安县每年都会使用卫星遥感图片来对比土地使用情况并能发现大量的非法建房。但是，在许多地方，这项工作仍然完全由人力来完成。仅靠几个人和几部车辆，是很难完成巡查全覆盖，毕竟，人力有局限性。六、编制村庄规划，规范房屋审批政府既要做好管理工作、也要做好公共服务。特别是政府职能的调整，善治理念的形成，新型政务体系已出现雏形，成为政府部门的研究重点，应村庄发展需求，当地政府也由监管型转向服务型。于政府部门而言，不断满足农民需要是第一要务，通过加入创新元素，不断完善服务，引导民众利用法律程序来完成合理建造房屋的流程，使得住房建设逐渐走向合法化。（一）降低审批成本建房报批费用主要有涉及图纸和测量的费用，费用多少主要由报批建房规模和面积决定，通常报批费用控制在4000-5000元左右。对于经济条件一般的农民来讲也是一笔不小的支出，尤其是经济条件不好的农民，费用还是过高。为了减轻农民负担，降低房屋建设报批费用，政府可以采取两方面的措施，一方面可以对使用简易测绘工具对建房地块地类进行提前预判，然后再付诸专业测绘工具测量地类，提高图纸审核通过率。此外还应降低费用，可以提供一定的财政补贴或者直接由政府承担图纸费用。（二）优化审批流程建房的审批流程要精简优化。目前各个地区的建房审批流程是串联式的，简单理解就是基础组织和不同部门按照职能轮流审批各自负责的部分。各部门间没有进行沟通衔接，而且大部分审核材料都是重复的。村民有建房需求后，会浪费大量的时间在多个部门间奔走，很多时候并不清楚需要完成的审批流程有多少，这种模式下，政府的审核时间长、行政成本高，村民的申请时间成本也高，产生了特别的问题。可以尝试改为并行审批模式，将各个审批环节建立起在线审批系统，把各个部门需要的材料进行整理剔除重复部分，简化审批流程为两步，第一步整理材料并在村委会公示，而后是公示结束后，有村委会代办人员整理有关资料，并将资料统一报送提交镇政府审批；第二步，镇政府办事窗口收件后，初步审查无误后，通过在线审批系统把材料发送到与之相关的各个部门进行会审。这不仅缩短了政府审查的时间，而且减轻了农村村民来回申请建设的痛苦。（三）科学编制规划村庄规划不清晰，会严重妨碍农村地区土地利用，造成建房混乱现象。村庄规划的作用之一就是严格控制农村建房无需或长，遏制违法建设现象蔓延。规划内容上，一是要划定村落居民聚居点范围，整治旧村环境；二是要与惨遭土地利用总体规划，防止占用耕地；三是要对接上一级规划，促进城乡融合发展。通过村庄规划统筹农村住房建设活动，完善生活和生产设施，为村民们打造一个舒适，生活方便的农村环境。加强信息公开增强信息的透明度，提升整治效率，信息不透明很难做到公正公平，因此要做到信息公开化。如果土地规划也能做到公开透明，那么土地违法行为很可能会被隐藏掉。鉴于这种情况，土地审批制度也需要适应农村建设而进行改革，土地规划和使用的信息只能保密处理，仅限申请人和审批人可看。可以从三个方面入手，第一种是建立向纪检监察机构报告土地规划和使用信息的系统。土地计划部门制定土地使用计划方案或者变更原计划时，也应当报纪检监察部门。记录在案，对于脱离土地使用计划、涉嫌违法违纪的行为，有必要让纪检监察部门介入其中并跟进处理情况。第二种建立和完善土地规划和使用制度，并面向媒体公开。特别是大宗土地规划项目必须在各类媒体上公示，让公众知晓项目情况。第三种为当地村民公开土地规划专门搭建信息系统，土地利用和规划和当地民众的利益是息息相关的，因此当地村民十分关心土地的动向。村民的知情权要无条件给予保障，要及时公开政府的土地规划和计划，保持透明。第二节发挥村民参与作用一、加强治违宣传，引导村民参与“参与”是善治理论里面一个非常重要且必不可少的要素。当前公众对违建治理的参与意识和参与能力还比较薄弱，村民参与也大多是个体的、零散的、缺乏组织的，针对此应加强公众的参与性，完成公众从“管制接受者”到“参与者”的转变。提高政策法对知晓度。对于已有的法律法规，要做到贴近民众，深入人民群众，做好普法工作，民众懂法才会有约束作用，普法不到位，民众不知法，就无法为群众做出行为规范，那么法制也将是一张空头支票。现阶段，我国有很多农村地区仍然有相关法律法规普及不到位的，导致农村地区发生无知者无谓，无畏者无惧的现象。这就是很多农村村民在不懂法的情况下开始违法建设的原因。换言之，加大相关法律法规的宣传力度十分必要，大力推广宣传教育，可以利用电视台，报纸，以及微信公众号的等受众广泛的平台，以群众的喜闻乐见的形式讲解一些有关城乡规划和土地利用知识，推动城乡规划法律法规宣传工作真正落到实处，为民众营造自觉遵守的法律环境。除此之外，在培训工作方面要重点关注乡镇干部，因为他们是与村民联系最多的对象，是普法宣传中最为关键的纽带，乡镇干部有了较高的法律意识才能真正做好基层的普法宣传工作。二、转变农村落后建房观念在农村，受到传统思想的禁锢，大部分农民思想还很保守，较为落后，建房一味求大，这是农村易产生违法建造的重要原因之一。为此，农村精神文明建设要引起高度重视，加大公民道德宣传的力度，编制乡村公约、宣传节约环保；在农村基础公共设施上加大投入，引导民众加深对科学的认识，破除封建迷信的思想禁锢，加强新型农村文明建设。转变村民思想，需要循序渐进，慢慢渗透，在宣传的过程中，一线基层干部要做好带头作用。在服务的过程中尤其要注意，引进新思想，讲文明树新风，慢慢的让民众接受新思想，这对新农村建设和遏制非法建房有很大的帮助，还能带动当地的经济发展。三、引导村民主动参与治违在社会管理中，群众工作是最为基础的工作，也是直接接触群众的工作。要做到抓早抓小，离不开群众工作。群众通常都知道周围农村的违法建设情况。如果发动群众参与到建房秩序的维护中来，可以提