国有资产流失原因分析及对策建议思考

国有资产流失原因分析及

对策建议思考

国有企业一直是我国的经济支柱，对促进社会稳定与经

济发展起到了重要的作用。在对某国有企业Y集团进行审计

的过程中，发现在国有企业经营和并购业务中，出现了明显

的国有资产流失问题，大大影响了国企改革的成效，损害了

我国经济的健康发展。通过分析Y集团国有资产流失的表现

形式及原因，并在此基础上探讨国有资产流失的治理对策,

希望给有关监管部门防止国有资产的进一步流失，尽快制定

完善的治理方案提供一点参考。

1国有资产流失的路径及表现形式

2020年伊始，在对某国有企业Y集团的审计过程中，

发现该集团存在较为明显的国有资产流失现象。根据国有资

产流失的路径及表现形式，主要可以分为经营管理流失和资

源整合流失。经营管理流失主要表现为国有企业的受托管理

者在任职过程中的经营管理不善、投资决策不当、滥用职权

等原因造成，如关键管理人员缺乏经营能力、盲目扩张、利

益短视，或以权谋私、过度开支等。而在对国有资产的整合

过程中，由于不当处置造成的损失也相当突出，如严重低估

资产价值或低价报废转让资产;或是在对外并购及混改业务

中，未经严谨的可行性调查研究和评估，高价买进不良资产

甚至是劣质资产，导致短期内出现不合理的大幅资产贬值。

这些现象与我国经济发展和国企改革的目标严重背离，针对

这一问题的治理也迫在眉睫。

2国有资产流失的原因浅析

2.1我国国有资产产权的特殊性决定了国有资产管理

的复杂性

目前我国国有资产的所有权职能和社会经济管理职能

有很大一部分还是一体的，部分国有企业除了完成企业经营

任务外，还担负着一定的行政任务。由于这一身份的特殊性,

决定了在改革改制的过程中不能完全按照一般企业改革改

制的方式进行，也没有现有的经验可以参照。加上许多国有

企业面临体制、结构和历史遗留问题较多，人员、运营费用

负担沉重，逐渐累积形成了种种诟病，深化改革的难度大,

在这种模式下容易发生国有资产流失或者致使国有资产处

于流失状态的现象。以Y集团为例，该企业除了经营传统的

运输业务，还兼任着当地部分行政管理任务，进行股份制改

革后，原有的人员、资产中有相当一部分不适应新公司的业

务需要，一方面对于这一部分人员和资产不能完全按照市场

化一刀切的方式处理，但同时由于这些职工身份和意识的转

变难度大，导致国有资产的营运能力低下，经营成本费用过

高，企业净资产逐年下降，直至形成严重的亏损，从而造成

国有资产缩水。

2.2缺乏完善的国有资产管理制度和规范的可操作流程

截至XX年末全国国有企业（不含金融企业）资产总额

X万亿元，XX年为X万亿,国有实体资产逐年上升。我国

的国有企业遍布各行各业，企业情况错综复杂，难以制定完

全统一的管理制度，也没有具体的国有资产管理可操作流程,

只能参照以往的经验一边探索一边改进来执行国有资产管

理工作，很多国有企业管理人员的管理行为，容易受到其自

身能力、综合素质的影响，难以避免管理水平落后、经营决

策失误的情况发生，导致国有资产从各种途径流失。在历年

绩效审计中，很多国有企业负责人存在跨行业、跨地区任命，

或者从行政管理岗位转变到企业管理岗位，由于缺乏对任职

企业、行业的深入了解，缺乏现代企业的管理理念和经验，

又没有规范的国有资产管理操作流程，对国有企业的资产管

理难以达到良好的效果。

2.3国有资产监管体系不健全，处罚力度不够

一是国有资产监督体系不健全。如XX年Y集团因业务

扩展进行对外的兼并业务，收购过程中的相关可行性报告、

审批程序流于形式，没有具体部门或专业人员对其进行严格

的监督，缺乏事前、事中的有效审核，仅以国资委年报审计

形式对兼并资产的情况进行上报，也难以达到事后监督的效

果。二是监管形式和处罚力度不够。现有的国有资产管理监

管主要是以各类数据、指标对经营管理者政绩或业绩考核，

考核内容较为片面，失职问责流于形式，处罚力度过轻，纵

容了国有资产流失现象的频频发生。如本例中对于Y集团

XX年收购的资产在XX年即出现不正常的大幅贬值和报废，

并没有相关部门对此进行严格的问责追查，而是通过重新评

估调整资产价值的方式规避问题。

2.4国有资产管理信息不透明

在与Y集团部分管理人员和普通员工交流过程中发现，

大多数员工对国有资产的管理和使用情况知之甚少，尤其是

资产的处置变卖、评估价格等，了解的信息几乎为零。与国

有资产有关的处置信息、企业的各项经营数据和管理人员的

考核指标，很多时候并未对企业内部公示，更谈不上员工对

其进行内部监督。部分中介机构在对国有资产评估的过程中,

脱离实际，流于形式，或虚报数据，使国有资产的真实情况

无法准确的披露，导致在国有资产的处置、变卖或收购过程

中产生严重的亏彳员，从而形成了国有资产的流失。

3国有资产流失的治理探讨

3.1充分利用政策，进一步理清政企关系，提高国有资

产监管能力

2019年11月，国资委印发了《关于以管资本为主加快

国有资产监管职能转变的实施意见》，国资监管机构第一次

以文件的形式，明确管资本的具体路径。各级部门应充分解

读并利用政策的号召，不断完善以管资本为主的国有资产监

管体制，将过去政企不分的彳复杂关系，转变为政企分离，监

管部门减少对国有企业经营行为的干涉，重点加强对国有资

本的监管，提高针对性和有效性。同时，对国有企业的历史

遗留问题，应积极制定措施逐步理清，帮助国有企业尽快甩

掉包袱，建立明晰的国有资产产权制度，提高国有企业的自

主管理能力。

3.2建立科学的国有资产管理体系，制定规范的可操作

流程，提升管理水平

国资委应通过不断的总结摸索，逐步形成一套科学的国

有资产管理体系，对资产的占有者和使用者进行严格有序的

管理，防止国有资产的进一步流失。一套完善的国有资产管

理体系应当包括资产评估、产权界定、收益分配等相关制度。

国资委可以参照2018年财政部等五部联合发布的《企业内

部控制配套指引》，以及此前发布的《企业内部控制基本规

范》，制定国有资产管理的控制标准，对各项管理活动形成

科学的制度，并制定相应的可操作流程，规范和统一资产管

理者行为，使不同水平、不同行业的国有资产管理者有章可

循。用操作指南、业务流程指导管理工作，提高国有资产的

经营管理水平，降低人为的决策失误，也从制度和流程上减

少管理者以权谋私的机会，降低国有资产流失的风险。同时，

为实现国有资产保值增值，还应提高国有资产管理水平，可

以从外部积极引入职业经理人、专业管理团队，制定合理的

激励制度，打破原有固化的、陈旧的管理理念，打破国有企

业员工终身制，吸收各行各业精英参与到国有资产管理中来,

促进国有企业竞争力的全面提升，从而使国有资产从流失变

为保值增值。

3.3建立健全监督考核系统，加大处罚力度

一是进一步完善国有资产监管体制，如重新修改设计考

核指标体系，加大对国有资产重大损失的责任追究制。在制

定考核制度时，不仅仅是对企业短期经济效益进行考核，还

要全面分析可持续发展能力，关注企业的创新能力。考核指

标要从单一的量化经济指标，变为多方位考核，将职业道德、

技术创新、改革目标、结构调整等行为化的评价指标纳入进

来，以此避免管理者片面追求任职期间短期利益行为，使企

业符合新常态发展规则。考核指标应根据国有企业所在行业

不同、企业资产规模不同等进行适当的修改。与此同时，考

核制度要和国有企业管理人员的经济效益、职位晋升相紧密

挂钩，明确处罚措施并严格执行，提高管理人员的职业道德

和责任心。二是进一步明确国有资产管理中各环节的监管部

门和人员，完善事前、事中、事后的监督，加大过失、违法

行为的处罚力度。在执行监督处罚措施时，对管理者因非主

观原因的管理误判，以及按规定程序投资决策造成的资产损

失，与单位主体过错的联系不是很大，这种性质的处罚力度

应与管理者缺乏职业道德，以权谋私等违法行为的处罚区分

开来。对性质恶劣的应从严从重处罚，加大对职务犯罪行为

的追究问责和处罚。

3.4增强国有资产管理信息的透明度，加强民主监督和

审计监督

一是建立公^透明的信息披露机制。国有资产运营管理

情况可参照上市公司信息披露的模式，除了由国资委定期向

上级报告，还应同时向社会公众公布，全面、清晰地反映国

有企业完成的各项考核指标和数据，以及整体绩效、发展动

态和治理情况，接受公众监督和检查。在对国资国企的监控

中，积极响应国资委XX年深入实施国资监管信息化建设“三

年行动计划”，充分利用现代化的管理手段和设备，如企业的

OA办公系统、ERP集成管理系统、互联网在线监管体系等，

对国有企业的各类复杂且多样的信息进行规范的整理，提高

信息的公开透明度，以实现国有资产管理的全员参与，民主

监督。二是加强外部监督，开展多方面，多角度的审计监督。

对于资产评估失真这个重灾区，应考虑在监管部门设立专门

的评估委员会或评估复审部门，完善评估法规，规范评估程

序，对国有资产评估的数据做到多次审核、反复把关，并对

恶意串通的中介机构、相关管理人员加大处罚力度，严厉打

击国有资产转让中的暗箱操作，促进国有