欠发达地区应对人口老龄化的财政政策研究

摘要在当前人口老龄化与区域发展不平衡的情况下，欠发达地区面临地方财政资金短缺、建设政策执行不到位等突出问题。本文结合了相关案例，系统地梳理了欠发达地区财政政策的现状与问题。研究发现，当前的财政政策主要围绕城乡居民养老保险制度、中央转移支付、专项财政资金以及PPP模式展开，虽然目前我国在扩大参保覆盖面、提升养老保障水平等方面取得很大的进展，但是仍然存在政策执行协同性差、地方财政资金短缺、专项资金使用效率低、风险评估机制不完善等问题。研究提出，需要通过优化中央与地方的财政权责划分、构建风险防控体系、强化财政资金绩效管理、加大差异化转移支付等路径，构建政府主导、市场协同、社会参与的财政支持体系。研究结果为破解欠发达地区老龄化财政困局提供了理论支撑与实践参考。关键词：欠发达地区；人口老龄化；财政政策欠发达地区应对人口老龄化的财政政策研究欠发达地区应对人口老龄化的财政政策的相关理论目前，人口老龄化是全球共同面临的结构性挑战，而欠发达地区由于经济基础薄弱、社会保障体系不完善，面临的压力更为严峻。根据国际标准，65岁以上人口占比超过7%即进入老龄化社会，而我国中西部欠发达地区早在2015年就已普遍突破10%。形成“未富先老”的典型特征，我国已经有大量的学者分别对人口老龄化问题和欠发达地区财政政策进行了深入的研究分析，对实际情况进行了系统的分析和描述。我国欠发达地区老龄化呈现“规模大、增速快、资源匮乏”的特点（黄晓梅等，2023），例如，甘肃省成县的老年人口占比远超全国的平均水平，并且其医疗资源匮乏，每千名老年人仅拥有12张养老床位，体现出养老的需求与供给矛盾十分突出；青海省养老服务政策工具存在“自愿型工具使用不足、机构养老资源过溢”的结构性失衡，其中政府购买服务占比仅为18%，床位空置率达35%，反映出政策工具配置与实际需求的脱节。欠发达地区经济基础薄弱导致财政刚性支出压力大，且人口外流加剧了城乡养老资源配置失衡（张绘，2023）。部分学者认为发达地区（如珠三角）通过宗族支持和社会资本缓解养老压力，而欠发达地区（如中原农村）则因代际责任失衡和资源匮乏，老人闲暇生活空间被严重挤压（王向阳，2023）。区域差异要求财政政策需因地制宜。部分文献通过实证研究分析了人口老龄化对经济发展的影响。以晋宁县为例，研究基于晋宁县2005年—2020年的数据，运用EVIEWS对宏观统计数据进行实证分析，分析显示：老年人口比重每上升1个百分点，地区GDP增速将下降0.35个百分点，资本积累效率同步降低2.1%，得出了人口老龄化程度越高，对当地经济发展的减速效应就越明显，经济增长的加速度递减的结论。（张田田，2014）将人口老龄化因素加入索罗模型中，也能探析到老龄化与经济增长之间的影响。从全国范围来看，人口老龄化进程的加快会通过影响消费、储蓄率、劳动力数量及劳动生产率等，直接或间接地影响我国经济发展（蔡昉，2022）。杨艳（2024）针对“夹心层”群体的长期护理保险需求调查显示，文化程度、收入水平、健康状况等是影响购买意愿的关键因素，欠发达地区因收入较低、保障意识薄弱，长期护理保险覆盖率不足，加剧了养老风险。当前我国应对人口老龄化所实施的公共政策主要涉及养老保障政策、医疗保障政策及养老服务政策等社会政策，同时也有老龄产业政策、老年教育政策等经济和教科文政策。对于现有的财政政策相关的税收政策，调整个人所得税以激励生育，完善养老金税收优惠（国新玉，2023）。但欠发达地区税收基数小，政策效果受限。优化财政支出结构，加大医疗和养老投入（张绘，2023）。例如，甘肃省庆阳市通过整合资源推进医养结合服务，但存在资金使用效率低的问题。云南等地尝试通过中央财政转移支持边疆养老基地建设，但政策碎片化导致覆盖不足。黔西南州作为西部欠发达地区，探索构建地方化长护险制度，但面临待遇范围窄、筹资渠道单一等挑战（王微等，2023）。辽宁省鞍山市通过发展银发产业推动“产业+养老”融合，为欠发达地区提供转型样本。鼓励社会资本参与，构建“家庭-社区-机构-政府”多元供给体系（张悦朵，2023）。有学者认为应该借鉴发达地区经验，将数字技术嵌入养老服务，降低财政管理成本。欠发达地区应对人口老龄化的财政政策现状城乡居民养老保险制度建设在应对人口老龄化挑战的过程中，欠发达地区积极推动城乡居民养老保险制度的构建，在参保推广、基金管理、养老金调整等方面取得了一定的成效。首先，城乡居民养老保险的覆盖面有所扩大。从2023年度（如表1所示）来看，已有54522.5万人参加了城乡居民养老保险，在欠发达地区，城乡居民养老保险覆盖面已经有所扩大。以云南省和贵州省为例，参保人数分别为2491.08万人和1941.83万人。在欠发达地区，通过线上、微信、短视频等各种宣传手段，通过线下社区活动、农村大喇叭广播等形式，对社会养老保险的政策进行了广泛的宣传，让广大群众更加了解到参保的益处。以云南省为案例，通过深入偏远地区，对居民进行参保流程、缴费档次、缴费标准等方面的讲解，极大地提高了参保意愿和参保人数。与此同时，还通过简化参保手续，搭建在线参保服务平台，使居民能够轻松地利用手机APP、政务服务网进行参保登记、缴费档次的变更，极大地降低了参保门槛，使参保人员的数量进一步增长。表SEQ表\*ARABIC12023年部分省份城乡居民养老保险参保人数单位：万人省份参保人数全国54522.5河南5280.11山东4566.27河北3575.42安徽3407.96江苏3277.34四川3150.1广东2760.03云南2491.08广西2365.48贵州1941.83宁夏205.62西藏173.84青海168.35注：数据来源：财政部官网其次，城乡居民养老保险制度政策建设上做好资金管理和可持续发展。2023年，中央预算收入将达到5570.5亿元，支出4044.5亿元。云南、贵州等经济较差的省份，当年完成了148.18亿元、117.54亿元、支出120.7亿元、92.42亿元（见图1）。各地区严格遵循基金收支两条线管理制度，规范筹集、存储、支出，强化内部审计与监管，防止资金的挪用和侵吞。就资金来源而言，除个人缴费、集体补助、国家补助等之外，部分地区也在积极探索新的融资渠道。比如，贵州省通过加大社会保障基金补贴力度、引导居民自主缴费等方式，使基金规模不断扩大。另外，为了保证养老保险的安全性，部分地区还积极探讨了以市场为导向的养老保险基金运营模式，以期达到养老保险的保值、增强养老保险的长效性。图SEQ图\*ARABIC12023年部分省份城乡居民养老保险参保金额注：数据来源：财政部官网最后，在城乡居民养老保险制度建设上进行退休金调整和加强保障。全国最低养老金标准是103元/月（参见表2），西藏每个月215元，甘肃每个月201元，贵州128元，四川105元。经济落后的地区根据当地经济发展水平和物价水平的变化，及时调整基本养老保险制度。在西藏、甘肃等部分地区，基本养老金标准都有了很大幅度的提高，提高了老年人口的生活质量。与此同时，我国还建立了一个与经济发展、价格变动密切相关的社会保障体系。对重度残疾人和低保对象等特殊困难群体，采取由政府代扣的办法，适当提高其养老保险待遇，切实保障其基本生活。对于个人账户养老金，通过优化记账利率等措施，增加了个人账户的积累，进一步提高了居民的养老金待遇。表SEQ表\*ARABIC22023年部分省份基础养老金最低标准单位：元/月省份基础养老金最低标准（元/月）省份基础养老金最低标准（元/月）全国103贵州128上海1300重庆125北京924江西123天津307河南123西藏215山西123甘肃201湖北115海南199吉林113广东190辽宁108青海190黑龙江108江苏187安徽110浙江180四川105山东168湖南105新疆160云南103福建150贵州128河北133重庆125广西131江西123陕西130注：数据来源：财政部官网财政转移支付助力欠发达地区获取资金支持中央对欠发达地区实施了特殊的养老转移支付政策，目的是通过区域间养老资源的合理分配，减轻欠发达地区的经济负担，即中央对欠发达地区进行财政补贴，以改善其基本生活水平。实现区域间财政收入分配的平衡，进而实现基本公共服务均等化。中央对欠发达地区的转移支付，在一定程度上减轻了欠发达地区社会养老资金的负担。例如，2024年四川省、广西壮族自治区等获得中央财政困难群众救助补助金（支持困难失能老年人基本养老服务救助方向）为20208万元、15314万元（见图2）。对困难失能老年人等群体入住养老机构接受集中照护进行兜底保障。中央财政拨付为我国养老设施建设、养老服务、养老保障等提供有力支撑，促进我国经济社会发展。图SEQ图\*ARABIC22024年部分省份中央财政困难群众救助补助资金（支持困难失能老年人基本养老服务救助方向）注：数据来源：中华人民共和国社会保障司第二，转移支付政策促进了欠发达地区养老保障体系的完善。在中央财政资金的扶持下，我国欠发达地区可以更好地满足老年人的养老需要，提升其生活品质。比如，一些有经费保障的社区老年活动中心，可以为老人提供更多的服务与活动。第三，中央财政转移支付对提高欠发达地区社会养老保障水平起到了积极的作用。从2022年31个省、市的平均养老金排名（见表3）来看，虽然不发达地区的养老金水平仍然较落后，但是在中央政府的扶持下，大多数欠发达地区的养老保障水平有了明显的提高。表SEQ表\*ARABIC32022年31省市市区人均养老金排行单位：元排名省市区2022年人均养老金（元）2021年人均养老金（元）人均增长（元）排名省市区2022年人均养老金（元）2021年人均养老金（元）人均增长（元）31吉林2850274011015陕西3381325113030湖南2971285711414重庆3438330513329海南2983286911413福建3446331413228广西2988287311512广东3497336313427四川3058294011811江苏3559342213726安徽3061294311810宁夏3636349713925贵州307629571199新疆3652351114124黑龙江307629571198天津3708356614223河南307829591197山东3793364714622甘肃309229731196山西3797365114621江西313030101205浙江4055389915620云南318530631224青海4434426417019辽宁319830751233北京4744456118318湖北329131641272上海4855466818717河北334232131291西藏5287508420316内蒙古33463218128注：数据来源：中华人民共和国财政部专项财政资金与当地制度相结合对于欠发达地区来说，将专项财政资金与当地制度有机地结合起来，是应对人口老龄化、提升养老服务水平的一项重要策略。专项资金是指由国家财政拨款，用于精准扶贫的一种特殊资金。地方性制度是指养老保障制度、设施建设规划、服务质量监管等一系列法律、政策，这些制度与政策相辅相成，互相促进，共同推动养老事业的发展。地方财政专项经费与地方体制相结合的形式多样。专项资金与当地养老保障制度结合上，部分欠发达地区针对当地老人的经济状况与需要，制定了专项补贴制度。如对低收入、失能半失能老年人的生活补贴、护理补贴等，补贴资金由政府直接拨付。该模式能够实现对困难老年人的精准救助，改善其生存质量，提升其养老保障制度的兜底能力。但各区域2023年度的基金执行率有显著差异（见图3）。以四川和山西为例，四川省的城镇职工基本养老保险的资金执行率达95.60%，但城乡居民的执行率只有62.50%，山西的城镇职工基本养老保险的资金执行率达104.65%，城乡居民的执行率只有70.90%，这表明欠发达地区的城乡差距仍然很大。图SEQ图\*ARABIC32023年部分欠发达地区专项养老资金执行率注：数据来源：财政部官网专项资金与当地养老服务设施建设规划上，国家将财政拨款和工程建设相结合。有的地区还专门设立了专门的财政拨款，在土地规划、建筑许可等方面给予了一定的支持。以专项基金为杠杆，以“社区日间照料中心”为核心，结合本地人口密度、老人分布等因素，确定其建设规模及服务功能，使资金与规划更好地匹配，满足老年人就近养老的需要。就我国目前的养老设施状况而言，欠发达地区无论在数量还是床位上都与发达地区有很大的差距，而且发展极不均衡。以云南省为例，约有1.24万个社区养老机构，床位13.2万个；贵州有1.3万个社区养老机构，床位26.3万个。养老机构的建设与运营离不开专项经费。部分城乡居民基本养老保险基金实施率不高的地区，还面临着资金短缺，新设施无法落实，旧设施由于缺乏维护资金而老化。但是，受整体经济发展水平的限制，与发达国家还有很大的距离，并且大部分的资源都集中在像省会这样的经济发达地区。图SEQ图\*ARABIC42023年部分欠发达地区养老设施情况注：数据来源：各省民政厅官网第三，专项资金与养老服务质量监管上，提出了专项资金投入，并构建了相应的评估指标体系。由国家统筹安排专门的经费，并委托第三方机构对其进行定期评估，并依据评估结果给予相应的奖励和惩罚。这一机制可为老年人提供优质服务。PPP模式提高资金使用效率PPP是政府和社会资本共同参与公共服务建设的一种有效方式。，在养老服务方面，这种模式将政府的政策引导与公共资金与社会资本的资金、专业技能以及成功的管理经验相结合。一方面，社会资本承担项目的投资、建设与运营，以市场竞争与专业化运营为手段，优化配置资源，进而降低成本，改善服务质量，提高资金投入与产出效率。另一方面社会资本可利用其建筑设计、施工、管理等专业知识，以更加合理的价格建造高品质的养老设施。在经营期，公司引入了先进的管理体制、专业化的服务团队，提高了企业的服务水平，提高了企业的经营效率，保证了资金的高效流动。一方面，从区域规模上来看，到2022年底，PPP模式在欠发达地区开展养老服务的状况存在明显的地域差异。从工程规模来看，目前已有300个养老PPP项目在入库，总投资额超过6700多亿。在这些项目中，欠发达地区在总投资额和投资总量中所占比重相对较小。广东省有47个PPP项目，投资总额达286亿5千万人民币；而甘肃省只有8个PPP项目，投资总额只有32.7亿人民币；西藏投资较少，只有两个工程，投资总额为5.1亿元人民币（见表7）。表SEQ表\*ARABIC42022年部分省份养老PPP项目数量及投资额省份项目数量（个）投资额（亿元）广东47286.5江苏39241.2甘肃832.7贵州1245.3西藏25.1注：数据来源：财政部PPP中心另一方面，从项目分布上来看，中国欠发达地区的养老PPP模式多集中于省会城市，而欠发达区域的养老PPP模式则存在一定的局限性。这类工程的内容多为养老服务、医养结合，虽然规模较小，但需求较大。但是，这种“集中化”的空间布局，使得其它地区很难从中受益，从而进一步扩大了区域间的发展差距，进而影响到整体养老服务体系的平衡发展。欠发达地区应对人口老龄化的财政政策中存在的问题建设政策执行不到位，部门间政策协同性差部门间政策协同机制严重缺失。财政、民政、卫生等职能部门长期存在条块分割、各自为政的现象，信息共享机制缺位导致政策目标与资源分配脱节。例如，财政部门负责资金调配，民政部门主导政策执行，但因缺乏跨部门协调平台，资金配置难以匹配实际需求。尽管国务院成立全国老龄工作委员会作为议事协调机构，但其仅具备平等协商职能，难以有效统筹32个部门的利益博弈。民政部作为牵头单位缺乏权威性，在涉及人财物等核心资源配置时，往往面临其他部门的消极应对。政策执行体系存在结构性梗阻。在政策落地层面，基层普遍存在"以文件落实政策"的形式主义问题。部分干部对政策理解浮于表面，执行过程中存在选择性执行、机械执行现象。典型如高龄老人补助政策，因审核流程繁琐、跨部门信息核查困难，导致符合条件群体无法及时享受福利。此外，政策配套细则的缺失加剧执行难度，养老服务用地、补贴发放等关键环节缺乏统一标准，民办机构常因材料不全或周期不明而错失政策支持区域间政策协同尚未破题。经济发达与欠发达地区在政策执行效果上呈现显著差异。东部地区依托高城镇化率可吸引专业护理人才，而西部地区受限于财政实力，基本养老服务供给严重短缺。中央层面虽强调"全国统筹"，但现有分税制下财权分配格局固化了区域失衡，欠发达地区既要应对更高老龄化程度，又缺乏足够财政资源提升服务质量。这种区域协同困境导致养老资源空间分布持续恶化，加剧老年群体享有的社会福利不平等。地方财政资金短缺，社会保障负担过重首先，产业结构失衡导致财源薄弱。欠发达地区过度依赖传统产业，新兴产业培育滞后，使得财政收入增速受限。以甘肃、贵州为例，2022年财政自给率仅为31.5%和35.2%，不足东部省份（如江苏82.4%）的1/3（见表8）。其次，地方财政高度依赖中央转移支付，自主应对老龄化的资金调配能力不足。数据显示，欠发达地区中央转移支付占财政收入比重普遍超过60%，导致政策实施缺乏可持续性。再者，债务融资加剧财政风险。为弥补养老资金缺口，地方政府被迫举债，但债务规模扩张与偿债能力不匹配，形成"借新还旧"的恶性循环。关于社会保障负担过重的结构性矛盾。一方面，人口老龄化直接推高刚性支出。欠发达地区老年抚养比普遍突破20%（如甘肃22.1%、广西21.3%），带动养老支出年均增速达12%-15%，而基础养老金标准（广西131元/月）仅为发达地区（浙江290元/月）的45%。另一方面，社保支出占比畸高挤压发展空间。2022年甘肃、贵州社保和就业支出占财政支出比重达29.8%、28.4%，约为江苏（14.3%）的两倍，导致教育、基建等领域的投入严重受限。此外，值得注意的是，在参保人数规模庞大（广西2671.8万人）与待遇标准偏低的双重压力下，财政补贴需求持续攀升。表SEQ表\*ARABIC5部分地区2022年相关数据具体指标甘肃贵州青海广西江苏浙江财政自给率（%）31.535.225.638.182.480.9社会保障和就业支出占比（%）29.828.432.127.614.313.8城乡居民养老保险参保人数（万人）1386.61935.5263.02671.83280.02850.0基础养老金标准（元/月）118123110131267290老年抚养比（%）22.120.717.921.316.215.8注：数据来源：国家统计局专项财政资金使用效率低，养老服务产业发展乏力我国经济发展水平较低，专项资金的运用效率较低，实施率不到60%。以城乡居民基本养老保险为例，在一些地区，主要是因为宣传力度不够，导致居民对医保的认识不够，导致参保的积极性较低；支付方式不方便，加大了居民参加医保的难度；此外，部分地区的居民财力有限，难以筹措资金。这就造成了养老设施建设经费不足、新设备难以落实、旧设施由于维护经费不足而过时、不能满足老年人不断提高的养老需求。我国养老服务业的市场化水平不高，缺乏足够的社会资本投入。目前，我国经济发展水平还不够高，主要原因是我国经济发展水平不高，养老消费水平不高。养老服务产业主要依赖政府财政投入，银行信贷和民间资本支持有限。民办养老机构因非营利性质限制，融资渠道不畅，政策激励不足导致社会资本进入动力弱。加之地方政府对养老产业扶持力度不够，基础设施薄弱，投资风险高，进一步抑制市场化发展。同时，地方政府对养老产业的政策扶持力度不够，基础设施建设不够，加大了对养老产业的投资风险。目前，我国已有PPP模式，但由于规划不够合理，难以形成规模化和产业化发展，成为制约我国养老服务业健康发展的瓶颈。政策执行风险突出，资金监管评估不足在欠发达地区，PPP模式面临投资回报周期长、运营成本高、社会资本参与意愿低等问题。例如，养老PPP项目因行业特殊性和公共利益性，导致社会资本难以承担相应风险。此外，项目开发储备不足、风险分担机制不健全等问题也加剧了风险管控难度。同时，还缺乏完善的资金监督机制，欠发达地区PPP项目在资金使用效率上存在明显不足。一些地区因前期可行性分析不到位、后期运行监管不力，导致社会资本成本和收益不成正比。此外，地方政府对PPP项目的监管力度不足，未能有效防范政府债务风险。当前欠发达地区PPP项目缺乏科学合理的绩效评估体系。部分项目未能明确绩效评价指标体系和标准值，导致无法有效衡量项目效益。此外，绩效评估与项目建设、运营等环节衔接不足，影响了项目的整体质量和公众满意度。完善欠发达地区应对人口老龄化的财政政策对策强化政策执行的地方责任，加强政策协同性一方面对于部门间政策协同机制严重缺失的问题，可以设立跨部门老龄政策协调委员会。在县市级政府层面建立由常务副职领导牵头的“老龄政策协同办公室”，整合财政、民政、卫健、人社等部门职能。该机构需具备三方面权限：一是跨部门预算调整建议权，可对养老服务资金进行动态调配；二是政策执行争议仲裁权，协调解决部门间责任推诿问题；三是信息共享强制权，要求各部门实时上传高龄人口数据、医疗资源分布等核心信息。另一方面为了解决政策体系结构梗塞，要明确地方政府在应对人口老龄化政策执行中的主体责任，将政策执行效果纳入地方政府绩效考核体系，建立严格的问责机制。针对政策执行不力、未能完成养老保障任务的当地政府及有关部门，实行严格的问责制度，以行政压力促进其尽责尽责。完善政策执行的保障性制度设计，推动《养老服务条例》地方立法，明确各级政府政策执行的法律责任。同时建立“政策弹性调整阀”机制，允许欠发达地区在中央政策框架内进行20%的指标浮动（如养老机构床位配置标准、补贴发放周期等）。此外还可以引入第三方机构构建“政策执行效能指数”，从资金到位率、目标人群覆盖率、群众满意度三个维度进行季度评估。对连续两个季度指数低于60分的地区启动“政策熔断机制”，暂停原有政策执行并由省级工作组接管整改。加强中央与地方财政的协调机制，完善社会保障制度要破解我国农村社会养老财政的困局，关键在于完善中央与地方之间的事权与财权划分。国家应该增加对贫困地区的养老保障的转移支付，同时，要考虑到人口老龄化程度、财政收入和经济发展水平等因素，实行差别化的转移支付。比如，对人口老化和经济有困难的地区，应增加补助的比重。各级政府应加强对财政转移支付的统筹与运用，提高财政收入水平。增加基本养老保险的投资，增加养老金给付，以缩小与经济发展水平的差距。同时，要积极探讨构建多元化养老保险制度。鼓励企业设立企业年金制度，为职工提供补充养老金；大力发展职业年金，加强对事业单位职工的养老金；通过税收优惠和其他措施，鼓励个体参加商业年金，扩大养老基金的筹资渠道。为了保证资金使用的安全性和透明度，必须加强对地方政府资金的监督。要加强经费管理，确定经费的用途及程序。建立公共服务平台，实现对养老基金的收入和支出进行公示，接受群众的监督。强化内部审计与监管，对资金的运用进行定期审核，对挪用、截留养老资金等违法违规行为进行严厉查处，提高资金的使用效益，真正减轻地方政府养老保障的压力，提高社会养老保障总体水平。提高专项财政资金使用效率，促进养老服务产业发展要加强对财政资金的绩效管理，制定一套严格的资金运用评价体系。明确评估指标及程序，定期评估并通报专项资金使用情况。把评价结果与各单位、个人的工作业绩相结合，对资金利用效率高的单位或个人予以表彰，对违反规定或利用不力的要追究责任。要优化经费配置，要结合各地的实际需要，采取科学、合理的办法进行经费配置。在此基础上，采用因子分析方法，根据我国人口老龄化程度、经济发展水平和养老服务设施的实际情况，来确定基金的配置限额；与项目管