重大项目建设用地报批市县组卷服务指南

———重大项目建设用地报批市县组卷服务指南（2025年）为深入贯彻落实省委、省政府关于加快推进重大项目建设的部署要求，做实做优“五项服务”，进一步提升重大项目建设用地报批组卷服务效能，制定本指南。一、工作目标结合国家、省有关法规政策文件及自然资源部建设用地审批“双随机、一公开”抽查标准，进一步明确地方人民政府以及相关职能部门的服务内容和事项，指导项目单位规范办理用地组卷相关材料，推进重大项目建设用地报批市县组卷标准化、规范化、高效化。二、工作原则（一）依法合规。严格执行国家、省土地管理法律法规和政策文件有关规定，依法规范履行征收土地前期工作程序，严格落实建设用地报批法定要件。严禁拆分报批、搭车报地等行为，依法合规开展用地报批工作。（二）责任明确。用地单位履行用地主体责任，依法提出用地申请，有序办理用地组卷各项专题材料，落实征地补偿、补充耕地、社保费用等项目资金。县级以上人民政府履行征收土地主体责任，组织相关部门规范有序开展征收土地前期工作和社保工作。自然资源主管部门牵头用地组卷服务与指导、依申请办理相关专题材料。发展改革、生态环境、人力资源和社会保障、林业等部门协同指导、依申请办理相关要件。（三）高效协同。各部门需建立专人跟踪机制，强化沟通协调，及时配合办理相关要件材料。用地单位、县级以上人民政府及相关职能部门根据实际情况同步推进各项专题材料办理，实时协调解决难点堵点问题，加快推进用地组卷和市县审查。三、概念定义根据自然资源部建设用地审批“双随机、一公开”抽查规则，市县组卷时效是指“发布征收土地预公告至用地报件上报批准权人民政府的同级自然资源主管部门受理”，主要包括县级以上人民政府组织开展的征收土地前期工作，用地单位办理社保审核、林地及自然保护地审核、生态保护红线认定（论证）、压覆矿产资源查询与审批、地质灾害危险性评估、污染地块评估及成片开发方案、违法用地核查等专题材料，以及组卷与审查上报等工作事项的用时。不包括用地申请前的准备工作用时，如办理用地预审与选址、取得项目审批（核准、备案）和初步设计批复、开展用地空间适配分析与配置用地用林要素，以及确定用地红线范围等。四、工作流程主要分为组卷前期准备和市县组卷（包括征收土地前期工作与专题材料办理、组卷与审查上报）两个环节。批次用地组卷前期准备：地方人民政府为实施国土空间规划提出用地需求，确定拟用地范围后，开展用地空间适配分析，配置新增建设用地计划指标、林地定额指标、耕地占补平衡指标等用地用林要素，确定用地红线范围。市县组卷：确定用地红线范围后，地方人民政府依法组织开展征收土地前期工作，在土地现状调查的同时开展被征地农民参加基本养老保险摸底调查，相关部门同步办理被征地农民社保落实审核意见、林地及自然保护地审核意见、成片开发方案、违法用地核查、污染地块查询与评估意见等相关专题材料。自然资源主管部门按照农用地转用及土地征收用地报批相关要求，形成农转用方案、土地征收申请及用地审查报告，对组卷材料进行审查，并上报有批准权的人民政府批准。（具体见图4-1）图4-1批次用地市县组卷工作流程图单独选址建设项目组卷前期准备：用地单位取得用地预审与选址意见书、项目审批（核准、备案）和初步设计批复后，向地方人民政府提出用地申请。地方人民政府收到用地申请后，开展用地空间适配分析，配置新增建设用地计划指标、林地定额指标、耕地占补平衡指标等用地用林要素，确定用地红线范围。市县组卷：确定用地红线范围后，地方人民政府依法组织开展征收土地前期工作，土地现状调查的同时开展被征地农民参加基本养老保险摸底调查，用地单位同步办理被征地农民社保落实审核意见、林地及自然保护地审核意见、使用林地审核同意书及取得相关意见、生态保护红线认定（论证）意见、违法用地核查、地质灾害危险性评估、压覆矿产资源查询与审批、临时用地土地复垦方案编制评审、污染地块查询与评估等相关专题材料。自然资源主管部门按照农用地转用及土地征收用地报批相关要求，对用地单位提交的材料进行审查，形成农转用方案、土地征收申请及用地审查报告，并上报有批准权的人民政府批准。（具体见图4-2）图4-2单独选址建设项目市县组卷工作流程五、组卷前期准备对于批次用地，地方人民政府确定拟用地范围后，自然资源和林业部门应当及时开展用地空间适配分析及配置用地用林要素，开展地籍调查（土地勘测定界），确定最终用地红线。对于单独选址建设项目，用地单位办理用地预审、取得项目审批（核准、备案）和初步设计批复，提出用地申请后，自然资源和林业部门应当及时开展用地空间适配分析及配置用地用林要素，开展地籍调查（土地勘测定界），确定最终用地红线。（一）办理用地预审。单独选址建设项目预审范围确定后，用地单位即可提供拟用地范围、项目建设依据、节约集约专章等要件材料，向自然资源主管部门申请办理用地预审。需要办理规划选址的，由相应自然资源主管部门对规划选址情况进行审查，核发用地预审与选址意见书。具体参照《建设项目用地预审管理办法》（国土资源部令第68号）、《自然资源部关于进一步改进和优化建设用地预审审查的通知》（自然资发〔2024〕36号）、《自然资源部印发关于以“多规合一”为基础推进规划用地“多审合一、多证合一”改革的通知》（自然资函〔2024〕709号）、《建设项目节约集约用地论证分析专章编制与审查工作指南（试行）》（赣自然资字〔2024〕5号）等法规文件执行。（用地单位、自然资源部门）专栏5-1建设项目用地预审1.用地预审是指在建设项目审批、核准前或备案前后，由自然资源主管部门依法对建设项目用地事项进行审查，提出建设项目用地预审意见。建设项目需要申请核发选址意见书的，应当合并办理建设项目用地预审与选址意见书，核发建设项目用地预审与选址意见书。2.建设项目用地预审自批准之日起有效期三年。已经通过用地预审的建设项目，出现以下情形，应当重新申请用地预审：用地预审自批准后三年内，未办理项目审批、核准或备案的；重大建设项目在用地预审时不占永久基本农田、用地审批时占用的；土地用途发生重大调整的。3.以下情形不需申请办理用地预审，直接申请办理农用地转用和土地征收：国土空间规划确定的城市和村庄、集镇建设用地范围内的建设项目用地；油气类“探采合一”和“探转采”钻井及其配套设施建设用地；具备直接出让采矿权条件、能够明确具体用地范围的采矿用地；露天煤矿接续用地；水利水电项目涉及的淹没区用地。（二）取得项目审批（核准、备案）和初步设计批复。用地单位取得单独选址建设项目用地预审与选址意见书后，应当在有效期内取得投资主管部门的项目审批（核准、备案）批复，以及行业主管部门或投资主管部门的项目初步设计批复。（用地单位、投资主管部门、行业主管部门）专栏5-2项目审批（核准、备案）和初步设计1.对于确需分期建设的项目，可根据可行性研究报告确定的方案或可行性研究批复中明确的分期建设内容，分期申请建设用地。用地审批权限以项目整体用地确定。2.在项目审批（核准）有效期内未开工建设的，项目单位可在有效期届满三十个工作日前向项目审批机关申请延期，批复只能延期一次，且延期期限最长不超过一年。3.在项目审批（核准）批复有效期内启动农用地转用和土地征收组卷工作的，批复有效期自动延长至建设用地批准，无需办理延期（稀土、铁矿、有色矿山开发和黄金采选矿等需要核准的矿产资源项目除外）。主体工程批准后，涉及新增用地的各类情形：4.“三改”和安置用地。能源、交通、水利、军事等重大建设项目直接相关的“三改”（改路、改沟、改渠）和安置用地，原则上应与主体工程一并办理农用地转用和土地征收手续；也可在主体工程用地批准后，单独报批。项目涉及“三改”和安置用地单独报批的，由建设单位编制“三改”和安置用地论证分析报告，并由原项目审批（核准、备案）机关同级的行业主管部门提出审核意见。5.调整用地。建设过程中确需改变原批准用地范围的，建设单位按要求履行建设项目线路、位置变更审批程序，经可行性研究报告批准、项目核准或初步设计批准的机关同意后，向市、县人民政府提出调整用地申请。6.新增用地。单独选址建设项目在农用地转用和土地征收批准后，由于初步设计变更，原有用地未发生变化但需新增少量必要用地的，可将新增用地按照原有用地的审批权限报批。（三）开展用地空间适配分析与配置用地用林要素。用地单位确定拟用地范围后，自然资源和林业部门开展土地利用现状、规划符合性、生态保护红线、用地规模合理性等空间适配分析，提出优化用地红线意见，并配置用地计划指标、林地定额指标、耕地占补平衡指标等用地用林要素。（用地单位、自然资源部门、林业部门）专栏5-3开展用地空间适配分析及配置用地要素1.项目用地应当符合国土空间规划管控规则，符合土地使用标准，符合国家产业政策和供地政策等规定；2.根据空间适配结果对项目前期选址进行优化，尽量优化功能分区用地布局，尽量不占或者少占耕地与永久基本农田，尽量避让生态保护红线，帮助用地单位优化用地红线范围。（四）确定用地红线范围。结合用地空间适配分析结果优化用地红线，开展地籍调查（土地勘测定界），确定用地红线范围。具体参照《地籍调查规程》（GB/T42547—2023）、《土地勘测定界规程》（TD/T1008—2007）、《国土空间调查、规划、用途管制用地用海分类指南》（自然资发〔2023〕234号）等文件执行。（用地单位、自然资源部门）六、市县组卷（一）征收土地前期工作与专题材料办理科学合理统筹相关工作：对用地红线稳定、项目资金及征地、社保费用已落实，且符合国土空间规划、用地计划指标、林地定额指标、耕地占补平衡指标充足，并满足存量土地消化政策等关键要素的项目，及时启动征地前期工作，统筹推进相关材料同步办理，防止因用地范围变化、程序不合规，造成工作重复浪费及市县组卷用时过长等。（1）及时开展征收土地前期工作。确定最终用地红线且具备用地用林关键要素的，县级以上人民政府应及时组织开展征收土地前期工作；同步开展地籍调查，完成地类分析、溯源认定、面积核算、权属调查与变更等工作。具体参照《征收土地管理办法》《自然资源部关于进一步改进优化能源、交通、水利等重大建设项目用地组卷报批工作的通知》（自然资发〔2024〕36号）《集体土地征收文书参考格式》《司法厅自然资源厅关于印发集体土地征收管理工作指引的通知》《地籍调查规程》（GB/T42547—2023）、《土地勘测定界规程》（TD/T1008—2007）《国土空间调查、规划、用途管制用地用海分类指南》（自然资发〔2023〕234号）《自然资源部办公厅关于持续深化集体土地所有权登记成果更新应用的通知》（自然资办发〔2024〕3号）等法规文件执行。（用地单位、地方人民政府及相关职能部门）专栏6-1-1征收土地前期工作1.制定征地工作方案。设区的市、县（区）人民政府应当组织自然资源、财政、发展改革、住房和城乡建设、人力资源和社会保障、农业农村、林业、民政等部门以及乡（镇）人民政府、街道办事处制定征收土地工作方案，规范有序开展土地征收工作。2.发布征收土地预公告。设区的市、县（市、区）人民政府按规定发布征收土地预公告，公告张贴时间不少于十个工作日。（征收土地预公告发布后，可同步开展土地现状调查和社会稳定风险评估）3.开展土地现状调查及结果公示。对被征收土地开展土地现状调查，形成土地现状调查表（含土地和地上附着物），同步开展被征地农民参加基本养老保险摸底调查，并按规定发布土地现状调查结果公告，公示不少于五个工作日。4.开展征收土地社会稳定风险评估。开展土地现状调查的同时，按规定开展征收土地社会稳定风险评估，并取得政法委出具的备案表。5.发布征地补偿安置方案公告。按规定拟定征地补偿安置方案并予以公告，公告时间不少于三十日。（征地补偿安置方案公告后，可同步组织听证、办理补偿登记、签订征地补偿安置协议）6.组织听证。听证分为依法应当组织听证和依申请组织听证，设区的市、县（市、区）人民政府应当严格按照《自然资源听证规定》（国土资源部令第22号）、《集体土地征收文书参考格式》规定执行，形成听证材料。7.办理补偿登记。设区的市、县（市、区）人民政府或者指定的部门在征地补偿安置方案公告规定的办理补偿登记期限内进行补偿登记，形成补偿登记表。8.签订征地补偿安置协议。设区的市、县（市、区）人民政府承担或组织所有权人及使用权人签订征地补偿安置协议。所有权人征地补偿安置协议的签约率需为100%，使用权人征地补偿安置协议的签约率合计不得低于90%，签约率达标后，开始组卷报批。专栏6-1-2地籍调查1.建设用地总面积和各地类面积方面差异控制标准分别为1‰和1%以内。2.征收单位开展地籍调查（土地勘测定界）工作，需完成权属调查、测绘和面积核算等事项，形成土地分类面积表、土地权属汇总表、地籍调查报告（勘测定界报告）等成果。3.建设用地范围内的集体土地所有权、国有土地使用权应全部登记发证。国有土地使用权未登记发证的应当说明原因，并明确实际权利人已书面同意项目用地；土地存在权属争议的，须在审查报告中明确争议各方均已知晓并书面同意项目用地。4.建设用地范围内的集体土地所有权登记发证情况应与全国不动产登记数据库中的集体土地所有权登记数据保持一致，集体土地四至范围须在集体土地所有权登记成果中的权属界线范围内。5.建设用地申报集体土地面积与集体土地所有权登记成果套合差值比例［（建设用地申报集体土地面积-建设用地范围与集体土地所有权登记成果重叠面积-建设用地与争议区重叠面积）/建设用地申报集体土地面积］不超过5%。（2）统筹办理被征地农民社保审核意见。县级以上人民政府在开展土地现状调查阶段，即可同步开展被征地农民参加基本养老保险摸底调查，结合具体情况确定拟保障人员名单，测算社保费用，足额筹集社保费用，制定《被征地农民社会保障方案》。具体参照《人民政府办公厅转发省人社厅等部门关于进一步完善被征地农民基本养老保险政策意见的通知》（赣府厅发〔2014〕12号）、《人民政府办公厅关于切实做好被征地农民参加基本养老保险相关工作的通知》（赣府厅发〔2022〕56号）、《人力资源和社会保障厅关于进一步规范被征地农民社会保障工作有关事项的通知》(赣人社字〔2022〕320号)、《人力资源和社会保障厅财政厅自然资源厅关于印发被征地农民社会保障预存资金管理办法的通知》（赣人社字〔2025〕11号）等文件执行。（地方人民政府、用地单位、人力资源和社会保障部门、自然资源部门）专栏6-2被征地农民社保落实审核意见1.地方人民政府或用地单位按职责落实社保资金，征收农村集体所有土地，以征收土地面积计算，按每亩不低于1万元的标准缴纳被征地农民社会保障预存资金（具体参照各地缴纳标准执行）；2.县级以上人民政府结合被征地农民参加基本养老保险摸底调查的具体情况，确定拟保障人员名单，测算社保费用，制定《被征地农民社会保障方案》。3.市级以上人力资源和社会保障部门负责审核《被征地农民社会保障方案》，根据方案可行性及被征地农民社保政策落实情况，出具社保审核意见。报省政府批准用地的，由设区市人力资源和社会保障部门提出审核意见；报国务院批准用地的，先由设区市人力资源和社会保障部门对县、区（含直管县）社保安置相关材料进行初审，并提出初审意见后上报省人力资源和社会保障厅审核。4.被征地农民社保审核意见作为土地征收报批的要件。取得成片开发方案批复。批次用地涉及成片开发的，地方人民政府应当在用地报批前取得土地征收成片开发方案的批复文件。具体参照《中华人民共和国土地管理法》《自然资源部关于印发〈土地征收成片开发标准〉的通知》（自然资规〔2023〕7号）、《人民政府办公厅关于执行土地征收成片开发标准（试行）的指导意见》（赣府厅发〔2021〕2号）等法律法规及政策文件执行。（地方人民政府、自然资源部门）专栏6-3成片开发方案涉及成片开发的批次用地报批前，县级以上地方人民政府应当依据当地国民经济和社会发展规划、国土空间规划，组织编制土地征收成片开发方案，纳入当地国民经济和社会发展年度计划，并报省人民政府批准。同步办理林地及自然保护地审核意见。涉及占用林地的，用地红线确定后，用地单位即可按照用地用林联动审批要求，向县级林业主管部门提出使用林地申请，经逐级审核同意后，取得省级林业主管部门核发的使用林地审核同意书。涉及占用自然保护地、湿地等情形的，用地单位同步申请办理并取得相关意见。具体参照《用地用林用草联动审批实施方案（试行）》（赣自然资字〔2025〕16号）《自然资源厅办公室林业局办公室关于加强协调联动进一步做好建设项目用地审查和林地前置审核工作的通知》（赣自然资办发〔2022〕40号）等文件执行。（用地单位、林业部门）专栏6-4办理林地及自然保护地审核意见1.项目用地报批阶段，应当取得同级林业主管部门意见，涉及占用自然保护地的，应按照审批权限取得林业主管部门相关行政许可或同意意见，相关行政许可或意见中应当明确占用自然保护地的类型及面积。2.涉及占用湿地的，应取得相应的林业主管部门同意意见。其中，占用国家重要湿地的，须取得国家林草主管部门同意意见；占用省级重要湿地的，取得省级林业主管部门同意意见；占用一般湿地的，取得市、县级林业主管部门同意意见。（5）同步办理涉及生态保护红线有限人为活动认定意见（或占用生态保护红线不可避让论证意见）。对于单独选址建设项目，生态保护红线内涉及新增建设用地的有限人为活动，或确需占用生态保护红线的国家重大项目，用地单位应同步申请办理有限人为活动认定意见或生态保护红线不可避让论证意见。具体参照《自然资源部生态环境部国家林业和草原局关于加强生态保护红线管理的通知（试行）》（自然资发〔2022〕142号）《自然资源厅生态环境厅林业局关于印发〈生态保护红线管理办法（试行）〉的通知》等文件执行。（用地单位、行业主管部门、地方人民政府、自然资源部门、林业部门、生态环境部门）专栏6-5生态保护红线有限人为活动认定意见（或占用生态保护红线不可避让论证意见）1.用地红线确定后，不涉及新增建设用地的项目，由设区市人民政府出具符合生态保护红线内允许有限人为活动认定意见，同级自然资源、生态环境、林业主管部门出具办理有限人为活动初步认定意见的协查意见；涉及新增建设用地的项目，由设区市人民政府出具符合生态保护红线内允许有限人为活动初步认定意见，同级自然资源、生态环境、林业主管部门出具办理有限人为活动初步认定意见的协查意见；2.设区市自然资源主管部门将设区市政府出具的初步认定意见及论证材料报省自然资源主管部门。3.省自然资源主管部门会同省生态环境、林业等部门开展联合审查，形成综合审查意见报请省人民政府审定，省人民政府审定后出具符合生态保护红线内允许有限人为活动认定意见，作为农用地转用、土地征收报批的重要依据。（6）同步开展违法用地核查。用地红线确定后，有关部门即可组织对拟报批用地红线范围内的疑似违法地块进行现场调查，涉及违法用地的需查处处置到位；涉嫌构成犯罪的，依法移送公安机关。确需使用林地的，有关林业主管部门要在初步审查意见中对建设项目违法使用林地情况及查处情况进行说明。（自然资源、林业、生态环境等部门）专栏6-6违法用地核查1.不存在违法用地行为的，用地组卷报批时需将无违法用地证明资料一并上报；2.存在违法用地行为的，用地组卷报批时需将违法用地查处相关资料一并上报。其中，违法用地涉及自然保护地或生态保护红线的，有关部门应依法依规从重处罚并出具已从重处罚到位的书面意见。对于报国务院批准用地的，按照《自然资源部办公厅关于进一步规范建设用地报批文本格式的函》（自然资办函〔2024〕1009号）文件执行。（7）同步完成地质灾害危险性评估。对于单独选址建设项目，用地红线确定后，用地单位即可到市、县级自然资源主管部门查询是否位于地质灾害易发区。建设项目选址范围位于地质灾害不易发区的，提供查询意见及用地红线与地质灾害易发分区叠合图；建设项目选址范围位于地质灾害易发区的，由建设项目用地单位委托有相应等级的地质灾害评估和治理工程勘查设计资质单位，按照评估项目级别开展地质灾害危险性评估并出具评估报告，聘请省地质灾害防治专家库内专家评审并出具专家审查意见，到省自然资源厅完成地质资料汇交并取得汇交凭证。具体参照《地质灾害防治单位资质管理办法》《国土资源部关于加强地质灾害危险性评估工作的通知》等文件执行。（用地单位、自然资源部门）（8）同步完成压覆矿产资源查询与审批。对于单独选址建设项目，用地红线确定后，用地单位即可向自然资源主管部门和省地质局分别查询压覆矿产资源（不含铀矿）和铀矿（根据压覆矿“一站式”查询结果中的提示确定是否需要查询铀矿）的情况，并取得压覆矿“一站式”查询结果和压覆铀矿查询情况说明表。涉及压覆矿产资源的，还应办理压覆矿审批手续，压覆矿业权的还应与矿业权人签订压覆矿补偿协议。（用地单位、自然资源部门）（9）同步开展临时用地土地复垦方案编制评审。对于单独选址建设项目，用地红线确定后，用地单位可根据建设内容，明确是否涉及使用临时用地。涉及使用临时用地的，完成土地复垦方案编制评审工作或者出具土地复垦方案编制评审承诺书。不涉及的，在用地审查报告中写明不涉及临时用地。具体参照《土地复垦条例》《自然资源厅办公室关于加强建设项目土地复垦监督管理工作的通知》等文件执行。（用地单位、自然资源部门）（10）同步完成污染地块查询与评估。用地红线确定后，用地单位即可到县级生态环境部门或自然资源主管部门申请土壤污染状况