非物质文化遗产保护的行政公益诉讼研究

第1章引言非物质文化遗产包含深沉的历史内涵，独特的文化特性和出色的艺术感染力，属于我们民族非常宝贵的文化财富，随着现代社会飞速变化，城市化加快推进，非物质文化遗产存在慢慢被遗忘，遭到破坏甚至接近失传的危险，要想好好保存并且传承这份珍贵的历史文化遗产，就很有必要采用更为严格的法律措施，在此情形下，更新塑造起一种司法救助机制，希望借助这种机制形成起全面高效的司法保护系统。行政公益诉讼是法律体系中重要的监督形式，在保障公共利益上越发显示其重要性，把非物质文化遗产纳入行政公益诉讼范畴，可以有效启动法律措施对侵权行为的监督处罚功能，使得这些文化财富的公共权益得到切实保障。近些年来，我国在非物质文化遗产保护方面获取了突出的动向，但仍然碰上诸多困难和考验，部分地区在非物质文化遗产保护工作上有所短缺，这种短缺更多表现在未形成完备的保护体系，技艺传承出现断档情况，非常缺少年轻一代的传承人，不同文化背景下各类遗产在发展进程中表现出较突出的不均衡现象，应对这些状况，加强非物质文化遗产保护变得极为紧迫且重要，行政公益诉讼作为一种法律手段，在非物质文化遗产保护当中具有十分关键的意义，其能够给此类重要文化资源的守护及传承赋予牢靠的法律保障。第2章非物质文化遗产的行政公益诉讼保护之必要性本章摘要：近年来，我国非物质文化遗产开发取得较快发展，但随之产生的非物质文化遗产保护与文化建设的矛盾日益凸显，面临非遗保护缺位与违法行为频发的困境，司法实务中存在着“无人起诉”的现象。基于非物质文化遗产保护领域的现实考量，并借鉴公益诉讼在环境领域的应用经验，在非物质文化遗产保护领域引入公益诉讼是一条有效保护路径，同时具有充分的必要性陈华荣,席常国,王向辉,等.非物质文化遗产保护引入公益诉讼机制初探——以运城市非物质文化遗产保护为视角[J].运城学院学报,2020,38(05).。陈华荣,席常国,王向辉,等.非物质文化遗产保护引入公益诉讼机制初探——以运城市非物质文化遗产保护为视角[J].运城学院学报,2020,38(05).2.1弥补行政监管漏洞中国的非物质文化遗产资源十分丰富，其种类涉及传统工艺、民间庆典、口头文学等许多方面，这些非物质文化遗产分布的地域广泛，无论是发达的大城市还是相对偏远的乡村，都承载着相关的非物质文化遗产。不过，由于行政监管部门的人力、物力、财力等方面的短缺，要想全面且深入地去管理全部的非物质文化遗产项目很困难。拿某个县来说，这个县有几十个非物质文化遗产项目，但专门做非物质文化遗产监管工作的行政人员特别少，只能勉强应对，因此面对眼前这些需要保护的非物质文化遗产，往往力不从心，导致诸多潜在问题未能得到及时识别及妥善解决。行政公益诉讼机制可以很好地调动外部监督力量，推动行政机关改善资源安排，合理调配监管人员，从而更好的达到监管效果。并且非物质文化遗产保护任务覆盖文化、旅游、财政、教育等众多领域，其牵涉范围既广泛又杂乱，如果能保证各行政部门密切合作并做到资源共享，才是达成有效保护的重点所在。在实际操作过程中，部门协作常常碰上职责划分不明，传达途径受阻等问题，这些问题恰恰是影响整体效率的重要阻碍。当遇到关乎跨部门合作的非物质文化遗产保护项目的时候，往往就会出现责任划分模棱两可，协作效率差的状况，这种情况也许会致使保护举措得不到有力执行，从而产生监管空白区域。行政公益诉讼机制可以有效地破除政府部门之间的壁垒，明确各个机关在非物质文化遗产保护方面的责任所在，而且有利于形成起配合紧密、运行高效的监管系统，以此来共同守护非物质文化遗产。2.2维护公众参与的权利非物质文化遗产保护工作有了行政公益诉讼机制就相当于有了制度层面的支持，而公众参与也被涵盖在内，这对非遗的传承与守护而言是有益的推动因素。行政机关如果没能在非遗保护上尽到责任或者做得不合规范，公民就能通过发起行政公益诉讼来履行监督权利，这样促使政府部门依法完成职责任务，从而进一步拓宽了民众对于非遗保护关注以及监督的范围边界。行政公益诉讼这个模式还起到有效传播非遗保护概念以及体现其意义的作用，公众无论是以直接的身份参与到司法步骤中还是关注对应案件的过程，都可以得到对非遗保护重要性以及当前状态的一种更深刻的知晓程度，进而增强保护观念，自然而然地融入日常非遗保护的行径里，形成全社会积极投入的良好趋势。行政公益诉讼机制的重要性，在于推进公共事务信息公开、提升透明度，这种公益诉讼框架被采用后，司法机关和公众会对行政机关的决策产生关注并考量，在这种状态下，行政机关在履行非物质文化遗产保护的任务时，不但要依照规定做事，更要让信息保持完全公开的状态，这一特性使得社会各界参与其中的积极性被激发，同时各类保护手段能全方位执行，通过这些情况非物质文化遗产得以更深入有效地继承和发展，并由此呈现出其价值与文化意义的全面推进。2.3完善法律保护体系把非物质文化遗产纳入行政公益诉讼的保护范畴，法律体系对文化遗产的整体保护能力有了明显提升，这样一来只要社会公共利益遭受损害就能提起诉讼，利用法律手段去维护这些遗产。完善关联的法规防护机制，既能够弥补现有行政保护方法中的缺陷问题，也能构造出更加完善且更高效力的整体防御结构。再从另一个视角出发，凭借行政公益诉讼可以有效地阻挡那些损害非物质文化遗产及其传递者权益的做法，这不仅守护了传承人应得的正当权利，而且还让可能的毁坏活动受到威慑效果，在这方面也促成着这类文化财在保护还有承传上持续进步和发展。设立这一诉讼制度的主要意图其实就是通过监督政府及相关部门履行保护非物质文化遗产的职责，促使他们真正动起来，进一步增强非遗保护整体工作的连贯性与配合程度以适应治理体系现代化的趋势，这一举动将国内在这块领域立法薄弱的情况予以了弥补的可能性，且以此为核心，围绕公益诉讼这一制度设计做更精细的提升，并推动完善和严格执行相关的法律体系，这为整个非遗保护工作奠定更为牢靠的保障支撑，同时值得注意的是在此基础继续细化优化条例。第3章非物质文化遗产保护行政公益诉讼面临的困境本章摘要：非物质文化遗产保护领域中的行政公益诉讼陷入诸多困境：第一，法律规定较为模糊，而证据收集又会牵涉到专业知识，这就使得举证变得极为困难；第二，各行政机关之间缺少协作配合，所以整改措施往往容易沦为表面文章；第三，法律适用的标准并不统一，而且缺乏专门针对此类情况的条款；第四，社会大众对此的知晓率较低，给予的支持也就十分有限。这些因素共同阻碍了保护工作的有效推进。3.1检察公益诉讼对非遗保护的立法不够明晰从2017年7月开始，民事诉讼法和行政诉讼法在立法层面第一次纳入检察公益诉讼制度，其适用范围持续扩大，截至目前文物和文化遗产保护尚未归入该制度的法定范畴之列。检察机关处理相关案件的时候，往往利用国有财产保护、英烈保护等公益诉讼的间接途径，按照《文物保护法》、民法典物权编以及《英烈保护法》的规定，通过诉前检察建议或者发起公益诉讼来推进文物和非物质文化遗产的保护事宜。因为缺少明确的法律支撑，检察机关在非遗保护方面的举措受到诸多限制，检察公益诉讼在这个领域的实际效果也就大打折扣。非遗保护的检察公益诉讼缺乏法律规范，检察机关办案时，可能遭遇诸多实际操作难题，诸如行为人的破坏与文物保护部门的违法履职或者不作为共同引发非遗损害时，应按照民事公益诉讼抑或行政公益诉讼立案，当前学界和司法实务界均无确切共识，此类不确定性也许会影响案件处置的效率与规范性，若想加强非遗保护以全面发挥检察公益诉讼的功能，重点在于明晰相关法律规定的具体需求。3.2履职主体界定不清非遗保护工作涉及到大量的行政机关，但由于其之间存在职责叠加，会造成实际履行职责的主体不清晰，权责划分也较为模糊的情况。在非遗保护工作当中，文化、旅游、市场监管等部门大都会有所牵扯，但是由于职责界限不明，部门之间往往会互相推诿责任，使得工作很难有效推进。当非遗遭受损害时，检察机关提起行政公益诉讼，因为履职主体不清楚，可能会影响到诉讼的效率和成果。并且在判定行政机关是否依法履职这个问题上，当前还存在很多模糊地带需要厘清。在与非物质文化遗产保护有关的行政公益诉讼里，检察机关要判定行政机关是否依法履行了保护职责，此过程需细致剖析相关法律条文及实际执行状况，从而保障非物质文化遗产得以有效捍卫。由于评判标准既不具体又不明晰，检察机关和行政机关实际工作时看法不一致的情形时有发生。在行政机关看来，只要履行了行政管理职能，就算尽到了法定责任；而检察机关则更多依照非物质文化遗产受损情形有无实质性改善来判定。因为存有两类各异的考量尺度，公益诉讼向前推进就碰上诸多麻烦与障碍。非遗保护工作具有很强的专业性，事务又很繁杂，所以要明确责任主体难度不小。非物质文化遗产常常和特定地区的历史、文化及民俗紧密相连，要想更好的保护它们，行政部门既要具备专业技能和操作经验，也要深刻认识并敬重当地的文化传承。当前，有些行政人员在非遗保护方面的专业知识与技能储备不足，在履行职能的时候，经常不能精准地抓住保护工作的要点及其执行办法。因为缺少专业知识，应对复杂情形的能力也不够，检察机关在判定行政机关是否依法履职时就碰上诸多难题。在非遗保护的行政公益诉讼当中，明确履职主体十分关键，这既关乎法律规范层面的问题，也要加强行政机关的专业素养和责任观念，这样才能保证非遗保护工作得以有序推进。3.3非遗受损的认定困难非遗的权利主体认定以及非遗是否属于公共利益，是提起非遗行政公益诉讼的首要条件。非物质文化遗产的权利主体具有不确定性。一方面，非遗是集体智慧，而非单一个人智慧完成的，进而单个的成员无法主张创造的权利，难以确定权利主体范围。另一方面，由于国际公约或者国家行政权利的影响，无法将非遗归结为私人财产胡淑梅,滕妃.涉非物质文化遗产保护检察公益诉讼实践反思[J].中国检察官,2024,(23):67-69.。当非遗遭受损害时，难以确定受损主体，这不仅不利于公益诉讼的发起与判决，甚至还有可能造成法律责任无法落实。非物质文化遗产是一种精神财富，它的权利属性非常复杂，无法按照现存的法律框架对其进行界定，它既不属于传统债权范畴，也不完全具备知识产权特征，它本身就存在独特之处。由于权利属性不明，与非遗保护相关的行政公益诉讼在认定过程中就会遭遇不少难题。在实际的司法执行当中，明确非遗权利属性，并切实保障该权益在行政公益诉讼当中，才是当前应该重点关注并且着力要解决的事情。非遗遭受的损害程度往往难以通过具体的经济损失去衡量，这种衡量困难也给保护工作带来了其他难题。非遗所承载的文化传承和精神内涵十分关键，这些价值很难用金钱来具体衡量，更多的体现在对社会影响力和历史记忆的捍卫上。在公益诉讼过程中，非遗受损情况的证明以及受损程度的评定标准，成为判定环节中的重点和难点，而且非遗受损的结果常常表现出长期性和潜伏性的特征，这样的性质使其受损结果的判定遭遇诸多更为复杂的困扰。胡淑梅,滕妃.涉非物质文化遗产保护检察公益诉讼实践反思[J].中国检察官,2024,(23):67-69.3.4行政公益诉讼中非遗保护的举证困难非遗保护相关的行政公益诉讼，其证据收集相当繁杂，既要查明受损情形，监管职责，违法或懈怠行为，又要理清未履职与公共利益受损之间的关联，此项工作十分棘手。非物质文化遗产保护极具专业性，牵涉范围广，还需诸多部门协同合作，这便使检察机关在调查阶段遭遇诸多障碍。而且，证据固定并非易事，特别是取证时需完成证据保全，并严格依照证据能力及程序规则的要求，在非遗领域，证据往往极易流失且难以复制，所以固定证据的工作常常困扰着检方，比如，许多非遗传承技艺的展示无法仅凭普通录音录像完整保存，需采用专门方法应对，这无疑加大了执行过程中的困难程度，妨碍后续案件的处理未经有效保障。还有证据认定工作也存在诸多困难状况，在关乎非物质文化遗产保护的行政公益诉讼当中，该问题格外凸显，非物质文化遗产保护具有很强的专业性，牵涉众多领域，关联很多部门，这便致使检察人员遭遇诸多难题挑战，如何识别非物质文化遗产技艺传承是否被侵害，实际受损到了什么地步之类的情况，常常要依靠专业机构及专业人员予以进一步评定才行，不然很难得到准确结论，这种评定既耗时又费力。3.5社会认知度低民众对于非物质文化遗产的了解比较少，对其保护价值的认识更不强，这种情况在某种程度上阻碍了传承工作的推进。因为民众不太清楚非物质文化遗产的概念、内涵和价值，所以对与之有关的行政公益诉讼的认识就更可想而知了。这样的认知局限也许会进一步影响公众参与保护的热情。公众由于缺乏相关知识，既不会自发去参与非遗保护，也不能很好地领会行政公益诉讼的重要性。民事公益诉讼具备较高的专业性和复杂性，使得公众对它缺乏了解，无法产生正确的认识，这种公益诉讼常常牵涉复杂的法律关系，其认定程序很专业，认证流程又十分繁杂，于是公众极难全方位而准确地知晓案件的具体情况及其法律意义。并且部分地方政府及有关部门在非遗保护宣传方面投入短缺，公众对非遗的认识较少，认知水平尚需改进，即便国家和地方政府在非遗保护上投入诸多资源，但公众认知水平仍需进一步加强。宣传途径比较局限，流传内容较为单一，推广形式缺少创新，公众难以深入了解非物质文化遗产及其保护工作，兴趣也较难激发出来。而且，部分地方政府和相关部门关于行政公益诉讼的宣传力度较小，公众对此认识不多，无法充分认识到其对于非物质文化遗产保护的重要意义。这种情况一方面削减了公众参与非遗保护的热情，另一方面限制了行政公益诉讼在该领域的应用成果。第4章关于完善非物质文化遗产保护行政公益诉讼的建议本章摘要：我国目前对非物质文化遗产的保护尚未形成一个完整的体系,在立法层面缺乏具体的法律保护体系；在司法以及社会层面，都缺乏高效的保护效能。为了更好地进行非遗保护工作,笔者提出完善我国非遗法律保护的如下建议。4.1完善非遗保护行政公益诉讼的法律法规把非遗保护归入行政公益诉讼范畴，明晰其在法律体系中的地位，这是当前完善相关法律制度须要着重考量的要点。立法时可清晰界定非遗行政公益诉讼所遵循的准则，覆盖的范围以及履行的步骤等要素，从而给非物质文化遗产保护事宜供应较为稳定的法律依循。就非遗保护方面的行政公益诉讼来讲，与之相关的法律法规尚须进一步充实细化，要明确哪些主体具备提起诉讼的资格，列举出适合采用这种诉讼形式的具体情况，还要针对案件对应的管辖法院，所需的举证责任以及赔偿的参照标准等做出细致规定，这样才能改善该诉讼类型在实际执行过程中的实用价值。应该加强对涉及非物质文化遗产的行政公益诉讼的司法审查力度，以保证诉讼流程得以公正合法地推进下去。非遗领域展开行政公益诉讼时，要留意非遗权利人获得司法援助的状况，务必使其权益受损时有法可依，并能有效地捍卫自身权益，通过塑造非物质文化遗产行政公益诉讼赔偿体系，采用惩罚性赔偿措施对付侵权行为，从而切实保障权利人的合法权益。非遗行政公益诉讼常常牵涉众多区域与部门，这种情形下完善法律法规很有必要，推进跨区域协作更是其中的关键部分，形成非遗行政公益诉讼的跨区域合作架构，做到信息互通，资源融合以及联合执法，这样就能给非遗保护事业的发展增添助力。形成非遗行政公益诉讼法律体系的时候，可以参考国际上的相关成功范例，探究其他国家的立法形式及其保障举措，选择性地吸收适合我国国情的经验来提升法律制度的实用性，也要加强与国际社会的交流合作，共同推动非遗保护事业持续向前迈进。4.2明确责任主体，加强部门协作非物质文化遗产保护行政公益诉讼中要明确履职主体。该环节牵涉相关法律法规的合适性及具体责任部门的界定，如此才能保障诉讼程序得以顺利启动并有效执行。可通过立法或者司法解释来明确非遗保护中各个行政机关的职责，这样在非遗权益遭受损害时，就能立即确定负责执行的具体部门。还应创建并完善我国非遗保护相关的行政公益诉讼配套制度，此过程包含诸多方面的内容设计与应用考察，以保证制度的有效落实。并且公安等有关部门之间要增进合作，共同研究非遗保护工作中的难题及其解决办法，司法领域的支持与配合也涵盖在内，而且要形成定期的联席会议制度，推动信息共享与合作，各方齐心协力推动非遗保护工作向前发展。在此种背景之下，对于非遗保护的行政公益诉讼认定标准实施了更为细致的完善与调整，笔者认为有必要确立一种明晰的标准，用以判别相关组织在非遗保护上是否具有法律效力，此标准需综合考量诸多要素。评定标准可能包含非遗受损的恢复情形以及行政部门执行举措的实际成果等大量方面的内容。要加大非遗保护行政公益诉讼的宣传及教育力度，以此优化公众的认识水平和参与积极性，加强宣传教育能够增进公众对非遗保护的关切度，进而营造出全社区齐心参与的优良环境，这样做既有益于促使相关事务向纵深推进，又可以加深对非遗保护行政公益诉讼的重视与认同，给公益诉讼事务的开展营造更为有利的氛围。还要设立专门负责非遗保护的行政公益诉讼部门，这个部门着重担负起案件受理、审查以及处置等职能，从而带动相关事务向前发展。要想让非遗保护工作做到公平又高效，相关机构就得具备独立运作的能力，也要有专业的知识体系。还要搭建起非遗保护的行政公益诉讼信息共享平台，促使各个部门之间达成信息共享并相互协作，这样就能改进整体的工作效率，应当重视非遗保护方面行政公益诉讼人才的培育以及团队的塑造，通过培训等各种途径，来优化从事非遗保护领域行政公益诉讼工作人员的专业素养和操作能力，好让他们能更好地胜任相关工作。除此之外，还有必要形成一套奖励机制，吸引有关人员积极加入到非遗保护的事业当中，进而给行政公益诉讼在非遗保护领域的推动给予支撑。4.3解决认定困难，寻找保护新径立法环节中，有必要清晰界定非物质文化遗产行政公益诉讼的原告资格问题，除检察机关之外，符合条件的社会组织以及非遗传承人等也能被视作权利主体的一部分，以此实现对非遗公共利益更为全面的保护效果。面对牵涉多方面权益的非遗保护案件，可以尝试推行代表诉讼机制，由具有代表性的一方代为发起诉讼程序，解决权利主体分散且难以协调行动的问题。需要深度解读涉及非遗权利的特别属性及其实际内涵，并就如何认定这些受损对象为公共利益的情况制定判定准则和明确具体依据，还应当理顺非遗所承载的价值如何转化为公共利益的过程途径，同时对于行政机关保护此类利益时需承担的具体职能领域及相应工作目标也应当给予充分明确的确定方向。评估损害后果时，构建非遗损害评价系统是可行之事，但此系统必须考虑各方面的要素堆积起来才行，比如濒危状况、传承现状徘徊在哪、文化价值丢失情况等等内容，由此一来对待后果可以实现量化与细致地科学式探讨。4.4完善举证责任和证据制度，降低举证难度第一，要重视专业人才的培育与吸纳，检察机关需重视非遗保护方面的人才储备，借助培育和吸纳专业人才来优化办案人员的业务水平和专业素养，进而妥善应对非遗保护行政公益诉讼中的举证难题；第二，要完备有关的法律法规和政策体系，政府应当完善非遗保护的法律法规和政策体系，明确保护准则和需求，给检察机关办理非遗保护行政公益诉讼案件赋予足够的法律依照；第三，要巩固部门之间的协作，增进信息的交换与共享，检察机关应巩固同其他部门的协作，助力形成非遗保护领域的信息共享体制。通过完备的信息交流来及时取得有关数据，给案件办理赋予有效的支持，而且，这种机制有益于优化保护工作的总体效能，可以依靠其他部门的专业技能和资源状况，共同推进非遗保护工作向前迈进；第四，创建专家辅助人机制和鉴定制度，其目的在于借助专业人士的参与，给案件审理给予更为可信的依照，保证技术性难题得到精准的阐释。在非遗保护的行政公益诉讼案件当中，因为牵涉诸多繁杂的专业知识和技术难点，所以，检察机关可以考虑聘请相关领域的专家充当辅助人员，为案件办理供应必需的专业指引和技术支撑，可以形成非遗保护鉴定机制，由专业机构针对非遗项目所遭受的损害展开评定，进而给案件审理给予可靠的参照；第五，改良证据收集与固定有关制度，在非遗保护领域开展行政公益诉讼的时候，检察机关既要看重证据的收集与固定工作，也要采用一些办法来保证所收集到的证据真实可信且内容完整无缺，对于那些关乎非遗保护的重要证据，要尽快执行证据保全手段，防止出现证据被销毁或者遭到篡改之类的状况，通过这些途径之后，可以使得在办理涉及非遗保护的行政公益诉讼案件时，减轻举证方面存在的困难程度，而且对于改善案件办理的质量和速度也是有所裨益的。4.5提高社会对非遗保护的认知度构建一套科学、公平且透明的非遗认定体系，这套体系包含明确的认定标准、流程的规范安排以及公正公开的认定机构，认定结果也需要公开呈现，以便社会各界监督。同时要用法律法规的形式加大对非物质文化遗产的保护力度，出台专门的法律文件，将它的法律身份、受保护的内容范围、具体的保护方式以及违反后的责任都作出明确规定。另外必须严厉惩处破坏行为，确保非遗被妥善守护，为清晰地了解和掌握这类遗产的具体状况与资源分布情况，要加大力度投入普查调研工作。推动非物质文化遗产的传承与发展过程，为此可依托机制构建的方式去扶持相关人员开展传承工作培养后来者们，进一步通过创新性方式让这些遗产融入日常生活中的点点滴滴，提高自身的生命力或增强魅力所在。结语当前非遗保护的行政公益诉讼，尚在摸索前行，在理论结合实践方面、地方特色规则的构建上，还有数字化环境下受损情形的新认定标准等等，这些全是需要进一步深度探讨论证的问题方向，而要让行政公益诉讼有效承担起传承非遗的重要责任，往后的工作务必做到问题导向为中心，同时把文化要素融入那些制度建设过程，并且需让