人口、资源与环境经济学（第二版）课件 第八章 环境政策与管理

第八章环境政策与管理人口资源与环境经济学（第二版）主要内容第一节环境政策环境政策的概念及特点环境政策的基本分类与应用环境政策分析与评估第二节环境管理环境管理的主体、对象和内容环境管理的手段环境管理体制环境管理机制第三节中国环境政策与管理实践引

言环境目标环境管理环境政策重要依据动态落实实现前提具体手段第一节环境政策政策的五要素政策主体：政策的制定者政策对象：指向的目标和适用范围政策内容：具体的方法政策形式：法规、条例、文件等政策效力：规范程度环境政策定义公共组织就与环境保护有关的事项所采取的具有特定形式和规范性的各种方法的总称主体对象内容形式效力第一节环境政策环境政策的特点调整对象的特殊性综合性具体性科学技术性公益性费用有效性适时性环境政策第一节环境政策环境政策的基本分类分类标准具体政策内容层次总政策、各领域基本政策、各领域具体/专门政策法律效力宪法、法律、行政法规、地方法规、部门规章、地方政府规章、其他规范性文件区域范围国内政策、国际公约保护对象污染防治和控制政策、生态保护政策手段方法环境技术政策、环境经济政策、环境社会政策、环境行政政策、环境政治政策政府管制程度命令控制政策、经济刺激政策、劝说鼓励政策第一节环境政策主要环境政策类型的应用：定义国家行政部门根据相关法规标准等，采取强制手段实现对生产者的生产工艺或使用产品的管制，禁止或把某些活动（如排污）限制在一定的时间或空间范围，最终影响排污者的行为形式标准、禁令、行政许可、环境准入、功能区划、使用限制等应用要点明确的法律依据：权威性和强制性合理的法律设计：保证执行效果严格的处罚措施：保证威慑力适用范围需要保证确定性的领域和重要排放控制领域为环境保护发挥了重要的基础性作用在大多数国家不可或缺、处于主导地位（一）命令控制政策第一节环境政策主要环境政策类型的应用定义与成本—效益相联系，通过影响经济当事人可选择行为的成本，驱动经济主体按照政策认为最有利于环境改善的方式做出反应。需要法律法规的支撑，具有间接强制性原理基于“庇古理论”税费政策；基于“科斯定理”产权交易市场政策应用要点足够的刺激、政府和市场的规范、恰当的监管手段适用范围用于调节排污行为的排污税费用于产品收费的税收差异用于饮料包装控制处理的押金-返还政策排污权交易、生态补偿、跨界污染补偿（二）经济刺激政策第一节环境政策主要环境政策类型的应用定义狭义：基于意识转变和道德规劝影响人们环境保护行为广义：包括除命令控制和经济刺激以外的所有环境政策，包括信息公开、环境宣传教育、考核与表彰等原理利益相关者参与理论特点强制性弱、强调预防性、政策制定和执行成本较低、长期效果好适用范围适宜：大量发生的、较为分散、对象广泛的各类环境问题不适宜：严重的环境问题，如突发环境事故（三）劝说鼓励政策第一节环境政策环境政策分析与评估政策分析的含义构建各种研究方法及技术处理与现实政策问题相关的信息为决策者解决现实政策问题提供建议政策分析的作用提高政策的价值合理性、操作程序合法性、决策科学性、实施可行性、执行有效性有效降低“政策失灵”概率提高决策效率延长政策的生命周期降低行政成本和提高政策预期水平第一节环境政策环境政策分析与评估环境政策分析的特点以科学和技术分析为基础自然科学和社会科学相融合观察视野的时空尺度较大环境问题累积性：时间尺度大环境问题的外部性：空间尺度大信息需求量大，但往往难以直接被满足涉及自然和社会因素多，干系人多，信息分散且容易不一致不确定性大环境问题复杂、时空尺度大、信息不充分导致环境政策分析与评估政策分析与政策评估的关系第一节环境政策事前评估事中评估事后评估预评估/政策分析执行评估事后评估狭义的政策评估广义的政策评估第一节环境政策环境政策分析与评估评估要点一定的标准和程序科学的技术和方法客观、公正的判断判断内容政策结果与目标的差异程度投入和（预期）效果政策的公平性和合理性评估标准效果、效率、公平等要点内容标准环境政策评估第一节环境政策环境政策分析与评估政策目标评估评估目的：确定政策是否具有价值主要评估标准：科学性、适当性科学性是指符合客观实际、满足不同利益相关者需求。适当性是指评估与社会经济技术发展阶段匹配政策实施评估评估目的：机构优化和现状评价判断所实施机构是否合适或较优该机构对政策目标的完成程度主要评估标准：政策实施机构的绩效政策目标实施效果效率公平性政策目标实施效果效率公平性第一节环境政策环境政策分析与评估政策效果评估评估目的：判断政策结果与政策目标的实现程度主要步骤确定评估指标（体系）判断该效果与政策的关系特点优点：无需货币化缺点：评估指标单位不统一，难以横向比较政策目标实施效果效率公平性第一节环境政策环境政策分析与评估政策效率评估评估目的是否在给定投入费用条件下获得最大的产出效益是否以最小的投入费用获得既定的产出效益评估依据政策的投入与产出的比率关系难点确认各类投入和产出对投入产出进行量化甚至货币化政策目标实施效果效率公平性第一节环境政策环境政策分析与评估政策的公平性评估评估目的：判断在政策执行后导致与该政策有关的社会资源、利益及成本分配的公平程度评估依据横向公平：代内纵向公平：代际政策目标实施效果效率公平性第二节环境管理环境管理的主体、对象和内容环境管理的定义环境管理是依据国家的环境法律、法规和政策，运用法律、经济、技术、行政、教育等手段，调控并限制人类损害和破坏生态环境的活动，以维护正常的环境秩序和安全、协调发展与环境的关系、实现区域社会可持续发展的行为总体。依据国家的环境法律、法规和政策运用法律、经济、技术、行政、教育手段调控并限制人类损害破坏生态环境的活动维护正常的环境秩序和安全协调发展与环境关系实现区域社会可持续发展第二节环境管理环境管理的主体政府企业公众非政府环保组织第二节环境管理环境管理的主体：政府对市场的恰当干预，克服市场“失灵”。政府统筹大量的人力、物力、财力才能有效解决环境问题环境资源配置上的市场“失灵”产权不明晰公共物品在使用和消费上的非排他性导致其无法由市场自发地供给环境行为的外部性使得市场不能自主地发挥作用不完全市场或不完全竞争导致环境资源没有合理的价格体系，引起过度利用政府第二节环境管理环境管理的主体：企业政府决策的执行者，也是环境管理中不可或缺的决策者企业在环境管理中的决策力量主要来源于它的经济实力、与政府的政治经济联系，以及由此产生的社会影响企业的主要环境管理责任明确本企业与环境的关系以及应负的环境责任，形成本企业的环境保护认识确定企业发展方向、生产活动和污染防治措施等具体问题第二节环境管理环境管理的主体非政府环保组织以促进国家环境事业发展为己任的社会团体有特定的目标，在相对狭小的领域内工作因而积累了特殊的知识和经验，在环境管理决策中的作用是独特而重要的公众定义：公众依法以各种形式和渠道参与决定、影响和帮助环境行政权力的依法有效行使内容：协助政府有关部门监督不法企业，督促有关部门积极充分地履行职责两个驱动力：自身利益所需，公共利益责任第二节环境管理环境管理的对象公众／个人行为企业行为政府行为人物资金信息时空第二节环境管理环境管理的对象个人行为个体的人消费物品和服务过程中对环境产生影响，并通过影响物品和服务的生产供应间接对环境产生影响个人行为的环境管理目标：减轻个人行为对生态环境的不良影响主要方式：宣传教育：引导绿色消费提供并鼓励消费环境友好型消费品禁止使用难降解或严重污染环境的消费品要求采取适当的方式分类弃置废弃物第二节环境管理环境管理的对象企业行为企业在生产和提供服务的过程中产生并排放污染物，对环境功能、生态结构、人体健康等产生影响对企业行为的环境管理目标：控制企业对生态环境的不良影响主要方式技术与管理措施环境影响评价制度经济刺激政策宣传教育第二节环境管理环境管理的对象政府行为作为投资者为社会提供公共消费品和服务、一般的商品和服务掌握自然资源的所有权及其开发利用的经营和管理权运用行政手段对国民经济实行宏观调控和引导规划等对政府行为的环境管理目标：削弱政府行为对生态环境的不良影响主要方式：宏观决策科学化政策环评、规划环评、战略环评等第二节环境管理环境管理的内容按层次分宏观环境管理微观环境管理按范围分流域环境管理区域环境管理行业环境管理部门环境管理按属性分资源环境管理环境质量管理环境技术管理按工作领域计划环境管理建设项目环境管理环境监督管理按意愿分指令性环境管理自愿协议式环境管理第二节环境管理环境管理的手段行政手段法律手段经济手段科学技术手段宣传教育手段第二节环境管理环境管理的手段行政手段行政机构以命令、指示、规定等形式作用于直接管理对象的一种手段权威性规范性强制性第二节环境管理环境管理的手段法律手段是一种社会行为规范，通过国家机器的保障，强制执行。违反法律的行为，将受到相应的制裁和惩罚条件行为规则法律责任第二节环境管理环境管理的手段经济手段运用价格、税收、补贴、押金、补偿以及金融工具，引导和激励社会经济主体采取有利于保护环境的措施科学技术手段制定有关政策和法律，将科学技术研究成果应用于环境管理，使其更加科学、合理、高效、可持续宣传教育手段影响个体乃至群体的行为，使其具有环境友好性；还可以增强企业和公众参与环境管理的能力第二节环境管理环境管理体制定义国家环境管理体制的基本目标由与环境保护行政管理相关的、具备明确法律依据或行政授权的职能，相互之间存在一定的管理关系的政府机构和事业单位组成，为实现国家的环境保护目标、按照一定方式运行的政府管理系统。基于国家和全体人民的利益，保护环境质量、生态系统和自然资源，保护国家自然文化遗产，保障当代和子孙后代人民的健康、福利和权益，为国家和民族的社会经济可持续发展提供物质基础。第二节环境管理环境管理体制国家环境保护行政主管机构负责制定国家环境保护政策，监督其他政府部门、行业、产业和地方政府实施环境保护工作各级相关政府机构负责执行环境保护政策和实施环境保护管理事务高层协调机构协调政府部门间环境保护与可持续发展事务咨询机构为有关政府部门制定环境保护政策、实施环境管理提供技术支持监测和调查统计机构实施生态环境监测和环境信息调查统计常设非常设所属或授权事业单位第二节环境管理环境管理体制原则和要求有限政府原则合适的政府级别完备的环境信息管理体系执行能力与决策相匹配充分评估与有力问责第二节环境管理环境管理机制管理机制是引导和制约与人、财、物有关的各项活动的基本准则及相应制度，是决定行为的内外因素及相互关系的总称。信息机制资金机制实施机制监督机制解决信息不对称问题。信息收集、传递、处理、存储、利用、评估的过程和标准。环境管理工作开展和实施的基本保证。资金供需平衡机制、资金使用和管理机制。各个实施部门的内在作用方式和相互联系。执行机构及其事权财权、行动方案、协调支持、保障支持。环境管理监测、检查和问责的程序和标准。第三节中国环境政策与管理实践中国的环境政策命令控制政策环境规划、环境影响评价、“三同时”等；排放标准、污染总量控制和减排、排污许可证等；关停并转、污染限期治理等经济刺激政策环境保护税、排污权交易、综合利用税收优惠及其他环境友好型税收、生态补偿、绿色贷款、绿色贸易、污染责任保险、“三同时”保证金、矿产资源税和补偿费、废物回收押金等劝说鼓励政策环境信息公开、公众参与、环境宣传教育、考核表彰、自愿协议中国的环境政策排污权交易政策理论基础：科斯定理一种基于市场机制的环境容量资源优化配置的经济手段基本做法国家占有环境容量资源，并通过公平合理的方法，以污染物排放权的形式分配给企业，允许企业将其拥有的排污权在市场规则下进行交易或有偿转让中国的环境政策排污权交易政策关键节点与关联制度总量控制制度：条件与动力，严格的总量控制推动排污权试点迅速深化排污许可制度：载体与管理手段，支撑排污权交易日常跟踪监管两个阶段总量控制前的排污权交易（1987-1995）总量控制后的排污权交易（1996-今）中国的环境政策排污权交易政策总量控制下的排污权交易2007年，主要污染物排放总量列为约束性指标，地方排污权交易试点加强，设立11个排污权交易国家试点，省市，政策法规大量颁布2014年，《国务院办公厅关于进一步推进排污权有偿使用和交易试点工作的指导意见》，明确排污许可证为排污权载体2015年，《排污权出让收入管理暂行办法》，明确排污权出让收入的性质，相关收入和支出管理规范2017年，《排污许可证管理暂行规定》2021年，《排污许可管理条例》不断深化，但适应国情的、规范的排污权交易市场机制尚未真正建立中国的环境政策

中国碳排放权交易的政策2014年，国家发展改革委颁布《碳排放权交易管理暂行办法》2017年，在发电行业率先启动碳排放交易体系2020年，生态环境部印发《碳排放权交易管理办法（试行）》2021年，全国碳排放权交易市场正式启动上线交易党的二十届三中全会及之后的部署提出“构建碳排放统计核算体系、产品碳标识认证制度、产品碳足迹管理体系”2025年，《中共中央办公厅

国务院办公厅关于健全资源环境要素市场化配置体系的意见》，以省级为单位因地制宜建立健全排污权有偿使用和交易制度中国的环境政策

排污收费政策中国最早制定并实施的三项环境政策之一，也是中国实施时间最长的环境经济政策之一。20世纪70年代末期，中国环境保护主管部门考虑环境管理领域中直接管制手段不灵活等不足和环境治理经费预算的困扰，借鉴国外的经验，开始实施排污收费制度。中国的环境政策环境税政策定义能够保护环境和生态系统的各种税收的总称，既包括为实现环境目的而专门征收的税收（狭义的环境税），也包括其他并非以环境保护为主要目的、但却对环境起到保护作用的税收。种类排污税：以污染物排出量为标准的直接课税对商品和服务的间接课税（在西方国家已成为环境税的主要形式）环境税收优惠：税收激励和税式支出征税对象能源产品（燃料油、天然气、煤、电力）、机动车、废物、实测或估算的排放物、自然资源等中国的环境政策环境税的双重红利效应征收环境保护税所获收入可以降低现存税制对资本和劳动产生的扭曲，获得双重红利促进污染治理，提高了环境质量获得的净经济效益，形成更多的社会就业、财富以及持续的经济增长等环境税的影响对生产投入要素的影响和现有税制的互补效应对增加社会就业的影响税负在不同收入者间的再分配对经济效率的影响其他影响中国的环境政策环境税中国具有环境意义的税种资源税消费税（部分产品）城市维护建设税车船税和车辆购置税城镇土地使用税耕地占用税环境保护税环境保护税的政策形成过程环境保护税在清费立税和税制绿色化的呼声中提上议事日程2004年，“分步实施税收制度改革”：强化税收优化资源配置；费改税2013年，落实税收法定原则；坚持使用资源付费和谁污染环境、谁破坏生态谁付费原则，资源税扩展到占用各种自然生态空间2016年，《环境保护税法》出台，2018年实施中国的环境政策生态补偿政策2009年《国家重点生态功能区转移支付(试点)办法》2015年《水污染防治行动计划》对跨界水环境的补偿进行了更为详尽的规定2016年《关于健全生态保护补偿机制的意见》要求到2020年实现重点领域和重要区域的生态补偿全覆盖2016年《关于加快建立流域上下游横向生态补偿机制的指导意见》，逐步扩大跨多个省份流域上下游横向生态补偿试点中国的环境政策生态补偿政策2018年

国家发改委等部门联合印发《建立市场化、多元化生态保护补偿机制行动计划》2019年

国家发改委印发《生态综合补偿试点方案》，对生态补偿制度、资金保障进行创新性探索2020、2021年

财政部、生态环境部等制定《支持引导黄河全流域建立横向生态补偿机制试点实施方案》和《支持长江全流域建立横向生态保护补偿机制的实施方案》2021年9月

中共中央办公厅、国务院办公厅印发《关于深化生态保护补偿制度改革的意见》中国的环境管理体制中国实行“国务院统一领导、环保部门统一监管、各部门分工负责、地方政府分级负责”的环境管理体制国家、省（自治区、直辖市）、市、县（区）等四级环境保护行政管理机构多年来环境管理体制一直面临因部门分散、层级分割、条块分离产生职能交叉重复、权责脱节等问题历次的环境保护管理体制改革也是在不断克服上述困境的过程中演进中国的环境管理体制2018年，组建生态环境部，作为国务院组成部门，统管全国的环境保护工作，主要职责：原环境保护部的主要职责应对气候变化和减排职责监督防止地下水污染职责组织编制水功能区划、排污口设置管理、流域水环境保护职责，南水北调项目区环境保护职责南水北调农业面源污染治理职责海洋环境保护职责生态环境部的职能包括了污染防治、生态保护、核与辐射安全等三大领域，基本职责定位为“监管”，重点承担生态环境制度制定、监测评估、监督执法和监察问责四大职责。中国的环境管理体制中国当前的环境管理体制六大区域督察局华北、华东、华南、西北、西南、东北生态环境部所属承担所辖区域内的生态环境保护督察工作七大流域（海域）生态环境监督管理局生态环境部派出机构实行生态环境部和水利部双重领导、以生态环境部为主的管理体制主要负责流域生态环境监管和行政执法相关工作中国的环境管理体制中国当前的环境管理体制省以下环保机构监测监察执法垂直管理制度改革强化地方党委和政府及其相关部门的环境保护责任协调处理好环保部门统一监督管理和属地主体责任的关系建立健全条块结合、各司其职、权责明确、保障有力、权威高效的地方环保管理体制中国环境政策与管理的发展趋势从污染控制到生态文明建设从末端治理到源头控制从单纯浓度控制到浓度与总量双控制从点源治理到流域与区域的环境治理从污染排放削减到环境质量改善生态环境保护责任从单一部门职责到各决策部门职责从行政手段为主到法律、经济手段并用中国环境政策与管理的发展趋势20世纪70年代初至90年代前期中国环境保护从治理“三废”起步重心是污染控制1998年长江发生特大洪灾后历史性的转折：“污染控制同生态建设并举”全面停止长江、黄河上中游的天然林采伐把生态恢复与建设列为西部大开发的首要措施生态保护在中国环境管理工作中得到越来越多的重视党的十七大报告第一次明确提出建设生态文明生态文明纳入“五位一体”的中国特色社会主义事业总体布局党的十九大报告：建设生态文明是中华民族永续发展千年大计党的二十大报告：全方位、全地域、全过程加强生态环境保护，生态文明制度体系更加健全，人与自然和谐共生的现代化”是“中国式现代化”的内涵之一从污染控制到生态文明建设中国环境政策与管理的发展趋势20世纪90年代初认识到只通过“末端治理”解决污染问题是低效的、不利于资源节约，提出循环经济中国工业污染防治转向源头控制产业结构调整鼓励清洁生产发展循环经济提倡低碳经济相关制度和措施“两高一资”行业“关停并转”发展生态工业园区、国家循环经济示范园区供给侧结构性改革：重污染产能退出、过剩产能化解能耗总量和强度“双控”行动产品全周期绿色管理绿色供应链生产者责任延伸制度从末端治理到源头控制中国环境政策与管理的发展趋势1996年，《“九五”期间全国主要污染物排放总量控制计划》，正式实施总量控制政策“十一五”时期，把全国主要污染物排放总量减少10%作为约束性指标，总量控制政策严格化2016年，《控制污染物排放许可制实施方案》启动中国排污许可制度的改革进程，推动总量控制精细化管理2022年，《“十四五”环境影响评价与排污许可工作实施方案》，构建以排污许可制为核心的固定污染源监管制度体系党的二十大报告，要求全面实行排污许可制从单纯浓度控制到浓度与总量双控制中国环境政策与管理的发展趋势20世纪90年代以后开始关注面源污染；着眼流域和区域的污染治理与生态恢复相关制度和措施加大流域和区域环境污染的治理力度“区域限批”区域联防联控河长制流域上下游横向补偿机制建设从点源治理到流域与区域的环境治理中国环境政策与管理的发展趋势中国在跨行政区域大型流域综合治理方面的执行能力仍然较弱，如何发挥流域综合治理和河长制的作用、实现上下游联动，仍然面临很多难点。党的十九大报告加快水污染防治，实施流域环境和近岸海域综合治理，抓好大气、水、土壤的污染防治是着力解决突出环境问题的关键。党的二十大报告坚持山水林田湖草沙一体化保护和系统治理，对流域和区域环境协同治理提出了更高的要求。从点源治理到流域与区域的环境治理中国环境政策与管理的发展趋势2012年以前侧重于污染排放削减相关制度和措施源头控制；污染物排放总量削减；污染源的监控治理2012年之后《环境空气质量标准》修订中国环境管理从污染控制目标导向转入环境质量目标导向《“十三五”生态环境保护规划》列出了６项环境质量方面的约束性指标，从原来侧重完成任务，到重点考察环境质量效果从污染排放削减到环境质量改善中国环境政策与管理的发展趋势“十一五”时期实施主要污染物总量减排考核办法减排目标责任书，问责制和“一票否决”制“十二五”“十三五”时期进一步深化生态环境保护工作坚持党政同责和一岗双责党政领导干部生态环境损害终身责任追究领导干部自然资源资产离任审计河（段）长制环保机构监测监察执法垂直管理主体功能区规划为基础统筹各类空