2026年政府工作报告精神学习：积极谋势务实奋进

二是，紧抓战略窗口期，寻找经济的新增长点。包括推动新经济动能的发展，加快高水平科技自立自强；报告尤其指出了要打造新兴支柱产业（集成电路、航空航天、生物医药、低空经济等），培育未来产业（未来能源、量子科技、具身智能、脑机接口、6G等），打造智能经济新形态（“人工智能+”、超大规模智算集群、算电协同、卫星互联网、“5G+工业互联网”升级版）三是，深化重点领域改革，进一步增强发展韧性。通过建设全国统一大市场、推进财税金融体制改革、调整优化消费税征收范围及税率、保障民企公平待遇来释放经济的红利，同时积极有序化解房地产与地方债务风险、处置中小金融机构隐患，进一步增强发展韧性。图1：历年GDP实际增速与全国两会目标GDP实际增速GDP目标增速GDP实际增速GDP目标增速年：6%-6.5%年：6.5%-7%2021年：6%以上10.0%8.0%6.0%4.0%2.0%2026202520262025202420232022202120202019201820172016201520142013201220112010国家统计局，光大证券研究所注：2026年经济增速目标为“4.5%-5%二、政策工具：财政政策延续扩张、货币政策量“增”价“稳”（一）财政政策：延续扩张，比“4%”更加积极2026年财政延续积极发力姿态，且向“两重”项目建设和消费领域倾斜。230020264%5.89万亿元、比上年增加23001.3万亿元超长期特别国债用于支持“两重”、“两新”，安排地方政府专项债券4.4万亿元，均与2025年规模持平。此外，2026年安排3000亿元特别国债支持国有大型商业银行补充资本，较2025年减少2000亿元，但由于其主要通过增强信贷供给能力间接发挥作用，而非直接形成实物工作量，因此我们不做讨论。第二，“准财政”工具规模继续扩张——新型政策性金融工具扩张3000亿元、新设1000亿元财政金融协同促内需专项资金。2026年安排发行新型政策性金融工具8000亿元，2025年于9月末国家发改委曾公告发行过5000亿元该工具；新补充设立1000亿元财政金融协同促内需专项资金，组合运用贷款贴息、融资担保、风险补偿等方式，支持扩大内需。货币政策与财政政策在优化经济结构方面各有所长，央行通过再贷款的方式引导金融机构优化信贷结构，间接影响企业行为，财政政策通过贴息、风险分担、税收优惠的方式，对企业行为发挥直接激励作用，二者协同配合，有效破解了单纯依靠财政扩张面临的预算约束瓶颈，以及单纯依赖货币宽松可能出现的资金空转难题，显著提升宏观政策的整体效能与可持续性。我们注意到，报告提出“扩大个人消费贷款和服务业经营主体贷款贴息政策支持领域，提高贴息上限，延长实施期限。”结合上下文，则1000亿元中用于贴息的部分应是延续2025年的消费贷贴息政策，而非指向房地产贷款贴息。第三，从结构来看，财政扩张重点向“两重”项目建设和消费领域倾斜。从2026年安排的1.3万亿特别国债来看，8000亿元用于支持“两重”建设，持平于去年，2500亿元用于支持消费品以旧换新，比去年少500亿元，2000亿元用于支持大规模设备更新，持平于去年。那么，为什么我们理解重点依然在向“两重”项目建设和消费领域倾斜？2026500亿元，10001000亿元资金为增量安排，用于鼓励消费。合计来看，对于消费的支持力度有所增加。其次，地方新增专项债和用于“两重”的特别国债规模虽然并未变化，但从其他方面加强了对于项目的资金支持，（1）3000亿元政策性金融工具，由三大政策行审核项目后发放，实际上对地方的投资建设支持力度较大，一定程度上替代了地方专项债的需求；（2）今年拟安排中央预算内投资7550亿元，比去年新增加200亿元；（3）报告要求单列并提高用于项目建设的地方政府专项债券额度，继续向投资项目准备充分、资金用得好的地方倾斜，支持地方探索编制全口径政府投资计划，均有助于进一步提高资金使用效率。（二）货币政策：量“增”，价“稳”2026年政府工作报告对货币政策着墨不多，表述较为精简，“实施适度宽松的货币政策”的基调进一步落实了2025年12月中央经济工作会议的部署。但就具体表述来看，对于总量型货币政策的宽松有所淡化。2025年3月份两会，政府工作报告中提到要“适时降准降息”，而12月全国经济工作会议的表述为“灵活高效运用降准降息等多种政策工具”，将“适时”替换为“灵活高效”则意味着总量型政策工具的使用是有条件的、有要求的，而本次政府工作报告较去年的宽松指引有所弱化，延续了2025年12月全国经济会议的表述。在货币政策的中介目标方面，“保持流动性充裕，使社会融资规模、货币供应量增长同经济增长、价格总水平预期目标相匹配”的表述一以贯之。2026年1月，M2同比增速为9%，社融存量同比增速为8.2%，均高于名义经济增长目标，表明金融条件对实体经济的支持力度较强。值得关注的是，在“畅通货币政策传导机制”方面，增加了“充分发挥数据要素、知识产权等无形资产作用”。相较于传统行业重资产的模式，新兴产业固定资产占比较低，而知识产权等无形资产占比较高，商业银行贷款发放和风险评估的总体模式需要进行调整，以更好地支持国内经济结构转型和升级。金融条件“量”的支持较为明确，但在“价”的指引方面则相对审慎。此次政府工作报告提到“促进社会综合融资成本低位运行”，而去年的表述为“推动社会综合融资成本下降”，用意可能在于促进信贷的高质量增长，避免竞争性发放低息贷款，维护银行息差水平。图2：当前金融条件对实体经济的支持力度依然较强中国:M2:同比(%) 中国:社会融资规模存量:同比(%)9.59.08.58.07.57.06.52025-01202520252025-042025-052025-062025-072025-082025-092025-102025-112025-122026-016.02025-01202520252025-042025-052025-062025-072025-082025-092025-102025-112025-122026-01三、具体工作：务实进取、提质增效内需、创新、改革开放依然是当前经济工作的核心主旋律。在2026年经济工作排序中，内需仍排在首要任务，强调“拓展内需增长新空间”，政策视角更立足长远；“发展新质生产力”排在第二位，其中，关于“优化提升传统产业”的提法靠前，新增“扩能提质服务业”、“打造智能经济新形态”；第三位是科技，对高水平科技自立自强的提法从“推进”转为“加快”，紧迫性明显上升；其后是改革开放进一步深化，强调用改革的办法打通经济循环的卡点堵点，将政策效果转化为经济内生增长动能。此外，今年对民生关注度提升，排序从去年第十位提升至第八位；随着房地产和地方债务风险缓和，风险防范的排序从去年第六位降至第十位。表1：对今年重点经济工作的部署2026年政府工作任务2025年政府工作任务一着力建设强大国内市场一大力提振消费、提高投资效益，全方位扩大国内需求二加紧培育壮大新动能二因地制宜发展新质生产力，加快建设现代化产业体系三加快高水平科技自立自强三深入实施科教兴国战略，提升国家创新体系整体效能四持续深化重点领域改革四推动标志性改革举措加快落地，更好发挥经济体制改革牵引作用五进一步扩大高水平对外开放五扩大高水平对外开放，积极稳外贸稳外资六扎实推进乡村全面振兴六有效防范化解重点领域风险，牢牢守住不发生系统性风险底线七推动新型城镇化和区域协调发展七着力抓好“三农”工作，深入推进乡村全面振兴八更大力度保障和改善民生八推进新型城镇化和区域协调发展，进一步优化发展空间格局九加快推动全面绿色转型九协同推进降碳减污扩绿增长，加快经济社会发展全面绿色转型十加强重点领域风险防范化解和安全能力建设十加大保障和改善民生力度，提升社会治理效能中国政府网，光大证券研究所消费：“以旧换新”额度小幅退坡，服务消费有望接力消费方面，今年政策方向以激发居民消费内生动力和促消费政策并举，推动消费持续增长。我们理解当前的政策部署是在兼顾稳定消费的基础上，着重于长远的制度性改革，如提高居民收入、增强消费供给质量，实现消费的可持续性增长。在资金方面，主要有两项新增政策安排。一是，安排超长期特别国债2500亿元支持消费品以旧换新，较上年3000亿元有所退坡。但实施范围拓宽至智能1000亿元财政金融协同促内需专项资金，组合运用贷款贴息、融资担保、风险补偿等方式，支持扩大内需。我们理解这部分资金安排除了用于支持居民消费信贷之外，或更多用于扩大服务消费供给侧，为服务业经营主体提供便利资金。在激发居民消费内生动力方面，主要包括提高居民收入、培育消费场景、落实休假制度等，预计服务消费有望接力商品消费。从火热的春节消费数据来看，春节假期延长以及各地对文旅建设投入，对促进服务消费产生积极效应。目前来看我国居民消费结构正经历从商品消费为主向商品与服务消费并重的转变阶段，通过提高消费供给质量、拓宽消费场景，对于促进居民服务消费释放仍有积极效果。消费是收入的函数，提高居民收入是扩大消费的长久之计。报告提出，“制定实施城乡居民增收计划，在促进低收入群体增收、增加居民财产性收入、完善薪酬和社保制度等方面推出一批务实举措”。其中，在低收入群体增收方面，报告指出“进一步增加以工代赈投资规模”，“全面落实农民工工资支付保障制度”；增加居民财产性收入则涉及到稳定股市和房市等资产价格的政策诉求。培育消费场景、落实休假制度，有望进一步释放消费需求。报告提出“打造一批带动面广、显示度高的消费新场景”；“支持有条件的地方推广中小学春秋假，落实职工带薪错峰休假制度”。在消费领域上，重点提及线下消费、下沉市场以及文旅、赛事、康养等领域。图3：2025年下半年以来，商品消费放缓，服务消费回升 图4：近年来我国居民服务消费占比尚未恢复至2020年前的趋势水平，未来仍有较大提升空间(%)876543212024-0902024-09

中国:社会消费品零售总额:商品零售:累计同比中国:服务零售额:累计同比 4746454443424140392024-122025-012025-022025-032025-042025-052025-062025-072025-082025-092025-102025-112025-122015382024-122025-012025-022025-032025-042025-052025-062025-072025-082025-092025-102025-112025-122015

服务性消费支出占比2024-102024-112016201720182019202020212022202320242025，商务部，光大证券研究所 注：数据更新至2025年12月2024-102024-112016201720182019202020212022202320242025投资：充分挖掘释放有效投资潜力，着力稳定房地产市场投资方面，去年12月中央经济工作会议提出“推动投资止跌回稳”，在此基础上报告提出要“充分挖掘释放有效投资潜力”，我们理解政策意图是更加注重有效投资，即投资效益的提升，防止地方因过度追求数量目标而产生低效无效投资。今年在资金安排上来看，新增8000亿元新型政策性金融工具，利用社会资本撬动更大的投资规模。具体而言，包括：1）新增发行新型政策性金融工具8000亿元（5000亿元）；2）7550亿元（上年为7350亿元）；3）安排8000亿元超长期特别国债资金用于“两重”建设（与上年一致）；4）今年地方政府专项债额度持平于上年的4.4万亿元，但“单列并提高用于项目建设的地方政府专项债券额度，继续向投资项目准备充分、资金用得好的地方倾斜”，加强资金使用效率。投资方向上，提出“聚焦新质生产力、新型城镇化、人的全面发展等重点领域，增强市场主导的有效投资增长动力，提高民生类政府投资比重”；“引导民间投资向高技术、现代服务业等新赛道拓展”。房地产方面，政策表态沿用2025年12月中央经济工作会议精神，继续强调“着力稳定房地产市场”，对房地产企稳诉求仍然较强。近期北京、上海楼市再度松绑，表明政府稳楼市意愿仍然较强。而从房地产基本面来看，在经历过去几年调整之后，库存压力已有所缓解，新房和二手房成交量趋稳，二手房成交价格跌幅收窄，房地产市场回稳的基础正在加强。今年春节后房地产市场热度有所升温，全国30大中城市商品房成交量数据好于去年同期水平，未来关注部分核心地段价格回稳的可能性。具体政策上，提出“因城施策控增量、去库存、优供给”，“鼓励收购存量商品房重点用于保障性住房等”。在资金来源上，去年地方政府专项债的使用用途上明确提到“用于土地收储和收购存量商品房”，今年则删除这一表述，预计收购存量房以地方自行安排为主，推进节奏可能较慢。图5：2025年投资端对经济贡献明显回落 图6：今年春节后，全国30中城市商品房成交数据好于过去两年同期水平(%)

:最终消费支出:对GDP当季同比的拉动:资本形成总额

万平方米 2023 2024 2025 2026708 中国:对GDP当季同比的拉动:货物和服务净出口 606 504 402 300 20102022-122023-062023-122024-062024-122025-062025-12-22022-122023-062023-122024-062024-122025-062025-12-30-27-30-27-24-21-18-15-12-9-6-3除夕369注：数据更新至2026年2月26日；横轴指代除夕前30天和后50天改革开放：能耗双控转向碳排放双控，深入整治“内卷式”竞争（一“双碳”政策落地，推动全面绿色转型今年政府工作报告首次提出单位碳排放量指标，标志着能源双控全面转向碳排放双控。2024年8月，国务院发布《加快构建碳排放双控制度体系工作方案》，便提出建立能耗双控向碳排放双控全面转型新机制，强调“十五五”时期，在全国范围内实施以强度控制为主、总量控制为辅的碳排放双控制度。本次政府工作报告首次提出“2026年单位国内生产总值二氧化碳排放降低3.8%左右”，标志着向碳排放双控制度的正式转向，有助于更加精准高效实现碳减排目标。若单位碳排放量每年能保持下降3.8%的水平，2030年便能够完成碳达峰目标，即累计降低17%，整体强度高于“十四五”期间的累计下降12.4%。政策方向上，一方面有助于新能源体系建设，扩大绿电应用。报告提出“设立国家低碳转型基金，培育氢能、绿色燃料等新增长点；着力构建新型电力系统,加快智能电网建设，发展新型储能，扩大绿电应用”；另一方面，高耗能行业节能降碳改造进程有望提速，加快落后产能进一步退出。报告明确提出“加快有力有效管控高耗能高排放项目，加快淘汰落后产能，支持绿色低碳技术装备创新应用”。图7：若单位碳排放量保持年均下降3.8%水平，则到2030年能完成累计下降17%的目标0.0%-0.8%0.0%-0.8%-3.8%-3.4%-3.8%-5.0%-12.4%-2%-4%-6%-8%-10%-12%-14%-16%-18%

-17.0%国家统计局，光大证券研究所（二）深入整治“内卷式”竞争，促进物价回正和经济良性循环整治“内卷式”竞争依然是改革的重要方向之一。本次报告进一步细化了落实方向，拓展至对地方政府和平台经济的行为约束，强化其对于促进物价回升、推动经济良性循环的重要作用。2025年政策落脚点主要在于强化行业自律，加强产能治理，治理低价无序竞争。从效果来看，2025年下半年以来工业企业价格、利润均有所改善，新兴行业产能出清情况好于传统行业。但目前来看，经济“供需强弱”矛盾仍存，PPI仍处在同比负增长区间，企业盈利基础尚不稳定。推动供需关系改善、促进物价由负转正仍是2026年整治“内卷式”竞争的重要目标。一是，规范地方政府经济促进行为，GDP和财政收入而进行的同质化和无序竞争。报告提出“出台地方政府招商引资鼓励和禁止事项清单，规范税收优惠、财政补贴政策，深化招标投标体制机制改革”。20261月，我国已调整对光伏、电池等产品出口退税政策，同月财政部发布《关于推动解决政府采购异常低价问题的通知》。二是，约束平台经济行为，报告提出“加强反垄断、反不正当竞争，强化公平竞争审查刚性约束”。今年初国务院、国家市场监督总局陆续对外卖平台以及携程、高德等出行平台进行调查、约谈，主要目的在于解决因价格战导致平台经济过度挤压商户和就业者的收入空间等行为。三是，“综合运用产能调控、标准引领、价格执法、质量监管等手段，深入整治‘内卷式’竞争”。本次报告明确提出碳排放目标，并提出“有力有效管控高耗能高排放项目，加快淘汰落后产能”，预计高耗能行业的产能治理将进一步加强，有望推动上游原材料价格和利润上行。图8：2025年下半年以来，工业企业产能利用率与工业品价格逐步回升

图9：2025年下半年，电气机械、汽车、化学品行业产能出清较好中国:工业产能利用率(%) 中国:PPI:当月同比(%,右轴)807876747270682015-062015-122015-062015-122016-062016-122017-062017-122018-062018-122019-062019-122020-062020-122021-062021-122022-062022-122023-062023-122024-062024-122025-062025-12

1542化学纤维42化学