【《环境公益诉讼中行政不作为的样本案件基本情况分析》5600字】

第页共47页环境公益诉讼中行政不作为的样本案件基本情况分析目录TOC\o"1-3"\h\u27574环境公益诉讼中行政不作为的样本案件基本情况分析 1112071.1裁判案例的检索情况 1263141.2样本案例分类统计 238551.1.1主要被诉行政机关 2270141.1.2案件审级 37041.1.3立案时间和判决时间 356071.1.4检察机关起诉理由 4301791.1.5样本案例特征总结 5101851.3典型样本案例情况 55031.3.1案例一：利川市林业局行政不作为案 6131821.3.2案例二：丁旗镇政府行政不作为案 7285851.3.3案例三：沭阳县农业委员会行政不作为案 8220341.3.4典型案例特点总结 91.1裁判案例的检索情况本文以中国裁判文书网和无讼案例网为搜索平台，由于《行政诉讼法》第25条《行政诉讼法》第25条第4款规定：“人民检察院在履行职责中发现生态环境和资源保护、食品药品安全、国有财产保护、国有土地使用权出让等领域负有监督管理职责的行政机关违法行使职权或者不作为，致使国家利益或者社会公共利益受到侵害的，应当向行政机关提出检察建议，督促其依法履行职责。行政机关不依法履行职责的，人民检察院依法向人民法院提起诉讼。”规定的起诉情形为“行政机关不依法履行职责”，本文为突出案例研究样本的全面性和精准性，故笔者以关键词《行政诉讼法》第25条第4款规定：“人民检察院在履行职责中发现生态环境和资源保护、食品药品安全、国有财产保护、国有土地使用权出让等领域负有监督管理职责的行政机关违法行使职权或者不作为，致使国家利益或者社会公共利益受到侵害的，应当向行政机关提出检察建议，督促其依法履行职责。行政机关不依法履行职责的，人民检察院依法向人民法院提起诉讼。”因为本次研究针对的范围限定在环境行政公益诉讼，且行政公益诉讼自2015年7月才开展试点工作，在对检索到的裁判文书进行阅读、整理后，过滤其中重复的案例、非行政公益诉讼（如一般行政诉讼和民事公益诉讼、强制执行裁定参见延吉市人民法院（2017）吉2401行初44号）、与行政机关不作为无关、不涉及生态环境资源破坏与保护的行政公益诉讼（如城市规划参见延吉市人民法院（2017）吉2401行初44号参见黔西县人民法院（2017）黔0522行初45号参见曲靖市中级人民法院（2018）云03行终8号参见韶关市中级人民法院人民法院（2017）粤02行终172号1.2样本案例分类统计1.1.1主要被诉行政机关在环境行政公益诉讼中，作为被告一方的行政机关涉及多个职能部门。从样本案例的统计结果来看，被诉行政机关多达19个，为了突出研究结果的典型性，笔者只摘取涉案数量前十名的行政机关绘制成图。如下图可见，林业局作为被诉行政机关的案件数量最多，共有113件，在样本案例总量中占比35%；人民政府（区、镇人民政府、街道办）作为被告的案件共50件，占样本案例总量的15.6%；国土资源局作为被告的案件有42件，占样本案例总量的13.1%；水利局作为被告的案件有29件，占样本案例总量的9%；环保局作为被告的案件有26件，占样本案例总量的8%；自然资源局作为被告的案件有15件，占样本案例总量的4.7%；农业农村局、计划和生育局、畜牧业管理局等作为被告的案件均在10件以下。环境行政公益诉讼中涉及到的生态环境资源范畴广泛，包括森林资源、国有土地资源、矿产资源、大气资源、水资源等，其中涉及森林资源破坏的案件数量最多，土地、水源遭到破坏的案件数量次之。图1.1主要被诉行政机关案件数量分布图（单位：件）1.1.2案件审级在案件的审级分布上，绝大多数的环境行政公益诉讼案件终止于一审程序，上诉案件在样本总量中的占比很小。如下图所示，在321个样本案例中，一审案件有316件，占样本总量的98%，二审案件有5件，占样本总量2%，无再审案件。可见，绝大多数检察机关和行政部门能服从人民法院的一审判决，行政公益诉讼纠纷能够在一审法院得到有效解决。图1.2案件审级数量占比图（单位：百分比）1.1.3立案时间和判决时间在321份样本案例中，2017年案件的立案数量和判决数量都是五年内最多，立案数量和判决数量均为145件，主要是因为2015年7月开始的以两年为期的公益诉讼试点工作于2017年成功结束，这大大推动了当年环境行政公益诉讼案件立案和裁判数量的高速增加。2017年之后立案数量和判决数量则逐年减少。图1.3立案和判决时间案件数量分布图（单位：件）1.1.4检察机关起诉理由本文研究的321个样本案例中，涉及的检察机关起诉理由主要包括行政机关履职不及时、不回复检察建议、损害未完全消除、未完全履行作为义务、完全不履行作为义务，且大多数案件同时存在数种起诉理由。综合统计，以未完全消除侵害为起诉理由的案件数量最多，为261件，以未完全履行作为义务为起诉理由的案件数量次之，为236件。其中，侵害未完全消除具体表现为：受侵害的环境和资源未实质性修复、破坏行为仍然存在、侵害环境的隐患和问题仍然存在。未完全履行作为义务的含义为，行政机关采取了一定的治理和监管措施，但是尚未达到完全履行职责的要求，如现有治理效果不明显且行政机关未采取更为有效的治理手段，仅对违法行为人作出财产类型的行政处罚，却未督促违法行为人补种林木等。完全不履行作为义务的具体表现为：一是行政机关一直未采取任何措施，二是在接到检察建议后，行政机关明确拒绝履行检察机关所提出的监督、管理的职责。图1.4检察机关起诉理由案件数量分布图（单位：件）1.1.5样本案例特征总结在对样本案例进行总体分析后，可以发现以下几个特点：其一，在该类诉讼中，涉诉行政机关多元，且林业局作为被诉行政机关的案件数量最多，可见遭受侵害的生态环境范围广、种类多，且以森林受损为主；其二，案件大多数均可以在一审阶段即为终止，上诉案件数量极少，说明大多数案件都可以在一审阶段得到良好解决，同时也说明公益诉讼人和被诉行政机关绝大多数能够服从一审法院判决；其三，样本案例中的首次立案时间是在2016年，说明2015年开始实施的试点工作进展有序，开启了环境行政公益诉讼审判实践的大门。立案和裁判时间均在2017年发生了井喷式增长，这与试点工作顺利结束的推动有着紧密联系。2018年起，立案数量和裁判数量逐年减少，说明公共生态环境受损案件在2017年得到了大量解决，并且该制度的实施在一定程度上抑制了此类案件的发生；其四，检察机关以损害未完全消除为理由起诉的案件数量最多，可见，检察机关对与行政不作为的认定更侧重于对行政机关治理效果的审查。1.3典型样本案例情况本文以环境行政公益诉讼中行政不作为案件为研究样本，以行政不作为的认定作为研究内容。在一般行政诉讼的行政不作为认定上，学界普遍适用“三要素”审查体系，即是否存在作为义务、是否存在履行作为义务的可能性、是否全面履行作为义务。那么本文在选取论文研究的典型样本案例时，主要从以下两个方面进行思考，并以此作为选取典型样本案例的标准：其一，案例中的争议焦点应较为完整地体现了、且法院的裁判也较为全面地论证了该类案件中对于行政不作为的认定；其二，案例本身应当对司法审判实践具有典型参考和指导意义。根据上述案例选取标准，笔者在样本案例中选取了三个案例为中心进行分析，即利川市林业局行政不作为案、丁旗镇政府行政不作为案、沭阳县农业委员会行政不作为案。该三个典型案例契合本文的研究论题，且司法审判实践具有典型参考和指导价值。具体来说，本文选取的三个案例的争议焦点均显著地体现、紧密地契合了本文论题的三个构成要件，也就是作为义务、履行职责的可能性、是否全面履职，案例中审理法院的裁判也是紧紧围绕着这三个要件来进行的。另外，本文所选取的三个案例也是最高检所公布的环境类公益诉讼典型案例，对于在环境污染案件中出现涉及多个行政机关职责的情形下、同一违法行为同时承担刑事和行政责任时，如何厘清环境行政公益诉讼中的刑事责任、行政责任之间的关系和界限，敦促行政机关积极作为，最终全面保护林业生态环境具有重要参考价值。综合考虑，笔者选取以上三个案例作为本文案例研究的重要参考。1.3.1案例一：利川市林业局行政不作为案参见宜昌市西陵区人民法院（2017）鄂0502行初1号参见宜昌市西陵区人民法院（2017）鄂0502行初1号1.3.1.1基本案情公益诉讼人发现违法行为人在许可临时占地期满后，并且是在续办申请尚未获得批准期间，占用案涉区域进行矿产开采，并违规露天焚烧，大量气体污染物未采取任何过滤或保护措施，直接向空气中进行排放，造成空气的严重污染，开采区和邻近的涉案影响区的大量公益树木死亡。但被诉行政机关和刑事司法机关对该公司法定代表人实施的处罚，仅限于该公司违法占用公益林木和土地的案涉开采区内，并未针对案涉影响区内的公益保护林木所受的侵害作出任何处罚、监管和保护措施。当地人民检察院经调查并根据恩施州林业调查规划设计院和湖北省地质局第二地矿大队出具的报告，确定了违法行为人实施开采作业的矿区污染所影响邻近区域的面积、树种，并确认了树木枯死与烧矿所产生的有害物质存在因果关系。公益诉讼人在发现污染情况和被告未对此情况采取任何监督、管理和保护措施后，及时地向被告送达了检察建议，敦促其及时采取监督、管理和恢复措施。次月，被诉行政机关林业局作出书面回复，并称已责成红椿林场调查处理。期间，被告虽多次组织带领相关工作人员和主管单位，到开采区采取敦促违法行为人停止露天燃烧和进行生态环境恢复治理等工作，但依旧存在对露天燃烧区域邻近地的公益保护林木的受损情况未依法履行监管、恢复职责。且红椿林场未收到被告要求对这一违法行为调查处理的通知；溜子湾公司亦未收到被告对该公司因对生态环境造成损害的违法行为作出处理的文书。公益诉讼人经上级检察院指定管辖，提起行政公益诉讼。1.3.1.2裁判结果法院认为，上级检察院对本案指定管辖，并已由当地人民检察院履行发出法律规定的诉前程序，且影响区林木的损毁仍处于持续状态，公益诉讼人起诉的程序符合要求。被告涉案的开采区、影响区的森林具有管理和监督的职责，被告仅对开采区的违法行为采取了行政管理措施，对影响区内被毁损的林地虽移送环保部门查处，但环保部门对大气的污染不能免除被告对被毁林地的管理监督职责，故被告未针对受到露天燃烧和开采的空气污染而死亡的邻近区域采取监督、恢复的相关措施，属于未全面履行职责的行为。被告的不作为使影响区森林资源至今持续遭到因煤矸石燃烧产生的有害气体的侵害。法院判决被告未履行监管和保护职责的行为构成不作为。并责令被告在判决生效后的限定时间内及时对违法行为人侵害公共保护林木的违法行为依法履行监督、管理的职责。双方当事人均对一审判决没有表达异议。1.3.2案例二：丁旗镇政府行政不作为案参见贵州省清镇市人民法院（2016）黔0181行初12号参见贵州省清镇市人民法院（2016）黔0181行初12号1.3.1.1基本案情2014年5月，被诉行政机关将涉案场地选为其辖区的生活垃圾堆放处。被诉行政机关召集整个辖区内每日产生的生活垃圾运输至该地，并在此处倾倒、堆放。由于该区域地貌特殊，堆放垃圾所产生的有毒有害液体下渗速度更快，因此严重污染了案涉区域及周边的水源；堆放的垃圾也产生有毒有害气体，严重影响了周边区域的生态、影响农作物生长，对附近居民的生活造成了严重的危害。公益诉讼人发现此严重危害生态环境的行为后，立即向被诉行政机关送达检察建议书。但是被诉行政机关却未按期进行回复，也未采取任何监督、管理措施。于是公益诉讼人立即向清镇基层人民法院依法提起行政公益诉讼。1.3.1.2裁判结果法院认为，被诉行政机关在管辖区域内选址作为该镇生活垃圾临时堆放地，实质上是其实施公共管理职能的行为，但该生活垃圾临时堆放地的选址未按照法定程序经过环境卫生主管部门指定，也没有采取防治因堆放垃圾而造成环境污染的措施，最终对生态环境、周边居民造成了严重的污染和危害。据此，被诉行政机关应当具有恢复环境的义务。在六枝特区人民检察院送达检察建议后，被诉行政机关仍未采取任何整改和监管措施。虽然被告在本案诉讼过程中，已经将垃圾清理并运出涉案场地，但尚未使生态环境得到明显改善，不应认定为被告完全履行了作为义务。法院一审判决被诉行政机关未经卫生主管部门的指定而选定垃圾堆放场地的行政行为违法，同时判决被诉行政机关应当在合理期限内根据专家给出的建议和方案继续采取补救和恢复措施，以使涉案区域受到损害的生态环境得到明显改善。双方当事人均服从一审判决。1.3.3案例三：沭阳县农业委员会行政不作为案参见宿迁市宿城区人民法院（2017）苏1302行初348号参见宿迁市宿城区人民法院（2017）苏1302行初348号1.3.3.1基本案情违法行为人仲某某于2016年第一季度在沭阳县七个地点盗伐公益保护林木，被宿城区基层人民法院认定为盗伐林木罪。根据刑法规定处违法行为人仲某某以有期徒刑。除自由刑之外，并处罚金，同时追缴其全部违法所得。被诉行政机关未依法对违法行为人仲某某所盗伐的林地保护范围内两百余棵杨树的违法行为作出行政处罚。经宿迁市人民检察院指定管辖，本案公益诉讼人向该县农业委员会送达检察建议书。该县农业委员会收到检察建议书后仅电话反映该委无权对违法行为人仲某某作出行政处罚，未在法律规定的期间内作出书面回复，亦未对第三人仲兴年作出任何行政处罚决定。于是，公益诉讼人就被诉行政机关不依法全面履行对案涉林木的监管和保护职责，立即向该区法院提起行政公益诉讼。1.3.3.2裁判结果法院认为，被诉行政机关作为该县的林业主管部门，依法应当对其管辖的区域内所发生的破坏公益保护林木等违反法律规定的行为负有监督、管理的职责。违法行为人仲某某在林地保护地内实施盗伐林木的违法行为，损害了林木的生态功能和生态效益等社会公共利益。仲某某虽被追究刑事责任，但仍不能吸收其根据行政处罚法所规定的，应当承担的补种盗伐公益保护林木十倍数量株数的行政