教育部直属高校经济活动内部控制指南(试行)

教育部直属高校经济活动内部控制指南(试行)本指南适用于所有教育部直属高校（以下简称“高校”）及其所属独立核算二级单位、非法人分支机构，高校举办的具有实际控制权的全资及控股企业参照执行。一、内部控制总体要求（一）工作目标1.合规性目标：确保所有经济活动严格遵守《中华人民共和国预算法》《中华人民共和国政府采购法》《行政事业单位内部控制规范（试行）》等国家法律法规、教育部规章制度及高校内部管理要求，杜绝账外账、“小金库”、违规列支、国有资产流失等违规问题，年度经济活动合规率达到100%。2.风险防控目标：构建覆盖经济活动决策、执行、监督全流程的风险防控体系，重点防范预算管理、资金使用、资产管理、采购管理、基建工程、科研经费、薪酬发放等领域的廉洁风险、资金损失风险，年度重大风险事件发生率为0。3.效益提升目标：强化成本管控与绩效导向，财政资金使用效益逐年提升，项目支出绩效评价合格率不低于95%，国有资产保值增值率不低于同期央行1年期定期存款基准利率。4.治理完善目标：推动内部控制与学校内部治理体系深度融合，形成权责清晰、制衡有效、运行顺畅的经济活动管理机制，支撑学校高质量发展。（二）基本原则1.合法性原则：所有内部控制制度、流程必须符合国家及教育部相关规定，不得突破政策红线。2.全面性原则：内部控制覆盖所有经济活动及相关岗位，贯穿决策、执行、监督全流程，不存在管理盲区。3.重要性原则：在全面防控的基础上，重点关注重大经济事项、高风险领域、关键岗位的内部控制建设。4.制衡性原则：经济活动相关岗位设置实现不相容岗位分离，决策、执行、监督职能相互分离、相互制约。5.适应性原则：内部控制体系根据国家政策调整、学校发展实际、外部环境变化动态优化，每年至少开展1次制度修订。6.成本效益原则：内部控制建设要兼顾防控效果与运行成本，避免过度管控影响办学效率。二、组织架构与职责分工（一）决策机构党委常委会、校长办公会是学校内部控制的最高决策机构，承担以下职责：1.审议批准学校内部控制体系建设总体规划、年度工作计划及核心制度修订；2.审议批准学校年度预决算、重大投资项目、大额资金使用、重要资产处置等“三重一大”经济事项，其中单次涉及金额超过500万元的经济事项必须提交党委常委会审议；3.每半年听取1次内部控制工作专题汇报，研判经济活动重大风险，部署风险防控工作；4.对学校内部控制体系的完整性、有效性承担最终责任。（二）统筹管理机构学校设立内部控制工作领导小组，由校长任组长，分管财务、纪检监察、审计工作的校领导任副组长，成员包括财务、资产、采购、基建、科研、人事、法务、信息化、纪检监察、审计等部门主要负责人，承担以下职责：1.统筹推进学校内部控制体系建设、运行、评价及整改工作；2.协调解决跨部门的内部控制协同问题，明确各部门内控职责边界；3.审核学校经济活动风险清单、重大风险防控措施及年度内部控制报告；4.向党委常委会、校长办公会汇报内部控制工作进展。（三）牵头执行部门原则上指定财务部门作为内部控制工作牵头部门，配备不少于3名专职内控管理人员，具备财经、法务、信息化等相关专业背景，承担以下职责：1.牵头起草学校内部控制制度体系、业务流程、风险清单，明确各业务环节的管控要求；2.组织开展内部控制日常运行监测，按月归集各业务部门风险预警信息，按季度出具风险监测报告报送内部控制工作领导小组；3.组织开展年度内部控制自我评价工作，编制年度内部控制报告，按时报送教育部；4.每年组织不少于2次内部控制业务培训，覆盖全部经济活动相关岗位人员；5.跟踪督促内部控制问题整改落实，实行整改销号管理。（四）业务执行部门各业务管理部门（财务、资产、采购、基建、科研、人事、法务、信息化等）及二级学院、直属单位是内部控制的执行主体，各部门指定1名专职内控专员，承担以下职责：1.落实本部门业务领域的内部控制要求，优化内部业务流程，完善防控措施；2.按月开展本领域风险排查，及时向牵头部门报送风险预警信息及处置情况；3.配合开展内部控制评价、审计及检查工作，按要求完成本部门问题整改。（五）监督问责部门纪检监察部门、审计部门是内部控制的监督主体，承担以下职责：1.纪检监察部门负责对内部控制履职情况进行监督，查处内控失效背后的违纪违法问题，对相关责任人依规依纪追责问责；2.审计部门每年开展1次内部控制专项审计，对内控体系有效性进行独立评价，出具审计报告及整改意见，审计结果与部门绩效考核、干部任免挂钩。（六）岗位管控要求1.不相容岗位分离：经济活动相关岗位必须严格落实不相容岗位分离要求，具体包括预算编制与预算审批、支出审批与执行、执行与监督、采购需求制定与采购审核、合同签订与合同执行、资产保管与资产核算、出纳与会计核算、票据管理与票据使用等岗位必须分设，不得由同一人兼任；2.关键岗位轮岗：经济活动关键岗位（财务负责人、出纳、采购主管、资产管理员、基建项目管理员、科研经费管理员等）实行定期轮岗制度，轮岗周期不超过5年，涉密、特殊岗位无法轮岗的，每年必须开展1次专项审计，排查风险隐患。三、重点业务领域内部控制要求（一）预算管理1.预算编制：实行“全员参与、上下结合、分级编制、逐级汇总”的编制流程，二级单位预算编制必须有明确的项目支撑、量化绩效目标、详细测算依据，支出预算测算准确率不得低于90%，严禁无依据虚列预算项目、套取预算资金；“三公经费”、会议费、培训费预算实行刚性管控，编制额度不得超过上年度实际执行数的95%，确需增加的必须提交校长办公会审议批准。2.预算审批：学校预算草案经党委常委会审议通过后，必须在15个工作日内分解下达至各二级单位；预算调整必须严格履行审批程序，单次调整金额超过50万元的需经校长办公会审议，超过200万元的需经党委常委会审议，严禁无预算、超预算支出。3.预算执行：实行预算执行进度月度通报制度，对连续3个月执行进度低于时间节点20%的项目，收回未执行预算额度，统筹用于急需支持的领域；项目支出必须严格对应预算用途，严禁截留、挤占、挪用民生类、专项类资金，此类资金调剂使用必须报教育部备案。4.绩效评价：所有预算项目必须开展绩效自评，自评覆盖率100%；每年抽取不低于30%的重点项目开展第三方绩效评价，评价结果与下一年度预算安排挂钩，绩效评价不合格的项目下一年度预算额度核减不低于20%，连续2年不合格的取消项目安排。（二）资金管理1.银行账户管理：高校所有银行账户必须由财务部门统一开立、统一管理，二级单位不得私自开立银行账户，确需开立的必须经学校财务部门审核、校长办公会批准，报教育部备案后方可开立；每年开展1次银行账户全面排查，清理久悬账户、违规账户，排查覆盖率100%。2.资金收付管理：严格实行国库集中支付制度，财政资金必须按照批复的用途直接支付至供应商或服务提供方，严禁截留、转移财政资金；大额资金支付实行“三重一大”决策程序，单笔支付金额超过100万元的必须经校长办公会审议，超过500万元的必须经党委常委会审议；所有资金支付必须严格履行“经办、审核、审批”三级签字程序，严禁无审批支付、先支付后补审批手续。3.现金与票据管理：严格控制现金使用范围，除按照国家规定可以使用现金的零星支出外，所有支出必须采用银行转账、公务卡结算方式；现金库存余额不得超过3天的日常零星开支需求，每日进行现金盘点，做到账实相符；所有收费票据由财务部门统一申领、统一保管、统一开具，严禁私自印制、买卖、代开票据，收费必须全部纳入学校预算统一管理，严禁设立“账外账”、“小金库”，一经发现对相关责任人先免职再追责。4.往来款管理：每年至少开展2次往来款全面清理，应收款项账龄不得超过1年，超过1年的必须制定明确的催收方案，超过3年确实无法收回的，严格按照国有资产处置程序报批后核销，严禁长期挂账隐瞒资金损失。（三）采购管理1.采购需求管理：采购需求由业务部门提出，必须明确采购标的的技术参数、服务要求、验收标准，不得设置倾向性、排他性条款，不得指定品牌或供应商；采购需求制定完成后必须由采购管理部门、法务部门进行合规性审核，审核通过率未达到100%的不得进入采购流程。2.采购执行管理：严格执行政府采购法及教育部相关规定，属于政府采购目录范围内或达到公开招标限额标准的项目必须全部实行公开招标，严禁拆分项目规避公开招标；公开招标项目的公告期不得少于20天，评标委员会成员中校外专家占比不得低于三分之二；采购过程全程录音录像，影像资料保存期限不得少于15年，严禁围标串标、暗箱操作。3.合同管理：采购结果确定后必须在10个工作日内签订正式合同，合同文本优先采用学校统一的示范文本，涉及金额超过50万元的合同必须经法务部门审核，审核通过后方可签订；合同签订主体必须为学校或学校书面授权的二级单位，严禁未签合同先行开展采购活动、签订阴阳合同。4.验收管理：采购项目完成后必须由业务部门、采购管理部门、使用部门联合开展验收，涉及专业技术的项目必须邀请不少于2名校外专家参与验收，验收不合格的不得支付尾款，严禁虚假验收、降低标准验收。（四）资产管理1.固定资产管理：所有固定资产必须纳入学校资产信息系统统一管理，建立资产台账，做到账卡物相符；资产采购完成后必须在7个工作日内完成入账登记，严禁存在账外资产；固定资产处置必须严格履行审批程序，单次处置资产原值超过100万元的必须报教育部备案，处置收入必须全部上缴学校财务，严禁私自处置资产、截留处置收入；每年开展1次全面资产盘点，盘点准确率不得低于98%，盘盈盘亏必须及时查明原因，按照规定进行账务处理。2.无形资产管理：学校持有的专利权、商标权、著作权、校名校誉、科技成果等无形资产必须纳入资产管理体系，委托第三方评估机构每3年开展1次无形资产价值评估；对外授权使用无形资产必须签订正式协议，授权费用不得低于评估价值的80%，严禁无偿或低价对外授权使用学校无形资产。3.对外投资管理：所有对外投资必须经党委常委会审议通过后报教育部批准，严禁使用财政拨款、上级补助资金、维持学校正常运转的专项资金开展对外投资；对外投资预期收益率不得低于同期央行1年期定期存款基准利率，连续3年收益率为负的投资项目必须制定退出方案，及时止损；每年开展1次对外投资专项审计，审计结果向党委常委会汇报。（五）基建工程管理1.立项管理：基建工程项目必须符合学校事业发展规划及校园建设总体规划，项目建议书、可行性研究报告必须委托具备相应资质的第三方机构编制，投资估算偏差率不得超过10%；立项必须经党委常委会审议通过后报教育部审批，严禁未批先建、边批边建。2.招投标管理：基建工程的勘察、设计、施工、监理、材料设备供应等单位必须全部实行公开招标，严禁拆分工程规避招标，严禁指定分包单位；招投标过程全程接受纪检监察部门监督，评标专家全部从国家级或省级公共资源交易专家库中随机抽取，严禁围标串标、利益输送。3.施工管理：严格控制工程变更，单次变更金额超过合同价5%或超过100万元的必须经校长办公会审议，超过200万元的必须经党委常委会审议，变更未获批准的不得实施，严禁通过工程变更虚增工程造价。4.竣工结算管理：工程竣工后必须在6个月内完成竣工结算编制，竣工结算必须委托具备甲级资质的第三方造价咨询机构进行审计，审计核减率不得低于5%，审计完成后方可办理竣工验收手续；竣工验收合格后必须在3个月内完成资产入账登记。（六）科研经费管理1.预算编制：科研项目预算编制必须由项目负责人、科研管理部门、财务部门共同参与，测算依据必须符合科研活动实际需求；预算调整按照项目主管部门规定执行，属于学校审批权限范围内的调整，单次调整金额超过项目总预算10%的必须经科研管理部门、财务部门联合审核后报分管科研的校领导审批。2.支出管理：科研经费支出必须与科研活动直接相关，严禁列支与科研无关的家庭消费、个人支出、公务招待费等；横向科研项目的间接费用计提比例不得超过合同金额的30%，纵向科研项目间接费用计提比例严格按照项目主管部门规定执行；间接费用的绩效支出要向科研一线人员倾斜，绩效支出占间接费用的比例不得低于60%，不得设置行政性提成。3.结题管理：科研项目结题后必须在3个月内完成结账，结余资金按照项目主管部门规定处置，属于学校留用的结余资金必须统筹用于科研相关支出，严禁闲置浪费结余资金。（七）薪酬与津补贴管理1.薪酬标准管理：教职工基本工资、绩效工资、津补贴标准必须严格执行国家及教育部相关规定，不得自行设立津补贴项目、提高发放标准；所有薪酬项目必须纳入学校统一的薪酬发放体系，由财务部门统一发放，严禁二级单位私自发放现金、实物、有价证券等福利。2.发放审批管理：薪酬发放必须经过人事部门审核、财务部门复核后发放，不得为编制外人员违规发放薪酬；劳务派遣人员薪酬必须由劳务派遣公司统一发放，严禁虚报冒领薪酬；每年开展1次薪酬发放专项排查，排查覆盖率100%，发现违规发放的必须全额追回，追究相关责任人责任。四、风险监测与预警（一）风险清单制度：内部控制牵头部门每年组织各业务部门开展1次全面风险排查，形成学校经济活动风险清单，明确风险点、风险等级、责任部门、防控措施，其中重大风险点不得少于10个，重要风险点不得少于30个，一般风险点覆盖全部经济活动流程，风险清单经内部控制工作领导小组审核后印发实施。（二）实时监测机制：依托学校财务信息化系统、资产管理系统、采购管理系统、科研管理系统等建立统一的内部控制信息平台，对经济活动全流程进行实时监测，设置明确的预警阈值，包括预算执行超进度10%、无预算支出、大额资金流向私人账户、采购参数存在倾向性条款、资产长期闲置等，触发预警后1个工作日内推送至责任部门，责任部门必须在3个工作日内核实处置，将处置结果反馈至牵头部门。（三）风险研判机制：内部控制工作领导小组每季度召开1次风险研判会，对当期发现的风险问题进行梳理分析，对共性问题完善相关制度流程，堵塞管理漏洞，对重大风险制定专项防控方案，明确责任人和整改时限。五、内部控制评价与监督（一）自我评价：每年12月由内部控制牵头部门组织开展年度内部控制自我评价，评价范围覆盖全部业务领域、全部二级单位，评价指标包括制度建设完备性（权重20%）、流程执行规范性（权重30%）、风险防控有效性（权重30%）、问题整改完成率（权重20%），自我评价报告于次年1月底前