建设用地管理政策与实务-土地利用管理司地用处

建设用地管理政策与实务雷爱先国土资源部土地利用管理司地用处2015年7月29日上海土地利用管理司内设处土地价格管理处（地价处）土地资产管理处（资产处）土地市场管理处（市场处）建设用地管理处（地用处兼司综合职能）地用处五项职责组织制定节约集约用地政策、用地标准、开展考核评价。组织制定禁止、限制和鼓励类建设用地政策。指导各地开展划拨建设用地管理工作。拟订农村宅基地管理政策和办法。参与报国务院审批的用地项目审核。培训材料之四第一章节约集约用地制度第二章划拨供地制度第三章民生保障用地政策第四章建设用地审批中的供地政策和土地使用标准第五章专题研究报告附录最新政策文件培训内容（9部分）一、节约集约用地制度体系二、节约集约用地考核三、城市建设用地节约集约利用评价四、建设项目节地评价五、预审和单独选址中的供地政策和土地使用标准审核培训内容六、《划拨用地目录》及其修订七、《划拨土地使用权管理办法》及其修订八、保障性安居工程用地政策一、土地节约集约利用制度体系节约集约用地制度建设的4个标志性文件1、《国务院关于促进节约集约用地的通知》（国发〔2008〕3号）2、《国土资源部关于大力推进节约集约用地制度建设的意见》（国土资发〔2012〕47号）。3、《节约集约利用土地规定》（国土资源部第61号令，2014年5月22日发布，9月1日实施）。4、《国土资源部关于推进土地节约集约利用的指导意见》（国土资发〔2014〕119号文）。

制度体系的基本内容（一）节约集约用地的总体要求。（二）节约集约用地的基本原则。（三）节约集约用地的框架内容（即8项制度）：规划管控、计划调节、标准控制、市场配置、政策鼓励、监测监管、评价考核、共同责任。（四）节约集约用地的主要目标。一是建设用地总量得到严格控制；二是土地利用结构和布局不断优化；三是土地存量挖潜和综合整治取得明显进展；四是土地节约集约利用制度更加完善，机制更加健全。（五）节约集约用地的政策措施。一是严格用地规模管控。主要包括：严格控制城乡建设用地规模，逐步减少新增建设用地规模，着力盘活存量建设用地，有序增加建设用地流量，提高建设用地利用效率；二是优化开发利用格局。主要包括：优化建设用地布局，严控城市新区无序扩张，加强产业与用地的空间协同，合理调整建设用地比例结构；三是健全用地控制标准。主要包括：完善区域节约集约用地控制标准，引导城乡提高土地利用强度，严格执行各行各业建设项目用地标准；四是发挥市场机制作用。主要包括：发挥市场机制的激励约束作用，鼓励划拨土地盘活利用，完善土地价租均衡的调节机制；五是实施综合整治利用。主要包括：推动城乡土地综合利用，大力推进城镇低效用地再开发，强化开发区用地内涵挖潜，因地制宜盘活农村建设用地，积极推进矿区土地复垦利用；六是推动科技示范引领。主要包括：推广应用节地技术和模式，研究制定激励配套政策，组织开展土地整治技术集成与应用，深入开展节约集约用地模范县市创建；七是加强评价监管。主要包括：开展城乡建设用地普查，全面推进节约集约用地评价；加强建设用地全程监管及执法。上述七项措施任务中，三、四、六、七项，基本上是土地利用系统的工作。其他各项，也涉及土地利用系统。工作建议和要求一、作为本省区市节约集约利用工作的牵头处室，责无旁贷。要注重统筹本地区的节约集约用地工作，不限于原先意义上的土地供应、合同、市场、监管、闲置地等。应该说，土地管理、特别是建设用地管理的大部分工作，均可以统筹在节约集约用地的大系统中。二、要注重形成本地区的节约集约用地制度体系研究成果。1、时间：总结提炼“十二五”，谋划“十三五”。2、内容：涉及规划管控、计划调节、土地使用标准控制、市场配置、开发区和城市评价、GDP考核、供后监管，闲置土地处置和低效用地盘活利用等方面，涉及宏观、中观、微观多层面，涉及政府、市场多主体。3、共享主体：党委、政府、政府部门、研究机构、社会等。

二、节约集约用地考核

考核的两个政策文件1、国土资源部、国家发展改革委、国家统计局发布《单位GDP和固定资产投资规模增长的新增建设用地消耗考核办法》（国土资发〔2009〕12号）。12号文件首次通过定量化的方式，将节约集约利用纳入考核。

2、国土资源部《关于落实单位国内生产总值建设用地下降目标的指导意见》（国土资发〔2012〕24号）。将“十二五”规划纲要提出2015年“单位国内生产总值建设用地下降30%”的目标，分解到各省区市。2011年度各省区市地均GDP一览表，详见培训材料之四第9、10页。“十二五”各省区市单位国内生产总值建设用地下降目标，详见培训材料之四第10、11页。2011-2013单位国内生产总值建设用地下降情况表，详见培训材料之四第11、12页。2014年研判：2014年下达全国新增建设用地指标800万亩，按照GDP增速7.4测算，单位GDP建设用地下降率为5.56%，低于“十二五”应达到的6.885%的年均下降目标。“十二五”研判：从“十二五”前4年经济形势、用地情况和今年经济增长、用地趋势判断，落实“十二五”单位GDP建设用地下降目标有不小压力。“十三五”GDP增速预测1、中国社会科学院副院长李扬：“十三五”期间，中国的GDP增速或维持在6.5-7%之间。2、中国经济改革研究基金会理事长樊纲：“十三五”期间，中国GDP能保持在增速或维持在7-7.5%之间的增长率，仍然在7-8%的区间里，不会到5%、6%甚至更低的水平。3、国务院发展研究中心原副主任侯云春：未来经济增速合理水平是6%到7%。建议：GDP增速按照7.5%、7%、6.5%、6%测算。“十三五”建设用地增速测算：可按照1.3%、1.1%、1.0%的增速分别测算。“十三五”末年单位GDP建设用地下降25%-30%

支撑单位：部不动产登记中心市场处今年下半年和明年工作要求一、省级部门：组织相关部门和研究机构，做好2015年及“十二五”期间单位国内生产总值建设用地下降目标测算工作，形成省级层面的五年序列数据成果。二、省会城市和副省级城市：形成市级层面的五年序列数据成果。三、抓紧谋划“十三五”期间单位GDP建设用地下降目标考核的研究和设计工作，测算目标值，研究落实目标任务的政策措施。三、城市建设用地节约集约利用评价

概念。是国家运用行政、经济、法律、技术等手段，对城市建设用地的规模、布局、结构、用途、土地利用强度、密度等进行评估，确定城市建设用地节约集约利用潜力，为制定节约集约用地政策，提高城市土地利用效率和效益提供依据的过程。把握五点：评价的主体。是政府，包括中央和地方，政府和职能部门。土地供出后，利用状况如何，节约还是浪费，集约还是粗放，不节约不集约的原因是过程性、阶段性的还是制度性、体制性的，这些底数是政府最需要掌握的。评价的对象。是现状城市建设用地，而不是法定的建设用地。由于种种原因，评价涉及的建设用地，有的是未办理农用地转用手续，法律上讲还是农用地或未利用地，但这属于执法上的问题，不属于评价涉及的工作。另外，在评价过程中，也可能涉及集体建设用地，如城中村的土地。评价标准和评价依据。《建设用地节约集约利用评价规程》（TD/T1018—2008）和数据库建设标准与制图规范为基本。根据不同时期评价工作的具体要求，可在基本评价标准和评价依据的前提下，制定具体的评价标准，以体现针对性。评价的结果。是形成客观反映城市土地利用状况的文字成果、数据成果和图表成果。这些成果既可以对全国城市土地利用状况进行总体判断，也可以对城市之间、城市内部不同用途、同类用途不同城市的建设用地利用状况进行比较分析。评价的目的。为城市土地节约集约利用提供决策依据。开展城市节地评价的直接和首要目的，是为了研究如何推进节约集约用地。通过评价土地利用现状，分析节约用地潜力，制定政策措施进而上升为制度法律，提高城市用地节约集约水平，是开展这项工作的目的。

评价工作进展2000年，确定福州为集约利用评价试点2001年，天津、包头、长春、南京、义乌、济南2006年，南通、成都2011年，北京、天津、石家庄、太原、上海、南京、杭州、合肥、福州、南昌、济南、郑州、武汉、长沙、广州和海口16个省会城市和直辖市2012年沈阳、呼和浩特、长春、哈尔滨、南宁、重庆、成都、贵阳、昆明、西安、兰州、西宁、银川和乌鲁木齐14个省会城市和直辖市2013年原平、大厂、新民、榆树、肇东、昆山、海宁、福清、乐平、即墨、登封（后改为新郑）、安陆、资兴、增城、桂平、儋州、广汉、个旧、韩城、昌吉20个小城市。2014年，国土资源部下发《关于部署开展全国城市建设用地节约集约利用评价工作的通知》（国土资函【2014】210号）。决定用5年时间，开展城市用地节约集约利用评价，评价范围为全国80%的地级以上城市和60%的县级市。30个重点城市评价成果

全国30个省会城市和直辖市（不含拉萨市），覆盖380个县（市、区、旗），土地总面积46.1万平方公里，占国土总面积的4.8%；建设用地5.28万平方公里，占全国的14.5%，经过近三年的评价，形成了我国重点城市建设用地节约集约利用评价重要成果。

一是形成了我国重点城市土地利用强度数据成果。30个重点城市综合容积率为0.72。考虑数据口径可比性，在剔除上海、广州、南京、济南和乌鲁木齐城市后，25个城市综合容积率为0.76，与2000年该25个城市综合容积率0.47相比，提高了0.29，增幅达62%。商业、居住、教育、工业、特别功能区综合容积率分别为1.98、1.60、0.68、0.55、0.53。

二是形成了我国重点城市单位建设用地承载人口和经济能力数据成果。30个重点城市行政辖区建设用地人口密度、地均GDP分别为5037人/平方公里和2.95亿元/平方公里，是全国平均水平的1.36和2.27倍。三是形成了我国重点城市建设用地挖潜和盘活利用数据成果。30个重点城市各类功能区建设用地理论绝对规模潜力高达1879.24平方公里，其中，特别功能区可实施挖潜面积147.36平方公里，占31.5%，是建设用地潜力释放的主体和重点。20个小城市评价成果原平等20个小城市评价的土地总面积4.76万平方公里，占国土总面积的0.50%；建设用地0.48万平方公里，占全国的1.32%；常住总人口0.16亿人，占全国总人口近1.21%；常住城镇人口1.87亿人，占全国的27%；国内生产总值9510.9亿元，占全国的1.83%；城镇化率47.6%，高于同期全国均值4.95个百分点。

30个重点城市行政辖区建设用地节约集约利用综合评价结果一览表，详见培训材料之四第16页30个重点城市综合容积率详见培训材料之四第16、17页原平等20个小城市行政辖区建设用地节约集约利用综合评价结果一览表详见培训材料之四第18、19页全国城市节约集约用地评价一、总体进度要求1．2014年，完成评价工作前期准备，开展技术培训。2．2015年，开展参评城市初始评价，参评城市完成区域建设用地节约集约利用状况初始评价。3．2016年，完成参评城市初始评价，参评城市完成2016年度区域建设用地节约集约利用状况更新评价。4．2017年，开展参评城市初始评价成果国家级和省级汇总分析，参评城市完成2017年度区域建设用地节约集约利用状况更新评价。5．2018年，初步建成城市建设用地节约集约利用评价国家级数据库，探索建立城市评价成果发布与共享制度。二、城市评价工作进展:进展顺利，困难不少，任务艰巨。对578个参评城市进展情况进行汇总，共有326个城市落实了经费、占56.40%，有266个城市确定技术承担单位、占46.02%，有43个城市尚未开展经费申请和确定技术承担单位实质性工作。从32个省级工作进展情况看，进度不均衡。1、经费上，上海和新疆生产建设兵团已落实全部工作经费。浙江、江西、四川、广东、广西、海南、宁夏7省经费落实率超过70%。2、确定技术单位上，上海、重庆、新疆生产建设兵团已确定。湖南、海南、云南3省确定比例超过70%，确定比例不足50%的省级单元达16个。3、北京、天津、上海、重庆、内蒙、河南、湖北、青海、新疆生产建设兵团9个省级单元的所有参评城市均进入调查、评价技术阶段。评价工作存在的主要问题和困难一、认识问题。部分地方对评价工作认识不足、重视程度不够，致使评价工作配套机制不健全、工作推进被动。二、经费问题。1、部分地方财政紧张，专项工作经费落实较为困难。2、有些城市由于涉及专项经费申请环节，政府采购审批环节多、时间长等问题，造成经费申请得不到及时批复。3、有些城市评价经费未列入2015年度预算，或者申请经费超出预算，需要财政追加经费，申请程序较为复杂，造成经费难以落实。4、由于首次开展评价工作，各参评城市工作经费预算差距较大，且各参评城市公开招标标准不一，导致技术承担单位中标金额差距较大，后期恐对工作质量和进度造成影响。5、有地方反映工作经费标准不够明确，虽然部明确了经费参考标准，但年底更新经费没有计算依据，导致经费测算花费较长时间、或各城市无法统筹5年内预算经费。

三、技术层面主要问题1、技术力量不足。部分地方技术承担单位水平参差不齐，有的技术力量普遍较薄弱，进展较为缓慢。2、评价涉及多部门，资料收集难度较大。四、特殊因素。由于大范围的行政区划调整，造成数据搜集和剥离分析困难。（安徽省）推进评价工作的建议和要求一是省区市主管处（利用处）加大对评价工作的指导，跟踪评价工作进度，针对性开展实地检查和重点督导。二是充分发挥部、省级技术指导单位的作用，针对已开展调查评价工作的城市，分级跟踪指导、强化质量把控，及时开展工作经验和技术方法交流研讨。三、加强对经费落实方面的指导。加强与财务、财政部门的联系，保障评价工作经费列入预算，及时到位。四、部将适时召开研讨会，交流经验，研究解决问题。城市节约集约用地评价工作支撑单位：中国土地勘测规划院评审中心重点开展两项研究一、建议开展节约集约用地考核体系问题研究部119号文件（二十八）“全面推进节约集约用地评价”，初步构建了评价体系。（一）评价体系从内容上分1、单位国内生产总值建设用地消耗下降目标。2、开发区评价。适时更新评价制度。3、城市评价。全面部署开展初始评价，更新评价如何开展。4、建设项目节地评价。（二）从层级上分1、国家级评价

2、省级评价3、城市评价4、县级评价即从宏观、中观、微观上开展评价（三）从时间上分1、年度评价2、五年评价建立和完善评价体系的目的：客观、全面反映一定时期本省（区、市）、本市土地供后利用的状况，为省政府、市政府及相关部门全方位推进节约集约用地提供宏观决策依据。

二、抓紧开展城市容积率专题研究（一）政策规定1、2008年国务院3号文规定，工业用地不改变用途提高容积率的，不再增收土地价款。容积率成为体现节约集约用地水平的一个重要量化指标。2、2014年部119号文件提出，到2020年，城市新区平均容积率比现城区提高30%以上。3、119号文件”（十三）引导城乡提高土地利用强度“明确提出：（1）加强对城镇和功能区土地利用强度的管控和引导，依据城镇建设用地普查，开展人均城镇建设用地、城市土地平均容积率、各功能区容积率和不同用途容积率、建筑密度、单位土地投资等土地利用效率和效益的控制标准研究。（2）提出“十三五”平均容积率等节约集约用地考核的具体指标。（3）逐步确立由国家和省市调控城镇区域投入产出、平均建筑密度、平均容积率控制标准，各城镇自主确定具体地块土地利用强度的管理制度。3、119号文件”（二十）强化开发区用地内涵挖潜“中规定：加强标准厂房建设的土地供应，国家级和省级开发区建设标准厂房容积率超过1.2的，所需新增建设用地年度计划指标由省级国土资源主管部门单列。（二）现实需要目前，国家层面有开发区容积率、30个重点城市容积率。各地对容积率调整有需求（苏州、西安等）

（三）抓紧部署开发容积率专题研究1、结合城市节约集约用地评价，布置研究课题。30个省会城市和直辖市、副省级城市要率先开展研究。2、结合土地动态监测系统中的划拨和出让土地的容积率数据，开展容积率研究。3、有条件的城市，可开展教育、农村集体建设用地（包括宅基地）容积率研究。四、建设项目节地评价

（一）政策要求1、国土资发〔2012〕47号2、国土资发〔2012〕132号3、国土资源部令第61号令4、国土资发〔2014〕119号上述政策对开展建设项目节地评价提出以下要求：一是国家和地方尚未出台建设项目用地控制标准的建设项目，或者因安全生产、特殊工艺、地形地貌等原因，确实需要超标准建设的项目，县级以上国土资源主管部门应当组织开展建设项目用地评价，并将其作为建设用地供应的依据。二是加快建立工程建设项目节地评价制度，明确节地评价的范围、原则和实施程序，通过制度规范促进节约集约用地。（二）对项目节地评价的理解。开展建设项目节地评价的实质，既是落实土地使用标准控制制度地的重要举措，又是建立节约集约用地评价体系的重要内容。（三）建设项目节地评价内在于建设项目用地预审和单独选址建设项目审批中。1、《建设项目用地预审管理办法》（国土资源部42号令）2、《建设用地审查报批管理办法》（国土资源部3号令）两个部长令规定，在建设用地预审和单独选址项目的审查报批阶段，均需要依据土地使用标准，对建设项目的用地总规模和各功能分区用地规模进行审核把关，不符合标准要求的，不得通过用地审批。（四）最新政策。2015年4月3日，下发《国土资源部办公厅关于规范开展建设项目节地评价工作的通知》（国土资厅发〔2015〕16号）。主要内容：1、确定开展建设项目节地评价的范围。对国家和地方已经颁布土地使用标准和建设标准，但因安全生产、地形地貌、工艺技术等有特殊要求，确需突破标准确定的规模和功能分区的建设项目，以及国家和地方尚未颁布土地使用标准和建设标准的建设项目，县级以上国土部门应当组织开展建设项目节地评价。2、不需开展节地评价的项目。（1）水库和水电工程项目淹没区用地（2）矿山企业开采区用地（3）通信和输电线路塔基用地（4）河道治理工程用地和引排灌工程用地3、开展项目节地评价的内容和环节。（1）县级以上地方国土部门在预审和建设用地审查报批环节，要依法审查项目用地的土地使用标准执行情况。对于超标准的建设项目，申报材料对项目的用地总规模和功能分区用地规模超标准原因、申请用地规模依据作出说明的，地方国土部门开展节地评价，出具专家评审论证意见。对于国家未颁布用地标准的建设项目，申报材料对项目用地总规模和功能分区用地规模以及是否体现节约集约用地要求作出说明的，地方国土部门开展节地评价。

（2）国土资源部负责审查的建设用地项目，属于上述情形、申报材料符合开展节地评价条件的，由所在地的省级国土部门组织开展节地评价。经对预审或审查报批材料进行审核，属于超标准项目，但申报材料中对超标准的原因、申请用地规模依据未作说明；属于本《通知》确定需开展节地评价的无标准项目，对用地总规模和功能分区用地规模的合理性未作说明，无法进行节地评价的，受理审批的国土部门应要求核减用地规模。（3）属于已开展建设项目节地评价并通过用地预审的单选项目，在建设用地审查报批时，建设项目未超过预审确定的建设用地总规模，功能分区未发生重大变化的，不再重复开展节地评价。（4）属于超过用地预审有效期、建设用地规模和功能分区发生重大变化、预审阶段未进行节地评价等情形之一的，在建设用地审查报批环节，仍须开展节地评价。4、节地评价专家库建设。重点加强省级专家库建设，选择参与土地使用标准及相关工程项目标准编制的专家以及国土资源管理、公路、铁路、航空、电力、石油天然气、煤炭等行业领域专家进入专家库。要规范专家库管理，建立专家管理制度，细化专家参与节地评价论证的工作规则，建立节地评价综合评估制度。通过专家库建设，培养一批编制和评估土地使用标准的专业队伍。5、加强监督管理。在建设用地预审和报批过程中，既要落实土地使用标准、促进节约集约用地，又要避免产生新设前置性审批事项。省级国土部门要加强对节地评价工作的组织管理，做好建设用地审批与开展节地评价的工作衔接，不得新设审批事项。国土资源部将对建设项目申报材料中的节地评价材料进行抽查，对于节地评价结果明显异常的建设项目用地，可组织相关单位开展节地评价。建设项目节地评价论证工作指引。属于工作指南。详见培训材料之四第24--39页。包括适用范围、政策依据、评价程序等内容。附录1建设项目节地评审论证委托书示范文本附录2提交建设项目节地评价报告示范文本附录3建设项目节地评价报告示范文本附录4建设项目节地评审专家论证意见示范文本，附录为建设项目节地评审专家组论证意见示范文本。工作要求（一）建设项目节地评价是推进节约集约用地的微观抓手。该项工作尚处于起步阶段，建议各地加大工作力度。（二）已开展和正在开展报部审核的建设项目节地评价的地区（新疆、湖北、上海、江西、宁波、河北、北京），要总结经验，加快形成操作规范，发挥示范引领作用。部支撑单位：土地整治中心建设用地处，负责土地使用标准制订和修订、土地使用标准审核、节地评价工作指引、专家库建设等。五、预审和单独选址中的供地政策和土地使用标准审核

2004年以来国家发布实施的土地使用标准1．《限制用地项目目录（2012年本）》和《禁止用地项目目录（2012年本）》（国土资发〔2012〕98号）；2．《工业项目建设用地控制指标》（国土资发〔2008〕24号）；3．《公路工程项目建设用地指标》（建标〔2011〕124号）；4．《煤炭工程项目建设用地指标—露天矿、露天矿区辅助设施部分》（建标〔2011〕145号）；5．《民用航空运输机场工程项目建设用地指标》（建标〔2011〕157号）；6．《电力工程项目建设用地指标（风电场）》（建标〔2011〕209号）；7．《体育训练基地建设用地指标》（建标〔2011〕214号）；8．《电力工程项目建设用地指标（火电厂、核电厂、变电站和交换站）》（建标〔2010〕78号）；9．《石油天然气工程项目建设用地指标》（建标〔2009〕7号）；10．《公共图书馆建设用地指标》（建标〔2008〕74号）；11．《文化馆建设用地指标》（建标〔2008〕128号）；12．《新建铁路工程项目建设用地指标》（建标〔2008〕232号）；13．《煤炭工程项目建设用地指标—矿井、选煤厂、筛选厂及矿区辅助设施部分》（建标〔2008〕233号）；14．《城市社区体育设施建设用地指标》（建标〔2005〕156号）；15．《城市生活垃圾处理和给水与污水处理工程项目建设用地指标》（建标〔2005〕157号）。发布实施的建设标准。1．《监狱建设标准》（建标〔2010〕144号）；2．《石油储备库工程项目建设标准》（建标〔2009〕78号）；3．《拘留所建设标准》（建标〔2008〕50号）；4．《中医医院建设标准》（建标〔2008〕97号）5．《综合医院建设标准》（建标〔2008〕164号）6．《强制解毒所建设标准》（建标〔2005〕188号）；7．《城市普通中小学校校舍建设标准》（建标〔2002〕102号）；8．《看守所建设标准》（建标〔2002〕245号）；9．《粮食仓库建设标准（修订本）》（建标〔2001〕58号）；10．《海港通用码头建设标准》（建标〔1996〕188号）；11．《河港通用码头建设标准》（建标〔1992〕836号）。标准适用的原则1．同一产业、行业，既有土地使用标准又有建设标准的，土地使用标准优先。无土地使用标准但有建设标准的，可依据建设标准中规定的建筑标准、建筑面积控制指标，结合当地土地利用的投资强度、容积率、建筑密度或建筑系数等控制要求，合理推算建设用地控制指标。2．同一产业、行业，国家和各省区市均颁布土地使用标准或建设标准且国家标准严于地方标准的，在实际执行中，按国家标准进行审核把关。3．同一产业、行业，国家和各省区市均颁布土地使用标准或建设标准，但地方标准严于国家标准的，在实际执行中，报部审核的建设项目，可按国家标准进行审核把关，报经标准发布所在地国土资源管理部门审核的建设项目，应按地方标准进行审核。地用处参与审批报国务院的项目建设用地预审（配合规划司）单独选址建设项目用地审批（配合耕地司审核）城市批次建设用地审批（配合耕地司）保障性安居工程项目用地（配合耕地司）《建设用地项目审核规范》（利用系统人员预审和审批项目时使用，内部材料）预审项目审核一、预审项目建设依据审核（一）审批类项目。先行审核项目申报材料中的项目建设依据，如提供了国家发改委（或国家能源局）的立项批复，则进行下一步的土地使用标准审核。否则，出具“从材料上看，不符合规定。”的审核意见。（二）核准类项目。核准类项目包括政府限制投资类项目和非政府限制投资类项目。1．政府限制投资类项目。先行审核项目申报材料中的项目建设依据，如提供了国家发改委（或国家能源局）给予的“路条”，则进行下一步的土地使用标准审核。否则，出具“从材料上看，不符合规定。”的审核意见。“路条”指国家发改委（或国家能源局）关于同意该项目开展前期工作的相关政策文件（文件要明确提出同意该项目开展前期工作），或者是在国家发改委（或国家能源局）编制并经批准的国家层面的相关行业规划中，已明确列出该项目名称。2．非政府限制投资类项目。先行审核项目申报材料中的项目建设依据，如提供了该项目《成交确认书》或《中标通知书》或《国有建设用地使用权证》，且符合国家土地最低出让价制度相关政策，则进行下一步的土地使用标准审核，否则出具“从材料上看，不符合规定。”的审核意见。二、土地使用标准格式审核。如项目申报材料填写不规范，包括未明确适用的土地使用标准，或者未按土地使用标准划分各功能分区（其中工业项目未说明投资强度、容积率、行政办公及生活服务设施用地、建筑系数、绿地率等五项控制指标的适用情况）等情形，无法进行实质性内容审查的，则出具“项目申报材料不符合土地使用标准格式，无法进行实质性审查。”的审核意见。三、土地使用标准实质性内容审核。（一）用地准入审核。不符合《限制用地项目目录》或《禁止用地项目目录》有关规定的，出具“不符合国家供地政策。”的审核意见。（二）用地标准审核。1．国家已颁布土地使用标准的项目。突破土地使用标准（其中：工程项目建设用地包括总体指标或单项指标突破土地使用标准，或者存在土地使用标准中没有纳入的功能分区；工业项目建设用地五项控制指标超过有关控制规定），但未按132号文件要求履行相关程序并提供相关材料的，出具“不符合国土资发〔2012〕132号文件的规定。”的审核意见。2．国家未颁布土地使用标准的项目。如未进行项目节地评价并组织专家评审，并提供相关材料的，出具“不符合国土资发〔2012〕132号文件的规定。”的审核意见。3．其他审核要求。一是对于未批先建的项目，如已建成或基本建成，出具“鉴于该项目已建成（或基本建成），不宜进行常规性审查。”的审核意见。二是对于夹带改路、改沟、改渠用地、拆迁安置用地、代征用地、弃土集中区、临时用地的项目，出具“不符合建设项目用地预审的规定。”的审核意见。三是对于夹带项目外用地的（如夹带可行性研究报告未涉及的建设内容，或者夹带培训中心、生活区、居住区等项目外用地），出具“不符合土地使用标准的规定”的审核意见。四是对于改、扩建的项目，如未说明原有用地情况，且未将说明项目全部用地规模（含原有用地和改、扩建用地）的指标适用情况的，出具“不符合土地使用标准的规定。”的审核意见。

四、出具审核意见。（一）工业项目。原则同意。按照国发〔2006〕31号文件的规定，该项目用地应以招标、拍卖、挂牌方式供应土地，不得以预审规避招拍挂。市（县）人民政府在供地阶段，必须按照《工业项目建设用地控制指标》的规定，从严控制用地规模，节约集约利用土地。（二）国家已颁布土地使用标准的工程项目。原则同意。该项目在初步设计阶段,必须按照《××工程项目建设用地指标》的规定，从严控制用地规模，节约集约利用土地。（三）国家未颁布土地使用标准的工程项目。原则同意。该项目在初步设计阶段,必须从严控制用地规模，节约集约利用土地。单独选址建设项目用地审核

单独选址项目用地审核包括土地使用标准格式审核、土地使用标准实质性审核、出具审核意见和填写“利用司数据审核表”等环节。其中土地使用标准格式审核、土地使用标准实质性内容审核中的用地准入和用地标准审核，与建设项目用地预审审核一致。一、土地使用标准实质性审核中的其他审核要求。一是对于未批先建的项目，如已建成或基本建成，出具“鉴于该项目已建成（或基本建成），不宜进行常规性审查。”的审核意见。二是对于超过用地预审批准用地规模的项目，如未说明理由，出具“不符合节约集约用地的要求。”的审核意见。三是对于改、扩建的项目，如未说明原有用地情况，且未将说明项目全部用地规模（含原有用地和改、扩建用地）的指标适用情况的，出具“不符合土地使用标准的规定。”的审核意见。四是对于涉及规划预留地的项目，如不满足因生产工艺、安全等原因必须一次性征地报批，且经专家论证，并在可行性研究报告、初步设计批复等文件中予以说明的要求，出具“不符合节约集约用地的要求。”的审核意见。五是对于涉及征收农民集体土地进行农业开发类的项目，出具“不符合供地政策。”的审核意见。六是对于夹带项目外用地的（如夹带初步设计未涉及的建设内容，或者夹带培训中心、生活区、居住区等项目外用地），出具“不符合土地使用标准的规定”的审核意见。七是对于拆迁安置用地规模大于项目范围内现状建设用地规模的，出具“不符合节约集约用地的要求。”的审核意见。八是对涉及取、弃土用地的公路、铁路、河道治理的项目，如未说明特殊理由，出具“不符合节约集约用地的要求”的审核意见。九是对于灰场用地规模过大的煤炭工程项目，出具“该项目灰场用地规模较大，应按照资源综合利用和节能减排的要求，采取综合措施，提高粉煤灰综合利用率，进一步减少排放量，尽量压缩用地规模。”的审核意见。三、出具审核意见。填写“利用司审核数据表”后，再出具规范的审核意见。（一）工业项目。该项目符合国家产业政策和供地政策。项目用地基本符合《工业项目建设用地控制指标》。拟核定该项目用地总面积为××公顷，在具体供地时，应严格按照国发〔2006〕31号文和物权法的要求，以招标、拍卖、挂牌方式供地，不得以预审规避招拍挂。（二）国家已颁布土地使用标准的工程项目该项目符合国家产业政策和供地政策。项目用地基本符合《××工程项目建设用地指标》的规定。拟核定该项目用地总面积为××公顷，对其中××公顷服务设施用地中的经营性用地必须以有偿方式供地，其余用地同意以划拨方式供地。另××公顷改路用地\改沟用地\改渠用地\拆迁安置用地\代征用地\弃土集中区用地交由市（县）人民政府依法按规划合理安排使用。（三）国家未颁布土地使用标准且无需开展节地评价的工程项目该项目符合国家产业政策和供地政策，建设用地规模基本合理。拟核定该项目用地总面积为××公顷，同意以划拨方式供地。另××公顷改路用地\改沟用地\改渠用地\拆迁安置用地\代征用地\弃土集中区用地交由市（县）人民政府依法按规划合理安排使用。《建设项目用地审核规范》感谢北京（陈景）、广东（张帆等）、福建（林瑞平等）、宁波、江苏等挂职同志对规范建设项目用地审核工作的贡献。

供地政策和土地使用标准实务问题解答。针对建设用地预审、单独选址审批中出现较多的15个实务问题，根据相关法律、法规，进行解答，供在工作中参考。详见培训材料之四第80至93页（问题探讨可与广东国土厅利用处张帆联系）。工作建议和要求一、加强本省建设用地预审和单选项目中的土地供应政策和土地使用标准审核，将节约集约用地制度落实在项目上。二、开展土地使用标准执行情况的调研、检查，全面掌握标准执行中存在的问题。三、进一步完善土地使用标准体系。支撑单位：国土资源部土地整治中心建设用地处六、划拨供地制度

划拨供地法律规定（一）土地管理法。（二）城市房地产管理法。（三）物权法。第一百三十七条规定：设立建设用地使用权，可以采取出让或者划拨等方式。（四）城乡规划法。第三十七条规定：在城市、镇规划区内以划拨方式提供国有土地使用权的建设项目，经有关部门批准、核准、备案后，建设单位应当向城市、县人民政府城乡规划主管部门提出建设用地规划许可申请，由城市、县人民政府城乡规划主管部门依据控制性详细规划核定建设用地的位置、面积、允许建设的范围，核发建设用地规划许可证。建设单位在取得建设用地规划许可证后，方可向县级以上地方人民政府土地主管部门申请用地，经县级以上人民政府审批后，由土地主管部门划拨土地。2001年10月22日，国土资源部发布实施《划拨用地目录》（国土资源部9号令）。在具体执行中，除国家政策规定可以划拨的项目或产业能划拨供地外，对政府供应的国有建设用地，土地用途不符合《划拨用地目录》的，必须有偿使用。符合《划拨用地目录》的，方可申请划拨供地，当然也可以有偿使用。

《划拨用地目录》修订

（一）中央对缩小划拨用地范围有明确要求。1．2004年，《国务院关于深化改革严格土地管理的决定》（国发〔2004〕28号）提出，“推进土地资源的市场化配置。严格控制划拨用地范围，经营性基础设施用地要逐步实行有偿使用”。2．《国务院关于促进节约集约用地的通知》（国发〔2008〕3号），深入推进土地有偿使用制度改革。国土资源部要“严格限定划拨用地范围，及时调整划拨用地目录”；“今后除军事、社会保障性住房和特殊用地等可以继续以划拨方式取得土地外，对国家机关办公和交通、能源、水利等基础设施（产业）、城市基础设施以及各类社会事业用地要积极探索实行有偿使用，对其中的经营性用地先行实行有偿使用”。3．2013年党的十八届三中全会决定明确提出，要扩大国有土地有偿使用范围，减少非公益性用地划拨。

《国有建设用地划拨目录》（修订稿）详见培训材料之四第44页。修订工作纳入部2015年立法计划，由法规司牵头，正在征求相关部委意见。关于修订稿的三点说明（一）注意目录中“群众团体、学校、幼儿园、科研机构、社会福利机构、非收费公路、水电设施、事业单位、公共文化体育设施、医疗卫生设施”等用语的准确含义。（二）注意“社会福利设施用地”包括的内容。（三）注意“其他用地”的内容。对《划拨用地目录》适用的把握一、符合划拨目录，且地方政策没有明确必须实行有偿使用的，可以申请划拨供地；明确必须有偿使用的，按地方政策执行。二、依据国发3号文和《划拨用地目录》修订稿，从严审批划拨用地。七、《划拨土地使用权管理办法》修订

《划拨土地使用权管理暂行办法》（国家土地管理局1号令），1992年2月24日发布。对指导各地划拨土地供应，加强划拨土地转让、出租、抵押、收回管理，合理开发利用划拨土地，起到了积极作用。从1992年至今出台的政策，既有法律法规，也有部门规章和规范性文件；既有对划拨建设用地管理的原则要求，也有操作性的具体规定。在相继出台的法律法规和政策中，存在划拨建设用地管理的部分重要条款政策规定不一致、不衔接等问题。《国有划拨建设用地使用权管理办法》征求意见稿。详见培训材料之四第51页。《办法》中的重要政策点理解关于国有划拨建设用地使用权人的权利。1、法律规定：《物权法》第135、137条明确规定：设立建设用地使用权，可以采取出让或者划拨等方式。建设用地使用权人依法对国家所有的土地享有占有、使用和收益的权利，有权利用该土地建造建筑物、构筑物及其附属设施。2、《办法》明确：国有划拨建设用地使用权人对依法取得的国有划拨建设用地使用权享有占有、使用和收益的权利，有权利用该土地依法建造建筑物、构筑物及其附属设施。

关于划拨建设用地使用权权益。1、法律政策规定（1）《国土资源部关于加强土地资产管理促进国有企业改革和发展的若干意见》（1999年433号文）提出：明确划拨土地权益。土地资产处置时，要考虑划拨土地使用权的平均取得和开发投入成本，合理确定作价水平。（2）《国土资源部关于改革土地估价结果确认和土地资产处置审批办法的通知》（2001年44号文）：明确企业的国有划拨土地权益。企业改制时，可依据划拨土地的平均取得和开发成本，评定划拨土地使用权价格，作为原土地使用者的权益，计入企业资产。（3）2006年，部《协议出让国有土地使用权规范》：划拨土地使用权补办出让手续或划拨土地使用权转让补办出让手续时，市、县国土资源管理部门应当组织对申请地块的出让土地使用权市场价格和划拨土地使用权权益价格进行评估，依据评估结果、产业政策和土地市场情况等，集体决策、综合确定土地出让金。（4）2009年，部《关于完善企业改制土地估价报告备案有关事宜的通知》要求，改制企业划拨土地使用权必须采取两种以上方法进行地价评估。（5）2007年《物权法》135条：建设用地使用权人依法对国家所有的土地享有占有、使用和收益的权利，有权利用该土地建造建筑物、构筑物及其附属设施。因此，依据现行法律法规和政策规定，划拨建设用地使用权是土地使用者的物权，可以占有、使用和收益，划拨建设用地使用权权益价格可以进行评定。2、《办法》规定：划拨建设用地使用权权益价格可以依据划拨建设用地使用权的平均取得和开发成本进行确定。市县国土资源管理部门应当依据土地估价结果、产业政策等集体决策，综合确定划拨建设用地使用权权益价格。关于划拨建设用地改变用途。1、法律政策规定。（1）《土地管理法》第56条：建设单位使用国有土地的，应当按照土地出让合同的约定或土地使用权划拨批准文件的规定使用土地；确需改变该幅地土地用途的，应当经有关人民政府土地行政部门同意，报原批准用地的人民政府批准。其中，在城市规划区内改变地土地用途的，在报批前应当先经有关城市规划行政主管部门同意。（2）《国务院关于深化改革严格土地管理的决定》（2004年28号文）：经依法批准利用原有划拨土地进行经营性开发建设的，应当按照市场价补缴土地出让金。（3）部《协议出让国有土地使用权规范》(2006年114号文)进一步明确：经规划管理部门同意可以改变土地用途等土地使用条件的，报经市县人民政府批准，可以办理协议出让手续，但《国有土地划拨决定书》、法律、法规、行政规定等明确应当收回划拨土地使用权公开出让的除外。2、《办法》规定：划拨用地使用权人需要改变土地用途的，须报经市、县国土部门批准。改变后的用途符合法定划拨用地范围的，由市、县国土部门向土地使用者重新核发《划拨决定书》；改变后的用途不再符合法定划拨用地范围，法律法规、行政规定等明确规定或《划拨决定书》规定改变用途应当收回土地使用权的，应当做出不予改变用途的决定，没有规定的，划拨用地使用权人应当办理出让、租赁等有偿用地手续，补缴出让金、租金等费用，取得出让、租赁国有建设用地使用权。关于划拨建设用地使用权转让。1、法律政策。（1）《城市房地产管理法》：以划拨方式取得土地使用权的，转让房地产时，应当报有批准权的人民政府审批。有批准权的人民政府准予转让的，应当由受让方办理出让手续，并按规定缴纳出让金。（2）《国务院关于深化改革加强土地管理的决定》（2004年国发28号文件）明确提出：经依法批准转让原划拨土地使用权的,应当在土地有形市场公开交易，按照市场价补缴土地出让金。因此，划拨土地使用权转让必须经依法审批，未经依法批准，不得擅自转让。（3）2006年，部《协议出让国有土地使用权规范》和《招标拍卖挂牌出让国有土地使用权规范》（114号文件），对划拨土地使用权转让可能存在的两种情形进行了具体规定：一是《划拨决定书》、法律法规规定应当收回土地使用权重新出让的，按招标拍卖挂牌出让规范的程序通过公开竞价确定土地使用权人。二是符合规定条件，可以办理协议出让的，按协议出让规范的要求，通过申请、审查、确定协议出让方案、报政府审批、核发《划拨建设用地使用权准予转让通知书》、在土地有形市场公开转让、签订出让合同、公布出让结果等程序办理。2、《办法》。对划拨建设用地使用权转让的定义、申请、受理、审查、准予转让、《划拨建设用地使用权准予转让通知书》的内容要求、上市交易、出让合同等进行了明确。关于国有划拨建设用地使用权抵押。1、法律法规。（1）《担保法》：抵押人依法有权处分的国有的土地使用权、房屋和其他地上定着物可以抵押;以依法取得的国有土地上的房屋抵押的，该房屋占用范围内的国有土地使用权同时抵押；（2）《城市房地产管理法》：设定房地产抵押权的地土地使用权是以划拨方式取得的，依法拍卖该房地产后，应当从拍卖所得的价款中缴纳相当于应缴纳的地土地使用权出让金后，抵押权人方可优先受偿。（3）《国土资源部关于国有划拨土地使用权抵押登记有关问题的通知》明确：以国有划拨土地使用权为标的物设定抵押，土地行政管理部门依法办理抵押登记手续，即视同已经具有审批权的土地行政管理部门审批，不必再另行办理土地使用权抵押的审批手续。2、《办法》对国有划拨建设用地使用权抵押的内涵、抵押价值、抵押合同和登记、抵押权实现等作了规定。个人理解：一、《划拨建设用地使用权管理办法》（征求意见稿），属于依据不同时期法律政策对划拨建设用地使用权取得、使用、转让出租抵押、收回等方面规定的集中梳理，没有突破现行法律政策框架，因此，可以据此规范划拨地管理。二、《办法》符合法理精神1、下位法服从上位法2、后法优于先法三、《办法》符合市场经济发展方向让划拨地动起来、用起来。四、盘活存量用地，先要掌握划拨土地管理的相关法律政策八、保障性安居工程用地

（一）最新政策。2015年3月，国土资源部与住房城乡建设部联合下发《关于优化2015年住房及用地供应结构促进房地产市场平稳健康发展的通知》（国土资发〔2015〕37号），涉及的保障性安居工程用地和棚户区改造用地政策包括3个方面内容：1、计划保障。各类棚户区改造应纳入住房建设规划及年度实施计划，加强实物分类管理。市、县国土资源主管部门在编制2015年住房用地年度供应计划时，应按市场供求情况，合理确定商品住房用地供应规模，并对保障性安居工程和棚户区改造年度任务