地方政府应急管理存在的问题与对策分析

引言目前，中国的经济、社会正在发生新时期变革，经济、社会正在快速发展，但在这个过程中带来了很多历史遗留问题，将经济发展放到最重要的位置，却忽略了安全的投入，这是转变局面的关键，但也会导致经济发展与越来越多人民生活需要之间的矛盾。这样的情况是转型无法避免的事，但这种做法引发了更多的经济发展与人民生活需要之间的冲突。突发事件是一种危害极大的事件，大规模突发事件的发生多数时间代表着人民的生命和财产将会遭受巨大地的损失，会对社会的安宁和稳定产生很大的影响[[]张弘,邹湘江,李春勇.社会治安防控与政府应急管理协调研究[J].中国人民公安大学学报[]张弘,邹湘江,李春勇.社会治安防控与政府应急管理协调研究[J].中国人民公安大学学报(社会科学版),2014,30(06):91-95.作为公共资源的管理者，政府的一个重要作用就是充当各种突发事件的应急管理者。总体而言，中国近年突发事件的起因大多在基层。地方政府作为最重要的政府机构，了解劳动者的情况、自然环境、地理结构、社会动态等。在危机发生之前，地方政府可以利用其战略规划及时发现并以低成本解决问题，一旦发生突发事件，地方政府应当立即组织人力和物力资源，提出理办法并马上实施。2相关理论概述2.1地方政府地方政府是直接面对当地居民的基层一级政府。地方政府的职能和权限是法律规定的，且乡镇拥有与法律规定一致的职位。我国从法律层面规定了地方政府行使的职能和权限，包括:（一）执行在同一级别上人民代表大会的决议以及在更高级别上人民会议决议和国家行政机关的决定和命令。(二)完成社区内的经济和社会发展计划和预算以及经济管理、科学、教育、卫生、公共安全、行政控制、财务、公共和其他行政问题。(三)保护人民的社会主义财产和劳动者的集体财产，依法保护公民财产，维护社会稳定，保护人民、民主和其他公民权利；保护各类经济实体的合法权益。(四)通过尊重他们的习俗和传统来保护少数群体；依法保障男女平等、同工同酬、婚姻自由等妇女权利[[]李伟权,方盛雄,谢景.[]李伟权,方盛雄,谢景.泛珠九省(区)重特大突发事件政府应急管理现状的调查分析[J].科技管理研究,2016,36(23):237-243+248.2.2应急管理政府应急管理是指政府机构在处理行政区域内突发事件时的行为，通过提高政府的问题预警和救援能力，建立有效的响应体系，及时高效地响应问题，尽快恢复社区稳定，减少突发事件造成的损失。地方政府应急管理的特点:第一点，管理主体的特定性。即地方政府是应对一切事件的主体，整合辖区内的一切资源，应对各种突发事件的主体是地方政府。第二点，控制因素的多样性和发生往往涉及不同的因素，由于行为的不同而导致不可逆转的损失。第三点，管理内容的复杂性。由于事故发生速度较快，相关部门无法迅速做出反应，难以在第一时间采取应急措施。事件的时间、地点、方式、类型和规模，往往超出常人的推理，无法阻止发生。意外事件不仅造成大量人员死亡，损害人们的心理健康，而且给国家和人民造成难以估量的经济损失，危及人民群众的安定。2.3应急管理能力应急管理能力是政府管理能力最重要的指标之一，是指政府面对事件时，开展应急工作和任务的程度。在中国，上述“一案三制”的建设和执行效率。各级政府有效应对各类突发事件是重大课题，也是衡量政府行政能力的重要依据，，政府应急管理权是行政职能的有效措施。在突发事件发生前，第一预警的建立结果决定了应急管理部门的行政决定是否正确。规划、组织和沟通是政府在紧急情况下可用的职能，与资产安全、民心相通是应对事件的主要内容，也是全面履行行政任务的关键，更能体现政府工作的有效性。3地方政府应急管理的现状及存在的问题——以A地区为例3.1A地区应急管理的现状3.1.1应急管理体系现状当今社会，各种灾害逐渐增多，并逐渐呈现出综合性、复杂性、区域性的形式。因此，A地区在应急管理方面，应改变以部门职能为中心的模式，建立具备全面包括范围和全面调整功能的应急管理体系。目前，在应急体制下，中国逐渐从过去对活动性和临时性组织的高度依赖转变为强大而有效的组织与临时性和永久性组织的结合。它的愿景是在中央和中央层面，甚至在乡镇建立综合应急保护组织，特别是地方政府在机构改革后设立了危机管理办公室，建立和改进统一领导，综合协调，分类管理，分级责任，区域应急管理体系，实现统筹协调应急[[]王俊巧[]王俊巧,叶勇.基于PDCA和SDCA循环理论的政府应急管理流程优化分析[J].行政与法,2017(01):8-14.管理体系管理体系应急办临时指挥应急处置图3-1应急管理体系在综合应急管理体系建立之前，部乡镇已建立了防汛抗旱，预防森林火灾，救灾，安全生产等多种专业应急指挥体系和部分应急设施临时指挥机构[[]张鑫,辛田.关于民族地区突发公共事件政府应急管理研究文献综述[]张鑫,辛田.关于民族地区突发公共事件政府应急管理研究文献综述[J].中国管理信息化,2017,20(09):206-208.[]宁鑫.大数据时代的政府应急管理研究[J].厦门广播电视大学学报,2017,20(02):23-26.3.1.2应急管理方法现状应急管理部门应急管理部门应急方法应急制度解决小组图3-2应急管理方法在以前，地方政府的应急管理工作十分混乱，办事流程没有规章制度，并且也没有专门部门对此进行管理，整体管理效率十分低下，这是因为没有一个标准可以用来规范相关人员的操作。应急管理部门的办公具有临时性，整个机构没有设立专门的部门进行应急工作，遇到紧急情况，通常会停工一段时间，而这些团队成员是平淡无奇的，完全不熟练[[]宁鑫[]宁鑫.政府应急管理:基于大数据视角的探析[J].沈阳工业大学学报(社会科学版),2017,10(04):347-350.3.1.3应急处置工作现状改革前，A地区应急处置工作主要由专门的工作人员进行，并且不向社会公开具体工作情况，也不会召集社会自愿者协助工作，使得整体工作不透明，封闭性十分强。但实际情况是，仅仅通过政府人员对应急工作单独进行处理，是十分难取得成效的。应急工作本身就是一项公众事件，自然少不了群众的参与。政府部门应该做到对工作的公开化透明化，并且要与社会群众积极沟通进行调研，同时接纳社会群众的帮助，必须走出政府与群众间的隔阂，与社会群众进行合作互动。这种良心合作能够让政府联合各方支援，以更高效的方式处理应急事件。近几年开始，一些地方政府已经推出了一种新的灾害管理方法。这些政府在保持控制地位的同时，主动号召社区，召集社区的每一位成员，共同参与解决问题的任务。应急处置应急处置自愿者社会成员群众图3-3应急处置工作共产党的第十六届六中全会上指出，要完善以党为领导，政府为负责人，社会公众积极支持的社会管理模式，而这些新兴的“多元化”处理方式，在应急处理工作中得到了很大体现。这主要表现在:一是广大志愿者、企业、民兵等的积极参与[[]储节旺[]储节旺,陈善姗.大数据背景下中美日政府应对突发事件管理机制创新的比较研究[J].情报理论与实践,2017,40(10):123-129.表3-1突发公共事件分级一般主要指的是县(市、区)某个行政区域内所出现的导致人员损伤、财产损伤、环境损害、对社会稳定持续造成影响的一些突发性的公共事件。较大主要指的是在某个州(市)行政区域之中所出现的可能会导致大量人员损伤、财产损伤以及生态环境破坏的一些突发性的公共事件重大主要指的是在某个州(市)人民政府所在区域可能会导致非常严重的人员损伤、财产损失以及生态环境毁坏的突发性公共事件。特别重大主要指的是在某些省会城市以及某个省的行政区域范围之内会造成严重的人员损伤、财产损伤以及生态环境破坏的突发性公共事件。以江津区A地区政府为例，该镇在组建以政府官员和村（社区）官员为主要成员的应急小组的同时，从当地企业和退伍军人中选拔专家组成应急队伍，在2020年的疫情防控和洪灾应对中都发挥了很好的作用；A地区还以应急广播、电话短信等手段向各部门通知预警、发布应急处突进展情况，在确保应急处置透明度的同时也起到了消除恐慌的作用[[]曾宇航[]曾宇航.大数据背景下的政府应急管理协同机制构建[J].中国行政管理,2017(10):155-157.3.2A地区政府应急管理存在的问题3.2.1专业技术能力缺乏充足的救援人员和应急救援技能是成功处置突发事件的重要保障地方政府主要依靠事故现场附近的干部、工人和村务工（社区）参与及时救援，而专业救援队伍、专家比较缺乏，近年来成为一个制约救援的瓶颈因素。如A地区在应对洪涝事件时，重大突发事件组织工作人员劝导多人撤离，收集灾情信息，地质事件的技术保护和研究管理存在明显差距；再比如在应急新冠肺炎疫情时，通过走访了解到，部分乡镇干部的思想中是缺乏对疫情的认识的，乡镇干部往往不清楚应该如何应对疫情，甚至连疫情病毒的名字都不知道。这其中有许多原因，比如一部分乡镇干部知识千缺，一部分乡镇干部处于偏远地区，不能及时收到上级指示以及下达的文件，了解新冠的唯一途径就是通过新闻联播，很多时候，在管理乡镇的镇子里，还没接到首长的命令，就发生了疫情。这就导致许多干部没有一点准备，再加上对疫情的防御并不像抗洪灭火那样是一个单纯的体力活，在防疫这方面，是需要专业的人指导的，而乡镇干部的知识范围内大多是没有涵盖疫情防疫这方面的，从而导致乡镇干部像无头苍蝇一样，内心焦急而又不敢下决定，生怕出了差错，只能做一些细枝末节的处理应对。而这样一来，人民群众又会认为领导干部无作为，办事效率低下，更不愿意配合应急工作。在疫情防控初期，就只在一个“口罩”的保护下，挨家挨户排查中高风险地区返乡人员，给自身带来危险的同时也增加了进一步扩散感染的风险[[]梁建春[]梁建春,莫映宽,熊健敏.基层政府应急管理的现状调查与分析[J].武汉理工大学学报(社会科学版),2014,27(02):175-180.3.2.2应急工作经费保障不足在走访调查中了解到，部分乡镇工业基础薄弱，主要为农业产业，税收不足，镇级财政资金压力大，直接导致应急装备已经放置好几年，因为长期的保养不到位，部分装备已经出现老化甚至不能有效使用的情况。此外，由于应急培训和演练经费不足，人员组织和实际效果不佳，演练次数仅根据军官有限的需要进行规划。大多数地方政府已经按上级要求每月或每周进行相关的应急处理工作培训已达到对工作人员技能的专业化，提升工作效率。但是这样的培训不能让每一个地方政府的工作人员都得到提升，部分乡镇的培训有很多不足以及效果差的情况，存在着演练形式单一、照着脚本演练、演练组织不到位等问题。此外，因应急训练、演练经费不足，在人员组织、实际效果等方面也不理想，演练的次数也只是按上级的最低要求在进行组织，存在流于形式的现象。3.2.3资源整合能力有待加强体制改革时期，各级政府都要求成立和改组专门的部门，但管好总经理的任务还不够，也看到了上述作用，再次临时组织人员，这些人员是没有专业知识和技能的，就如前文所说，工作效率十分低下，有些时候不但不能进行专业处理反而会拉低整体工作效率。而突发事件是一种综合事件，绝大多数情况下单个部门是无法处理应对这些危机事件的，只有团结各级部门，并且集中救援资源，联合社会各界才能进行较好的处理[[]肖文涛,陈跃培.县级政府应急管理的基本范式探微[]肖文涛,陈跃培.县级政府应急管理的基本范式探微[J].中国行政管理,2014(05):39-43.[]周小梅,陈靓.大数据驱动下提高政府公共卫生应急管理能力——新冠肺炎疫情期间地方政府人口信息管理启示[J].价格理论与实践,2020(02):4-7.4完善地方政府应急管理的对策4.1加强应急管理队伍建设只有在专业的人指导下，应急管理工作才能科学有效的执行，所以加强应急管理队伍建设也是比较重要的一个点。当完善了应急管理队伍规模后，有专业知识的帮助以及指引，各项工作的开展情况会得到很大改善，工作效率大大提高，还是以A地区作为例子，A区的消防很受欢迎，尤其是当地的消防部门有专门的部门，这个部门中有5名专业消防员，他们有着极强的专业素质，在整个消防队中起到带头指挥作用，平时的训练专业科学，对各种事件有预警预防，器材使用标准，能兼顾各种消防工作，当地还配备了几十人的应急队伍，在消防队人手不够时可以扩大消防员规模，这些应急队伍的技能素质也很高，都有专业的救援器材，周期性的进行培训，整个部门一体化而又多元化，工作效率十分之高。这样的管理队伍是很符合乡镇资源匮乏，技术人员少的情况的。但是当发生无法应对的危机事件时，也不能依赖于这些加强过的管理队伍，要及时上报请求上级支援。表4-1预警发布一般县(市、区)区域人民政府通过专家分析，仔细核实具体的情况之后，将信息上报给省应急办部门同意以后，之后就能够发布蓝色预警。较大州、市人民政府在通过信息专家分析以后，联系具体的情况，在经过了省应急部门许可之后，之后就能够发布黄色预警。重大省级各个应急指挥部门以及有关部门对信息进行分析和核实，上报给省应急委。在征得省应急部门同意之后，进一步发布橙色预警。特别重大省级各个应急指挥机构、以及相关部门与专家深入分析之后，认真了解情况，通过国务院许可之后，国务院以及省人民政府进一步发布红色预警。地方政府的应急队伍、应急装备等相对上级政府、部门来说，有一定差距，特别是水上救援、森林防火、地灾防止、公共卫生等专业性较强的突发事件，当地方政府在处处置的时候，可能会因为缺乏专业的救援知识、技术而导致事件的不利影响进一步扩大[[]张永亮[]张永亮.乡镇政府应急管理的缺失与完善——基于HN省XX地区35个乡镇新冠肺炎疫情防控实践调查的思考[J].领导科学论坛,2020(07):31-41.4.2落实应急管理资金保障A地区地方政府要落实应急管理专项资金，切实保障物资装备充足、人员训练到位、宣传氛围浓厚等，对与各种资源，应该要有科学的分配方式，必须保证每一个地方都能得到符合自身情况的资源救助，不能多也不能少，不可以造成资源的浪费从而降低工作效能，同时也要建立资金使用管理制度，杜绝在应急管理过程中造成不必要的浪费。以经济增长为核心的政绩晋升制度发挥着非常重要的作用，有利于提高这些官员的积极性，从而推动地区经济发展。但是当前伴随着改革工作的不断进行，此机制的效果慢慢减弱。所以，有必要对其进行修改和完善，令地方政府能够积极对民众利益进行维护。同时需要对事权、财权对应的财税体制进行更新和改进，减轻地方政府所承担的财政负担，当然，要想令其财政负担得到有效缓解，中央政府可以为其提供支持和帮助。当然也要在相关法律的规定下，对中央政府、地方政府事权进行明确，从而令两者的权责对称性得到进一步提升。然后，对地方政府利益表达机制进行创建和完善，对其投机倾向进行有效抑制。对其行政系统来说，有必要在其中引入科学完善的利益表达机制，通过该机制来约束政府的不良行为。除此之外，还要优化并完善不同利益表达渠道，比如工会，信访等等，确保政府以及其他相关主体的利益诉求都可以被完好地表达出来，同时能够及时地纠正不合理的利益诉求[[]曾宇航.大数据背景下的政府应急管理协同机制构建[J].中国行政管理,2017(10):155-157.[]曾宇航.大数据背景下的政府应急管理协同机制构建[J].中国行政管理,2017(10):155-157.在编制应急预案的同时，更要注重应急演练，只有通过实践才能对应急预案做出评价，进行应急演练不仅能够发现预案的问题，也能够对人民群众进行应急技能的提升。演练方式可以采取“盲演”（不提前通知时间、地点、装备等）、桌面推演、邀请群众参与等方式。4.3加强应急资源整合能力这里的综合性管理机制是指对各个资源以及指挥进行传达的专用部门。重庆市在机构改革中，在包括乡镇内的各级政府都相应成立了专门的应急管理部门，这个部门主要是对各种应急信息进行整理、对应急预案进行编修和应急预警以及应急事件的处理。也涉及各种生产工作的监管，比如化学品的制作、烟花爆竹的存放、煤矿煤山的挖掘等活动的监管。所以应急管理的综合管理机制是不可或缺的[[]王俊巧,叶勇.基于PDCA和SDCA循环理论的政府应急管理流程优化分析[J].行政与法,2017(01):8-14.[]王俊巧,叶勇.基于PDCA和SDCA循环理论的政府应急管理流程优化分析[J].行政与法,2017(01):8-14.图4-1应急管理框架首先，符合实际发展的A地区基础设施建设规划，规划滇中城市群内、城市间的基础设施建设和完备，加大城市间沟通和协作能力。其次，应急设施的统一和制度化。城市群中各城市联系日益紧密，协作的可能性就越高，危机发生时相互救援过程中，不同城市应急设施如果存在差异则会降低救援效率。规定应急设施的安放地点，设施安放标准，救援流程的教育是必不可少的。最后，基础设施的建设需要资金的支持，各个城市发展情况不一，需要构建基础设施建设相互扶持机制，以此弥补城市间因资金问题而产生的设施差异性问题[[]岳向华,林毓铭,许明辉.大数据在政府应急管理中的应用[J].电子政务,2016(10):88-96.[]岳向华,林毓铭,许明辉.大数据在政府应急管理中的应用[J].电子政务,2016(10):88-96.结论中国作为一个大国家，人口基数众多，无论是国家地理面貌还是社会情况都是很复杂的，中国的突发性事件发生是很平常的。中国人在这样的环境中，应该要对应急处理引起重视。国家政府在这方面早已高度警觉，多次下达指示对应急管理系统进行完善，修订相关法律规范应急工作，将人民群众的生命财产安全放在首位，坚持保护人民群众的利益，落实突发事件的高效处理。我国乡镇众多，而乡镇人群受教育程度是很低的，大部分是小学文化水平。即使政府给与关注，然而乡镇应急工作的开展还是不见好转，如何制定一个有效的解决方案是目前的头号问题，地方政府管辖困难，自身工作也不好进行，这个方案要如何提出，方案内容又是什么是一个亟待解决的问题。本论文以A地区为讨论对象，对地方政府应急管理工作以及体系进行了探究，提出了多种解决方案以及对问题又来做出了根源性探索，也进行了许多建议于策略。我们坚信，随着法规与条例的不断完善，总有一天会出现一个完美的解决方法，这个方法能够彻底改善地方政府应急管理能力薄弱，应急管理工作难开展的情况，而那时全国的应急能力将会得到一个巨大的综合提升。参考文献[1]张弘,邹湘江,李春勇.社会治安防控与政府应急管理协调研究[J].中国人民公安大学学报(社会科学版),2014,30(06):91-95.[2]李伟权,方盛雄,谢景.泛珠九省(区)重特大突发事件政府应急管理现状的调查分析[J].科技管理研究,2016