分税制改革对财政的影响

《中国走向市场经济的长征》（第189-199页）吴敬琏.通向市场经济之路.北京工业大学出版社，1992.6.31994年全面推进财政体制改革针对财政责任制的缺陷，党的十四届三中全会通过《建立社会主义市场经济体制相关问题的决定》，全方位实行财政体制改革。和以前的改革不同，此次改革的目的是要改变政府与政府之间的财政分配结构，重点是为了让政府之间财政分配关系科学正常且不偏不倚。改革很顺利，建立了与市场经济相适应的基本的财税体制框架。6.3.1十四届三中全会对财税体制改革的主要要求有关近期财政体制改革，十四届三中全会提出了两项关键措施，：第一项措施是在中央和地方政府权力合理分配的基础上，以分税制取代财政责任制，并为中央和地方政府建立相互独立的税收征管制度。维护国家权益和实时控制所必需的税收被归类为中央税，中央政府、地方政府共同承担和经济发展有关的税收。扩大地方税，提高地方税收收入，以经济发展、提升效率、寻求新的收入来源，使国民生产总值中财政收入的比重逐步提高，让中央财政收入与地方财政收入二者的比重趋向合理，建立财政收入返还制度、建立中央向地方支付转移制度，地区收入分配得到整顿，振兴老工业基地，推动欠发达地区发展。二是要改革和完善税收制度，以税法统一、税负公平、税收结构简化、分权公平为原则，把增值税作为主体来实行流转税制度。对某些有价值的事物收取消费税，继续对大多数非商品经营征收销售税。取消重要的国家能源、交通运输资金和调节国家预算资金，降低国企所得税税率，依法缴纳税收，理顺国企利润关系，企业所得税和个人所得税得到统一，税基扩大，税率正常化。调整旧税种，增加新税种，审查减免税案件，加强税收征管，堵住税收漏洞，完备多预算制度，建立政府公共预算和国有资产经营预算。同时也要建立社会保障预算和其他预算。加强对财政赤字的严格控制，通过发行长期和短期债券来解决中央政府的财政赤字，而不是向银行透支。6.3.2财政预算分税制度分税制是市场经济国家实行财政联邦制的一种预算体系，这个体系的特点是支出范围可以通过政府职责预算来实现，各级预算的收入来源是依靠不同税种的性质来划分的，各个地区的公共服务水平是通过中央向地方政府转移支付来平衡的。20世纪80年代中期，中国政府曾在第七个五年计划（1986-1990年）期间考虑用“分税制”取代“财政责任制”，但这一想法未能实现。1992年，分税制改革的试验重新启动。1994年1月1日起实行分税制这一决定是由党的十四届三中全会提出的《建立社会主义市场经济体制相关问题的决议》所确定的。该体制的四个主要内容如下：1.以政府和企业分开为基础，明确省、县、乡三级政府的职能，通过职能来划分各级政府的权力。先对省、县、乡三级政府的职能进行定义，再对这三级政府的职能进行划分。2.根据权力与财力相匹配的原则，明确不同层级政府的支出范畴。国家安全问题、外事问题和政府机关在运行过程中所需要的经费由中央政府承担；国民经济结构整顿、区域协调发展和宏观调控实施时所需要的经费也是由中央财政承担，以及由中央政府直接控制的事业发展所需的经费，其余部分由地方政府支出。3.根据利益的性质和有效征管的原则，将税收按税种分类，中央税种是指维护国家权益和宏观调控的税种；地方税种是指与地方社会经济发展紧密相关、且来源不集中、符合地方征管的税种；中央与地方共有税是指收入稳定、数额较大的主体税种。在财政总收入的比例中，中央财政收入应当提高到60%左右，而中央财政支出应保持在40%左右。4.逐渐建立公式化转账制度，为了逐步缩小地区间政府服务水平的差距，给财政收入较低的地方政府转入部分中央财政资源，这部分中央财政资源占财政总收入20%左右。关税、海关消费税、增值税、中央企业消费税、所得税、地方银行、外资银行、非银行金融机构所得税均属于中央固定收入。铁路部门、各银行总行、各保险公司总行共同上缴的收入（含营业税、所得税、利润、城市建设维护税），此外，还包括中央企业上缴的利润。关于外贸企业出口退税，除了1993年地方政府承担的20%列入地方政府上缴中央外，中央财政承担其他的出口退税。地方政府预算的固定收入包括：销售税（不含铁路部门、各银行总行、各保险公司总行共同上缴的营业税）、地方企业所得税（不含上述地方银行、外商投资银行、非银行金融机构的所得税）、地方企业上缴的利润、城市土地使用税、个人所得税、固定资产投资管理税、城市维护和建设税（不包括铁路部门、各银行总部和各保险公司总行集体缴纳的部分）房地产税、车船税、印花税、屠宰税、农牧业税、农业特产税、耕地使用税、契税遗产及赠与税、土地增值税、国有土地有偿租赁收入。增值税和资源税属于中央和地方的共同收入。中央政府享有75%的增值税，地方政府将享有剩下的25%的增值税。资源税将根据不同的资源种类进行分类：土地资源税归地方政府所有，海洋石油资源税归中央政府所有。证券交易印花税将由中央政府和地方政府平均分摊。6.3.3税收改革的基本要求税收改革的基本要求如下：根据税法统一、税负平等、税收结构简化、按照公平分权的原则来规范税收制度，建立一种税收制度，使之与市场经济相适应，调整分配关系，促进竞争公平。1.实行的流转税（间接税）是以增值税为主体的，新制度改革后的流转税统一适用于内外资企业，这种流转税是由增值税、消费税、营业税组成的，经过计算，按照“不多不少”的原则，正常的增值税税率为增值税的17%，优惠税率为14%。2.统一国内投资企业所得税。简化和统一不同所有制企业所得税率。企业所得税将用于所有中国企业，包括国有企业、集体企业、私营企业以及公司和其他形式的合资企业。3.统一个人所得税，1994年改革的重点是：统一现行个人所得税，个人所得调节税和城乡个体工商户所得税，建立统一的个人所得税，个人所得税采用累进税率。4.加强税收征管，建立两种税收制度，这两种制度是国家税务总局和地方税收制度，中央税和中央-地方税由国家税务总局征收，地方税务机关征收地方税，加强税收征管，理顺各级政府乱征变化定额和“预算外收入”，在预算收入的法律框架内管理保留项目。6.3.4分税制改革对财政的影响改革后的财政运行证明是成功的，收到了很好的效果：一是分税制改变了原有的多制度共生的财政责任制结构，实现了政府间财政分配关系的正常化，建立了各级政府履行职能、履行职责、获得利益的约束机制和上下级政府利益费用分享的依附机制，使得政府权责关系合理化。二是显著增强中央财政转移支付，这让财力资源纵向分配机制变得更加合理。《过渡时期财政转移支付方法》的颁布，初步建立了规范的财力资源横向均等化机制，有利于各地区政府服务水平差距的逐步缩小。三是分税制让产业结构和资源配置有了明显的优化成果，地方财政的预算线支持也增强了，促进了地方政府合理的经济行为，分税制为中央拨款，大部分增值税来自工业产品和全部消费税，分税制在很大程度上限制了地方保护主义和市场碎片化，分税制拨放地方政府税种给第三产业和农业相关税种，激发了地方政府的积极性，这有利于发展第三产业以及农业、林业、畜牧业和渔业。1995年，财政收入占本地生产总值的比例下滑后，于1996年开始提升，逐年上涨，且1996年，开始出现财政赤字。表6.3财政收入和财政赤字占国内生产总值的百分比年份财政收入（人民币/亿元）财政支出（人民币/亿元）收支平衡（人民币/亿元）国内生产总值（人民币/亿元）财政占国内生产总值的百分比（百分比）收支平衡占国内生产总值的百分比（百分比）1995624.220682.37258.1525,847.8110.70.991996740.799793.755-52.9566,788.4610.90.781997865.114923.356-58.2427,446.2611.60.781998987.5951,079.818-92.2237,834.5212.61.1819991,144.4081,318.767-174.3598,206.7513.92.1220001,339.5231,588.650-249.1278,940.3615.02.7920011,638.6041,890.258-251.6549,593.3317.12.62注：从2000年开始，财政支出包括国内外债务利息支出。资料来源：国家统计局，《中国统计年鉴》，2002年，中国统计出版社，2002年。在1998年东亚金融危机之后，中国实施以发行债券为主的积极财政政策，为增加支出提供资金。因此，从1998年开始，财政收入和财政赤字占国内生产总值的比重急速升高。6.41994年以后的财税体制改革虽然1994年我国的财税体制走上了新的轨道，但仍然存在一些严重的弊端，主要表现在：（1）理顺和规范“预算外收入”，（2）进一步完善分税制，（3）健全公共财政体制。6.4.1理顺“预算外收入”中国各级政府都有所谓的“预算外收入”，国家建立不久，实行高度集中统一的收支管理制度，预算外收入仅限于农业附加税和事业单位的生产收入。1957年，预算外收入相当于预算收入的8.5%，大跃进时期，经济体制改革和财政权力下放，预算外资金的范围开始扩大，改革开放以后，预算收入在下降，但是各级政府预算外收入每年都有较大增长，原因有三。1.改革过程中，财政收入减少，国家工作人员基本保持不变，事业单位和工作人员扩大规模，为支持政府行政管理，在预算征收费用之外开辟了新的收入来源，弥补了税收收入的不足。例如，中央于1980年开始征收“重点国家能源资金和各项交通资金”，于1989年开始征收“国家预算调控基金”费用地方政府获得预算外收入以支付开支的情况更多。2.“分税制”实施和财权下放以后，地方各级政府对地方经济的控制权越来越大，一些行政机关开始编造各种借口，勒索超额收费。3.在市场化进程中，对于服务成本和受益人易于确定的准公共物品，如公路设施，首先应尽可能采取有偿供给的方式，但由于法治不健全，政府行政与企业管理相结合，市场和行政不会限制这种收费，这为行政机关提供了扩大自身收入的动机，为高收费编造各种借口。20世纪90年代初，创造预算外收入已经成为从中央政府到地方政府的普遍现象。到1996年底，有130多个收费项目是由中央明确规定的，中央批准了46项费用，包括建设费、附加费、基金，各级地方政府和主管部门加重收费后，根据不完全县级市统计，各类收费项目超过1000项，各类基金超过420项。1997年，国务院减轻企业负担办公室进行的一项调查显示，工业企业各种不合理负担达500-600亿人民币左右，占企业实现利润和税收的20%，超过企业当年实现利润的总和。根据全国各类基金主管部门整理登记和分级统计结果，1995年全国基金收入总额为2034亿元人民币，相当于当年财政收入的32.6%；1996年财政部对预算外资金的调查表明，到1995年底，全国经省级以上政府批准征收的预算外资金总额为3843亿元人民币，相当于当年财政收入的61.6%。1997年，即使经过国家竞争性部门的几轮清理，中央一级仍然有部分收费、行政收费、事业收费344项，部门经费421项，省级及以下的收费项目更多。例如，1995年，浙江省一个县级市的收费项目超过1000项。根据一些财经专家估计，1997年全国各级政府预算外支出总额为7500-12000亿人民币，相当于当年地级市财政收入的1至1.5倍。政府预算外收入的扩大，造成了一系列的不良后果，如政府机构和官员腐败浪费现象普遍，企业和居民负担沉重，引起了强烈的社会不满。1998年，朱镕基总理宣布实施“行政事业性收费”，试图理顺和整顿行政收费体制，其中包括五项内容。第一，彻底清理现行各类收费，坚决取消明显不合理、公众反应不利的收费项目。根据分析，当时已经取消或即将取消的收费项目很可能超过当时收费项目的四分之一。第二，对大部分需要保留的收费项目进行“行政事业性收费”。从总体上看，改税的范围包括纳税人不能直接收益的项目和建设收费项目。第三，区别公益性和行政性两种收费，严格规范和区别学校、医院等公益性收费，必要时予以取消，保留项目与行政事业性收费脱钩，明确政府、公益性单位和社会公众的责任，严格界定收费项目，并引入市场机制，利用竞争来提高服务质量。第四，严格规范中介机构收费行为，这些机构包括审计、会计、评估、律师事务所等。过去，这些中介机构虽然以企业行为为主，但往往附属于行政机关，由于与政府的关系特殊，收费行为经常是不合理的。必须把这些中介机构推向市场，并且彻底与政府工作分开。第五，保留一些不能取消或不能改变的收费项目，作为政府规定的收费项目予以保留，主要包括四类：（1）依法收取登记证件和许可证费用；（2）法院对诉讼的指控；（3）出租车牌照等特许经营费用；（4）以污染企业为主要对象的环境保护费用。理顺和规范预算外收入的一个重要方面是农村税费改革，第四章对此进行了充分论述。到本世纪初，整顿和规范预算外收入的工作取得了成效，根据财务部的报告，中国政府预算外收入与预算外收入的比率创历史新高，为1：1，但到2000年，这一比率降到0.28：1。2001年，财务部对各预算单位改革收支分离，改革的重点是实行11收支分开，逐步取消预算外资金，实行预算控制。2002年，财政部规定全部部门预算外收入实行预算管理或财政专项账户管理，34个中央部门实现了这一目标。从2003年起，所有行政和机构收费以及罚没收入都应上缴到特别财政账户，这意味着预算外收入的终结。6.4.2进一步完善分税制根据政府间财政关系理论和国外实施分税制