2026年公路养护市场化改革实施方案

2026年公路养护市场化改革实施方案一、总则1.1编制目的为深入贯彻落实国家关于深化基础设施领域改革、推进治理体系和治理能力现代化的战略部署，适应新时代公路交通高质量发展的要求，破除传统养护管理体制机制障碍，激发市场活力，提升公路养护质量、效率与效益，特制定本实施方案。本方案旨在通过系统性、协同性、渐进式的市场化改革，构建政府主导、市场运作、社会参与、规范有序的现代化公路养护新格局，为经济社会发展和人民群众安全便捷出行提供更加坚实可靠的公路交通保障。1.2编制依据本方案依据以下法律法规、政策文件及相关标准规范编制：《中华人民共和国公路法》《中华人民共和国招标投标法》《中华人民共和国政府采购法》《国家公路网规划》交通运输部关于深化公路管理养护体制改革、推动公路养护市场化等相关指导意见国家关于分类推进事业单位改革、促进政府购买服务等系列政策文件公路养护相关技术标准、规范和定额1.3指导思想坚持以新发展理念为引领，以推动公路养护高质量发展为主题，以供给侧结构性改革为主线，遵循公路公益性基础设施属性，发挥市场在资源配置中的决定性作用，更好发挥政府作用。按照“政事分开、事企分开、管养分离”的原则，稳步推进公路养护市场化进程，建立健全权责清晰、主体多元、竞争有序、监管有力、保障到位的养护市场体系，全面提升公路网技术状况、运行安全水平和服务品质。1.4基本原则政府主导，市场运作：强化政府在规划、标准、监管、资金保障等方面的主导责任，同时积极引入市场竞争机制，通过购买服务、特许经营等方式，引导和规范市场主体参与养护作业。分类施策，稳步推进：根据公路行政等级、技术等级、交通流量、地域特点等因素，科学划分养护类别，采取差异化的市场化模式和推进路径，成熟一项、推出一项，确保改革平稳有序。公开公平，竞争择优：建立健全公开、公平、公正的养护市场准入和竞争机制，通过规范的招标采购程序，择优选择养护作业单位，保障市场健康有序发展。创新驱动，提质增效：鼓励技术创新、管理创新和模式创新，推广应用新技术、新材料、新工艺、新设备，推动公路养护向专业化、机械化、绿色化、智能化方向发展。强化监管，保障安全：建立健全覆盖事前、事中、事后的全过程、全链条监管体系，严格落实质量、安全、环保责任，确保养护作业规范、工程优质、运营安全。1.5总体目标到2026年底，基本建立覆盖全面、主体多元、竞争充分、监管有效的公路养护市场体系，市场化改革取得阶段性重要成果。具体目标包括：市场开放度显著提高：国省干线公路日常养护、小修保养市场化作业比例达到80%以上；高速公路养护工程（大中修、专项工程等）市场化率达到95%以上。鼓励具备条件的农村公路探索市场化养护模式。市场主体培育壮大：形成一批专业化程度高、技术装备先进、综合竞争力强的骨干养护企业。养护企业资质管理更加规范，市场结构趋于合理。运行机制更加健全：公路养护项目招标投标、政府采购、合同管理、信用评价、质量监督、计量支付等关键环节的制度体系基本完善，运行顺畅高效。监管体系有效构建：实现行业监管、社会监督、企业自律相结合，养护质量抽检指标合格率稳步提升，安全生产责任事故发生率持续下降。养护效能全面提升：公路技术状况指数（MQI）及分项指标保持优良水平，养护资金使用效益明显提高，公众出行满意度和获得感进一步增强。二、主要任务与实施路径2.1科学界定政府与市场边界清晰划分公路养护中属于政府职责范围的公共服务事项和适合通过市场化方式提供的作业服务项目。政府职责：主要包括养护发展规划与年度计划编制、养护标准规范制定、市场规则与监管政策制定、财政资金筹措与预算保障、养护质量安全监督、应急保障指挥、路产路权保护、信息服务等。市场化作业内容：主要包括路基、路面、桥隧、交通工程及沿线设施的日常巡查、保洁、小修保养、预防性养护、大中修工程、专项工程、应急抢险（部分辅助性、专业性作业）等具体的生产性、作业性、服务性活动。2.2培育与规范养护市场主体多措并举，培育充满活力、规范有序的养护市场供给主体。推进事企分开：加快推动公路系统内从事养护生产的经营性事业单位转企改制，使其成为独立核算、自主经营、自负盈亏的市场主体。改制企业可优先承担原辖养路段的养护任务，但须通过市场化方式获取。鼓励多元进入：打破区域和行业壁垒，鼓励具有相应资质和能力的国有、民营、混合所有制企业依法平等进入公路养护市场。支持施工、设计、咨询等关联企业拓展养护业务。引导专业发展：鼓励企业加大技术研发和设备投入，向“专精特新”方向发展，培育具备综合养护、智能检测、快速维修、绿色养护等专业特色的龙头企业。严格资质管理：完善公路养护作业单位资质标准和管理办法，强化动态核查和清出机制。将企业信用、履约能力、安全记录、技术创新等纳入资质管理考量。2.3完善市场化运行机制构建公开透明、竞争有序的市场化运行框架。规范采购程序：日常养护、小修保养等周期性服务，可采用公开招标、竞争性谈判、框架协议等方式，确定一定期限内的养护作业单位。大中修、专项工程等项目，严格按照《招标投标法》及其实施条例进行公开招标。应急抢险等特殊项目，可按国家有关规定执行。全面推行电子化招标投标和采购，提高效率，增强透明度。推行合同管理：制定并推广使用公路养护标准化合同范本，明确约定养护范围、技术标准、质量要求、工期、安全责任、环保要求、验收程序、计量支付、履约担保、违约责任等条款。强化合同刚性约束，严格按合同履约。创新组织模式：推广“日常养护+专项工程”打包招标模式，促进养护的连续性和系统性。探索基于绩效的养护合同（PBC），将支付与养护质量、路况水平提升效果等绩效指标挂钩。在具备条件的高速公路或重要国省道，稳妥探索设计施工总承包（EPC）、养护总承包等模式。研究试点全寿命周期养护承包模式，激励承包方从长远角度进行科学养护。2.4健全养护资金保障与激励约束机制建立稳定可持续、效率导向的资金保障体系。保障公共财政投入：各级人民政府应履行公路养护的公共财政保障责任，将公路养护资金纳入本级财政预算，并建立与养护任务、成本变化相适应的动态调整机制。中央和省级财政继续通过转移支付等方式对重点区域和农村公路养护给予支持。优化资金分配方式：改变单纯按里程或定额分配资金的方式，逐步加大与路况检测评价结果、养护绩效、交通安全改善等挂钩的激励性补助比重，引导资金投向最需要、效益最高的领域。拓展多元融资渠道：在依法合规、风险可控的前提下，探索利用养护收费权质押、资产证券化等方式盘活存量资产。鼓励社会资本通过政府与社会资本合作（PPP）等模式参与收费公路的养护投资和运营。强化资金使用监管：建立健全养护资金全过程预算绩效管理体系，加强审计监督，确保资金安全、规范、高效使用。2.5构建现代化监管体系实现从“管养一体”向“强监管、优服务”转变。完善标准规范体系：及时制修订公路养护技术标准、操作规程、质量检验评定标准、定额标准等，为市场化养护提供技术依据和计价基础。强化质量安全监管：推行监理咨询制度，对重要养护工程实施全过程监理。加强施工现场质量抽查和原材料抽检。运用自动化检测设备（如路况快速检测车、无人机、桥梁监测传感器等）进行客观化、数据化质量监控。严格落实安全生产责任制，强化风险分级管控和隐患排查治理。建立信用评价体系：建立健全覆盖所有养护市场主体的信用档案和评价制度。将投标行为、合同履约、工程质量、安全生产、农民工工资支付、环保措施等情况纳入信用评价，实施分级分类监管和联合奖惩。创新监管方式：运用互联网、大数据、物联网、人工智能等技术，建设或升级“智慧养护”监管平台，实现养护计划、招标采购、作业过程、质量检测、计量支付、信用管理等环节的信息化、可视化、智能化管理。加强社会监督：及时公开养护计划、招标信息、中标结果、质量评定结果等，畅通公众咨询、投诉举报渠道，主动接受社会监督和舆论监督。2.6妥善处理改革相关事宜确保改革平稳过渡，维护队伍稳定和社会和谐。人员安置保障：在事业单位养护作业部门转企改制中，依法依规制定并落实人员安置方案，保障职工合法权益。通过转岗培训、内部消化、协商解除合同等多种途径妥善安置职工。改制企业应依法承接并履行原事业单位的劳动合同关系。资产划转与管理：科学界定和评估划转资产，明确产权关系。养护机械设备、站场设施等经营性资产可依法划转至改制企业或通过市场化方式配置。非经营性资产及路产等由管理部门继续持有和管理。稳定养护衔接：在市场化改革过渡期，周密制定养护工作衔接方案，明确新旧模式转换的时间节点和责任主体，确保养护工作不断档、不降标，路况水平不下降。三、重点领域改革部署3.1高速公路养护市场化高速公路养护全面深化市场化改革，发挥示范引领作用。全面推行市场化：除涉及核心安全管控的应急指挥调度外，所有日常养护、维修工程、专项工程等一律通过市场化方式选择专业队伍实施。鼓励省级交通集团或高速公路公司将其养护业务剥离，成立独立核算的养护子公司参与市场竞争。推广集约化、专业化养护：以路网或片区为单位，整合养护资源，进行规模化、集约化招标，吸引大型专业化养护企业。大力推广预防性养护和快速养护技术。强化运营期监管：高速公路经营管理单位作为业主方，负责履行合同管理、质量安全监督和支付责任。行业主管部门加强对经营管理单位履职情况和养护市场行为的监管。3.2普通国省干线公路养护市场化国省干线公路作为改革的主力战场，积极稳妥扩大市场化范围。区分层次推进：交通量大、技术等级高的国省道重点路段，率先实现日常养护和小修保养市场化全覆盖。其他路段根据实际情况，因地制宜、分步实施。创新区域化养护模式：以县级或市级区域为单位，将辖区内国省道养护任务打包，通过公开竞争方式选择一家或多家养护企业承担，实现规模效应和资源优化配置。探索“一体化”养护：鼓励将国省道与沿线重要县乡道的养护任务进行捆绑招标，或由同一家市场主体实施，提升区域路网整体养护效率。3.3农村公路养护市场化探索根据农村公路特点，积极探索符合实际的市场化路径。分类引导参与：对于交通量较大、技术等级较高的县道和重要乡道，鼓励通过政府购买服务方式，引入专业队伍进行养护。对于村道，可推广“专群结合”模式，专业性较强的技术工作市场化，日常保洁、零星维护等可结合公益性岗位、以工代赈等方式由沿线群众参与。推广片区化委托：以乡镇或几个相邻乡镇为片区，将农村公路养护任务委托给一家具备能力的企业或社会组织统一实施。强化县级政府主体责任：县级人民政府是农村公路养护的责任主体，应建立健全“县有所、乡有站、村有员”的养护管理体系，并负责组织推动市场化探索，加强资金筹措和监管。四、实施步骤与时间安排改革实施分为三个阶段，自方案印发之日起至2026年底。4.1第一阶段：动员部署与试点先行（方案印发后6个月内）成立省、市、县各级公路养护市场化改革领导小组和工作专班，明确职责分工。开展全方位政策宣传和人员培训，统一思想认识。各地市制定本地具体实施方案和配套细则。在全省范围内选择不同区域、不同路段的代表性项目，开展日常养护、小修保养、专项工程等市场化试点。启动养护企业资质标准修订、信用评价办法制定、标准合同范本编制等基础工作。4.2第二阶段：全面铺开与制度构建（第7个月至2025年底）在总结试点经验基础上，修订完善各项配套制度。全面推开国省干线公路日常养护和小修保养市场化。高速公路养护工程市场化全面规范运行。基本完成省内公路系统养护生产类事业单位的改革工作。“智慧养护”监管平台初步建成并投入试运行。养护市场信用评价体系开始应用。4.3第三阶段：深化完善与总结评估（2026年全年）市场化运行机制全面落地，各项制度衔接顺畅。养护市场更加开放活跃，市场主体结构优化。监管体系高效运转，养护质量与安全水平显著提升。对全省改革成效进行全面总结评估，量化分析目标完成情况。研究部署“后改革时期”的深化发展和长效机制建设。五、保障措施5.1加强组织领导成立由省政府分管领导牵头，交通运输、发展改革、财政、人力资源社会保障、国资、市场监管等部门组成的省级公路养护市场化改革领导小组，负责统筹协调、整体推进和督促落实。领导小组办公室设在省交通运输厅，承担日常工作。各市、县人民政府成立相应领导机构，压实主体责任。5.2强化部门协同交通运输部门负责改革的具体组织实施和行业监管；财政部门负责落实和保障养护资金，指导政府购买服务预算管理；人力资源社会保障部门指导做好改革中的人员安置和权益保障；国资部门指导相关国有企业改革和资产监管；市场监管部门负责养护市场主体的登记注册及反垄断、反不正当竞争监管。各部门要各司其职，密切配合，形成改革合力。5.3完善配套政策加快出台或修订以下关键配套政策：《公路养护作业单位资质管理办法》《公路养护市场信用评价管理办法》《公路养护工程招标投标管理办法》《公路养护标准化合同范本》《公路养护预算编制办法及