《特种设备风险评价与管控（征求意见稿）》编制说明

上海市地方标准《特种设备风险评估及管控》编制说明一、背景情况（一）任务来源2025年6月，上海市市场监督管理局组织上海市特种设备监督检验技术研究院、华东理工大学、上海市金山区特种设备管等单位共同申报了上海市地方标准《重点特种设备判定导则》。同年8月该地方标准获批立项，并纳入2025年度第一批上海市地方标准制修订项目计划（《上海市市场监督管理局关于下达2025年度第一批上海市地方标准制修订项目计划的通知》（沪市监标准20250203号）。本标准提出单位为上海市市场监督管理局，归口单位为上海市特种设备标准化技术委员会，由上海市特种设备监督检验技术研究院联合华东理工大学、上海市金山区特种设备管理协会、相关区市场监督管理局、行业协会、以及特种设备使用单位等多家单位共同成立了《特种设备区域风险评价导则》制定编制组，开展此项工作。（二）必要性和意义超大城市作为国家或地区的政治、经济、文化、交通、科技等中心，其内部人流、物流、信息流、资金流等要素高度聚集，任何自然灾害、生产事故、公共卫生、社会安全等突发事件导致的公共安全事件都极易造成难以估量的损失，并且容易产生放大效应，进而带来极为恶劣的负面影响。作为超大城市安全中的一个重要环节——特种设备安全，其能否安全平稳运行直接影响本市的经济安全和社会的稳定。随着经济的发展，我市特种设备数量迅速增加，截至2024年底，全市办理使用登记的特种设备总量达795476台（套），其中在用特种设备704901台（套），同比增长7.31%。在用设备中，锅炉4188台、压力容器（不含气瓶）160820台、电梯349620台、起重机械71135台、场（厂）内专用机动车辆118892辆、客运索道5条和大型游乐设施241台（套），另有各类气瓶约463万只（不含长期未流通的）和压力管道约1.6万千米。全市特种设备使用单位为7万余家，特种设备作业人员和安全管理人员持证数431946张。特种设备安全虽然总体可控，但是事故时有发生，安全形势依然严峻，因此如何进一步推动企业落实主体责任，提高政府监管效能，提升安全管理水平，遏制重特大安全事故的发生是摆在我们面前的一个重大课题。2016年10月国务院安委会办公室颁布《国务院安委会办公室关于实施制重特大事故工作指南构建双重预防机制的意见》，明确提出“安全生产监督管理部门要协调有关部门制定完善安全风险分级管控和隐患排查治理的通用标准规范”，上海市市场监督管理局组织华东理工大学、上海市特种设备监督检验技术研究院等单位组成专家组，开展专项研究，首批制定完成了双重预防工作体系的7个地方标准，并于2019年8月15日起由上海市市场监督管理局颁布实施。此后，于2023年和2024分别又颁布实施了2个相关的地方标准。双重预防机制作为近年来政府部门推动的一项先进的安全管理理念和方法，是实现特种设备安全的一个重要手段。自2019年双重预防系列标准颁布实施以来，上海市的双重预防工作取得了丰硕的成果。截至到2025年7月1日，全市累计共76754家使用单位开展了双重预防工作，开展隐患排查次数10808583次，排查设备112632499台次，发现隐患105560条。在双重预防工作推进中，如何辨识风险、评估风险并实施风险分级管控是双重预防工作的一个重要环节。本标准在在充分吸收双重预防实践工作中的经验和教训的基础上，对原有的三个特种设备风险相关的地标标准进行了系统的整合和和优化。本标准制订的法理依据主要来源自《中华人民共和国安全生产法》、《中华人民共和国特种设备安全法》、《国务院安委会办公室关于实施遏制重特大事故工作指南构建双重预防机制的意见》（安委办〔2016〕11号）和《质检总局关于印发的通知》（国质检特〔2016〕91号）、《上海市人民政府关于进一步加强城市安全风险防控的意见》（沪府发〔2021〕3号）等有关文件要求。通过制定本标准，一是有助于推动特种设备风险预控，关口前移，有效防范系统性、区域性风险，遏制特种设备重特大事故的发生，保障特大城市安全运行；二是有助于企业实现特种设备风险的精准管控，明确管理重点，有针对性地加强重点设备的管理、提高隐患排查频次，压缩事故隐患的存在空间；三是有助于监管部门明确监管重点，有效优化特种设备安全监管的力量配置。二、编制原则1.系统性本标准适用于设备风险辨识、评估和管控，同时也在全面分析特种设备区域风险的影响因素的基础上，提出了系统特种设备区域的评估方法，既可以为特种设备使用单位开展特种设备风险辨识、分析、评估和分级管控提供依据，同时也为政府监管部门开展区域风险评估，加强区域风险管控提供依据。2.先进性风险管理是当前国内正大力推行的先进安全管理理念，同时也是特种设备安全管理的发展方向。在充分调研上海市特种设备风险状况的基础上，提出了基于风险的重点特种设备判定方法，为相关单位开展特种设备分级分类管理提供依据，有效提升特种设备安全管理水平，符合城市安全发展趋势。3.适用性本标准所确定的技术方法要符合我市实际情况，判定指标要确保科学合理和可操作性。结合试点应用成果，对关键处理环节和关键节点的描述尽可能清晰准确，细化关键处理环节的处理技术，明确要求。4.科学性应严格依据标准制定要求，采取科学的方法和程序，对特种设备事故数据进行分析，并开展大量的调研工作，保证数据的准确性和定额值的科学性。三、起草过程2025年7月，上海市市场监督管理局组织上海市特种设备监督检验技术研究院、华东理工大学、相关区市场监管局、行业协会以及特种设备使用单位的专家对制定上海市地方标准《特种设备风险和管控》的重要性、主要框架内容、标准编写原则等问题进行了讨论。大家对该项目的重要性给予了充分的肯定，并对项目的实施提出了建设性的建议，同时成立了《特种设备风险和管控》编写组。2022年8月上旬，编写组分别走访了部分区局、特种设备使用单位，深入调研在当前特种设备安全监察、使用管理中存在的问题，征询了行业专家、企业管理人员及检察人员在双重预防工作中推动和实施中的经验、教训和建议，此基础上，编写组各成员对原有的三个特种设备风险相关的地方标准进行了系统的整合和优化，形成了《特种设备风险和管控》工作组讨论稿，并对初稿采取相互审阅、讨论的方式进行修改和完善，各位专家通过电子邮件、微信交流、当面交流、会议交流等方式多次召开了讨论会，对标准中的每个争议点都逐一讨论、排除异议，形成共识，形成了《重点特种设备判定导则》征求意见稿，并同时组织本市特种设备监管部门、使用单位以及检验检测单位相关专家对征求意见稿进行了研讨。2025年8月中旬，编制组根据专家提出的意见建议进行了修改完善，并于2025年8月底，在上海市市场监督管理局网站向社会各界公示，征集各方意见。经1个月的意见征求，发送"征求意见稿"的单位数XX个，收到"征求意见稿"后，回函并有建议或意见的单位数XX个。对于提出的意见采纳XX项，未采纳XX项。2025年XX月XX日，上海市市场监督管理局主持召开了上海市地方标准《特种设备风险和管控》审定会，专家组听取了标准起草单位关于标准制定情况和主要内容的说明，并对标准送审稿进行了逐条审议。专家组一致同意该标准通过审定，建议标准起草单位按专家组的意见，对标准送审稿做进一步修改和完善，形成标准报批稿，报请上海市市场监督管理局批准发布。四、标准的主要技术内容（一）方法和技术路线1.设备风险风险评估风险辨识、评估是特种设备风险分级管控的重要环节，其过程比较专业和复杂，主要体现在：一是特种设备风险评估专业涉及面广，主要涉及化工工艺、材料、机械、电气、结构、液压、安全、管理等专业知识；二是风险评估需要考虑的因素众多，包括设备本体、安全附件、人员使用操作、使用环境以及企业的管理水平等，涉及到特种设备的设计、制造、按照、改造、修理、使用、检验检测、报废等全生命周期的各个环节。三是风险评估结果的准确性受到社会认知水平、评估人员的专业背景、经验等因素的影响。鉴于特种设备风险评估的专业性和复杂性，本标准从特种设备的特点以及事故发生情况出发，指导企业从设备本体、部件及部位以及作业环节开展风险源辨识，并从“人、机、环、管”四个方面开展风险分析，同时为了保证企业更好的做好风险辨识、分析工作，本标准制定了《特种设备常见风险事件及典型管控措施》供企业参考。2.区域风险特种设备区域风险的高低既取决于区域内特种设备的特点、数量、安全状况等因素，同时也受到企业的特种设备安全管理水平、重视程度和人员素质等因素以及属地政府监管部门监管策略、监管方法和监管能力的因素的影响，根据以上分析结果，形成特种设备区域风险的一级指标，包括特种设备指标、特种设备管理指标和特种设备监管指标，并对三个一级指标进行了进一步细化，形成了特种设备区域风险的指标体系。同时，考虑到不同的指标对于特种设备区域风险由不同的影响，因此对于不同的指标根据风险特征和特点，设置了不同的权重，从而最终获得特种设备的区域风险等级。（二）制订依据GB/T26610（所有部分）承压设备系统基于风险的检验实施导则GB30871危险化学品企业特殊作业安全规范GB36894危险化学品生产装置和储存设施风险基准GB45067特种设备重大事故隐患判定准则DB31/T1185特种设备双重预防体系要求（三）标准内容本标准主要包括范围、规范性引用文件、术语和定义、设备风险及管控、区域风险评价。范围部分规定了本标准的适用范围。规范性引用文件是本定标准编制过程中引用的相关技术文件。术语和定义部分规定了本标准中涉及到的相关术语以及术语的定义。设备风险及管控部分规定了特种设备风险分级管控的基本要求、机构设置及职责要求、风险分级管控的程序及内容、风险告知、持续改进和档案管理。区域风险评价部分规定了区域风险指标体系、特种设备指标 安全管理指标、安全监管指标和持续改进。附录内容包含特种设备清单、作业清单、风险分级管控清单、特种设备常见风险事件分析及典型管控措施和风险辨识方法三个资料性附录以及评价指标的推荐权重表和区域风险评价指标计算两个规范性附录。（四）设备风险分级管控1.特种设备在企业安全管理、检验检测、政府监管等方面基本一般按照单台（套）的模式进行，因此标准中规定了风险辨识主要侧重于设备本体和部件部位，同时，特种设备作业（如开停车、检维修等）是事故发生的主要环节，虽然这些事故发生后并不一定属于特种设备事故，但是从风险辨识、分析的完整性来讲，仍旧把对作业环节的风险分析纳入特种设备风险分级管控中。2.风险评估方法很多，有定性的、有定量的，不同的评估方法在评估总体思路上基本一致，即基本都是根据事故发生的可能性和事故后果来确定，但是不同方法有不同的特点、应用范围和场合，对于同一个风险源，用不同的评估方法可能会得出不同的结果。此外，由于国内大部分企业刚刚开始接触风险评估技术，因此现阶段不宜采用很复杂的评估方法，故本标准中直接推荐采用风险矩阵评估法。考虑到有些企业自己有一套成熟的风险评估技术和方法，因此，标准中规定企业也可以根据自身的实际情况自行确定风险评估方法。3.特种设备风险分级管控工作推动中，要想能够顺利推进和实施，很重要的一个因素就是要得到单位负责人的重视和支持，根据以往推动实施的经验，只要一个单位的领导重视这项工作，那么这项工作推进就会事半功倍，反之，常会出现无疾而终的现象，因此本标准明确了风险分级管控的第一责任人是企业主要负责人。同时，由于此项工作是保证特种设备安全运行的重要抓手和手段，是一项需要长期持续开展的工作，因此在本标准中也明确了建章立制的要求，通过制度来保证这项工作的持续性和有效性。（五）区域风险评价1.本标准中规定的区域风险评价指标体系共设有三个一级指标，每个一级指标下面设有2个二级指标。设备风险的确定方法是首先确定一个基础风险值，然后在基础风险值的基础上根据特种设备的具体情况，对风险值进行修正，一般来说设备参数越高、安全状况越差，则计算得到的设备风险值越高。由于承压类和机电类设备事故发生数量不一样，因此确定基础风险值时统计的周期也不一样，机电类特种设备事故统计时段3年，承压类特种设备事故统计时段10年。基础风险值也不是固定不变，根据每年事故情况动态调整。2.对于安全管理指标，主要依据《特种设备安全管理评价导则》的评价结果进行，为保证结果的真实可靠，规定了重点单位应以复核的结果为准，一般企业可采信自评结果。考虑到每个街镇情况不一样，标准中规定了当区域内重点企业较少时的处理方法。3.一般来说，区域内监管部门监管策略正确、监管能力强、监管措施得当，则辖区内特种设备风险会小一些，而政府对特种设备安全监管的考核结果，一定程度上反映了区域内特种设备安全监管的水平，因此在确定监管指标值时直接引用每年上海市局对区局的考核结果。此外，特种设备检验数据时比较客观的数据，此数据也直接反映了区域风险的情况。五、重大分歧意见的处理结果及理由本标准进行意见征询和专家咨询会，无重大分歧意见。六、与国内外同类标准技术内容的对比情况经检索，国内外未见同类标准。七、与有关法律、行政法规及相关标准的关系本标准涉及的特种设备，以及特种设备的安全管理和安全监管工作均遵循《中华人民共和国特种设备安全法》、《特种设备使用管理规则》等法律法规的要求。作为上海