加强基层社区行政管理的对策研究

加强基层社区行政管理的对策研究摘要目前，我国的基层社区行政管理不统一，在一定程度上影响基层社区的发展步伐。把那些不适应行政管理关系，不适应基层社区体制改革要求的问题进一步理顺，解决好相关问题，才能促进基层社区事业健康发展。对当前国内外城市社区管理相关的研究理论进行研究，并在此基础上对国外采用的社区管理模式进行归纳总结，得出我国城市社区管理的发展态势，以此有助于我国社区管理机制得到进一步完善和发展。本文针对基层社区管理的现状进行研究。分析了基层社区管理建设中存在的问题和问题产生的原因，介绍了国内外社区管理的模式及对基层社区管理的启示。最后，在构建社区管理的理念、网络和行政组织框架、提升治理能力等方面，提出了解决基层社区管理问题的主要对策。关键词：社区管理对策

目录1.前言 51.1研究背景 51.2理论依据 51.3国外社会管理方式 52.基层社区行政管理现状 62.1基层社区管理机构的组织框架设计 72.2社区行政管理的方式 73.基层社区管理存在的主要问题 83.1社区参与主体缺乏广泛性 83.2社区管理行政化. 83.3社区管理三主体角色定位混乱 84.解决基层社区管理问题的主要对策 94.1构建社区治理的新理念 94.2努力从管理转变到治理 104.3构建政治国家与公民社会愿合作的社会治理机制 114.4坚持中国模式，完善基层治理体制。 125.结论 12后记 错误!未定义书签。参考文献 错误!未定义书签。1.前言1.1研究背景从最近这些年来看，我国相关政府部门及基层社区系统的干部职员都认真学习并且积极践行落实科学发展观，积极践行可持续发展战略，在社区管理实践中取得了可喜成绩[1]。但是，置身于国家拉动内需基层社区大上的大好形势中，置身于城市开发开放和统筹三个层面的协调发展中，置身于社会主义基层社区建设[2]。要走在全国前列的紧迫要求中，置身于基层社区一体化的必然趋势中，与科学发展观的要求相比，我国的基层社区行政管理不统一的问题还不完全适应基层社区体制改革的要求，在一定程度上影响基层社区的发展步伐[3]。目前国内的基层社区体制改革已经列上日程，我们也要未雨绸缪抓紧时间，着手前期的准备工作。把那些不适应行政管理关系，不适应基层社区体制改革要求的问题进一步理顺，并下大力量研究好、解决好相关问题，为促进基层社区事业又好又快发展，提供有力的体制机制保证。1.2理论依据对国家治理来说，社区管理体系的成熟与否是关键因素，如果一个国家想要取得更加完善的发展，那么其成熟的社区管理体制建立是必要的[4]。就当前来看，我国在相关领域还未取得成熟发展，社区管理的模式仅仅只在部分地区得到推行，没有得到广泛使用。但是，从法律角度来看，我国在社区管理方面进行的法律制度建设是发展相对成熟的，目前已经建立起符合我国市场经济发展的社区管理制度，对社区建设来说，法律约束所起到的作用是十分重要的。从国外开展的政府变革情况来看，其主要贡献是推动了相关治理理论的完善和进一步发展。从治理理念的内容和性质来看，当代践行的治理理念和以往的统治理念存在较大区别，就当前践行的治理理念来看，其开展的社区管理根据是相关法律法规，关于社区资源开发上存在的问题通过政府或者法律进行协调[5]。目前西方许多发达国家都建立了完善的社区管理制度，建立配套的开发维护模式，并对相关法律法规的完善和健全。1.3国外社会管理方式本节主要对国外一些主流社区采取的管理模式进行了相对详细的阐述和分析，我国当前展开的研究主要和政府放权状况相关，其主要包括下述六个种类，分别是行政主导类、议行分离类、权力开放类、组织推动类、社工推动类以及义工推动类[6]。1.3.1行政主导型采取行政主导类型的国家主要有新加坡、德国等国家。从具体内容来看，这些国家在社区管理上受到的政府干涉相对较强，该社区管理类型的主要影响因素是行政因素，因此在自治发展上取得的发展较为缓慢。本文选取新加坡作为分析对象，新加坡是一个多元化文化并存的国家，在此背景之下，其政府的工作重点是加强社会团结，提高其融合度，新加坡的社会经济发展成熟度较高，近些年来，政府实行了公共组屋的管理政策和计划，为社区管理模式的创新和发展提供了动力[7]。因此，新加坡针对社区管理建立的组织体系行政特征较为显著。从整个国家管理机构设置来看，包括社会发展、体育部等专职机构，此外还包括社区发展理事会等机构。在每个社区发展理事会下辖了居民委员会等提供基层社会管理职能的机构。1.3.2议行分离型实行议行分离型的国家主要包括澳大利亚等国家。在该制度管理模式下，社区自治和社区服二者之间是互相分离的，之所以采取该社区管理模式，主要原因是人口基数较低，简单的社区管理模式与之较为符合[8]。使用该制度，居民的意见能够较直接地向政府反映，建立高效的社区管理机制。澳大利亚施行的国家管理制度是联邦制，具体来看，其采取的社区组织体系主要包括联邦、州、市三级，市政府的管理权限限于当地，能够直接和居民进行联系。而新西兰的国家管理制度是议会制，包括中央、地区、市政府三个层级。这两种类型的社区管理模式都设立了专职机构，并且都有民间自发设立的服务组织。1.3.3权力开放型从具体内涵来看，在权力开放型的社区管理模式下，社区掌握的权力不是集中的，从机构设立来看，由于权力的开放程度较大，在社区中将会生成许多独立的权力集中点。实行该类型制度的国家主要包括日本、台湾等[9]。日本采取这种社区管理模式的时间相对较长，在上世纪就步入逐步发展的阶段，其早期是发挥辅助职能，为末端组织町内会提供相应的服务，和我国实行的街道办存在较多共同点；发展到后工业化阶段，町内会增加了一项自治职能，此时，日本实行的社会管理体制得到进一步的完善和创新，并且注入了较强的政治背景。从行政管理体制来看，日本主管社区工作的是自省政府，社区管理包括多个层级，并且管理内容十分繁杂，包括基层政府地域中心、町内会等机构，此外还包含社区民间组织、企业等管理主体。2.基层社区行政管理现状就我国现行采取的社区管理情况来看，市级政府主要设立的是街道办事处，其职能是对群众自治组织提供指导性工作，即帮助社区居委会的工作展开。但是，这种制度存在很多不足，比如权责不一、职工数量较少、资金缺乏等问题，在很大情况下难以完成政府下发工作，却承担了大量政府职能工作和难度较大的任务[10]。由于居委会经费及相关财政支出来源于政府部门，导致居委会没有独立职能，群众自治效果不佳。在我国社会经济的发展带动下，我国的社区该内涵逐日丰盈起来，社区居委会面临的挑战不断增加，当前施行的管理体制越来越难满足其发展需要。2.1基层社区管理机构的组织框架设计2.1.1社区居民会议社区居民会议具有城市居民自治的职能，其职权主要包括：审议居民委员会工作报告；选举社区居民委员会；制定社区居民公约等等。除此之外，社区居民会议在成员任用上具有撤换和补选的独立权利。要想召开社区居民会议，需要满足的条件是有18周岁以上的居民、或代表超过半数出席。会议决议的通过条件是出席人数一半以上通过。社区居民委员会的工作是对承担工作进行报告。会议主持人是社区居民委员会，具体条件是有超过20%的18周岁居民、超过20%的户或30%的居民小组提议[11-12]。和全体居民利益效果的问题需要经过居民会议讨论得出最终决定。2.1.2社区党组织社区党组织的设立依据是《中国共产党章程》,其本质是中国共产党的基层组织，其组织对象是全体社区党员。依据党章的具体内容规定,社区党组织的成立条件是社区党员人数满足相应条件。总支成员的选举依据是社区党员满足选举条件，符合通过条件。其主要职责包括:宣传、贯彻党的路线等、支持社区居民委员会依法自治;加强党组织自身建设,发挥党员锋模范作用等等。2.1.3社区协商议事会从社区管理来看，社区议事协商会是加强社区管理的主要组织，其主要职能是收集相关的居民意见，对其进行反馈，这是帮助促进社区居民、单位沟通的重要途径。居民在议事协商过程中的意见建议是街道、社区决策的重要依据，社区应将议事协商事项处理结果向居民及时反馈[13]。社区居民代表大会等机构的主要职能是执行社区决策，而社区议事协商会议执行的职能主要是协商事务。议事协商会议的协商内容主要包括和社区建设、管理相关的事务，主要是对社区建设过程中面临的一些挑战和问题进行相关对策方案探讨；并对影响社区管理、有序高效发展的原因进行分析，并提出具有针对性的解决对策，以此帮助保障居民拥有的一切合法权益；推动社会资源的合理利用和分析，建立有序的社会发展环境；除此之外，还能够帮助加强社区居委会和社区单位、居民之间的联系。2.2社区行政管理的方式就当前来看，我国采取的社区管理模式主要包括下述三种类型，分别是行政主导型、议行分离型和权力开放型三种类型，从内容、性质和作用来看，上述三种类型的管理模式存在较多共同点，但同时也存在较多区别，比如组织结构、职能内容和相关践行机制等方面，国外许多国家实行的社区管理制度和我国存在较大区别。其一，以行政主导类型为例，选取上海作为分析对象，街道办的管理权力主要是借助大部制得以实行和拓展的；其二，以哈尔滨为分析对象，可看出其行政力量在社区管理上占据较大比重，其主要手段是设立管理部门。其三，就议行分离类型来看，我国实行该管理模式的主要城市是北京，社区服务被归纳在社区工作站之下，社区居委会的职能不是集中的，而是分离的，此外新设了网格自治体系等内容，目的是帮助加强居民自治[14]。其四，权力开放型，该类型下较为显著的特征表现市为非营利组织等组织的参与。3.基层社区管理存在的主要问题3.1社区参与主体缺乏广泛性社区指的是在一定地域内各种类型的社会关系和社会活动发生的集合，每个人的生活方式都是不一样的，由此组成了既独立又互相融合的社会群体。就当前社区管理的发展现状来看，社区参与问题主要表现为参与群体类型较少，主要是一老一低一少等群体，中青年人的参与频次很少;其二，参与程度不深，并且所要达到的目标层级是相对较低的，在一般情况下，仅仅参与社区的娱乐性活动，而不参加决策、监督等涉及实际权力的活动。从具体原因来看，主要包括下述两个原因，第一，客观性因素产生的约束，具体表现为:行政力量干涉过多，对社区整合作用产生了不利影响，单位制的施行使得居委会难以有效自治功能，行政管制的存在时间较长，导致居民依赖度过高，并且其参与途径相对较少，很难给社区居民提供良好的制度保障，不利于社区参与纵深发展。其三，社区工作专业人才队伍缺乏，年龄差异相对较大，高龄人员的想法相对比较传统，其社区事务的参与性积极性相对较低，不利于社区管理模式的效果发挥。而动员型的参与机制限制了居民社区参与的积极性。其四，人们的主观参与意识不强，主要表现为:人们关于公德伦理认识的普遍缺失，因此，公共意识很难得到普及，从而形成了参与期望和现实二者之间的较大落差，削弱了社区居民的参与积极性。3.2社区管理行政化.作为“自治组织”，引导居民进行自治是其存在的价值和目的。政府的作用则是对社区进行“宏观调控”，站在宏观的角度对社区的建设作出规划和设计。不过，实际的社区管理过程中，政府和居民自治组织的角色存在一定程度的偏差，政府的职能从“宏观调控”变为“全面管理”，居民自治组织成为政府的下属机构，行动受政府行政命令的干预。社区自治章程的制定方式由原本的居民自治协商，变为由街道办全权负责。街道对社区的掌控度非常高，社区的干部任免、资金来源和考核评估都由街道负责，社区成为街道行政责任和意志偏好的承担者。社区因此需要制作更多的台账、报表，承担更多了创建活动、考核和盖章任务。3.3社区管理三主体角色定位混乱我国负责社区管理工作的主体主要有三个，它们分别是居民委员会、物业公司和业主委员会。作为基层群众自治组织，居民委员会在实际管理过程中所行驶的权利和承担的职责具有一定行政性。居委会的委员产生经费来源、办公用房、工作任务、委员生活补贴等方面也存在以上问题。该情况导致上级行政部门下派给社区的指标和任务，已经超过社区能够承受的极限。且社区的权利有限，所有承担的职责却较为繁重。作为公共服务的提供者，物业的缺陷在于其对自己的角色定位存在偏差。物业公司与业主之间的关系是平等的，但事实上，多数物业公司拥有高于业主的权力，以至于很多业主的合法权益无法及时实现。这种情况的出现，主要是因为物业和业主之间存在的权力不对称性。物业和业主间的关系也因为该情况的存在而处于敌对状态。业主委员会存在的主要问题是其对于自身角色定位缺乏足够清晰的认知。从势力强弱的角度比较三个社区管理主体，会发现业主委员会是最为弱势的。根据调查数据，社区居民对于业主委员会的满意度在逐步下降。业主委员会的工作难点主要集中在以下五个方面，分别是业主委员会司法维权难、对业主委员会及其成员监督难、业主委员会筹建难、业主委员会正常运作难和业主大会召开难。以上困境让业主委员会处于较为尴尬的状态。出现以上问题的原因，主要在于业主委员会在实际运行过程中并没有彻底贯彻居民自治原则。居民委员会、物业公司和业主委员会三个社区管理主体在实施管理行为时，面临着不同的困境，管理社区的效果也都差强人意。造成该问题的主要原因主要因为三主体没有明确界定其权力与责任的关系，导致其对自身角色定位认识模糊。三主体之间矛盾较多，彼此抵触感和不信任感较强，缺乏完善的监督制衡机制，导致社区管理一直处在较为混乱的状态。4.解决基层社区管理问题的主要对策4.1构建社区治理的新理念社区治理是一种新型的社区管理模式，是指政府权力机关、驻社区企业、社区社会组织、居民等不同行为主体，为了社区的公共利益和社区发展的需要，优化资源配置，共同解决社区中存在的问题，满足不同行为主体的正当需要，并形成规范化的社区治理机制。社区治理强调多中心模式，是社区内不同行动主体之间加强合作、协同处理社区事务，多元主体共同参与的治理;社区治理还致力于社区治理机制的建立，通过社区内不同行动主体协商谈判、协调互动，形成社区治理的规范性秩序，并在规范性秩序的制约下对与居民个人和生活息息相关的事务进行有效率、有效果的共管，促进社区经济社会的发展，让社区成员享有更高质量的福利。4.1.1重视公民教育，造就新型社会主义合格公民公民教育由以下几个方面组成，它们分别是公民参与技能、公民知识、公民道德以及公民价值。公民教育活动的实施和推广，能够增强公民对国家的认同感和对社会的责任感，提升其法治意识、民主素质和道德层次，帮助其更为清晰的了解我国社会整体的运行模式和政治架构。提高公民参与社会活动的热情，引导更多公民参与到国家的精神文明、物质文明和政治文明建设中来。为社区共同体意识提供良好的发育环境，从而增强社区居民的凝聚力，提高民众的向心力，强化其对于国家的归属感。最近一段时间，社会的关注点的愈加聚焦于由各种人性冷漠引发出的社会现象，同种情况也出现在社区管理中。仅仅将该情况解释为经济发展的必然结果，显然并不可取。我们应该利用个人的能动性，将事情导向积极的方向，用具有力量感的文化建设行为，控制集体冷漠现象让其不会愈演愈烈。社区管理工作的目的在于营造家庭或单位的集体氛围，居民的凝聚力、向心力和归属感都需要在拥有集体氛围的环境中培养。所以社区管理者所有工作指向的目标只有一个，那就是让社区拥有单位或家庭氛围，生活在社区中的居民之间拥有较为稳定的感情链接，彼此愿意进行互帮互助，在理想和意志方面拥有广泛的共同点。4.1.2积极推动社区民主自治活动在城市基层管理中，居民自治作为管理的组成部分，其重要性不言而喻。社区是城市管理措施的重要承载者，社区在城市管理过程中能否完全发挥自身作用，取决于居民能否主动参与社区管理，以及居民能否约束自身行为。一是构建科学完整的社区治理结构，将社区党组织作为社区治理结构的核心，由社区居民承担社区治理的主体责任，驻区单位和社区社会组织共同参与社区治理。加大力度推动社区服务型党组织的建设进程，让在职党员主动深入社区为群众提供服务，建立直接联系群众制度和党员领导干部联系村（居）制度。二是对民主监督制度、民主决策、民主选举、民主管理等制度进行优化，引导居民积极参与社区管理，并在参与管理的过程中自觉遵守秩序。以多种方式开展民主决策会议，善用居民听证会、居民议事会、网格家常会等形式。民主监督需要将民主评议和村（居）务公开作为监督活动的主要内容。民主管理则要将自我服务、自我管理和自我教育作为进行管理活动的目的所在。全方位推动和引导居民自治向程序化、制度化和规范化的方向发展。三是为居民自治提供更加多元化的实施载体和实现途径，通过社团自治、院落（楼宇、门栋）自治、业主自治等形式灵活实施居民自治。对物业服务企业、社区党组织、业主委员会和社区居民自治组织间的协调制度进行优化。社区居民自治组织对物业服务企业和业主委员会的监督力度和指导质量也需要进行强化和提高。四是大力推进社工人才专业化建设，鼓励社区组织吸收专业社工人才，提高专业社工在社区组织中的人数占比。促进社区工作专业化进程，将专业的社区工作技术、知识和理念融入到实际的社区工作中去。五是加强信息公开，提高居民满意度。结合社区工作热点，定期更新宣传栏内容，做到情况第一时间向居民公开。同时为了填补信息覆盖盲区，社区门户网站及时发布信息、提供服务、搭建社区与社会广大群众互动交流平台，对社区重大活动，社区安全注意事项以及社区实施项目工程意见征询、推进情况等进行通报。良好的信息畅通环境，有效提升了社区居民参与自治的意识和能力，同时也增加了大家对社区的信任度和工作认可度。4.2努力从管理转变到治理简单来说，就是“社区是我家，发展靠大家”。“管理”与“治理”单从文字上看区别不大，但是其含义存在巨大差异。从国家治理的角度来说，从“管理”到“治理”意味着我国的治国理念发生了巨大的变化，反映出我党的执政理念得到了优化和提升，党治国方略的类型发生了根本性的转变。国家治理和社会治理需要在城市社区治理的基础上进行，，从“管理”到“治理”的变化也同样发生在城市社区治理中。随着现代社会向前发展，治理主体会愈加趋向多元化，我国城市社区治理也需遵循此规律。城市社区中各种问题层出不清，政府已经无法在仅依靠自身的情况下将所有问题解决。且治理主体的单一易激化社会矛盾。所以“党委领导、政府负责、社会协同、公众参与”已经成为社区治理的新趋势，4.3构建政治国家与公民社会愿合作的社会治理机制市场经济的不断发展，让社会组织、公民与政府间的地位对比愈加平等化，因此让官本位意识远离社区治理工作，将主观专断的思维模式转变为对话共识的思维模式是十分必要的。公民的参与权、监督权、表达权和知情权需要得到足够的尊重。力求构建公民、社会组织、政府三方互相协助、彼此合作的治理模式。多元治理的核心是在对中国特色社会主义制度进行优化的基础上，由作为核心的共产党领导人民依照相关法律治理国家。这种模式将依法治国、党的领导和人民当家作主有机的结合到一起，也是我国治国理政时必须遵循的基本原则。采用多元治理结构能够使治理系统接受到来源更为广泛的诉求信息，提高政府和社会的互动频率和互动质量，促进社会向稳定和谐的方向发展[15]。民主政治需要广泛的公民参与为其提供运转所需的基本要素，缺乏该要素则民主政治不成立。畅通的表达渠道和完善的制度构建能够确保公民政治参与的有序性。当前正在实施的制度存在一定的滞后性，无法满足人民对于政治参与的需求。现有制度的缺陷在其整体架构落后于当前时代，民众参与的渠道较为狭窄，制度化水平较为有限。部分规定属于原则性规定，所涉及的内容范围过于广泛，阻碍先行执行发挥其应有效用。所以尽快对现有的官民共治制度进行优化和完善，可以让公民拥有更多的参与国家治理的渠道，并确保参与过程的有序性和合法性。政治参与的制度和利益表达的渠道需要进行不断的优化、创新和完善。在新媒体时代的背景下，国内各利益群体建的冲突频率和冲突强度都在逐渐增加。网络社交平台（如论坛、微博、博客等）成为民众参与政治、陈诉诉求的平台。在此情形下，政府需要主动构建网络表达平台，为民众提供表述意见、提出建议的网络渠道，并从群众的诉求中提炼出民意。完善协商对话机制，通过协商的方式较为均衡的分配各项利益。一是加快乡镇政协联络委员会规范化与科学化建设。尝试建立基层政协工作联络点，通过提案、社情民意反映等形式，推动协商工作向基层延伸。二是积极开展基层议事协商会、居（村）民代表大会、听证会、民主评议会等协商平台，把民主协商扩展到更基层、更贴近群众的地方。三是在城市社区或有条件的农村，努力推动建设网络协商平台。充分利用社区网站、QQ群、微信群等搭建协商平台，利用政务信息网上设置的“领导信箱”、“政务行风热线”“微博议政”等方式，收集网民意见建议，扩大民众政治参与。四是继续利用报纸、电视等传统新闻媒体搭建沟通平台。与新电子媒体相比，传统媒体有不受时间和地点的种种限制的优势，可借鉴参考深圳电视台的“委员议事厅”栏目、兰州电视台的“民情民生大家谈”栏目、杭州电视台的“我们圆桌会”栏目等直播方式开展协商。五是培育引导社会民间组织的有序参与平台。从政策、人才、资金等方面加大对各类非政府组织与非营利组织发展的支持，吸引广大基层群众参与到各类组织之中，有序参与公共事务。六是实行基层干部驻村（社区）协商的方式。基层干部驻村（社区）协商采用干部驻点普遍直接联系群众的形式，在实行过程中遵循以下三项原则，即固定地点原则、固定人员原则以及固定时间原则，建立由职能部门干部、人大代表和政协委员、社区干部、片区民警、群众代表组成的工作团队，每月选择一个固定的周末，了解联系服务对象反映的问题，不能现场办理解决的，由专人记录、上送、跟踪、反馈。4.4坚持中国模式，完善基层治理体制。就基层治理而言，古代多数朝代的县级政权得到上级的充分赋权，而限于人员经费和管理效率的考量，家族、乡里实际上具有实质自治的某种属性。面对家族乡里事务，不仅接受县令及其附属官吏的领导与裁判，也充分调动家长、族长、科举士人、退休乡绅、有德长者的积极性参与基层治理。反观当下，正在实施的社会管理体制拥有一定优势，该制度的主要内容为“党委领导、政府负责、社会协同、公众参与、法治保障”，保留了传统社会基层治理的部分形态，是适应中国文化与中国国情的创新体制。习近平总书记既强调指导管理要“唱好群英会、打好合力牌”“基层政权组织、经济组织、自治组织、群团组织、社会组织”。同时又强调要在管理的过程中“要重点加强基层党组织建设”“种好自留地、管好责任田”之所以强调“一核多元”中的“一核”，就是在利益多元、矛盾复杂、问题繁多的基层实际中，需要具有权威、能够维系秩序并充分协调整合的力量，成为基层治理的政治保障。之所以强调社会协同、多元参与、公众参与，就是现代政府限于人力与经费不可能完全包揽，也只能直接提供均等化的公共服务，而普通民众势群体还需要多元化、个性化、差别化服务，需要依托团体组织的力量才能完成。这与传统社会主要依托个人发挥功能略有不同，但相似的地方则是提供了基层治理的多方参与和多重路径，提升了基层治理的效率与效果。5.结论当前，我国的社区行政管理体制改革在落实方面存在一定的以下问题：一是社区居民、社区办事处和居民委员之间的关系较为混乱，缺乏必要的协调性；二是在传统社区行政管理体制被创新社区行政管理体制替代的过程中，出现的各种问题；三是当社区自治制度已经确立实施后，政府下派部门如何寻找自己的位置，应该承担怎样的职责等。以上问题都是因